| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Samfundsøkonomisk analyse af spildevandsafgiften

Sammenfatning og konklusioner

Hovedkonklusioner
Analysens baggrund og formål
Analysens data og metode
Analysens resultater
Budgetøkonomiske omkostninger
Samlede velfærdsøkonomiske omkostninger
Værdi af miljøeffekter
Velfærdsøkonomisk nettoresultat
Afsluttende bemærkninger om hvile-i-sig-selv-princippet
Rapportens opbygning

Hovedkonklusioner

Dette er en samfundsøkonomisk analyse af spildevandsafgiften med fokus på renseanlægs og industrielle egenudlederes reaktioner på afgiften. Formålet er at belyse, hvilke miljøeffekter og hvilke omkostninger afgiften har medført, og hvorvidt afgiften har været en samfundsøkonomisk gevinst.

Spildevandsafgiften betales af renseanlæg, industrielle egenudledere samt spredt bebyggelse i det åbne land og er pålagt udledninger af kvælstof, fosfor og organisk stof til vandmiljøet. Visse industrielle egenudledere får dog afgiftsrabat af hensyn til konkurrenceevnen. I år 2000 udgjorde provenuet fra spildevandsafgiften 276 mill.kr.

Analysen viser, at spildevandsafgiften generelt har haft en vis miljøeffekt. Udledningerne er årligt reduceret med 5 pct. for kvælstof, 17 pct. for fosfor og 3 pct. for organisk stof. Dette svarer til hhv. 298 tons, 120 tons og 382 tons pr. år. Renseanlæggene tegner sig for ca. 90 pct. af reduktionerne for hhv. kvælstof og fosfor og ca. halvdelen for organisk stof. Afgiftens relative effekt er størst for fosfor.

Det skal understeges, at dette er et konservativt estimat. Effekten er sandsynligvis større. Analysen dækker kun en fireårig periode frem til og med 2000. Afgiften er længe om at slå igennem, især for renseanlæggene. Flere har således formentlig ikke nået at reagere fuldt ud på afgiften i 2000. De har måske ikke været tilstrækkeligt opmærksomme på afgiften, foruden at de kan være underlagt en tung beslutningsproces. Der må derfor formodes at være realiserede reaktioner på afgiften efter 2000, som ikke indgår i denne analyse. Dette understøttes desuden af udviklingen i udledningerne efter 2000. Hertil kommer, at der bruges konservative estimater på flere punkter i analysen.

Afgiftens effekt er ambivalent. Det er meget få såvel renseanlæg som industrielle egenudledere, der har reageret på afgiften. Men disse har til gengæld opnået meget store effekter i form af store afgiftsbesparelser og betragtelige reduktioner i deres udledninger. Samlet set har effekten været relativt beskeden.

Kun 16 pct. af renseanlæggene har taget initiativer, der sigter på at spare afgift. De repræsenterer 17 pct. af renseanlæggenes samlede belastning af spildevand. For de industrielle egenudledere gælder, at alle tre virksomheder med 70 pct. afgiftsrabat (30 pct.-virksomheder) har reageret på afgiften, som altså har haft en markant effekt på dette afgiftsniveau. For virksomhederne, som betaler fuld sats, og virksomhederne, der får 97 pct. rabat, drejer det sig kun om hhv. 14 og 20 pct. af virksomhederne, som har reageret på afgiften

Hvorfor har reaktionen ikke været større? Afgiften kommer oveni en administrativ regulering i forvejen, der er relativt restriktiv. Desuden er renseanlæggene underlagt hvile-i-sig-selv princippet og derfor ikke nødvendigvis omkostningseffektive. Men selvfølgelig er der en gruppe af renseanlæg, der allerede er omkostningseffektive, og derfor ikke reagerer på afgiften. For de industrielle egenudledere gælder, at 100 pct.-virksomhederne typisk har relativt små udledninger og dermed ofte ret beskedne afgiftsindbetalinger, mens det for 3 pct.-virksomhederne kunne tyde på, at afgiften er for lav til at give et tilstrækkeligt økonomisk incitament til at reagere.

