|
Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering 9 Resultater for deponering9.1 Konklusion for fuld konkurrence I dette kapitel præsenteres de samfundsøkonomiske effekter på behandlings- og transportomkostninger for deponeringsanlæg. Indledningsvis skitseres den helt overordnede konklusion på analysen, hvorefter de konkrete resultater og de tilhørende følsomhedsanalyser præsenteres. Herefter diskuteres og perspektiveres virkeligheden i forhold til scenarierne og hvorledes priserne påvirkes af de to typer af liberalisering. Endelig diskuteres de tilhørende omkostninger til tilsyn, kontrol og administration på et meget overordnet niveau. 9.1 Konklusion for fuld konkurrenceEffekter af en liberalisering på behandlingsomkostningerEn liberalisering af deponering kan helt overordnet set have to hovedeffekter på behandlingsomkostningerne:
Ændring af driftsomkostninger
Da effektiviseringspotentialet på deponeringsanlæg var relativt stort, vil disse effekter betyde, at driftsomkostningerne reduceres i forhold til dagens situation. Ændring af anlægsomkostninger
Her er der altså tale om to modsatrettede effekter. Der er dog ikke tale om nær den samme størrelsesorden af risikopræmie som for forbrændingsanlæggene, og anlægsomkostningerne er derfor samlet set uændrede eller falder. Analyserne viser derfor, at det på deponeringsområdet er muligt at høste en samfundsøkonomisk besparelse i størrelsesordenen fra 38-68 kr/ton på de samlede udgifter til behandling og transport. Herfra skal dog fratrækkes udgifter til udbud og administration i øvrigt. 9.2 Konklusion for udliciteringStørstedelen af de ca. 30 mio kr i år 2024 svarende til knap 25 kr /ton, som besparelsen i år 2024 er beregnet til, vurderes at kunne hentes ved en systematisk udlicitering af drift og vedligehold af deponeringsanlæg i Danmark. Herfra skal dog fratrækkes udgifter til udbud og administration i øvrigt. I det følgende præsenteres de konkrete resultater af scenarierne for behandlings- og transportomkostninger ved forskellige grader af øget konkurrence. Efterfølgende diskuteres, hvilke resultater man kan forvente i virkelighedens verden. 9.3 Behandlings- og transportomkostningerBehandlingsomkostningerne vises i dette afsnit for de scenarier, der er vist i figuren nedenfor. Scenarierne er parallelle til scenarierne for forbrænding og figuren er derfor en gentagelse af Figur 9.1 Scenarier for deponering
Som for forbrænding er hvert af disse scenarier kørt med Swahilimodellen i 2 tilfælde:
Ligesom for forbrænding er der i præsentationen lagt vægt på år 2024, som udtrykker en form for langtidseffekt/ligevægt. Dog præsenteres også udvalgte resultater for år 2004. I boksen nedenfor er der vist et eksempel på, hvordan Swahilimodellen fungerer for deponering. Boks 5 Swahilimodellen, eksempel for deponering Bemærk, at alle omkostninger er fiktive og kun skrevet til dette eksempel. I modellen regnes med reelle omkostninger. Betragt 3 kommuner med følgende karakteristika: Kommune A: lille deponeringanlæg 500 kr/ton, produceret affaldsmængde 10.000 tons/år Transportomkostninger: Kommune A-B: 30 kr/ton, Kommune A-C: 50 kr/ton, Kommune B-C: 80 kr/ton Afskrivninger efter lukning: 200 kr/ton (omregnet på basis af restkapacitet på anlæggene). Selv om anlæggene lukkes før de fyldes op, medregnes afskrivningerne i modellen. I fuldkommen konkurrencescenariet i år 2024 i Swahili gennemsøges alle de muligheder for placeringer og størrelse af anlæg, der samlet set kan modtage affaldet og dermed sikre forsyningssikkerheden. Der opereres både med lukning af anlæg, åbning af nye anlæg i kystnære områder og udvidelser af eksisterende anlæg. Til illustration af princippet er der nedenfor vist, hvad der vil være af effekter, hvis anlæggene i A og B lukkes og C derefter modtager alt affaldet. Det antages, at C har kapacitet til de øgede mængder. I modellen tages der eksplicit højde for kapacitet.
