Miljøprojekt, 946 – Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering

I dette kapitel præsenteres de samfundsøkonomiske effekter på behandlings- og transportomkostninger for forbrændingsanlæg.

Indledningsvis skitseres den helt overordnede konklusion på analysen, hvorefter de konkrete resultater og de tilhørende følsomhedsanalyser præsenteres. Herefter diskuteres og perspektiveres virkeligheden i forhold til scenarierne, hvorledes priserne påvirkes og hvilken betydning import og eksport af affald har på det samlede billede. Så diskuteres mulige konsekvenser for henholdsvis husholdningsaffald og erhvervsaffald og endelig diskuteres de tilhørende omkostninger til tilsyn, kontrol og administration på et meget overordnet niveau.

8.1 Konklusion for fuldkommen konkurrence

Effekter af en liberalisering på behandlingsomkostninger

En liberalisering af affaldsforbrænding kan helt overordnet set have to hovedeffekter på behandlingsomkostningerne:

Afhængig af styrkeforholdet mellem disse modsatrettede effekter vil driftsomkostningerne falde eller stige. I de fleste tilfælde vurderes disse effekter dog samlet set at betyde reducerede driftsomkostninger i forhold til dagens situation.

Afvejning af effekter
Den samlede effekt på behandlingsomkostningerne af en liberaliseringen består af to effekter – en effekt på driftsomkostningerne og en effekt på anlægsomkostningerne.

Da begge omkostningselementer som beskrevet ovenfor både kan falde og stige, så kan en liberalisering både betyde faldende og stigende behandlingsomkostninger alt i alt. Reelt er der altså tale om en afvejning mellem:

De laveste omkostninger kan opnås i den teoretiske situation, hvor det lovgivningsmæssige, politiske og organisatoriske setup konstrueres, således at aktørerne ingen risikopræmie behøver og hvor alle driftseffektiviseringer og strukturpotentialer realiseres. I præsentationen af resultaterne benævnes denne situation for ”den perfekte plan”. I denne situation kan der anvendes en risikopræmie på 0%. Den perfekte plan er medtaget som et idealpunkt for de samlet set laveste omkostninger.

Figur 8.1 Liberaliseringens påvirkning af anlægs- og driftsomkostninger på forbrændingsanlæg

Samlet set tyder beregningerne og vurderingerne på, at behandlingsomkostningerne for forbrænding ikke falder markant ved et forsøg på at indføre ”fuldkommen konkurrence”.

I det følgende præsenteres de konkrete resultater af scenarierne for behandlings- og transportomkostninger ved forskellige grader af øget konkurrence. Efterfølgende diskuteres, hvilke resultater man kan forvente i virkelighedens verden.

8.2 Konklusion for udlicitering

Udlicitering af forbrændingsanlæg er en krævende opgave. De ca. 30 kr/ton, som besparelsen er vurderet til, skal opvejes af en række omkostninger ved udlicitering af drift og vedligehold af forbrændingsanlægget. En forsigtig vurdering peger på, at det ikke er sandsynligt, at udlicitering af forbrændingsanlæg kan give betydelige gevinster – heller ikke på længere sigt [70].

8.3 Behandlings- og transportomkostninger i scenarierne

Note: Scenariernes placering er kun vist skematisk og udtrykker ikke de reelle omkostningsforskelle.

I den følgende præsentation er der lagt vægt på år 2024, som udtrykker en form for langtidseffekt/ligevægt. Dog præsenteres også udvalgte resultater for år 2004. I boksen nedenfor er der vist et eksempel på, hvordan Swahilimodellen fungerer for forbrænding.

Boks 4 Swahilimodellen, eksempel for forbrænding

Betragt 4 kommuner med følgende karakteristika:

Kommune A: 32.000 tons affald
Kommune B: 32.000 tons affald
Kommune C: 32.000 tons affald
Kommune D: 100.000 tons affald

I basissituationen er der 2 anlæg:

Kommune A: 100.000 tons affald (affald fra A, B og C)
Kommune D: 100.000 tons affald (affald fra D)

I fuldkommen konkurrencescenariet i Swahili (i år 2024, hvor de to anlæg skal fornyes) gennemsøges alle de muligheder for placeringer og størrelse af anlæg, der samlet set kan behandle 196.000 tons affald og dermed sikre forsyningssikkerheden, og hvor der er et tilstrækkeligt varmemarked. Der vil være en lang række kombinationsmuligheder for at placere anlæg, der opfylder disse krav. Dette er illustreret nedenfor.

	Basis	Mulighed 1	Mulighed 2	Mulighed 3	…	Mulighed X
Kommune A	100	32	100	100	…	-
Kommune B	-	32	-	100	…	-
Kommune C	-	32	-	-	…	-
Kommune D	100	100	100	-	…	200
Kapacitet i alt	200	196	200	200		200
Behandlingsomkostninger	Y	Y1	Y2	Y3		Yx
Transportomkostninger	Z	Z1	Z2	Z3		Zx
Samlede omkostninger	Y+Z	Y1+Z1	Y2+Z2	Y3+Z3		Yx+Zx

Efterfølgende sammenlignes de samlede omkostninger for alle mulighederne, og den billigste løsning vælges. Besparelsen beregnes som de samlede omkostninger ved basissituationen minus de samlede omkostninger i den billigste løsning.

Efter præsentationen af omkostningerne for scenarierne diskuteres, hvor store effekter det vil være muligt at opnå i virkeligheden.

Samlede omkostninger
Først ses på de samlede brutto behandlings- og transportomkostninger i år 2024.

Figur 8.4 Behandlings- og transportomkostninger (brutto) for forbrænding i år 2024, centralt skøn, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter

Figuren viser, at de samlede behandlings- og transportomkostninger for de ca. 4 mio tons affald til forbrænding i Danmark i år 2024 er på ca. 2,6 mia kr. (2003-priser i år 2024). Transportomkostningerne inkluderer transport fra oplandskommunen til anlægget og behandling på anlægget. Omkostningerne inkluderer ikke indsamlingsomkostninger og transport inden for kommunegrænser [71].

Figuren viser, at anlægsomkostningerne (afskrivning og forrentning af kapitalmassen) og driftsomkostningerne udgør hver knap halvdelen af behandlingsomkostningerne, mens omkostningerne til transport fra kommuner til anlæg (ekskl. indsamling) udgør en mindre del.

Transportomfanget og dermed transportomkostningerne reduceres med 10-15 mio kr, hvilket vidner om et uhensigtsmæssigt transportmønster i fortsættelsen af dagens situation. Dette afløses af et mere hensigtsmæssigt mønster, hvor der dog er længere mellem anlæggene [73].

De to første tendenser (punkter) er klare. Den tredje tendens er helt afhængig af det realistiske niveau for risikopræmien men også af anlæggenes størrelse og antal. Det er derfor ikke givet, at omkostningerne bliver højere – de kan også blive lavere – end i dagens situation. Grafen giver dog anledning til at drage følgende generelle konklusion:

Ved en liberalisering af affaldsforbrænding i forhold til en fortsættelse af dagens situation falder behandlingsomkostningerne som følge af driftseffektivisering og strukturændringer. Samtidig stiger omkostningerne, da aktørerne skal have en risikopræmie for at opføre anlæg på markedet. En vurdering af det samlede niveau for behandlingsomkostninger afhænger altså af afvejningen af det sandsynlige niveau for disse to modsatrettede effekter. Ændring i transportomkostningerne er ubetydelig.

Figur 8.5 Behandlingsomkostninger og indtægter fra el og varme for forbrændingsanlæg i år 2024 per ton, centralt skøn, år 2003-priser, ekskl. moms og afgifter

Figuren viser, at de samlede behandlingsomkostninger (transport er ikke med i denne figur) er i størrelsesordenen 560-610 kr. På grund af el- og varmesalg på ca. 380 kr per ton (svarende til ca. 60%) bliver nettoomkostningerne i størrelsesordenen 175-235 kr per ton.

Da affaldsmængderne er konstante bliver indtægterne fra el- og varmesalg stort set ens på tværs af scenarier [74]. De konstante affaldsmængder betyder, at statens indtægter fra affaldsafgifter er konstante [75].