Spildevandsafgiften har givet staten en nettoindtægt på 269 mill.kr. i 2000. Den består af et provenu på 276 mill.kr. fratrukket administrationsomkostninger og et provenutab på 5 mill.kr. fra vandafgiften, idet husholdningerne sparer på vandet da spildevandsafgiften får prisen på vand til at stige. Renseanlæggene har haft nettoudgifter på 274 mill.kr. og de industrielle egenudledere har nettoudgifter på 11 mill.kr. i 2000. Disse merudgifter består af spildevandsafgift til staten plus udgifter til tiltag for at spare afgift samt administrationsomkostninger. Hvis ikke renseanlæg og industrielle egenudledere havde reageret for at spare spildevandsafgift, ville statens provenu have været 21 mill.kr. højere. Husholdninger og industri tilknyttet renseanlæg finansierer renseanlæggenes merudgifter gennem prisen på vand. Omvendt har husholdningerne sparet afgiften på 5 mill.kr. til vandafgift til staten.

Afgiften anslås at have kostet samfundet ca. 19 mill.kr. i udgifter til tiltag for at spare afgift, administration m.m. Disse udgifter skal holdes op mod værdien af afgiftens miljøeffekter for at vurdere, om afgiften velfærdsøkonomisk set har været en god ide for samfundet.

Værdien af afgiftens miljøeffekter er højst usikker. Et konservativt bud på værdien er ca. 25 mill.kr. årligt, men værdien varierer alt efter hvilke priser, der anvendes. Forsigtigt vurderes det på denne baggrund, at afgiften har betydet et velfærdsøkonomisk overskud på ca. 5 mill.kr. årligt

Analysens baggrund og formål

Udledninger af organisk stof og næringssaltene fosfor og kvælstof kan medføre skader på økosystemet. For at begrænse spildevandsudledningerne af de pågældende forurenende stoffer, og for at finansiere generelle lempelser i personbeskatningen, har renseanlæg, virksomheder med direkte spildevandsudledning til hav, søer eller vandløb samt spredt bebyggelse i det åbne land siden 1997 betalt en spildevandsafgift baseret på mængden af udledninger af de tre stoffer.

Spildevandsafgiften blev indført den 1. januar 1997 og pålagt tre stoffer: Kvælstof (N), Fosfor (P) og Organisk stof (O). Afgiften var et led i skattereformen fra 1994 og i finansieringen heraf. Afgiften blev indfaset med halverede satser i 1997 og fulde satser fra 1998. Satserne udgør 20 kr. pr. kg kvælstof, 110 kr. pr. kg fosfor og 11 kr. pr kg. organisk stof. Provenuet forventedes at udgøre 540 mill.kr. Det faktiske provenu har ligget på ca. 300 mill.kr. årligt fra 1998.

Afgiften pålægges udledninger af kvælstof, fosfor og organisk stof fra renseanlæg, industrielle egenudledere samt spredt bebyggelse i det åbne land (uden for kloakopland). De fleste direkte udledere betaler den fulde afgiftssats (i det følgende kaldet 100 pct.- virksomheder), men for ikke at belaste visse erhvervs konkurrenceevne betaler enkelte brancher afgifter, som er 97 pct. lavere (3 pct.- virksomheder) end den generelle afgiftssats, mens nogle ganske få virksomheder betaler en 70 pct. reduceret afgiftssats (30 pct.virksomheder).

Formålet med denne analyse er at belyse virkningen af spildevandsafgiften. Hvilke miljøeffekter har afgiften givet anledning til, hvilke omkostninger har afgiften medført og har afgiften givet en samfundsøkonomisk gevinst?

Analysens data og metode

Afgiftens effekt undersøges ved at analysere, hvordan renseanlæg og industrielle egenudledere har reageret på afgiften – afgiftens påvirkning af deres adfærd. Det vil sige, hvilke tiltag renseanlæg og industrielle egenudledere har taget for at spare afgift, hvad disse tiltag har kostet, og hvilke miljøeffekter der er opnået herved. Spredt bebyggelse i det åbne land indgår ikke i undersøgelsen.

Renseanlæggenes spildevandsbehandling er underlagt hvile-i-sig-selv princippet, og anlæggenes merudgifter pga. afgiften overvæltes derfor på vandprisen via vandafledningsbidraget for de tilsluttede husholdninger og industrier. Derfor vil afgiften også have en effekt på husholdninger og industriers vandforbrug og derved have såvel økonomiske som miljømæssige konsekvenser.

Spildevandsområdet er i forvejen reguleret på forskellig vis, og spildevandsafgiften er kun en del af den samlede regulering. Det er derfor vanskeligt at opgøre den isolerede effekt af spildevandsafgiften. På denne baggrund har Miljøstyrelsen og Danmarks Miljøundersøgelser vurderet, at den bedste måde at opgøre den isolerede effekt af afgiften på, er ved direkte at spørge hhv. renseanlæg og industrielle egenudledere.

