| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Samfundsøkonomisk analyse af spildevandsafgiften

1 Undersøgelsens baggrund m.m.

1.1 Spildevandsrensning
1.2 Miljømæssig baggrund
1.3 Miljøbeskyttelsesloven
1.4 Vandmiljøplaner
1.5 Spildevandsafgiftens udformning og provenu
1.6 Industrielle spildevandsproducenter

1.1 Spildevandsrensning

En effektiv rensning af spildevandet med henblik på en mere generel beskyttelse af miljøet blev sat i system i løbet af 1970'erne og 1980'erne i forbindelse med de regionale recipientkvalitetsplaner ^[7] og Vandmiljøplanen.

I 1987 vedtog Folketinget Vandmiljøplan I, der opstiller krav om reduktion af kvælstof, fosfor og organisk stof fra renseanlæg og industrielle egenudledere. Samlet set skulle udledningen af kvælstof reduceres med 50 pct. og fosfor med 80 pct. i forhold til niveauet før Vandmiljøplan I i midten af 1980'erne. Overvågningsprogrammet har vist, at Vandmiljøplan I's mål for reduktion af kvælstof og fosfor fra renseanlæg og industrielle udledninger er nået. I forhold til 1989 er udledningerne i 2000 reduceret med 79 pct. for organisk stof, med 72 pct. for kvælstof og med 83 pct. for fosfor ^[8]. Udledningerne fra renseanlæggene er reduceret mere, end målene i planen fastsatte.

Amterne har det overordnede ansvar for at fastlægge kvaliteten af de vandområder, hvortil det rensede spildevand udledes. Amterne fastsætter i regionplanerne målsætninger for vandkvaliteten ud fra en afvejning mellem anvendelsen og beskyttelsen af de enkelte søer eller vandløb. Endvidere udarbejder kommunerne spildevandsplaner og tilrettelægger den kommunale indsats på spildevandsområdet inden for rammerne af de fastsatte målsætninger. Amterne fører løbende tilsyn med, om målsætningerne er opfyldt.

De samlede udgifter til den kommunale spildevandshåndtering (inkl. anlæg og drift af kloakker) ligger på 4,5-5 mia. kr. årligt, fordelt med ca. halvdelen til anlæg og den resterende del til driftsomkostninger ^[9]. Spildevandssektoren er fuldt brugerfinansieret gennem hvile-i-sig-selv-princippet ^[10].

Udledningen af spildevand stammer fra renseanlæg, industrielle egenudledere samt spredt bebyggelse i det åbne land udenfor kloakopland. Der findes i 2000 i alt 1.363 renseanlæg, heraf 1.103 kommunale og 259 private. De private behandler en meget lille del af den samlede spildevandsmængde (under 2 pct.). De fleste industrier er tilknyttet de kommunale renseanlæg (ca. 80 pct.), men i 2000 havde 162 industrier særskilt udledning, hvoraf de 33 er omfattet af Vandmiljøplanens krav. I det åbne land findes ca. 352.000 ejendomme, der ikke er tilsluttet kloak, heraf ca. 108.000 sommerhuse ^[11].

Spildevandsområdet er således blevet reguleret siden 1970'erne og 1980'erne med Vandmiljøplan I, amternes vandområdeplaner etc. Spildevandsafgiften fra 1997 skal ses i dette perspektiv, og udledningen var allerede væsentligt nedbragt før afgiftens indførelse. Således var udledningen fra 1989 til 1996 – året før afgiften trådte i kraft - reduceret med 65 pct. for kvælstof og med ca. 80 pct. for fosfor og organisk stof ^[12]. En opgørelse af den isolerede effekt af spildevandsafgiften er derfor forbundet med en del vanskeligheder, idet der samtidig er anden regulering, der har haft indflydelse på spildevandsudledningen.