Transportmønstret ændrer sig som nævnt af to grunde i scenarierne for konkurrence på markedet. For det første er der i dag et uhensigtsmæssigt transportmønster, da affaldet ikke køres til det anlæg, der ligger tættest på. I scenarierne afløses dette af et mere hensigtsmæssigt mønster. Til gengæld er der længere mellem anlæggene i scenarierne. Den samlede effekt er en reduktion af transportarbejdet på 5%-10% [76]. Derfor opnås der også en tilsvarende reduktion af de transportrelaterede miljøomkostninger.

Effekten af de reducerede miljøomkostninger bør inkluderes, når den samlede samfundsøkonomiske effekt af et ændret transportmønster vurderes. Derfor er omkostningerne for luftforurening opgjort i tabellen nedenfor. I princippet vil der også være en effekt fra reduceret antal uheld og støj, men disse to effekter er vurderet som helt marginale i det samlede billede og er derfor ikke medtaget.

Miljøomkostningerne kan med det nuværende transportmønster beregnes til ca. 50 øre per ton. Som det fremgår af tabellen kan reduktionen i miljøomkostninger fra et ændret transportarbejde dermed beregnes til mellem 2 og 5 øre per ton.

Tabel 8.1 Ændring i omkostninger fra luftforurening og CO2-emissioner fra transport, kr per ton, 2024

I det samlede billede betyder ændringen i miljøeffekterne fra transport således stort set ingenting. De vil derfor ikke blive behandlet yderligere i den videre analyse.

Besparelser
I figuren nedenfor er omkostningerne i scenarierne trukket fra omkostningerne i basisscenariet.

Figur 8.6 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for forbrænding i år 2024, centralt skøn, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter

Figuren viser, at der på langt sigt er et årligt besparelsespotentiale på behandlings- og transportomkostningerne på ca. 85 mio kr ved udlicitering og på ca. 180 mio kr, hvis man kan opnå gevinsterne ved den perfekte plan. De 180 mio kr er sammensat af ca. 165 mio kr i behandlingsomkostninger og ca. 15 mio kr i transportomkostninger.

Som beskrevet ovenfor giver konkurrence på markedet med 9% rente (dvs. +3% i risikopræmie) en stigning i omkostningerne. Denne problemstilling er yderligere behandlet i afsnit 8.6.

Fra år 2004 til år 2024
I præsentationen er der tidligere valgt at fokusere på år 2024, som giver information om de langsigtede effekter. Swahilimodellen er imidlertid også kørt for år 2004. Resultatet for begge år ses i figurene nedenfor.

Figur 8.7 Udvikling i kr/ton nettoomkostninger fra 2004 til 2024, ekskl. moms og afgifter

Figuren viser, at der forudses en kraftig reduktion i omkostningerne for forbrændingsanlæg fra år 2004 og til år 2024. Det skyldes, at nye anlæg vurderes at være billigere både at opføre og at drive end de eksisterende anlæg. Årsagen er primært den teknologiske udvikling, f.eks. i form af kraftig automatisering igennem de seneste år. En yderligere udvikling i teknologien kan ligeledes slå igennem både i basissituationen og liberaliseringsscenarierne og dermed ikke have nogen nettoeffekt på omkostningsbesparelserne.

Figur 8.8 Besparelse per ton i behandlings- og transportomkostninger for forbrænding i år 2004 og 2024, centralt skøn, år 2003-priser, ekskl. moms og afgifter

Figuren viser, at konkurrence på markedet med 9% forrentning i år 2004 giver stort set den samme gevinst som den perfekte plan, nemlig ca. 55 kr/ton. Forklaringen er, at der i modellen opereres med, at anlæggene kører videre til de er fuldt afskrevne (dvs. i praksis forældede), og der er altså ikke i år 2004 endnu gennemført nyinvesteringer i modellen. På længere sigt vil flere og flere anlæg lukke og nye vil blive opført (i praksis vil nogle gamle anlæg blive renoveret). Det er kun ved de nye/renoverede anlæg, at der regnes med 9% forrentningskrav.

I år 2024 er gevinsten ved udlicitering på godt 20 kr/ton og ved den perfekte plan er den ca. 50 kr/ton. Med et forrentningskrav på 9% stiger de samlede behandlings- og transportomkostninger med godt 10 kr/ton.

8.4 Anlægsstørrelse og placering

Swahilimodellen fordeler alle kommuners affald på anlæg. Det betyder, at anlæggenes placering og deres oplandskommuner kan illustreres ved hjælp af geografiske kort over Danmark.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at en kommende strukturreform formentlig vil have forsvindende betydning for resultaterne af Swahilikørslerne, da der stadig vil være tale om mange kommuner sammenlignet med antallet af anlæg i Danmark.

Det skal understreges, at der er tale om modelkørsler og ikke en detaljeret vurdering af de forskelliges anlægs sandsynlighed for at lukke eller køre videre i år 2024. Modelresultaterne afhænger af opgørelsen og fordelingen af anlæggenes faste og marginale omkostninger. Da opgørelsesmetoderne kan være lidt forskellige fra anlæg til anlæg kan denne forskel betyde, at ét anlæg lukker i modellen og et andet forbliver åbent, hvor det i virkelighedens verden vil være omvendt. Som i effektiviseringsprojektet er det dog vurderet, at omkostningerne samlet set giver et udmærket billede af de danske forbrændingsanlæg [77] og dermed også, at modelresultaterne samlet set er retvisende.

Nedenfor vises 2 kort; ét hvor basis-situationen er videreført i år 2024 og ét hvor der er indført konkurrence på markedet i år 2024.

Figur 8.10 Oplandsområder til forbrændingsanlæg, fuldkommen konkurrence 6% (”den perfekte plan”) år 2024 [78]

Det skal understreges, at der er tale om modelkørsler og ikke en detaljeret vurdering af de forskelliges anlægs sandsynlighed for at lukke eller køre videre i år 2024.

En sammenligning af kortene og tabellens informationer giver anledning til følgende hovedkonklusion: Anlæggene bliver større i gennemsnit, og der bliver dermed færre anlæg. Tabellen viser antal og størrelse anlæg.

Tabel 8.2 Antal oplandsområder, anlæg og de tilhørende anlægskapaciteter, 2024

* Her er der set bort fra det affald, der behandles i den kommune, hvor det kommer fra, og dermed har en modelleret transportafstand på 0 km. Hvis der var regnet med en større afstand end 0 km, ville gevinsten ved liberalisering have været lidt større.

** Det modellerede antal anlæg omfatter de tre størrelser af anlæg, der opereres med i modellen. Hvis der i modellen optræder to anlæg på én lokalitet kan det opfattes som enten en udvidelse af et eksisterende anlæg eller et nyt anlæg. Undtaget herfra er København, hvor der også i fremtiden vurderes at være flere større anlæg.

***Bemærk, at der er tale om affaldsmængder i år 2024 som er steget betydeligt i forhold til i dag. I basissituationen i år 2004 opereres med 29 anlæg.

Den gennemsnitlige størrelse anlæg i dag er på ca. 100.000 tons, og der er derfor også i basissituationen tale om en tendens mod større anlæg.

En naturlig følge af udviklingen bliver, at oplandsområderne til de enkelte anlæg bliver større. Dog viser analyserne og kortene, at der i områder, hvor der er et mindre fjernvarmeområde, stadig kan være små anlæg.

Koncentrationen af anlæg opstår ved en afvejning af omkostningerne ved behandling på store og små anlæg med transportomkostningerne under hensyntagen til varmeefterspørgslen. Figuren nedenfor illustrer, hvor langt man kan køre til et større anlæg og stadig høste en økonomisk gevinst i forhold til at køre til et mindre anlæg, der ligger tættere på.

Figur 8.11 Afvejning mellem transportomfang og anlægsstørrelse i 2024, rente = 6%

Figuren viser en kurve for hver behandlet type af nyt anlæg. Der er et knæk på kurverne som skyldes omlastning.

Hvis man eksempelvis går ind i figuren ud for 400 kr per ton, så kan man udlede, at man fra en given by kan køre ca. 80 km længere til et stort kraftvarmeanlæg og stadig få samme omkostninger som til et lille kraftvarmeanlæg anlæg, der ligger i den pågældende by. Hvis der ligger et lille fjernvarmeanlæg i den pågældende by, så får man de samme samlede transport- og behandlingsomkostninger ved at køre til et stort KV anlæg ca. 120 km væk.