Miljøstyrelsen har i 2001-2002 gennemført en spørgeskemaundersøgelse, hvor samtlige renseanlæg større end 5.000 PE ^[1] har fået tilsendt et spørgeskema. De indkomne svar dækker ca. halvdelen af antallet af renseanlæg. Men de repræsenterer en større andel af belastningen (63 pct.), idet det fortrinsvis er de større anlæg, der har svaret.

Danmarks Miljøundersøgelser har i efteråret 2001 sendt spørgeskemaer ud til samtlige eksisterende 108 virksomheder, som har haft direkte industrielle spildevands-udledninger af de tre pågældende stoffer indenfor perioden 1996 til 1999. Spørgeskemaanalysen havde en responsrate på 69 pct. De virksomheder, som har besvaret spørgeskemaet, og som har betalt spildevandsafgift i år 2000, stod i år 2000 for 56 pct. af spildevandsafgift-virksomhedernes udledninger af kvælstof, for 63 pct. af fosforudledningerne, og for 29 pct. af udledningerne af organisk stof.

Analysens resultater

Spildevandsafgiften har givet renseanlæggene et økonomisk incitament til at øge rensningen og dermed mindske udledningen. I alt har 22 anlæg reageret i en eller anden form på spildevandsafgiften. Disse anlæg repræsenterer 11 pct. af den samlede belastning. Både små og store anlæg er repræsenteret i denne gruppe.

Analysen viser, at det tager tid, før effekten af spildevandsafgiften slår igennem. Dette hænger også sammen med, at afgiften implementeres gradvis over to år med fulde satser fra 1998. Først i 2000 er effekten kommet op på sit fulde niveau efter en vis tilpasningsperiode. Der kan godt forventes en endnu større effekt i årene efter 2000, da nogle af anlæggene først har reageret i 1999, ligesom det ikke kan afvises, at nogle anlæg først vil reagere efter 2000.

I 2000, hvor afgiftens effekt må formodes at være slået fuldt igennem, har de 22 anlæg reduceret deres udledning med 167 tons kvælstof, 72 tons fosfor og 142 tons organisk stof. Dette svarer til en reduktion af gruppens udledning på 32 pct. for kvælstof, 62 pct. for fosfor og 41 pct. for organisk stof. Der er således tale om ganske store reduktioner af de enkelte renseanlægs udledninger. Reduktionerne er primært opnået gennem øget brug af fældningskemikalie til især binding af fosfor, samt gennem investering i målings- og styresystemer for renseprocessen.

Tabel 0-1. Spildevandsafgiftens miljøeffekt for renseanlæg

Kilde: Besvarelser af Miljøstyrelsens spørgeskemaundersøgelse 2001-2002.

Reduktionerne er opskrevet til landsplan, dvs. for alle anlæg. Opskaleringen foretages på baggrund af anlæggenes belastning målt i PE, og det antages, at andelen af anlæg blandt svarene, der har reageret på afgiften, er konstant for alle anlæg - også for anlæg, der ikke har svaret. Antagelsen gælder også for de mindste renseanlæg med kapacitet under 5.000 PE, der ikke indgår i undersøgelsen. For disse anlæg er antagelsen ikke nødvendigvis korrekt, men de udgør kun 7 pct. af den samlede belastning.

På landsplan (dvs. for alle anlæg) har afgiften i 2000 reduceret udledningen med ca. 264 tons kvælstof, 115 tons fosfor og 224 tons organisk stof. Dette svarer til en mindskning af den samlede udledning for renseanlæg på hhv. 5 pct., 17 pct. og 4 pct. for de tre stoffer.

Der er således en betydeligt mindre relativ reduktion af udledningerne på landsplan end for de 22 anlæg. Dette skyldes, at der er en stor gruppe af anlæg, der slet ikke har reageret på afgiften.

For de industrielle egenudledere viser analysen, at 43 pct. af virksomhederne har implementeret tiltag i perioden 1996-2000 for at begrænse udledningerne af kvælstof, fosfor og organisk stof. Disse omfatter tiltag generelt, og ikke blot tiltag grundet afgiften.

Alle tre 30 pct.-virksomheder (der får 70 pct. rabat) har implementeret tiltag, mens det samme gør sig gældende for 70 pct. af 3 pct.-virksomhederne (får 97 pct. rabat) og for 41 pct. af 100 pct.-virksomhederne (betaler fuld sats). Endelig har 30 pct. af de virksomheder, som ikke betaler afgift, implementeret tiltag. Det er umiddelbart overraskende, at så få (41 pct.) af de virksomheder, som betaler fuld sats, har implementeret tiltag.