Eksemplet viser, at ved lukning af anlæg A og B spares der omkostninger der overstiger de øgede transportomkostninger samt omkostninger til nedlukning (bl.a. resterende afskrivninger). Hvis kun A lukkes, så bliver det endnu billigere. Efter præsentationen af omkostningerne for disse scenarier diskuteres hvor store effekter det vil være muligt at opnå i virkeligheden. Samlede omkostninger Figur 9.2 Behandlings- og transportomkostninger for deponering i år 2024, centralt skøn, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter
Figuren viser, at de samlede behandlings- og transportomkostninger for de ca. 1,4 mio tons affald til deponering i Danmark i år 2024 er på ca. 450 mio kr i basissituationen (2003-priser i år 2024). Ligesom for forbrænding er det omkostningerne til transport fra oplandskommunen til anlægget og behandling på anlægget. Omkostningerne inkluderer ikke indsamlingsomkostninger og transport inden for kommunegrænser. Sammenlignes søjlerne i figuren fås følgende konklusioner:
På basis af grafen kan der drages følgende generelle konklusion: Ved en liberalisering af de danske deponeringsanlæg falder omkostningerne betydeligt som følge af driftseffektivisering og strukturændringer. Til gengæld stiger omkostningerne til transport af affaldet. Samlet set vil en liberalisering – eller planlægning med større fokus på drifts- og strukturpotentialerne - af deponeringsanlæggene give en væsentlig omkostningsreduktion målt i forhold til dagens situation. Figuren nedenfor viser de tilsvarende omkostninger per ton. Figur 9.3 Behandlings- og transportomkostninger for deponering i år 2024 per ton, centralt skøn, år 2003-priser, ekskl. moms og afgifter
Figuren viser, at de samlede omkostninger ekskl. afgift er i størrelsesordenen 330 kr per ton i basis og 265 kr per ton i konkurrencescenarierne – altså et fald på ca. 65 kr/ton. Da affaldsmængderne er konstante vil statens indtægter fra affaldsafgifter i øvrigt være konstante [130]. Miljøomkostninger ved ændret transport Miljøomkostningerne kan med det nuværende transportmønster beregnes til ca. 60 øre per ton. Som det fremgår af tabellen kan reduktionen i miljøomkostninger fra et ændret transportarbejde dermed beregnes til mellem 7 og 8 øre per ton. Tabel 9.1 Ændring i omkostninger fra luftforurening og CO2-emissioner fra transport, kr per ton, 2024
Kilde: Se Bilag F. I det samlede billede betyder miljøeffekterne fra transport ligesom for forbrænding meget lidt. De vil derfor ikke blive behandlet yderligere i den videre analyse. Besparelser Figur 9.4 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for deponering i år 2024, centralt skøn, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter
Figuren viser, at der i år 2024 er et besparelsespotentiale på behandlings- og transportomkostningerne på ca. 30 mio kr ved udlicitering og på omkring 90 mio kr ved fuldkommen konkurrence (sammensat af en besparelse på 110 mio kr på behandlingsomkostningerne og en forøgelse på knap 20 mio kr af transportomkostningerne). Fra år 2004 til år 2024 Figur 9.5 Udvikling i kr/ton nettoomkostninger fra 2004 til 2024, ekskl. moms og afgifter
Figuren viser, at der ikke er den store forskel mellem basissituationerne i 2004 og 2024. Som på forbrændingsanlæg kunne man forvente, at der skete en teknologisk udvikling, der ville billiggøre deponeringsanlæg. Dette er imidlertid ikke tilfældet i samme grad som for forbrænding af to årsager: For det første er deponeringsanlæg ikke så teknologitunge som forbrændingsanlæg, så den teknologiske udvikling er mindre. For det andet betyder de skærpede deponeringsregler, at både etablering og udvidelse af anlæg bliver dyrere. Figuren nedenfor viser besparelsen i behandlings- og transportomkostninger. Figur 9.6 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for deponering i år 2004 og 2024 per ton, centralt skøn, år 2003-priser, ekskl. moms og afgifter