Grafen underbygger således, hvorfor en liberalisering vil betyde en centralisering af anlæg i Danmark.

8.5 Følsomhedsanalyser

Et helt centralt element i analyserne er at vurdere resultaternes følsomhed over for ændrede scenarieforudsætninger. Dette er gjort ved at køre Swahilimodellen med alternative forudsætninger og sammenligne resultaterne med grundkørslen. Alt i alt er der for forbrænding kørt op imod 100 kørsler med modellen. Der er gennemført følsomhedsanalyser for

Først præsenteres følsomhedsanalyserne for fuldkommen konkurrence-scenarierne.

Forrentningen
I analysen er resultaterne for fuldkommen konkurrence-scenarierne præsenteret for en forrentning på hhv. 6% og 9% (+3% risikopræmie). I figuren nedenfor ses, hvordan besparelsen varierer med niveauet for den samlede forrentning.

Figur 8.12 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for forbrænding i år 2024 for fuldkommen konkurrence ved forskellige forrentningskrav, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter

Figuren viser, at besparelsen i meget høj grad afhænger af renteniveauet. De valgte 9% (+3% i risikopræmie) er som nævnt i den lave ende af et realistisk niveau, og det vurderes ikke som sandsynligt at denne kan bringes betydeligt længere ned.

Effektiviseringspotentiale
Analysens centrale resultater er baseret på de driftseffektiviseringspotentialer, der blev opgjort i effektiviseringsprojektet. Det er - som nævnt tidligere - antaget, at 25% af driftseffektiviseringspotentialet kan realiseres i en fortsættelse af dagens situation (basissituationen), da også de nuværende anlæg er inde i en effektiviseringsproces.

Det er naturligvis ikke uproblematisk at overføre et sådant potentiale til en fremtidig situation. Der er specielt to faktorer, der bør nævnes i den forbindelse. For det første, så ejes et antal forbrændingsanlæg allerede i dag af private aktører. Dette betyder, at mange effektivitetsgevinsterne formentlig allerede er høstet og vil blive det yderligere de kommende år – uanset reguleringsform. For det andet er de nye anlæg automatiseret i langt højere grad end de eksisterende anlæg, hvilket alt andet lige gør driften billigere, men også driftseffektiviseringspotentialet mindre i kr og øre. Det vurderes derfor, at de driftseffektiviserings-potentialer, som blev kortlagt i den tidligere undersøgelse, jf boks 2 godt kan være gældende også fremover. I følsomhedsanalyserne er der dog gennemført beregninger med et dobbelt så stort potentiale.

Figurerne nedenfor belyser resultaternes afhængighed af antagelserne om driftseffektiviseringspotentialet.

Figur 8.13 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for forbrænding i år 2024 for fuldkommen konkurrence 6% (”den perfekte plan”) ved forskellige antagelser om effektiviseringspotentialet, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter

Figur 8.14 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for forbrænding i år 2024 for fuldkommen konkurrence 9% ved forskellige antagelser om effektiviseringspotentialet, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter

Figurerne viser, at hvis der realiseres 50% af effektiviseringspotentialet i basis, så reduceres besparelsen med ca. 30 mio kr, mens besparelsen stiger med ca. det samme, hvis der realiseres 0% af effektiviseringspotentialet i basissituationen.

Et større effektiviseringspotentiale giver en større besparelse. Således giver en 50%'s forøgelse af effektiviseringspotentialet en ekstra besparelse på ca. 40 mio kr i forhold til udgangspunktet. En forøgelse på 100% (dvs. en fordobling af potentialet) giver en ekstra besparelse på ca. 85 mio kr, svarende til en samlet besparelse på godt 40 mio kr.

Som det fremgår, har følsomhedsanalyserne for effektiviseringspotentialet nogenlunde samme absolutte effekt for forrentning på 6% og på 9%.

Affaldsmængder
Analysens centrale resultater er opgjort med en vækst i affaldsmængderne fra RISØ-prognosen. For forbrændingsegnet affald er der tale om en stigning på ca. 2% p.a. over perioden. Figurerne nedenfor viser den samlede besparelse ved forskellig vækst i mængder.

Figur 8.15 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for forbrænding i år 2024 for fuldkommen konkurrence 6% (”den perfekte plan”) ved forskellige antagelser om vækst i affaldsmængder, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter

Figur 8.16 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for forbrænding i år 2024 for fuldkommen konkurrence 9% ved forskellige antagelser om vækst i affaldsmængder, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter

Figurerne viser, at besparelsen er følsom over for væksten i affaldsmængderne. Ved en vækst på 3% p.a. reduceres besparelsen. Det skyldes, at kapaciteten i basissituationen udnyttes bedre. For 9% forrentning tillægges endvidere den effekt, at ny kapacitet skal anlægges til en forrentning på 9% i forhold til basissituationens 6%. Ved en vækst på 1% p.a. øges besparelsen lidt. Her er argumenterne de samme, men effekten er ikke symmetrisk.

Endelig er der gennemført en række supplerende følsomhedsanalyser, hvor en række andre parametre er varieret. Disse er illustreret i følgende figurer. Figurerne viser besparelsen i forhold til basis-situationen. Den røde streg markerer besparelsen i den centrale beregning.

Figur 8.17 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for forbrænding i år 2024, følsomhedsanalyser for fuldkommen konkurrence 6% (”den perfekte plan”), år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter

Som det fremgår, er besparelsen afhængig af, hvor store driftsomkostningerne på anlæggene er. Det er en naturlig konsekvens af, at effektiviseringspotentialet beregnes ud fra driftsomkostningerne. Derfor giver lavere driftsomkostninger en lavere besparelse vice versa. En 25% reduktion i driftsomkostninger giver således anledning til en reduktion i besparelsen på det samme.

I den hypotetiske situation, hvor varmeprisen er lig den gennemsnitlige pris på samtlige anlæg, bliver der lidt flere frihedsgrader i relation til at placere anlæg i modellen. Derfor øges besparelsen.

Hvis der ikke medtages fjernvarmerestriktion i modellen, stiger besparelsespotentialet. Det skyldes, at placeringen af anlæggene kan optimeres yderligere, men det er vurderet, at disse følsomhedsanalyser ikke er realistiske situationer ved en konkurrenceudsættelse af forbrændingsanlæggene.

Endelig påvirkes besparelsen relativt lidt af ændrede investeringsomkostninger og ændrede transportomkostninger. Det skyldes, at ændringen forekommer både i basissituationen og i udliciteringsscenariet, så der blot sker en parallelforskydning af løsningerne.

Resultatet af de tilsvarende følsomhedsanalyser for udlicitering er vist i figuren nedenfor.

Figur 8.18 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for forbrænding i år 2024, følsomhedsanalyser for udlicitering, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter

Generelt er resultaterne for udlicitering langt mindre følsomme over for variationer. Det skyldes, at udliciteringsscenarierne ligner basissituationen mere end konkurrencescenarierne.

Ud over de viste følsomhedsanalyser er der foretaget beregninger med hhv. 1% og 5% diskontering [79]. Resultaterne for disse analyser er helt sammenfaldende med resultatet af de centrale analyser med en diskonteringsfaktor på 3%.

Modellen kan ”bygge” et eller flere anlæg på en given lokalitet. Det er klart, at modellens resultater i nogen grad afhænger af dette valg og at resultatet kan blive marginalt ændret, hvis der var valgt andre anlægsstørrelser. Men på den anden side er modellens resultater tænkt som en pejling af, hvad effekterne af en indførelse af fuldkommen konkurrence er.

Det har været overvejet, om modellen skulle have inddraget et større affaldsforbrændingsanlæg der kun producerer varme, selv om elproduktion indtil videre er et lovkrav. Følgende elementer er relevante i den forbindelse:

Alt i alt vurderes inddragelse af et sådant anlæg altså at kunne billiggøre affaldsbehandlingen isoleret set, men da det ville blive billigere i både basis- og i fuldkommen konkurrence scenariet er det ikke muligt at bedømme, hvordan det vil påvirke det samlede resultat. Det vil dog efter alt at dømme ikke betyde noget for den overordnede konklusion.