Motivanalysen peger på, at det primære incitament til at begrænse udledningerne kan henføres til amtslige udlederkrav, idet 72 pct. af de virksomheder, som har gennemført tiltag, har implementeret tiltag grundet de amtslige udlederkrav. Især virksomheder med reducerede afgiftssatser nævner disse krav som en vigtig faktor. Virksomhedernes ønske om at styrke miljøprofilen har også spillet en væsentlig rolle, mens omkostninger forbundet med spildevandsafgiften har spillet en mindre rolle. Det dækker dog over store forskelle mellem virksomhederne. Således kan det konstateres, at alle tre 30 pct.-virksomheder har implementeret forureningsbegrænsende tiltag grundet spildevandsafgiften, mens det kun er 14 pct. af samtlige 100 pct.-virksomheder og 20 pct. af samtlige 3 pct.-virksomheder, som har reageret grundet afgiften. Det ser med andre ord ud til, at spildevandsafgiften fungerer bedst på det mellemste afgiftsniveau.

Evalueringen af spildevandsafgiftens miljømæssige effekt er behæftet med en vis usikkerhed grundet manglende data. Det kan dog konstateres, at de implementerede tiltag har resulteret i ret store udledningsreduktioner vurderet i forhold til den enkelte virksomhed.

Hvad angår spildevandsafgiftens effekt, kan det konkluderes, at resultaterne er ambivalente: På den ene side er der overordnet ikke ret mange egenudledere, som har ændret adfærd grundet afgiften; men på den anden side har dem, som har ladet sig motivere af afgiften, til gengæld formået at reducere udledningerne med relativt pæne resultater til følge. Den isolerede effekt af spildevandsafgiften alene i år 2000 estimeres konservativt til 28 tons kvælstof, 5 tons fosfor og 151 tons organisk stof for de virksomheder, som har besvaret spørgeskemaet. Det betyder, at de årlige aggregerede udledninger fra samtlige særskilte industrielle udledere er 3 pct. lavere for kvælstof, 8 pct. lavere for fosfor og 3 pct. lavere for organisk stof i år 2000, end de ville have været uden en spildevandsafgift. Det skal understreges, at der er tale om et meget konservativt estimat, da det grundet usikkerheder ikke er forsøgt, at estimere en effekt for de virksomheder, som ikke har besvaret spørgeskemaets spørgsmål om tiltagenes miljøeffekt.

Husholdningerne får afgiften overvæltet på vandprisen (gennem vandafledningsbidraget), idet spildevandsrensning er et fuldt brugerbetalt område. Dette medfører et nedsat vandforbrug, der igen giver anledning til en mindsket spildevandsudledning og dermed miljøbelastning. Set i forhold til renseanlægs og industrielle egenudlederes reaktioner er der dog tale om beskedne reduktioner.

Spildevandsafgiftens miljøeffekt er sammenfattet i tabel 0-2. Afgiften har i 2000 (hvor afgiften er nået op på sin fulde effekt efter en tilpasningsperiode) fjernet 298 tons kvælstof, 120 tons fosfor og 382 tons organisk stof. Størstedelen af afgiftens effekt stammer fra renseanlæggene, der tegner sig for ca. 90 pct. af reduktionen af kvælstof og fosfor og ca. halvdelen af reduktionen af organisk stof.

Afgiften har reduceret de samlede udledninger med 5 pct. for kvælstof, med 17 pct. for fosfor og med 3 pct. for organisk stof, jf. Tabel 0-2.

Tabel 0-2. Spildevandsafgiftens miljøeffekt

Kilde: Miljøstyrelsen (1998), Miljøstyrelsen (1999), Miljøstyrelsen(2000) og egne beregninger

Budgetøkonomiske omkostninger

De budgetøkonomiske omkostninger viser de direkte økonomiske konsekvenser af hver enkelt part, som påvirkes af afgiften. Der er vist påvirkningen for de mest berørte parter, dvs. indtægter og udgifter for hhv. stat, renseanlæg og industrielle egenudledere. Opgørelsen er vist for året 2000.