Det er de få store renseanlæg, der i dag behandler den altovervejende del af spildevandsmængden. 68 pct. af belastningen var i 2000 på de 61 anlæg, der er større end 50.000 PE ^[13] og 47 pct. på de 27 anlæg, der er større end 100.000 PE ^[14]. Spildevandsrensning foregår stadig på mange små og få store anlæg, men udviklingen går fortsat i retning af en koncentrering af rensningen på større og færre anlæg.

1.2 Miljømæssig baggrund

Udledninger af organisk stof og næringssaltene fosfor og kvælstof kan føre til skader på økosystemet.

Organisk materiale forbruger ilt under nedbrydningen i vand, og der kan derfor opstå iltsvind, som kan medføre, at organismer dræbes. Den dårlige vandkvalitet kan forårsage fiskedød, tab af biologisk mangfoldighed, tab af rekreativ værdi (hvis fx vandet lugter eller bliver uegnet som badevand) og tab af drikkevandskvalitet mm. ^[15]

Tilførsel af næringssalte (eutrofiering) kan føre til øget algevækst, hvilket kan medføre problemer med opblomstring af giftige alger. Det kan resultere i reduceret vandklarhed, og i at døde plankton falder til bunds og påvirker vandmiljøet på samme måde som organisk materiale. ^[16]

1.3 Miljøbeskyttelsesloven

Direkte udledning af forurenende stoffer til vandløb, søer og havet kræver ifølge miljøbeskyttelseslovens §28, at virksomheden søger om tilladelse fra amtsrådet ^{[17] [18]}.

Amtsrådet har forskellige sanktionsmuligheder, hvis et spildevandsanlæg ikke fungerer forsvarligt i forhold til de opstillede udlederkrav. I første omgang er det muligt at påbyde virksomheden at forbedre eller forny anlægget, lige som amtsrådet kan ændre vilkårene i tilladelsen, hvis de er uhensigtsmæssige eller utilstrækkelige (jf. §30 stk.1). Hvis forureningen ikke kan afhjælpes, eller hvis der er overhængende alvorlig fare for sundheden, kan amtsrådet nedlægge forbud mod fortsat drift (jf. §30 stk. 2-3).

1.4 Vandmiljøplaner

Vandmiljøplan I fra 1987 opstillede et overordnet mål om 50 pct. reduktion af kvælstofudledningerne og 80 pct. reduktion af fosforudledningerne inden 1993 ^[19].

Særskilte industrielle udledere af en vis størrelse blev i planen fra 1987 desuden pålagt at nedbringe udledningerne af næringssalte (fosfor og kvælstof) gennem anvendelse af bedste tilgængelige teknik. Begrebet bedste tilgængelige teknik indebærer, at teknologien skal være teknisk gennemførlig og økonomisk opnåelig. Kravet omfatter industrielle spildevandsanlæg, som ved udgangen af 1988 havde tilladelse til årlig udledning af mindst 66 tons kvælstof eller 7,5 tons fosfor, eller som senere har fået tilladelse til udledning af mindst 22 tons kvælstof eller 7,5 tons fosfor. Rent praktisk foregår reduktionen på den måde, at virksomheden søger amtet om tilladelse til spildevandsudledninger og herunder redegør for, hvordan virksomheden vil begrænse udledningerne. Derefter træffer amtsrådet afgørelse om, under hvilke vilkår virksomheden kan operere ^[20].

De industrielle udledere har for længst nået målet i Vandmiljøplan I ^[21]. Til gengæld viste en evaluering i 1998, at landbrugssektoren ikke ville nå målet i Vandmiljøplan I, hvilket gav Danmark problemer med at leve op til EU's Nitratdirektiv, og der blev derfor samme år vedtaget en Vandmiljøplan II med strammere krav. Vandmiljøplan II strammer dog ikke kravene overfor virksomheder med direkte spildevandsudledning. ^[22] I 2002 er der igangsat et arbejde om Vandmiljøplan III, der er afsluttet i april 2004.

Ud over den adfærdsændrende effekt Vandmiljøplan I har haft, kan det tilføjes, at muligheden for at få tilskud til udvikling af renere teknologi ^[23] formentlig også har medvirket til en reduktion af forurenende stoffer i spildevandet.