Teknisk set er det billigere at anlægge og drive et affaldsforbrændingsanlæg, der kun producerer varme, så længe der er tale om anlæg med en kapacitet på under ca. 100.000 tons/år. Ved større anlæg kan elproduktionen godt betale sig rent driftsøkonomisk.

Hvis der anlægges mange anlæg i Danmark, der kun producerer varme, kan det betyde ændrede forudsætninger for de samfundsøkonomiske sammenligninger af mulige behandlinger af en række affaldsfraktioner. I sidste ende kan dette få konsekvenser for den anbefalede behandlingsmetode for fraktionerne og dermed affaldshierarkiet.

En anden problemstilling gør sig gældende i relation til de få anlæg, der ligger alene i et varmemarked. Disse anlæg har typisk mulighed for at brænde andet end affald, eksempelvis halm eller gas. I virkelighedens verden skal der findes alternativer til disse anlæg, hvis de lukker. Swahilimodellen har været kørt med en fastlåsning af disse anlæg, men gav stort set de samme resultater. Det er derfor valgt at udelade en fastlåsning med begrundelsen, at der for det første er tale om effekter i år 2024, hvor det må formodes, at den eksisterende kapacitet er renoveret. For det andet vil disse anlæg kunne skifte til andre brændsler (evt. med investering i ny kapacitet), og endelig giver en udeladelse giver en mere enkel fortolkning af modellens resultater.

I øvrigt viser modelkørslerne, at alle de analyserede forbrændingsanlæg fortsætter deres levetid ud – det er for dyrt at lukke anlæg, der stadig kan fungere. Nogle fortsætter dog på lavere kapacitet.

8.6 Virkeligheden i forhold til scenarierne

I dette afsnit problematiseres de anvendte scenarieforudsætninger. Som et led heri vurderes realismen i resultaterne og dermed i hvilken grad det vil være muligt at opnå de besparelser, som er beregnet i analyserne.

Det er valgt først at tage udgangspunkt i resultaterne for ”konkurrence om markedet” i form af udlicitering af drift og vedligehold på anlæggene. Herefter diskuteres ”konkurrence på markedet” i form af fuldkommen konkurrence med 6% forrentning dvs. ”den perfekte plan”, som udtrykker den maksimalt mulige gevinst af fuldkommen konkurrence givet scenarieforudsætningerne. Endelig diskuteres fuldkommen konkurrence med 9% rente.

Virkeligheden i forhold til scenarierne - Konkurrence om markedet
Langt de fleste erfaringer fra andre sektorer viser, at ”konkurrence om markedet” i form af udlicitering giver gevinster i form af driftseffektiviseringer.

Det er dog en forudsætning, at der kan skabes reel konkurrence. Det er lettest at skabe konkurrence om præcist definerede opgaver, som kan udbydes hyppigt, og som mange firmaer kan byde på.

Hvis man udbyder meget komplekse opgaver, som f.eks. drift og vedligehold af et forbrændingsanlæg, er der få aktører, der potentielt kan byde. Samtidig kræver det en længerevarende erfaringsopbygning hos leverandøren, før der kan blive tale om egentlige driftseffektiviseringer. En udlicitering vil endvidere kræve adskillelse af de forskellige opgaver på anlægget. I elsektoren har dette ført til en dannelse af mange nye selskaber. Dette har givet en klarhed med hensyn til forskellige roller, men samtidig reduceret effektiviseringsgevinsterne. Noget tilsvarende til på godt og ondt være nødvendigt på forbrændings- og deponeringsanlæg [80].

Det er også vigtigt at slå fast, at samspillet mellem drifts- og vedligeholdelsesopgaverne på et forbrændingsanlæg er meget tæt. Økonomisk set vil det derfor være mest effektivt at udlicitere drift og vedligeholdelse til én aktør [81], alternativt vedligeholdelsen alene. Med hensyn til økonomisk optimal drift af anlægget vil en aftale om, at aktøren på forbrændingsanlæg modtager indtægterne fra salg af el og varme kunne sikre, at energiindholdet i affaldet udnyttes lige så godt som i dag [82].

Da vedligeholdelse af et forbrændingsanlæg både kræver daglig og langsigtet planlægning, vil længere kontrakter være at foretrække for at få en stabil drift.

Dette er især vigtigt på forbrændingsanlæg for at sikre, at affaldsproducenterne kan få forbrændt deres affald. Men langvarige kontrakter reducerer konkurrenceelementet og dermed realisering af et effektiviseringspotentiale på driften [83].

Jo mere komplekse kontrakterne bliver, jo sværere bliver det også for kommunerne at udforme kontrakter, der tager højde for alle eventualiteter, f.eks. lovændringer. Det forøger risikoen for, at besparelsen ædes op af tillægskontrakter og ekstrabetaling [84]. Dette fænomen opleves for eksempel flere steder i Frankrig.

Endelig kræver et systematisk udbud af kontrakter på affaldsbehandling opbygning/bevaring af stor kompetence på området. Visse steder, bl.a. i Irland og England, køber kommunerne sig til denne udbudskompetence hos konsulenter, hvilket forøger omkostningerne.

Det kan således konkluderes, at de ca. 20 kr/ton, som besparelsen var vurderet til, skal opvejes af de ovennævnte omkostninger ved udlicitering af drift og vedligehold af forbrændingsanlægget. En forsigtig vurdering peger på, at det ikke er sandsynligt, at udlicitering af forbrændingsanlæg kan give betydelige gevinster – heller ikke på længere sigt.

Hvile-i-sig-selv-systemet vurderes ikke at være velegnet til at indhente et potentiale, hertil er incitamenterne for svage [85]. Men der er andre måder at indhente et potentielt driftspotentiale på. For forsyningspligtselskaberne i såvel el- som gassektoren anvendes en slags ”rpi-x”-regulering. Dette princip indebærer, at priserne må stige svarende til forbrugerprisindekset (retail-price-index, rpi), men minus en faktor x, der er et effektiviseringskrav [86]. Men der er også mange andre muligheder for at sikre effektivisering.

Man kunne også overveje at supplere hvile–i-sig-selv-reguleringen med flere benchmarkinganalyser, blandt andet nøgletalssammenligninger og DEA-analyser. Andre muligheder er BAT [87] og BATNEEC [88] analyser. Sådanne analyser vil gøre det muligt for ejere, brugere og ansatte at arbejde med effektivisering af drift og struktur.

Endelig kan noget af strukturpotentialet realiseres – også i en fortsættelse af dagens situation - ved at der anlægges en national, samfundsøkonomisk vinkel snarere end en lokal eller regional vinkel ved vurdering af udvidelser af anlæg kontra nye anlæg på nye lokaliteter.

Disse muligheder vurderes som værende mere direkte tilgængelige og operationaliserbare i forhold til at realisere effektiviseringspotentialer på forbrændingsanlæggene end udlicitering. Det kan også bemærkes – som også erfaringer fra andre lande viser - at ”truslen” om liberalisering i sig selv kan medvirke til effektiviseringer. Flere anlæg er således allerede i færd med fælles benchmarkingprojekter med potentielle effektiviseringsgevinster til følge.

Virkeligheden i forhold til scenarierne - Konkurrence på markedet – den perfekte plan
I dette afsnit vurderes muligheden for realisering af det maksimale langsigtede potentiale på ca. 180 mio kr per år (den perfekte plan), som blev præsenteret i afsnit 8.2. Det er valgt at tage udgangspunkt i Den perfekte plan for ikke indledningsvist at blande de konkrete effekter sammen med behovet for øget risikopræmie. Dette aspekt behandles efterfølgende.

De internationale erfaringer giver et godt grundlag for at vurdere en mulig realisering af potentialet. Den mest almindelige fremgangsmåde i flere andre lande - bla. Sverige og Frankrig - er, at kommuner eller sammenslutning af kommuner (fælleskommunale affaldsselskaber i dansk kontekst) sammen beslutter at opføre et forbrændingsanlæg med en kapacitet nogenlunde svarende til deres behov for forbrændingskapacitet set over en årrække. Anlæggets ejerskab, opførelse og samlede drift over en længere periode udbydes derefter i konkurrence. Her er der altså tale om en anden form for udlicitering end den, der er undersøgt i udliciteringsscenariet.