Figuren viser, at udliciteringsgevinsten er størst i starten af den betragtede periode. Det skyldes, at de mindst effektive anlæg også i basissituationen erstattes af nye mere effektive anlæg over tid. Figuren viser samme tendens for fuldkommen konkurrence-scenarierne, men gevinsten ved fuldkommen konkurrence er over hele perioden væsentligt større end for udlicitering. Besparelsen ved den perfekte plan og ”fuldkommen konkurrence 9%” i år 2024 er på omkring 65 kr per ton. I den mellemliggende periode vil der være basis for nogle større besparelser, fordi det er i den periode, at de mest ineffektive deponeringsanlæg lukkes (både med og uden at være fyldt op). Gevinsterne i konkurrencescenariet med 9% og den perfekte plan er stort set sammenfaldende over hele perioden. Det skyldes, som nævnt, at bindingen i kapital er relativt lille. 9.4 Anlægsstørrelse og placeringLigesom for forbrænding fordeler Swahilimodellen alle kommuners affald ud på anlæg. Det betyder, at anlæggenes placering og deres oplandskommuner kan illustreres ved hjælp af kort. Det skal i den forbindelse bemærkes, at en kommende strukturreform formentlig vil have forsvindende betydning for resultaterne af Swahilikørslerne, da der stadig vil være tale om mange kommuner sammenlignet med antallet af anlæg i Danmark. Som nævnt er der tale om modelkørsler og ikke en detaljeret vurdering af, om de forskelliges anlægs sandsynlighed for at lukke eller køre videre i år 2024. Nedenfor vises 2 kort; ét, hvor basissituationen er videreført i år 2024 og ét hvor der er indført konkurrence på markedet i år 2024. Et anlægs oplandskommuner er defineret som de kommuner, der sender hovedparten af deres affald til anlægget. Der kan således godt være flere anlæg i et oplandsområde. I dette tilfælde vil der typisk være et stort anlæg, som modtager størstedelen af kommunernes affald, og et eller flere mindre anlæg, som kun modtager en mindre del. Oplandsområdets navn sættes på kortene lig med den kommune, hvor det store anlæg er placeret. Figur 9.7 Oplandsområder til deponeringsanlæg, basissituationen år 2024
Figur 9.8 Oplandsområder til deponeringsanlæg, fuldkommen konkurrence 6% (”den perfekte plan”) år 2024 [132]
Det skal understreges, at der er tale om modelkørsler og ikke en detaljeret vurdering af de forskelliges anlægs sandsynlighed for at lukke eller køre videre i år 2024. Tabellen nedenfor viser de vigtigste strukturelle forskelle mellem de to scenarier. Tabel 9.2 Antal oplandsområder, anlæg og deres ”størrelse”, 2024
* Her er der set bort fra det affald, der behandles i den kommune, hvor det kommer fra, og dermed har en modelleret transportafstand på 0 km. Hvis der var regnet med en større afstand end 0 km, ville gevinsten ved liberalisering have været marginalt større. Hvis kortene og tabellens informationer sammenlignes, kan der uddrages følgende konklusioner:
Effekterne opstår ved en afvejning af omkostningerne ved behandling på de forskellige typer anlæg med transportomkostningerne. Figuren nedenfor illustrerer, hvor langt man kan køre til et større anlæg og stadig høste en økonomisk gevinst i forhold til at køre til et mindre anlæg. Figur 9.9 Afvejning mellem transportomfang og anlægs”størrelse”, rente = 6%
Figuren viser en kurve for hver behandlet type af nye anlæg (modellen inkluderer også udvidelser, men de er ikke betragtet her). Det skal bemærkes, at der er regnet med en fast deponeret mængde årligt på de betragtede anlæg. Ligesom for forbrænding er der et knæk på kurverne, som skyldes omlastning. Hvis man eksempelvis går ind i figuren ud for 500 kr per ton kan man udlede, at man fra by X kan køre ca. 80 km længere til et mellemstort deponeringsanlæg og stadig få samme omkostninger som til et lille deponeringsanlæg i by X. Den tilsvarende afstand for et stort deponeringsanlæg er ca. 115 km. Generelt kan det siges, at de små deponeringsanlæg er meget dyre at anlægge men specielt at drive i forhold til de større deponeringsanlæg. Grafen underbygger således, hvorfor en liberalisering af deponeringsområdet efter alt at dømme vil betyde en centralisering af anlæggene i Danmark med lukning af en lang række små anlæg og nyanlæggelse af større anlæg. 9.5 FølsomhedsanalyserEt helt centralt element i analyserne er at vurdere resultaternes følsomhed over for ændrede scenarieforudsætninger. Dette er gjort ved at køre Swahilimodellen med alternative forudsætninger og sammenligne resultaterne med grundkørslen. Alt i alt er der for forbrænding kørt ca. 75 kørsler med modellen. Der er gennemført følsomhedsanalyser for