1.5 Spildevandsafgiftens udformning og provenu

Spildevandsafgiften blev indført den 1. januar 1997 ^[24] og pålagt tre stoffer: kvælstof (N), fosfor (P) og organisk stof (O). Afgiften var et led i skattereformen fra 1994, og provenuet var en del af finansieringen heraf. Afgiften pålægges renseanlæg, industrielle egenudledere samt spredt bebyggelse i det åbne land (uden for kloakopland).

Afgiften blev indfaset med halverede satser i 1997 og fulde satser fra 1998.

Satserne udgør 20 kr. per kg total-kvælstof, 110 kr. pr. kg total-fosfor og 11 kr. pr. kg organisk stof, jf. Tabel 1–1. Satserne er fastsat, dels så der opnås et vist provenu ^[25], og dels så forholdet mellem satserne for de tre stoffer svarer til forholdet mellem kravene til maksimal udledning for de tre stoffer i Vandmiljøplan I. Kravværdierne indebærer, at der højst må udledes 15 mg organisk stof, 8 mg kvælstof og 1,5 mg fosfor med hver liter spildevand ^[26].

Tabel 1-1. NPO-udledning

Tabel 1-2. Afgiftssatser og provenu fra punktkilder¹ på landsplan

Kilde: Miljøstyrelsen (1996-02); Skatteministeriet (www.skm.dk).

1 Punktkilder og skatteprovenu omfatter kommunale renseanlæg, industrielle egenudledere samt spredt bebyggelse udenfor de kommunale renseanlæg

2 For virksomheder med særlig store udledninger lempes afgiftssatserne. Således er virksomheder indenfor fremstillingen af pektin, organiske pigmenter og vitaminer pålagt 30 pct. af afgiften, mens virksomheder indenfor fremstillingen af cellulose, sukker og forarbejdning af fisk, krebs og hvirveløse dyr er pålagt 3 pct. af afgiften.

Provenuet har siden 1998, hvor de fulde satser blev indført, været af størrelsesordenen 300 mill.kr., jf. Tabel 1–1. Ved afgiftens indførelse forventedes provenuet ved fulde satser at udgøre 540 mill.kr..

Afgiften pålægges udledningen fra selve renseanlægget og betales i forhold til indhold af resturenheder af hhv. kvælstof, fosfor og organisk stof. Afgiften tilskynder dermed renseanlæggene til at forbedre rensningen. Afgiften giver desuden renseanlæggene incitament til at separere regnvand fra det øvrige spildevand, tætning af kloakledninger samt udbygning af regnvandsbassiner, jf. kapitel 4. Renseanlæggene tilbagevælter afgiften på spildevandsproducenterne (de tilknyttede virksomheder og husholdninger) på grundlag af deres vandforbrug. For den enkelte virksomhed eller husholdning giver afgiften derfor kun et meget begrænset incitament til at reducere mængden af resturenheder, da afgiftsbesparelsen kommer alle producenter tilknyttet renseanlægget til gode. Derimod giver afgiften de tilknyttede spildevandsproducenter et incitament til at reducere vandforbruget. Spildevandsafgiften udgør dog kun en forholdsvis lille andel af husholdningernes og virksomhedernes samlede betaling for spildevandsbehandling, idet afgiften er indeholdt i vandafledningsbidraget.

Afgiften giver de industrielle egenudledere et direkte incitament til at reducere udledningen af resturenheder og dermed forbedre rensningen. Tilsvarende gælder for spredt bebyggelse udenfor kloakopland, hvor afgiften kan motivere til bl.a. at udskifte sivebrønde med sivedræn. Disse to grupper har alt andet lige et større incitament til at optimere rensningen, idet renseanlæg ifølge hvile i sig selv princippet kan tilbagevælte afgiften på de tilsluttede husholdninger og erhverv.