Hvis bestillerne kan få de nødvendig tilladelser til at opføre anlægget betyder dette, at placering og kapacitet af anlægget er tilpasset bestillerkredsen og ikke nødvendigvis er optimalt set i en større sammenhæng. Omvendt vil en privat operatør givetvis end ikke overveje at gå ind på markedet uden en vis form for sikkerhed eller garanti for affald eller afsætning af varmen over en længere periode. Dette aspekt betyder, at hele strukturpotentialet givetvis ikke vil kunne realiseres i virkeligheden. En vigtig forudsætning – som stammer fra forprojektet – er her, at kommunerne stadig har ansvaret for husholdnings-affaldet. En lempelse af denne forudsætning kan betyde, at en større del af strukturpotentialet kan realiseres. Dette skal opvejes mod andre fordele og ulemper ved at husholdningerne f.eks. selv overtager ansvaret. Dette er ikke belyst i rapporten.

Et andet relevant aspekt er, at den videreførelse af dagens situation, som er anvendt i analysen, tilsiger, at der ikke sker de store strukturelle ændringer i forhold til dagens situation. I virkelighedens verden kan det imidlertid meget vel tænkes, at der sker strukturelle ændringer i form af f.eks. fusioner eller andre former for samarbejde aktørerne imellem. F.eks. er VEGA for et par år siden lagt ind under Vestforbrænding. Det betyder, at aktørerne selv realiserer en del af strukturpotentialet, og det gør potentialet ved indførelse af konkurrence på markedet mindre. Det skal dog understreges, at der er regnet med en realisering af 25% af driftspotentialet i basissituationen, men intet struktur-potentiale ud over de forventede lukning af anlæg som følge af de nye direktiver.

Endelig er der i modellen lagt op til, at øvrige varmeproducerende værker tilpasser deres produktion til den ændrede sammensætning af affaldsfyrede værker. Dette vurderes at være acceptabelt på så lang sigt som år 2024. Det kan dog potentielt betyde, at det realiserbare strukturpotentiale bliver endnu mindre.

Alt i alt vurderes, at kun en del af det beregnede strukturpotentiale på ca. 75 mio kr. - summen af de 45 mio kr. i anlægsomkostninger og 30 mio kr i driftsomkostninger - kan realiseres.

Til gengæld vil konkurrence på markedet betyde, at operatøren vil have store incitamenter til at realisere eventuelle driftspotentialer, idet de selv vil høste gevinsterne heraf – enten i form af bedre konkurrence evne og dermed lavere priser for forbrugerne eller i form af øget profit. Begge disse effekter er en samfundsøkonomisk gevinst [89]. Dog vil der være nogle anlæg, der i kraft af deres placering og kapacitet vil være det naturlige valg for en række kommuner og erhvervsaffaldsproducenter, hvilket vil virke mod effektivisering. Med hensyn til økonomisk optimal drift af anlægget vil aktøren have et kraftigt incitament til at maksimere indtægterne fra salg af el og varme og dermed sikre, at energiindholdet i affaldet udnyttes lige så godt som i dag [90] [91].

Det er således sandsynligt, at en vis del af driftspotentialet på ca. 90 mio kr vil kunne realiseres.

Alt i alt tyder en forsigtig vurdering således på et potentiale for konkurrence på markedet uden risikopræmie på ca. 100 mio kr ±25 mio kr for behandlingsomkostninger for affaldsforbrænding. Dette svarer til fra 24-36 kr per ton. Omregnet svarer til det 4-6% af bruttoomkostningerne eller 14-21% af de samlede nettoomkostninger [92].

Konkurrence på markedet – inklusive risikopræmie
I analysen er der anvendt en risikopræmie på 3% og dermed en samlet rente på 9%. Som vist tidligere varierer besparelsen med niveauet for den samlede rente.

Både finansieringseksperter i COWI og centrale aktører i affaldsbranchen vurderer, at samlede renter på 9% er et realistisk niveau - i den lave ende - og det vel at mærke i en situation, hvor der er en stor sikkerhed for affald og for afsætning af varme for forbrændingsanlæg i en lang periode. Disse faktorer vurderes at være de primære risikofaktorer på dette marked, og som beskrevet i boks 3 vurderes det ikke at være muligt at bringe risikopræmien betydeligt længere ned end de 3%.

De gennemførte følsomhedsanalyser viser, at niveauet for risikopræmie og effektiviseringspotentiale påvirker resultaterne.

Det skal dog understreges, at der også i dette scenarium – begrundet i internationale erfaringer fra flere lande – vil være en større del af strukturpotentialet og en mindre del af driftspotentialet, der ikke vil kunne realiseres (som beskrevet ovenfor). Dette bringer besparelsen beregnet af Swahili ned under 0 også for en risikopræmie på 2% - som vurderes som urealistisk lav - og det dobbelte effektiviseringspotentiale (ca. 20%), der dog kan være opnåeligt. Selv med et effektiviseringspotentiale på 25% vurderes resultaterne at ligge omkring 0 kr.

Samlet set tyder beregningerne, følsomhedsanalyserne og vurderingerne på, at behandlingsomkostningerne ikke falder markant ved et forsøg på at indføre fuldkommen konkurrence.

8.7 Priser og kapacitet

Hvis der kan etableres konkurrence og anlæggene skal kunne løbe rundt på længere sigt, vil priserne per ton i gennemsnit være som præsenteret ovenfor. Det vil sige, at anlæg med lavere priser vil kunne sætte priserne op, og anlæg med højere priser vil blive tvunget til at effektivisere, indtil deres priser er konkurrencedygtige – ellers må de lukke.

Helt overordnet vil priseniveauet blive bestemt af udbud og efterspørgsel på markedet. Det vil sige, at priserne bliver højere, hvis der er underkapaciet. Det kan eksempelvis være som følge af import af affald, som behandles nærmere i næste afsnit. Omvendt falder priserne som følge af overkapacitet. I elsektoren har man i de seneste år oplevet en situation, hvor priserne har været så lave, at der ikke er investeret i ny kapacitet. Først når priserne er tilstrækkeligt høje til at sikre en fornuftig forrentning af kapitalen, vil private investorer gå ind på markedet [93].

Herudover vil der ganske givet opstå en større grad af prisdifferentiering. Således vil ”gode” kunder, det vil sige kunder med større mængder (måske ensartet) affald, kunne få lavere priser.

Hertil kommer, at anlæggene givetvis vil have en mulighed for at tage en mark-up [94] på prisen og dermed en profit der er større end profitten for andre aktiviteter med samme risikoprofil [95]. Både de teoretiske og de internationale erfaringer peger nemlig på, at markedet for affaldsforbrænding har karakteristika, der indebærer en risiko for monopoldannelse eller få aktører på markedet.

Rent samfundsøkonomisk er denne effekt dog ikke af stor betydning. I og med at affaldsmængderne er relativt upåvirkede af mindre ændringer i priserne [96], så betyder en øget profit til aktørerne udelukkende en omfordeling mellem forbrugere og affaldsproducerende virksomheder og så affaldsanlæggene [97]. Omfordelinger medregnes generelt ikke i samfundsøkonomiske analyser.

8.8 Import/eksport

En faktor, der kan have indflydelse på effekterne af en liberalisering og dermed også på behandlingspriserne er muligheden for import og eksport af affald [98].

I dette afsnit vurderes de mulige effekter af import og eksport under den forudsætning, at import og eksport frit kan lade sig gøre. Dette er dog ikke muligt med den nuværende lovgivning, men det er uden for denne rapports fokus at behandle denne reguleringsmæssige problemstilling yderligere.

Helt overordnet betyder muligheden for import/eksport, at antallet, størrelsen, placeringen og prisen på danske anlæg kan ændres i forhold til en situation, hvor kun det danske affald betragtes.

Pris
Uanset mængden af affald, der importeres eller eksporteres, vil den resulterende pris i en situation med fuldkommen konkurrence være bestemt af udbud og efterspørgsel. Det er vel at mærke på markedet i bred forstand, det vil sige Danmark og lande i en realistisk afstand fra Danmark, det vil primært sige Tyskland, Polen, Sverige og Norge.

Danmark har efter alt at dømme en relativt billig affaldsbehandling. Det skyldes primært langvarig erfaring med affaldsforbrænding samt en fuld integration med varmemarkeder, således at varmen kan afsættes. Samtidig har Danmark dog afgifter, der bringer omkostningerne op.