samt en lang række følsomhedsanalyser, som er beskrevet i tabellen nedenfor. Tabel 9.3 Gennemførte følsomhedsanalyser for deponering
Først vises resultaterne for fuldkommen konkurrence-scenarierne. I analysen er resultaterne for fuldkommen konkurrence-scenarierne præsenteret for en forrentning på hhv. 6% og 9%. I figuren nedenfor ses, hvordan besparelsen varierer med niveauet for den samlede forrentning. Figur 9.10 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for deponering i år 2024 for fuldkommen konkurrence ved forskellige forrentningskrav, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter
Figuren viser, at besparelsen stort set ikke afhænger af renteniveauet [134]. Det skyldes, at der ikke bindes betydelige mængder kapital i et deponeringsanlæg, og især at anlægget kan udvides i takt med, at der bliver behov for det. Analysens centrale resultater er baseret på de driftseffektiviseringspotentialer, der blev opgjort i effektiviseringsprojektet. Det er - som nævnt tidligere - antaget, at 25% af driftseffektiviseringspotentialet kan realiseres i en fortsættelse af dagens situation (basissituationen). Figuren nedenfor belyser resultaternes afhængighed af antagelserne om driftseffektiviseringspotentialet. Analyserne er vist for en forrentning på 6%, idet forrentningen som vist kun spiller en beskeden rolle. Figur 9.11 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for deponering i år 2024 for fuldkommen konkurrence 6% (”den perfekte plan”) ved forskellige antagelser om effektiviseringspotentialet, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter
Figuren viser, at hvis der realiseres 50% af effektiviseringspotentialet i basis, så reduceres besparelsen med ca. 10 mio kr, mens besparelsen stiger med ca. det samme, hvis der realiseres 0% af effektiviseringspotentialet i basissituationen. Et 50% lavere effektiviseringspotentiale giver en 10 mio kr mindre besparelse end udgangspunktet. Resultaterne er således ikke meget følsomme over for ændringer i effektiviseringspotentialet. Besparelsen skyldes altså i høj grad et realiseret strukturpotentiale. Ligesom for forbrænding er analysens centrale resultater opgjort med en vækst i affaldsmængderne fra RISØ-prognosen. For deponeringsaffald er der tale om en stigning på ca. 2% p.a. over perioden. Figuren nedenfor viser den samlede besparelse ved forskellig vækst i mængder. Figur 9.12 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for deponering i år 2024 for fuldkommen konkurrence 6% (”den perfekte plan”) ved forskellige antagelser om vækst i affaldsmængder, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter
Figuren viser, at både en lidt lavere og en lidt højere årlig vækst i affaldsmængderne vil give en større besparelse. Det skyldes, at besparelsen kan deles op i en effekt via besparelsen for enhedsomkostningen og en effekt via de samlede mængder. Besparelsen i enhedsomkostningen per ton er faldende indtil et vist punkt, hvorefter den stagnerer. En dyberegående analyse viser, at stagnationen (tilfældigvis) sker ved mængder omkring udgangspunktberegningen. Denne effekt gør, at også øgede mængder vil give en øget besparelse. Alt i alt er der dog tale om relativt små udsving. Endelig er der gennemført en række supplerende følsomhedsanalyser, hvor en række andre parametre er varieret. Disse er illustreret i følgende figurer. Resultatet af følsomhedsanalyserne for fuldkommen konkurrence er vist i figuren nedenfor. Figur 9.13 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for deponering i år 2024, følsomhedsanalyser for fuldkommen konkurrence 6% (”den perfekte plan”), år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter
Ligesom for forbrænding påvirke antagelserne om driftsomkostningerne resultatet. Anlægs- og transportomkostningerne påvirker kun i mindre omfang den beregnede besparelse. Det skyldes, at disse forudsætninger påvirker fuldkommen konkurrence- og basisscenariet nogenlunde parallelt, og at forskellen derfor er lille. Stigende transportomkostninger betyder lavere besparelse, og faldende transportomkostninger betyder lavere besparelse – dog alt i alt af mindre størrelsesorden. Det skal her bemærkes, at der er stor uenighed om, hvor store transportomkostningerne egentlig er, men at det altså ikke har den store betydning for resultaterne. Resultatet af følsomhedsanalyserne for udlicitering er vist i figuren nedenfor. Figuren viser besparelsen i forhold til basissituationen. Den røde streg markerer besparelsen i den centrale beregning. Figur 9.14 Besparelse i behandlings- og transportomkostninger for deponering i år 2024, følsomhedsanalyser for udlicitering, år 2003-priser, mio kr, ekskl. moms og afgifter
Generelt er resultaterne for udlicitering langt mindre følsomme over for variationer. Det skyldes, at udliciteringsscenarierne ligner basissituationen mere end konkurrencescenarierne. Konklusionerne for følsomhedsanalyserne er:
Andre aspekter i relation til følsomhedsanalyserne
og tre typer af udvidelser:
Modellen kan ”bygge” et eller flere anlæg eller udvide et anlæg på en given lokalitet i kystnære områder [135]. Det er klart, at modellens resultater i nogen grad afhænger af dette valg. Men på den anden side er modellens resultater også tænkt som en pejling af, hvad effekterne af en indførelse af fuldkommen konkurrence er. 9.6 Virkeligheden i forhold til scenarierneI dette afsnit problematiseres de anvendte scenarieforudsætninger. Som et led heri vurderes realismen i resultaterne og dermed i hvilken grad det vil være muligt at opnå de besparelser, som er beregnet i analyserne. Det er valgt først at tage udgangspunkt i resultaterne for ”konkurrence om markedet” i form af udlicitering af drift og vedligehold på anlæggene. Herefter diskuteres ”konkurrence på markedet” i form af fuldkommen konkurrence med 6% forrentning dvs. ”den perfekte plan”, som udtrykker den maksimalt mulige gevinst af fuldkommen konkurrence givet scenarieforudsætningerne. Virkeligheden i forhold til scenarierne - Konkurrence om markedet Det er dog en forudsætning, at der kan skabes reel konkurrence. Det er lettest at skabe konkurrence om præcist definerede opgaver, som kan udbydes hyppigt, og som mange firmaer kan byde på. Det vurderes, at driften af et deponeringsanlæg er en relativ enkel opgave sammenlignet med den tilsvarende opgave på et forbrændingsanlæg. Naturligvis skal der noget ekspertise til, eksempelvis til at kompaktere affaldet tilstrækkeligt. Dette er imidlertid en ekspertise, som mange besidder og som umiddelbart kan overflyttes fra ét deponeringsanlæg til et andet. Derfor konkluderes, at størstedelen af de ca. 30 mio kr i år 2024 svarende til ca. 25 kr /ton, som driftseffektivitetsbesparelsen i år 2024 var vurderet til, kan hentes ved konkurrenceelementet via en systematisk udlicitering af drift og vedligehold af deponeringsanlæg i Danmark [136] [137]. Som det også blev nævnt under forbrænding er der andre måder at indhente et potentielt driftspotentiale på. For forsyningspligtselskaberne i såvel el- som gassektoren anvendes en slags ”rpi-x”-regulering. Dette princip indebærer, at priserne må stige svarende til forbrugerprisindekset (retail-price-index, rpi), men minus en faktor x, der er et effektiviseringskrav [138]. Men der er også mange andre muligheder for at sikre effektivisering. Man kunne også overveje at supplere hvile i sig selv-reguleringen med flere benchmarkinganalyser, blandt andet nøgletalssammenligninger og DEA-analyser. Andre muligheder er BAT [139] og BATNEEC [140] analyser. Sådanne analyser vil gøre det muligt for ejere, brugere og ansatte at arbejde med effektivisering af drift og struktur. Endelig kan noget af strukturpotentialet realiseres – også i en fortsættelse af dagens situation - ved at der anlægges en national, samfundsøkonomisk vinkel snarere end en lokal eller regional vinkel ved vurdering af udvidelser af anlæg kontra nye anlæg på nye lokaliteter. På længere sigt vil det under alle