1.6 Industrielle spildevandsproducenter

De grundlæggende afgiftssatser er, for virksomheder som betaler den fulde afgiftssats (herefter benævnt ”100 pct.-virksomheder”), de samme som for kommunale renseanlæg (jf. afsnit 1.5). Flere af de mest spildevandstunge brancher opnåede dog betydelige reduktioner i afgiftssatserne, hvilket Skatteministeriet begrundede med, at man ”Med en differentiering af afgiften [har] opnået at udjævne variationen i erhvervenes afgiftsbelastning, således at ingen erhverv opnår en urimelig afgiftsbelastning i forhold til afgiftens relativt beskedne størrelse”. ^[27] De nedsatte satser gælder for fiske-, cellulose- og sukkerproducenter, som får godtgjort 97 pct. af den del af afgiften, som overstiger kr. 20.000 (disse virksomheder benævnes i det følgende ”3 pct.-virksomheder”); og for vitaminproducenter, pectinproducenter og producenter af organiske pigmenter og præparater i forbindelse hermed, som får 70 pct. refusion af den del af afgiften, som overstiger kr. 20.000 (disse virksomheder benævnes i det følgende ”30 pct.-virksomheder”) ^[28]. I bemærkningerne til lovforslaget begrundes lempelserne med, at 3 pct. virksomhederne, uden afgiftsreduktionen, ville blive belastet med mere end 4,5 pct. af deres værditilvækst og 1,5 pct. af omsætningen; mens 30 pct. virksomhederne, uden afgiftsreduktionen, ville blive belastet med mindst 1 pct. af værditilvæksten og 0,3 pct. af omsætningen. ^[29]

De faktiske afgifter - afgiftssatserne justeret for eventuelle nedsættelser - for de forskellige typer af virksomheder fremgår af Tabel 1–2.

Tabel 1-2. Faktisk spildevandsafgift (1) for industrielle egenudledere (kr./kg)

Note: Ved ikrafttrædelsen i 1997 indfasedes afgiften med halv sats, mens der fra og med 1998 betaltes fuld sats. Der ydes ikke nedsat afgift på de første kr. 20.000 den enkelte virksomhed indbetaler pr. år.

Hav-, salt- og ferskvandsdambrug er helt fritaget for afgiften ^[30]; det samme er i princippet muslingerenserierne (§10 stk.2) ^[31]. Desuden er udledninger af overfladevand og vand fra afværgeboringer og grundvandssænkninger mm. fritaget; lige som vandudledninger hvor mængden af afgiftspligtige stoffer ikke er større i udledningen, end de var ved vandtilførslen (§9 stk.2). Endvidere er perkolat ofte undtaget ^[32], og der er mulighed for en vis refusion af afgiften, hvis der er sammenfald mellem virksomhedens vandforsyningskilde og recipienten (§10 stk.1), idet der ikke skal betales afgift af de afgiftspligtige stoffer, som virksomheden får ind via vandtilførslen ^[33].

Afgiftsprovenuet tilfalder staten – det tilbageføres ikke – men af det samlede provenu fra rensningsanlæg og industrielle egenudledere var 70 mill. kr. pr. år tidligere øremærket til den såkaldte Vandfond til sikring af drikkevandets kvalitet . ^[34] Vandfonden blev nedlagt i regeringens finanslov for 2002 ^[35] .

Spildevandsafgiften blev ved indførelsen notificeret for EU-kommissionen i medfør af EU's statsstøtteregler, idet de nedsatte afgiftssatser fritager de pågældende virksomheder for en udgift, de normalt skulle have afholdt, og derfor kan betragtes som statsstøtte. Nedsatte afgifter kan dog accepteres, hvis afgiften har en ”mærkbar positiv virkning på miljøbeskyttelsen” ^[36]. Danmark skulle siden renotificere afgiften i år 2000, men grundet forhandlingerne om en ændring af statsstøttereglerne renotificerede Danmark først spildevandsafgiften 22. marts 2001. Kommissionen besluttede i foråret 2002 at godkende den danske spildevandsafgifts videreførelse frem til 2006 ^[37].