Statens provenu før reaktioner på afgiften – det fiktive ”oprindelige” provenu – udgør ca. 297 mill.kr., jf. Tabel 0–3. Renseanlæg og industrielle egenudledere ændrer imidlertid adfærd for at spare afgift. Besparelsen beløber sig til i alt 20,6 mill.kr., fordelt med 20,3 mill.kr. fra renseanlæg og 0,2 mill.kr. fra industrien. Herved kommer statens faktiske provenu til at udgøre ca. 276 mill.kr. Langt hovedparten af provenuet stammer fra renseanlæggene.

Tabel 0-3. Budgetøkonomiske omkostninger som følge af spildevandsafgiften, mill. kr., 2000

Note: Udgift er anført som et negativt tal og en indtægt som et positivt. Det er ikke muligt at fordele alle udgifterne på husholdninger og industrier tilsluttet renseanlæg. Derfor er disse behandlet som en samlet gruppe i tabellen.

På den anden side har staten haft administrationsudgifter m.m. til opkrævning af spildevandsafgiften på ca. 2 mill.kr. Yderligere får staten et provenutab af vandafgiften, idet husholdningerne nedsætter deres vandforbrug pga. spildevandsafgiften (der lægges oveni vandprisen). De samlede nettoindtægter for staten bliver derved ca. 269 mill.kr.

Renseanlæggene skulle oprindeligt, inden de reagerede på spildevandsafgiften, have betalt ca. 287 mill.kr. i afgift til staten. Deres reaktion på afgiften har kostet dem ca. 7 mill.kr. og sparet dem for afgift for ca. 20 mill.kr., således at de netto har sparet ca. 14 mill.kr. Den faktiske afgiftsbetaling bliver derved reduceret (med ca. 20 mill.kr.) til ca. 267 mill.kr. Renseanlæggenes nettoudgifter består af en faktisk afgiftsbetaling til staten på 267 mill.kr., de marginale udgifter for at spare afgift på ca. 7 mill.kr. samt administrationsomkostninger på ca. 1 mill.kr., i alt ca. 274 mill.kr.

På tilsvarende måde kan de industrielle egenudlederes indtægter og udgifter opgøres. De har dog ikke en nettobesparelse, men en nettoudgift for at spare afgift, idet udgifterne til initiativer for at spare afgift overstiger den sparede afgift. Nettoudgifterne består af en faktisk afgift til staten på ca. 10 mill.kr. tillagt marginale udgifter på 0,7 mill.kr. samt udgifter til administration m.m. på ca. 1 mill.kr., i alt ca. 11 mill.kr.

Spildevandsområdet er underlagt hvile-i-sig-selv-princippet og er derfor fuldt brugerbetalt. Derfor vil renseanlæggenes udgifter på 274 mill.kr. blive fuldt ud overvæltet på de tilsluttede husholdninger og industri. Hvorvidt de industrielle egenudledere overvælter deres udgifter på priserne på deres produkter, kan der på det foreliggende datamateriale ikke siges noget om. Husholdningerne sparer udgift på 4,8 mill.kr. årligt i vandafgift, idet husholdningerne nedsætter vandforbruget pga. spildevandsafgiften, jf. ovenfor. Samlet set har husholdninger og industrier tilsluttet renseanlæg nettoudgifter på 270 mill.kr.

Samlede velfærdsøkonomiske omkostninger

Den velfærdsøkonomiske analyse omfatter de velfærdsmæssige konsekvenser for samfundet som helhed (under ét), i modsætning til den budgetøkonomiske, der omhandler den økonomiske påvirkning af hver af de enkelte parter. De velfærdsøkonomiske omkostninger angiver det velfærdsmæsige tab ved, at afgiften giver anledning til en omallokering af samfundets knappe ressourcer.

De samlede velfærdsøkonomiske omkostninger forbundet med spildevandsafgiften. består af fire dele:

• Renseanlægs marginale omkostninger for at spare spildevandsafgift
• Industrielle egenudlederes marginale omkostninger for at spare spildevandsafgift
• Administrationsomkostninger for stat, renseanlæg og industrielle egenudledere
• Forvridningstabet

Renseanlæggenes marginale velfærdsøkonomiske omkostninger er opgjort til 7,7 mill.kr. årligt i 2000, jf. Tabel 0-4. De industrielle egenudlederes velfærdsøkonomiske omkostninger i 2000 udgør 0,8 mill.kr. De velfærdsøkonomiske administrationsudgifter for spildevandsafgiften er 4,8 mill.kr. pr. år. Hertil kommer velfærdstabet som følge af, at renseanlæg overvælter deres meromkostninger på vandprisen for husholdninger. Derved stiger vandprisen, og husholdningerne nedsætter deres vandforbrug. Det mindre vandforbrug giver også staten et tabt provenu fra vandafgiften Disse effekter giver tilsammen et velfærdstab (også kaldet forvridningstabet) på 6,0 mill.kr. pr. år. Velfærdstabet som følge af industrielle egenudlederes overvæltning på priserne samt påvirkningen af industrier tilknyttet renseanlæg indgår ikke, men der er formentlig tale om et relativt beskedent tab.