omstændigheder være nødvendigt at etablere nye deponeringsanlæg, hvilket hverken i offentligt eller privat regi er uproblematisk. Det kan også bemærkes – som også erfaringer fra andre lande viser - at ”truslen” om liberalisering i sig selv kan medvirke til effektiviseringer. Flere anlæg er således allerede i færd med fælles benchmarkingprojekter med potentielle effektiviseringsgevinster til følge. Virkeligheden i forhold til scenarierne - Konkurrence på markedet – den perfekte plan Den mest afgørende faktor for, om strukturpotentialet kan indhentes på deponeringsområdet i tilfælde af fuldkommen konkurrence er muligheden for at etablere tilstrækkeligt store deponeringsanlæg på lokaliteter, der er placeret fornuftigt i forhold til affaldet. De internationale erfaringer peger endvidere på, at deponeringsanlæg både kan opføres på bestilling af en given kreds af kommuner, men også på aktørens eget initiativ med forventning om fremtidigt affald. Det første tilfælde vil hindre en fuld realisering af potentialet, det andet ikke. Både i en fortsættelse af dagens situation og efter en liberalisering vil det være nødvendigt på langt sigt at etablere ny deponeringskapacitet. Det vil i begge tilfælde ikke være let og det skal ske i tæt samarbejde med de lokale myndigheder [142] [143]. Et andet relevant aspekt er, at den videreførelse af dagens situation, som er anvendt i analysen tilsiger, at der ikke sker de store strukturelle ændringer i forhold til dagens situation. I virkelighedens verden kan det imidlertid meget vel tænkes, at der sker strukturelle ændringer i form af f.eks. fusioner eller tættere samarbejde mellem affaldsselskaber i relation til deponeringsanlæg. Allerede nu arbejdes der flere steder med sådanne tanker. Det betyder, at selskaberne selv realiserer en del af strukturpotentialet, og det gør potentialet ved indførelse af konkurrence på markedet mindre. Alt i alt vurderes, at kun en del af det beregnede strukturpotentiale på ca. 20 mio kr. kan realiseres via konkurrence på markedet. Da der således ikke bliver lige så langt mellem anlæggene som i modellen, vil den gennemsnitlige kørselsafstand og dermed transportomkostningerne heller ikke stige så meget. Til gengæld vil konkurrence på markedet betyde, at operatøren vil have store incitamenter til at realisere eventuelle driftspotentialer, idet de selv vil høste gevinsterne heraf – enten i form af bedre konkurrence evne og dermed lavere priser for forbrugerne eller i form af øget profit [144]. Således er der i de senere år set betydelige driftseffektiviseringer på de anlæg, der er længst fremme med driftseffektiviseringer [145]. Bemærk, at der er regnet med realisering af 25% af driftseffektiviseringspotentialet i basis. Det er således sandsynligt, at en rimelig del af driftspotentialet på ca. 90 mio kr vil kunne realiseres. I øvrigt viser modelkørslerne, at visse mindre anlæg lukkes, selvom de ikke er fyldt op – de er simpelthen for dyre at køre videre. De fleste anlæg fortsætter dog indtil de er fyldt op. Modellen medtager dog kapitalomkostninger på deponeringsanlæggene i den økonomiske levetid – også selv om de er lukkede. Alt i alt tyder en forsigtig vurdering således på et potentiale for konkurrence på markedet på ca. 90 mio kr ±20 mio kr for behandlingsomkostninger for deponering. Dette svarer til fra 44-73 kr per ton [146]. Omregnet svarer til det til 12-20% af de samlede behandlingsomkostninger [147]. Hertil kommer et tab på ca. 6 kr/ton i øgede transportomkostninger [148]. Herfra skal trækkes eventuelle omkostninger til ændret tilsyn og kontrol, der dog ikke er vurderet eksplicit. Konkurrence på markedet – inklusive risikopræmie I modsætning til forbrændingsområdet fordyres etableringen af deponeringsanlæg således ikke mærkbart af et skift fra en offentlig til en privat investor. Boks 6 Statens kontra privates forrentning af investeringer Lad os et øjeblik antage, at en privat investor vurderer en investering i et anlæg som så sikker, at han ikke behøver en risikopræmie. Hans forrentningsbehov er derfor det samme som statens, nemlig 6%. For at opgøre de samlede