Fodnoter

[7] Recipient står for modtager af spildevand, dvs. vandområderne. I recipientkvalitetsplanerne (nu regionplanerne) er fastsat mål for vandmiljøets kvalitet (hvor rent vandet skal være, og hvor meget spildevand, der må komme ud). Det er amterne, der laver regionplanerne.

[8] jf. Miljøstyrelsen (2001), kapitel 9.

[9] jf. Miljøstyrelsen (1999b), side 13.

[10] Omkostningerne er fuldt brugerfinansierede gennem gebyrer.

[11] Oplysningerne om antal renseanlæg, industrielle egenudledere og spredt bebyggelse i det åbne land i 1999 stammer fra Miljøstyrelsen (2000)

[12] jf. Danmarks Statistik (2000)

[13] PE = person ækvivalent. Den mængde let nedbrydeligt organisk stof, kvælstof og fosfor, som en dansker bortskaffer med spildevandet i løbet af et år: 21,9 kg organisk stof (BI₅), 4,4 kg kvælstof og 1,0 kg fosfor, jf. Miljøstyrelsen (2000)

[14] jf. Miljøstyrelsen (2000), tabel 2.2

[15] ECON, 2000:63; Bach et al., 2001:183ff

[16] ibid.

[17] Er der tale om meget små udledninger, er det dog kommunalbestyrelsen, som behandler ansøgningen.

[18] Miljø- & Energiministeriet, 2001; Miljø- og Energiministeriet, 1999a

[19] Miljøstyrelsen, 1999b

[20] Miljøministeriet, 1987; Miljø- og Energiministeriet, 1999a; se også Danmarks Miljøundersøgelser, 2000

[21] Miljø- og Energiministeriet, 1999b: kap.28

[22] Miljø- & Energiministeriet og Danmarks Miljøundersøgelser, 2000:17f; Finansministeriet, 1998

[23] jf. Miljø- og Energiministeriet, 2001, kap.7

[24] Skatteministeriet 1998, LBK nr. 636 af 21.08.1998. Bekendtgørelse af lov om spildevandsafgift, eller Lov nr. 490 af 12.06.1996.

[25] Det forventede provenu ved fulde satser var 540 mill.kr. Provenuet var en del af finansieringen af skattereformen fra 1994.

[26] Jf. Miljøstyrelsen (1999b)

[27] Skatteministeriet, 1996:10

[28] Skatteministeriet, 1998

[29] Skatteministeriet, 1996:13

[30] Skatteministeriet, 1998 (§9 stk.1)

[31] De muslingerenserier, som har haft direkte udledninger i perioden, har været fritaget for afgiften.

[32] Ifølge Told og Skat vil afgørelsen af, om der skal betales afgift, afhænge af en konkret vurdering af perkolattypen (telefonsamtale 21.01.02). Én af de virksomheder, som udleder perkolat, har i øvrigt oplyst (telefonsamtale 18.01.02), at det tilsynsførende amtsråd mente, at der skulle betales afgift af udledningerne; men at Told og Skat har afgjort, at det skal der ikke.

[33] Man kan fx forestille sig, at en virksomhed tager åvand ind og bruger dette vand i virksomhedens produktion, hvorefter vandet ledes ud i åen igen. Vandet fra åen vil indeholde en vis mængde af de forurenende stoffer. Denne ”naturlige” mængde forurening kan – efter ansøgning til told- og skattemyndighederne - trækkes fra mængden af faktisk udledte stoffer, hvorved afgiftsindbetalingen mindskes.

[34] Pedersen, 2001:23f

[35] Folketingstidende, 2001/2002, Tillæg C, L 133

[36] Europa-Kommissionen 2002:3ff

[37] E-mail-korrespondance med Skatteministeriet 30.04.2002. Europa-Kommissionen (2002 p.4) påpeger i øvrigt, at den for sene danske renotificering betyder, at Danmark i en periode ulovligt har ydet statsstøtte til de pågældende virksomheder.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 November 2004, © Miljøstyrelsen.