I Slesvig-Holsten og Hamborg, som er de nærmeste områder, kostede det i 2002 mellem 99EUR og 188 EUR /ton [99] (svarende til 736-1397 kr/ton) i markedspris. På Müllverbrennungsanlage Rugenberger Damm GmbH (MVR), Hamborg, er prisen ca. 130EUR/ton svarende til 966 kr/ton. Fratrækkes indtægter fra varme og el fås en nettopris på ca. 780 kr [100]. Til sammenligning er de skønnede danske hvile-i-sig-selv behandlingsgebyrer inkl. affaldsafgift på ca. 550 kr/ton.

Der er altså tale om priser i Hamborg, der er højere end de danske [101] [102].

Det er vigtigt at tage højde for, om varmen kan afsættes eller ej. Et affaldsforbrændingsanlæg er ikke væsentlig dyrere at bygge, hvis al varmen skal kunne afkøles [103]. El-produktionen vil være ca. 20% højere i et kondensationsanlæg end i et modtryksanlæg, men til gengæld vil anlægget jo ikke modtage indtægter fra varmen. Hvis den danske gennemsnitspris justeres for disse faktorer, fås en gennemsnitlig dansk hvile-i-sig-selv behandlingspris på ca. 860 kr/ton. Der kan således formentlig ikke importeres affald til Danmark til anlæg, der ikke kan afsætte varmen. Det er således fjernvarmeefterspørgslen i Danmark, der sætter en øvre grænse for importen af affald fra Tyskland til Danmark.

Import/eksport og priser
Mulighederne for import/eksport af affald er centrale for resultatet af konkurrenceudsættelse. Hvis der gives tilladelse til import og eksport vil det delvist afhjælpe eventuelle monopoltendenser og problemer med at tilpasse kapaciteten. Opgaven med at sikre tilstrækkelig kapacitet til enhver tid bliver sværere, hvis den danske kapacitet skal passe til de danske affaldsmængder. Samtidigt vil affaldsleverandørerne ikke kunne eksportere deres affald som modsvar til en evt. prisstigning, der bunder i markedsmagt.

Under alle omstændigheder vil det være udbud og efterspørgsel, der bestemmer prisen. Hvis kapaciteten ikke er tilstrækkelig, vil priserne på affaldsbehandling blive presset op i Danmark, og der kommer et pres for at eksportere. Det vil således ikke så meget blive et spørgsmål om, hvorvidt man kan få behandlet sit affald – det vil altid kunne lade sig gøre. Men det bliver et spørgsmål om til hvilke priser, affaldet kan behandles [104]. Omvendt vil en overkapacitet i Danmark medføre faldende priser, mulig import, men måske også evt. konkurser på de mindst effektive anlæg [105].

I nedenstående figur er der indtegnet break-even områderne for behandlingsgebyrer med udgangspunkt i Hamborg-området og en behandlingspris på 788 kr/ton.

Figuren viser, at det vil være muligt for tyskerne at sende affaldet til Danmark og stadig høste en økonomisk gevinst ved det. Bemærk dog, at prisen er inkl. afgift. Hvis tysk anlæg har priser højere end 788 kr/ton inkl. afgift (som nogle har, jvnf., tidligere), vil affaldet kunne køre længere op i Jylland. Med 788 kr/ton vil der ikke være et massivt pres på import af affald til Danmark. Men i andre nærliggende områder kan prisen som sagt være højere og her kan grænsefladen ligge højere oppe i Jylland.

Ved import vil de potentielt høje priser sandsynligvis på længere sigt både betyde højere priser for danske affaldsproducenter (det vil sige højere profit til anlæggene) og også, at det vil kunne betale sig at bygge flere mindre forbrændingsanlæg i området (forudsat at der er efterspørgsel på fjernvarme).

Den gennemsnitlige pris bliver nemlig så høj, at de små anlæg også kan stå sig i konkurrencen med de større og billigere anlæg. I dette tilfælde vil også de store anlæg tage de ca. 600 kr, som er prisen på de mindre anlæg i år 2024. De vil så tjene de ca. 240 kr/ton i profit.

I Sverige er det for nogle fraktioners vedkommende det omvendte billede, der tegner sig, nemlig at det godt kan betale sig at eksportere affald til Sverige [107].

Dette er i høj grad fordi Sverige ikke endnu har indført en affaldsafgift på forbrænding. På længere sigt er det forventningen, at det vil ske, og en vurdering af konkurrencesituationen er derfor umulig. Dog har Sverige som Danmark i høj grad integreret affaldsforbrændingen i varmeplanlægningen.

Import/eksport og miljø
Import/eksport af affald vil naturligvis betyde tilsvarende stigning/fald i emissioner fra forbrænding.

Konklusion
Import og eksport løser på den ene side en række problemstillinger specielt i form af kapacitetstilpasning og monopol. På den anden side kan import og eksport også få konsekvenser for priserne for affaldsbehandling i Danmark – både i form af højere priser og lavere priser [108]. Samfundsøkonomisk set vil import og eksport dog være en fordel, hvis man ser bort fra eksternaliteter. Import eller eksport vil dog påvirke den samlede mængde emissioner fra forbrændingsanlæg.

8.9 Husholdnings- og erhvervsaffald

Husholdnings- og erhvervsaffald er på væsentlige punkter forskellige, og derfor vil konkurrencen på de to markeder givetvis blive forskellig. Dette ses også tydeligt i andre lande, jf. de internationale erfaring i Bilag D.

Der er overordnet set forskel på husholdningsaffald og erhvervsaffald på to områder:

Disse forskelle mellem affaldstyperne giver forskellige muligheder i tilfældet af konkurrence på markedet.

Kommunerne har ansvaret for husholdningsaffaldet og de vil givetvis stå som ejere eller ”bestillere” af affaldsforbrændingsanlæg i tilfælde af konkurrence på markedet. Det viser de internationale erfaringer. Så vil kommunerne naturligt nok opfatte husholdningsaffald (og måske det husholdningslignende affald, som kommunen evt. indsamler) som en grundlast på affaldsforbrændingsanlægget, fordi det er denne mængde affald, som de kan garantere den private operatør.

Det kan dog også blive tilfældet – både som i Danmark og Sverige - at nogle kommuner vil ”stå udenfor” og indgå årlige eller flerårlige aftaler med omkringliggende anlæg. Under alle omstændigheder er der ingen tvivl om, at der kan blive konkurrence på begge markeder – enten i form af direkte konkurrence om hvert ton eller i form af konkurrence om at være den aktør, der opfører og driver et anlæg bestilt af udvalgte kommuner [111].

På længere sigt kan kommunernes rolle have to modsatrettede effekter for behandlingsomkostningerne for erhvervsaffald – de kan blive både højere og lavere:

Er erhvervsaffald attraktivt for anlæggene?
Det bedste for et affaldsforbrændingsanlæg er at modtage affald med nogenlunde konstant brændværdi inden for det spektrum, som det er udlagt til.

Hvis brændværdien i affaldet er høj og dermed bestemmer den reelle kapacitet, så er erhvervsaffald med en høj brændværdi ikke attraktivt for anlægget. Dette gør sig eksempelvis gældende på Horsens Kraftvarmeværk.

Omvendt hvis det ikke er brændværdien, der har en betydede indflydelse på kapaciteten, så er erhvervsaffaldet attraktivt for anlægget. Dette gør sig eksempelvis gældende på Odense Kraftvarmeværk.

Det er altså ikke muligt at sige noget generelt om, hvorvidt erhvervsaffaldet vil af den årsag imødese højere eller lavere priser.

Overgang til konkurrence
I en liberaliseringsproces på vej mod konkurrence på markedet kan der også opstå nogle forskelle initieret af forskellene mellem erhvervsaffald og husholdningsaffald. Da erhvervsaffaldet generelt er mere mobilt, så vil det alt andet lige være hurtigere til at flytte sig til de billige forbrændingsanlæg.

I en situation som i dag, hvor der er en vis overkapacitet på markedet allerede kan det betyde, at visse anlæg kommer til at mangle affald [112]. I så fald bliver konsekvensen enten, at husholdningsaffaldet må betale en større affaldsgebyr, at anlægget må ændre eller differentiere sine priser for at lokke mere affald til, at anlægget må effektivisere, eller at anlægget på sigt må lukke.