omkostninger skal man nemlig også beregne en omkostning ved forrentning for staten. Årsagen er, at de indkrævede skatter alternativt kunne stå på borgernes opsparing. At de ikke gør det er forbundet med et tab svarende til den gennemsnitlige markedsrente, som typisk sættes til 6%. Statens – eller for den sags skyld amternes eller kommunernes investeringer behandles altså i dette tilfælde nøjagtig som en privat virksomheds. Følsomhedsanalyserne viser også, at effektiviseringspotentialets størrelse betyder noget for resultaterne, men at det ikke ændrer ved, at behandlingsomkostningerne sandsynligvis vil falde på deponeringsområdet. 9.7 Priser og kapacitetDe generelle prismekanismer er parallelle på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg. Hvis anlæggene skal kunne løbe rundt på længere sigt, vil priserne per ton i gennemsnit være som præsenteret ovenfor. Det vil sige, at anlæg med lavere priser vil kunne sætte priserne op, og anlæg med højere priser vil blive tvunget til at effektivisere, indtil deres priser er konkurrencedygtige – ellers må de lukke [149]. I realiteten er der dog også andre faktorer, der påvirker priserne. Helt overordnet vil prisniveauet blive bestemt af udbud og efterspørgsel på markedet. Det vil sige, at priserne bliver højere, hvis der er underkapacitet. Omvendt falder priserne som følge af overkapacitet. Først når priserne er tilstrækkeligt høje til at sikre en fornuftig forrentning af kapitalen, vil investorer gå ind på markedet [150]. 9.8 Omkostninger til tilsyn, kontrol og administrationOgså for deponering er et centralt punkt ved en liberalisering af affaldsbehandlingen, hvordan man sikrer en fortsat varetagelse af miljøhensyn. Som for forbrænding kan der skelnes mellem to områder. For det første ønsker man at sikre videreførelse affaldshierarkiet dvs. fordelingen af affaldsmængder på behandlingsformer og mere specifikt minimering af mængderne til deponering. For det andet skal man sikre sig, at deponeringsanlæggene ved en liberalisering stadig overholder de gældende miljøkrav til perkolat mv, at de modtager de tilladte affaldstyper, men også at affaldet kompakteres tilstrækkeligt for bedst muligt at udnytte kapaciteten [151]. Ved en liberalisering introduceres en potentiel konflikt mellem miljøbelastning og økonomi, idet anlæggenes økonomiske incitament øges, og de derfor kan fristes til at nedprioritere miljøet. Det er dog meget sandsynligt, at den eksisterende miljøstandard kan opretholdes og at en eventuelt øget konkurrence mellem behandlingsformer kan imødegås [152]. Det er blot et spørgsmål om niveauet for tilsyn og kontrol med anlæggene. Det drejer sig især om modtagekontrol af affald. Det kan dog være en udfordring at specificere performance krav på deponier, eksempelvis i forbindelse med kompaktering, som vanskeligt kan måles løbende. Dette er specielt relevant i udliciteringsscenarierne, mens problemstilling løses i scenariet med fuld konkurrence, da det er direkte i ejernes interesse at fylde anlægget og dermed udnytte kapitalapparatet så effektivt som muligt. Foruden drøftelse på workshop med arbejdsgruppen er der i forbindelse med undersøgelsen gennemført en mindre interviewundersøgelse med fokus på de følger en liberalisering kan have for niveauet af miljøkontrol. Interviewene er gennemført med fem fagpersoner på miljøområdet, ansat i amter eller på miljøcenter. Generelt har interviewpersonerne meget forskellige holdninger til, hvorvidt der er øget behov for tilsyn og kontrol ved udlicitering. Flere mener dog, at der ved fuldkommen konkurrence vil være et øget behov [153]. En af de interviewede gætter på, at den nødvendige kontrol både ved udlicitering og fuldkommen konkurrence vil omfatte 1 person fuld tid per deponeringsanlæg. Omfanget af ekstra kontrol er imidlertid vanskelig at vurdere, da anlæggene også selv i dag gennemfører modtagekontrol af affaldet. Alene med det formål at illustrere størrelsesordenen af forskellige niveauer af tilsyn og kontrol er omkostningerne til hhv. en halv, en og to ansatte per anlæg opgjort [154]. Der er regnet med en årsløn på 600.000 kr. inkl. overhead. For udlicitering ses disse omkostninger i figuren nedenfor. Figur 9.15 Eksempelberegninger af omkostninger til tilsyn og kontrol ved udlicitering, deponering 2024 [155]