I Tyskland har man oplevet noget lignende, hvor erhvervsaffaldet havde billigere muligheder hos private genanvendelsesvirksomheder og derefter forsvandt fra forbrændingsanlæggene. Anlægsejerne måtte derefter tilbyde lavere priser for at få affaldet tilbage på anlæggene igen med højere priser for husholdningerne til følge. De danske affaldsproducenter har dog ikke de samme meget billigere alternativer, som der var i Tyskland, men problematikken er overordnet den samme.

Det er dog vigtigt at gøre sig klart, at der er tale om ca. 30% af den samlede mængde af affald. Heraf vil en del være husholdningslignende og/eller blive samlet ind af kommunerne. Sandsynligheden for, at det vil skifte anlæg er mindre end for det øvrige erhvervsaffald. Samlet set er der således tale om en mængde, der umiddelbart vil skifte anlæg på måske 15-20% af den samlede mængde. Effekten heraf vil for nogle anlæg sandsynligvis være mærkbar – for andre ubetydelig.

8.10 Fjernvarmeproblematikken

På forbrændingsanlæggene foregår der en samproduktion af varme, elektricitet og affaldsforbrænding. El-markedet er på vej til at blive liberaliseret, mens varmekunderne og affaldsforbrændingen fungerer efter hvile i sig selv-princippet. Hvis også affaldsforbrændingen liberaliseres, bliver varmeproduktionen den eneste af de tre tilbage under hvile-i-sig selv restriktionen. Da der i vid udstrækning er tale om forenet produktion, er det vanskeligt at håndtere. Varmeefterspørgslen er relativt uelastisk, og på kort sigt er der for flere af de nuværende fjernvarmeværker/fjernvarmekunder ikke relevante substitutter til fjernvarme.

Dette betyder samlet set, at der dels er mulighed for, at affaldsforbrændingsanlæggene udnytter deres markedsmagt på fjernvarmemarkedet. Producentens gevinst ved brug af markedsmagt kan være meget stor pga. den relativt uelastiske fjernvarmeefterspørgsel. Der vil således være behov for at regulere forbrændingsanlæggene, for at sikre at de ikke misbruger markedsmagt. Spørgsmålet har da også stor politisk bevågenhed. Bredt sagt ønsker ”politikerne” at beskytte varmekunderne. Men politikernes muligheder for at omsætte deres ønske om at beskytte varmekunderne til praktisk administrerbar regulering er begrænsede.

Hvordan en sådan regulering skal udformes ligger dog ikke lige for. Den nemme løsning, som reelt går uden om problemet, er at udskille monopoldelen, dvs. fjernvarmeproduktionen, således at denne kan fortsætte i et selskab under offentlig priskontrol. Hvis der imidlertid er tale om en ægte samproduktion, er det i praktisk ikke muligt at udskille monopoldelen. Andre alternativer, hvoraf ingen dog er problemfrie er [113] [114]:

Alternativ 1: Anden reguleret pris end hvile i sig selv
Mange fjernvarmeværker har andre muligheder for at få leveret varme end affaldsforbrændingsanlægget. Disse alternativer vil kunne være prisloft. I praksis er denne løsning dog ikke altid så enkel, fordi der kan være meget stor forskel på den variable varmepris fra den alternative varmeforsyning og de totale enhedsomkostninger fra den alternative varmeforsyning. Dette alternativ svarer til situationen i dag; hvor fjernvarmeprisen ikke hverken kan overstige en meget arbitrær omkostningsfordelt pris eller fjernvarmeværkets substitutionspris. For en række fjernvarmeværker/fjernvarmekunder er affaldsvarmen dog den eneste/ den helt overvejende varmeforsyning, så i disse tilfælde står man så tilbage med det arbitrære omkostningsfordelingsprincip som bestemmende for den maksimale pris affaldsforbrændingsanlægget kan tage for varmen hos fjernvarmekunderne/fjernvarmeværket.

Alternativ 2: At liberalisere fjernvarmemarkedet og sætte priserne fri
Dette gøres ved at tillade, at fjernvarmekunderne(og/eller fjernvarmeselskaberne) skifter varmekilde og eksempelvis skifter til flis eller installerer et oliefyr, hvis de er utilfredse med fjernvarmeprisen. Dette vil kræve en radikal ændring af varmeplanlægningen og i øvrigt gribe ind i en lang række leveringskontrakter mellem affaldsforbrændingsanlæg og varmeværker.

Alternativ 3. Ændre ejerstruktur på værkerne
Hvis varmekunderne ejer affaldsforbrændingsanlægget, så har det ingen umiddelbar tilskyndelse til at hæve varmeprisen. Dvs. at brugereje også kunne være et element i en løsningsmodel, som det f.eks. er tilfældet i Hammel. Men det stiller naturligvis krav om, at den demokratiske proces i et affaldsforbrændingsselskab ejet af varmekunderne er tilfredsstillende. Alt i alt er varme-problematikken kompliceret og skal gennemtænkes som et led i en liberalisering af affaldsforbrænding.

8.11 Omkostninger til tilsyn, kontrol og administration

Et centralt punkt ved en liberalisering af affaldsforbrændingen er, hvordan man sikrer en fortsat varetagelse af miljøhensyn.

Der kan skelnes mellem to områder. For det første ønsker man at sikre videreførelse affaldshierarkiet dvs at affaldet følger affaldshierarkiet, når det både er miljømæssigt velbegrundet og samfundsøkonomisk effektivt [115]. For det andet skal man sikre sig, at forbrændingsanlæggene ved en liberalisering stadig overholder de gældende miljøkrav til luftemissioner, slagger mv [116].

Ved en liberalisering introduceres en potentiel konflikt mellem miljøbelastning og økonomi, idet anlæggenes økonomiske incitament øges, og de derfor kan fristes til at nedprioritere miljøet. Man kan for eksempel tænke sig, at et anlæg tager imod pap og papir, som burde genanvendes, idet det brændes let.

Til gengæld er der på forbrændingsanlæg forretningsmæssige hensyn, som gør, at anlæggene ikke vil modtage en hvilken som helst affaldstype. For eksempel vil dårlige fraktioner kunne forringe slaggens kvalitet, hvilket kan betyde, at slaggen ikke kan sælges.

Der er ingen tvivl om, at den eksisterende miljøstandard kan opretholdes og at en eventuelt øget konkurrence mellem behandlingsformer kan imødegås [117]. Det er blot et spørgsmål om niveauet for tilsyn og kontrol med anlæggene [118]. Tilsyn og kontrol kan opdeles på tilsyn med SRO-anlæg [119] og stikprøvevis modtagekontrol af affald.

Foruden drøftelse på workshop med arbejdsgruppen er der i forbindelse med undersøgelsen gennemført en mindre interviewundersøgelse med fokus på de følger en liberalisering kan have for niveauet af miljøkontrol. Interviewene er gennemført med fem fagpersoner på miljøområdet, ansat i amter eller på miljøcenter. Generelt har interviewpersonerne meget forskellige holdninger til, hvorvidt der er øget behov for tilsyn og kontrol ved udlicitering. Flere mener dog, at der ved fuldkommen konkurrence vil være et øget behov [120].

En af de interviewede gætter på, at den nødvendige kontrol både ved udlicitering og fuldkommen konkurrence vil omfatte en specialist i SRO-anlæg – en specialist vurderes af den interviewede at kunne dække 2 anlæg. Hertil kommer stikprøvevis modtagekontrol af affaldet. Omfanget af ekstra kontrol er vanskelig at vurdere, da anlæggene også selv i dag gennemfører modtagekontrol af affaldet.

Alene med det formål at illustrere størrelsesordenen af forskellige niveauer af tilsyn og kontrol er omkostningerne til hhv. en halv, en og to ansatte per anlæg opgjort [121]. Der er regnet med en årsløn på 600.000 kr. inkl. overhead. For udlicitering ses disse omkostninger i figuren nedenfor.

Figur 8.21 Eksempelberegninger af omkostninger til tilsyn og kontrol ved udlicitering, forbrænding 2024 [122]

De samlede omkostninger til tilsyn og kontrol ved udlicitering med henholdsvis ½, 1 og 2 personer per anlæg er opgjort til mellem 12 og 47 mio kr årligt. Dette svarer til mellem 3 og 12 kr per ton. Der er altså tale om små omkostninger.