Eksempelberegningerne viser omkostninger til tilsyn og kontrol ved udlicitering med henholdsvis ½, 1 og 2 personer per anlæg på henholdsvis 14 og 54 mio kr årligt. Dette svarer til mellem 3 og 14 kr per ton, altså små omkostninger. Den tilsvarende beregning for fuldkommen konkurrence ses i følgende figur. Figur 9.16 Eksempelberegninger af omkostninger til tilsyn og kontrol ved fuldkommen konkurrence, deponering 2024 [156]
Grunden til, at omkostningerne er lavere end for udlicitering, er, at der er væsentligt færre anlæg ved fuldkommen konkurrence. Forskellen i omkostningerne kan derfor også her opfattes som et slags strukturpotentiale. Eksempeberegningerne viser omkostninger til tilsyn og kontrol ved fuldkommen konkurrence med henholdsvis ½, 1 og 2 personer per anlæg på mellem 6 og 23 mio kr årligt. Dette svarer til mellem 1 og 6 kr per ton, altså forsvindende omkostninger. Udover et eventuelt ændret behov for tilsyn og kontrol vil en liberalisering kunne medføre et ændret behov for administration på følgende områder:
Omfanget heraf er dog ikke kortlagt i undersøgelsen, og inden for de enkelte områder kan omkostningerne både stige og falde. Udlicitering Visse opgaver gennemføres i dag af affaldsselskaber, eksempelvis udarbejdelse af affaldsplaner. Disse opgaver skal måske tilbage til anlæggene. Til gengæld spares omkostningerne på anlægget, og der vil derfor ikke være nogen samlet besparelse eller fordyrelse herved, men naturligvis en overflytning mellem affaldskunder/skatteborgere. Amterne foretager miljøtilsyn, som er behandlet ovenfor, og der vurderes ikke at ske yderligere ændringer i den amtslige administration som følge af udlicitering. Der vurderes heller ikke at ske betydelige ændringer i administrationen i staten som følge af udlicitering. Fuldkommen konkurrence Amterne foretager miljøtilsyn, som er behandlet ovenfor, og der vurderes heller ikke her at ske yderligere ændringer i den amtslige administration som følge af udlicitering. De økonomiske effekter af ændringer i den statslige administration er meget vanskelige at vurdere, idet de afhænger af det organisatoriske setup. I notatet om erfaringerne fra elsektoren (Bilag C) er de forskellige muligheder opstillet, men det er ikke forsøgt at kvantificere omkostningerne. Fodnoter[128] Forprojektets spørgsmål 29. [129] Forprojektets spørgsmål 4. [130] Forprojektets spørgsmål 5. [131] Forprojektets spørgsmål 20. [132] Forprojektets spørgsmål 22. [133] Forprojektets spørgsmål 18. [134] Årsagen til, at besparelsen er højere ved 7% end ved 6% rente skyldes, at modellen opererer med de tre forskellige typer af anlæg. Det har ingen praktisk betydning for resultaterne. [135] Denne begrænsning er indført for at gøre modellen virkelighedsnær. [136] Forprojektets spørgsmål 9. [137] Forprojektets spørgsmål 32. [138] Forprojektes spørgsmål 30. [139] Best available technology. [140] Best available technology not entailing excessive costs. [141] Det samlede potentiale består af 90 mio kr i driftspotentiale, 20 mio kr i strukturpotentiale og et tab på 20 mio kr. i transportomkostninger. [142] Forprojektets spørgsmål 23. [143] Forprojektets spørgsmål 33. [144] Forprojektets spørgsmål 9. [145] Jvnf. effektiviseringsprojektet. [146] Forprojektets spørgsmål 32. [147] Anlægs- og driftsomkostninger fratrukket indtægter fra el og varme. [148] Det vil sige 38-67 kr/ton. [149] Forprojektets spørgsmål 1 og 2 (ved uændrede satser for afgiften). [150] Samtidig er der en række andre faktorer, der skal være opfyldt, se Nordisk Ministerråd: ”Studie av effektproblemer i Norden”. [151] Forprojektets spørgsmål 41. [152] Forprojektest spørgsmål 16. [153] Forprojektets spørgsmål 42. [154] Forprojektets spørgsmål 42. [155] Forprojektets spørgsmål 3. [156] Forprojektets spørgsmål 3. [157] Forprojektets spørgsmål 6. [158] Beregnet ved en udbudsperiode på 10 år med gennemsnitligt 30.000 tons per anlæg per år.
|