Figur 8.22 Eksempelberegninger af omkostninger til tilsyn og kontrol ved fuldkommen konkurrence, forbrænding 2024 [123]

Grunden til, at omkostningerne er lavere end for udlicitering, er, at der er væsentligt færre anlæg ved fuldkommen konkurrence. Forskellen i omkostningerne kan derfor opfattes som et slags strukturpotentiale.

De samlede omkostninger til tilsyn og kontrol med ½, 1 og 2 personer per anlæg ved fuldkommen konkurrence er opgjort til mellem 8 og 30 mio kr årligt. Dette svarer til mellem 2 og 8 kr per ton. Også her er der altså tale om små omkostninger.

Udover et eventuelt ændret behov for tilsyn og kontrol vil en liberalisering kunne medføre et ændret behov for administration på følgende områder:

Omfanget heraf er dog ikke kortlagt i undersøgelsen, og inden for de enkelte områder kan omkostningerne både stige og falde.

Udlicitering
Ved udlicitering skal kommunerne udbyde drift og vedligehold af anlæggene, hvilket i hvert tilfælde første gang kræver ressourcer. Et forsigtigt bud lyder på 2-4 mio kr. for det første udbud for drift og vedligehold af et eksisterende anlæg [124]. For de efterfølgende udbud kan omkostningerne derfor sandsynligvis reduceres. Det vil dog være muligt at kommunerne samarbejder om at udvikle standard-udbuds-materiale og kontrakter og dermed kan lære af hinandens erfaringer. Dette billiggør naturligvis udbudsprocessen. Hertil kommer arbejdet med løbende at vurdere og revidere kontrakterne, der er en mindre årlig post. Sættes denne til 500.000 kr per år, beløber udbudsprocessen sig til skønsmæssigt 7-9 kr per ton [125] [126]. Også her er der altså tale om forsvindende omkostninger.

Visse opgaver gennemføres i dag af affaldsselskaber, eksempelvis udarbejdelse af affaldsplaner. Disse opgaver skal måske tilbage til kommunerne. Til gengæld spares omkostningerne på anlægget, og der vil derfor ikke være nogen samlet besparelse eller fordyrelse herved, men naturligvis en overflytning mellem affaldskunder/skatteborgere.

Amterne foretager miljøtilsyn, som er behandlet ovenfor, og der vurderes ikke at ske yderligere ændringer i den amtslige administration som følge af udlicitering. Der vurderes heller ikke at ske betydelige ændringer i administrationen i staten som følge af udlicitering.

Fuldkommen konkurrence
I flere andre lande sker indførelsen af konkurrence ved at kommuner eller sammenslutninger af kommuner udbyder opførelsen og driften af et forbrændingsanlæg. Omkostningerne til denne proces er et tocifret millionbeløb. Til gengæld er perioden længere end tilfældet var med udlicitering. Med omkostninger til udbud af et helt forbrændingsanlæg på mellem 20 og 50 mio kr bliver omkostningerne per ton på mellem 6 og 16 kr [127], altså små omkostninger. Hvis kommunerne ikke indgår i ejer- eller bestiller-kredsen for et anlæg, spares disse omkostninger. Til gengæld skal kommunen bruge ressourcer på at aftale forbrændingen af husholdningsaffaldet og måske dele af erhvervsaffaldet. Det er ikke muligt at vurdere disse omkostninger, men de er efter alt at dømme lavere.

Amterne foretager miljøtilsyn, som er behandlet ovenfor, og der vurderes heller ikke her at ske yderligere ændringer i den amtslige administration som følge af udlicitering.

De økonomiske effekter af ændringer i den statslige administration er meget vanskelige at vurdere, idet de afhænger af det organisatoriske setup. I notatet om erfaringerne fra elsektoren (Bilag C) er de forskellige muligheder opstillet, men det er ikke forsøgt at kvantificere omkostningerne.

Fodnoter

[71] Det er antaget, at transporten inden for kommunegrænsen er 0, svarende til, at denne del af transporten medregnes i indsamlingsomkostningerne. Det vurderes ikke, at disse ændres betydeligt ved en liberalisering.

[74] Da antallet og størrelsen af fjernvarme- og kraftvarmeanlæg ændres, er der små forskelle i el- og varmesalg på tværs af scenarier.

[77] For de få forbrændingsanlæg, der ikke deltog i effektiviseringsprojektet, er omkostningerne skønnet.

[79] I overensstemmelse med Miljøstyrelsens vejledning i samfundsøkonomiske analyser. Diskonteringen viser, hvor stor vægt der lægges på omkostninger i dag sammenlignet med fremover. Forrentningen på 6% er kravet til forrentning af den investerede kapital.

[91] Ejerne vil formentlig også have et incitament til at indgå i forsknings- og udviklingssammenhæng. Det kan både være i forventningen om, at man kan skabe mere miljø for pengene med forskning, for at høste ”first movers advantage” eller for at fastholde en ”grøn profil”.( Forprojektets spørgsmål 18 og 25). Den relevante forskning m.h.t. affaldsforbrænding - og deponering er primært teknisk eller naturvidenskabelig. Forskningens karakter kan både være såkaldt udviklingsarbejde eller anvendt forskning, og det vil formentlig være forskelligt hvilke dele, der vil blive prioriteret af forskellige typer af ejere. Endelig vil forskningen her (som i alle andre sektorer) i dag og i fremtiden være finansieret dels over finansloven og dels over virksomheders budgetter. Liberalisering vil ændre på incitamenterne i sektoren, men det ligger uden for rammerne af dette projekt at beskrive konsekvenserne heraf.

[93] Samtidig er der en række andre faktorer, der skal være opfyldt, se Nordisk Ministerråd: ”Studie av effektproblemer i Norden”.

[96] Hvis der er en efterspørgselseffekt, så opstår der et samfundsøkonomisk tab (dødvægtstab). Efterspørgselselasciteten vurderes dog at være lille.

[97] Dette argument gælder vel at mærke kun, hvis monopolprofitten opretholdes som profit og ikke medfører et produktivitetstab i form af øget organisatorisk slack.

[103] Et kondensationsværk (dvs. uden fjernvarmeproduktion) inkl. komplet procesanlæg og bygning anslås til at være ca. 2% dyrere end et tilsvarende modtryksværk (dvs. med fjernvarmeproduktion), baseret på et 16 t/h anlæg placeret i Nordeuropa.

[104] Forprojektets spørgsmål 8 omhandler de driftsøkonomiske konsekvenser, hvis der ikke er mulighed for at mellemdeponere affald. Svaret på dette er, at der altid vil være mulighed for at mellemdeponere affaldet og at det bare bliver et spørgsmål om pris. Men da Danmark (stadig) har store arealer til rådighed vurderes dette aspekt ikke at kunne skabe betydelige prisstigninger.

[106] Udgangspunktet for figuren er en transportpris på 2,19 kr/km samt en overfartspris på Rødby-Puttgarden på ca. 1400 kr per tur og en mængde på ca. 25 ton per lastbil dvs. ca. 56 kr per ton. Med en fast forbindelse over Femern Bælt vil prisen være uændret.

[107] Se f.eks. Veksebo Miljørådgivning (2003): Overvågning af den grænseoverksirdende transport af affald i Øresundsregionen.

[109] Der er dog også dele af erhvervsaffaldet, der er ”husholdningslignende” – det er for nuværende ca. 3-400.000 tons.

[110] Forprojektets spørgsmål 8 omhandler de driftsøkonomiske konsekvenser, hvis der ikke er adgang til midlertidig oplagring af affald. Denne situation vurderes at være helt hypotetisk, da dette alene vil være et spørgsmål om pris for oplagring og transportafstand. Hvorfor skulle der ikke være adgang til midlertidig oplagring af affald?

[115] Affaldshierarkiet er et grundlæggende princip i affaldsbehandlingen. Hvad der er det optimale rent samfundsøkonomisk for de enkelte fraktioner kan dog først fastlægges på baggrund af en miljøøkonomiske analyse, der sammenligner behandlingsformerne.

[125] Beregnet ved en udbudsperiode på 10 år med gennemsnitligt 100.000 tons per anlæg.

8 Resultater for forbrænding