Tabel 0-4. Velfærdsøkonomiske omkostninger, 2000, mill. kr. pr. år

Kilde: Besvarelser af spørgeskema til renseanlæg og industrielle egenudledere.

De totale velfærdsøkonomiske udgifter som følge af spildevandsafgiften bliver dermed 19,4 mill.kr. årligt, jf. Tabel 0–4. Det er kun renseanlæggenes udgifter, som det har været muligt at fordele på de tre stoffer. Derfor er fordelingen ikke vist i tabellen.

Værdi af miljøeffekter

Spildevandsafgiftens miljøeffekter er også søgt udtrykt i kroner og ører. Hertil er anvendt forskellige beregningspriser på kvælstof, fosfor og organisk stof.

Danmarks Miljøundersøgelser har til brug for denne analyse udført et internationalt litteraturstudie for at finde brugbare priser ^[2]. Dette studie finder på basis af en svensk-polsk undersøgelse frem til et estimat for udledninger af næringssalte (kvælstof og fosfor) i Danmark i størrelsesordenen 141 kr. pr. kg. Dette giver en samlet værdi af afgiftens miljøeffekter på ca. 60 mill.kr. i 2000, jf. Tabel 0-5. Det skal dog understreges, at estimatet er forbundet med stor usikkerhed og kan derfor ikke tjene som andet end et regneeksempel. Alene det faktum, at respondenterne nævner deres betalingsvillighed under forudsætning af, at udledningerne til Østersøen mindskes med hele 50 pct., gør estimatet svært at anvende konkret. Som en forsigtig kommentar til beregningen kan det dog påpeges, at der er tale om en meget stor velfærdsmæssig gevinst, og det på trods af, at det mest konservative estimat (den laveste pris) anvendes.

Tabel 0-5 Værdi af spildevandsafgiftens miljøeffekter, Mill.kr. pr. år

Kilde: Egne beregninger

Spildevandsafgiftens satser som priser giver en værdi af miljøeffekterne på ca. 23 mill.kr. Kvælstofpris fra Vandmiljøplan III (VMPIII) for tiltaget vådområder kombineret med priser på fosfor og organisk stof svarende til spildevandsafgiftens sats giver en værdi på 26 mill.kr. årligt. Der er også udført følsomhedsberegninger med andre priser fra VMPIII, hvilket giver værdier i intervallet 20-83 mill.kr. årligt.

De udførte beregninger af værdien af spildevandsafgiftens miljøeffekter ved diverse priser for kvælstof, fosfor og organisk stof og diverse kombinationer af disse priser indikerer, at værdien ligger i intervallet 20-83 mill.kr. Dog er især priserne på kvælstof og fosfor fra litteraturstudiet, fosforpriserne fra VMPIII behæftet med overordentlig stor usikkerhed.

Derfor må værdierne beregnet med disse priser betegnes som optimistiske overkantskøn. Priserne baseret på tiltaget efterafgrøder fra VMPIII er omvendt i den lave ende. På denne baggrund vurderes det, at værdien af spildevandsafgiftens miljøeffekter er i den nedre del af intervallet, dvs. ca. 25 mill.kr. årligt.

Velfærdsøkonomisk nettoresultat

Afgiftens velfærdsøkonomiske omkostninger sammenholdes med værdien af afgiftens miljøeffekter. Herved kan vurderes, om afgiften velfærdsøkonomisk set er en fordel for samfundet. I denne opgørelse indgår ikke afgiftens provenu, som blot er en overflytning af penge fra en kasse (renseanlæg og industrier) til en anden (staten), dvs. en transferering og ikke en samlet udgift for samfundet under ét. Ved opgørelse af det velfærdsøkonomiske resultat ses på de adfærdmæssige reaktioner som følge af afgiften. Disse omfatter dels reaktionerne for at spare afgift (hos renseanlæg, industrielle egenudledere, husholdninger og industrier tilsluttet renseanlæg), afgiftens administrative udgifter.

De velfærdsøkonomiske omkostninger forbundet med spildevandsafgiften er opgjort til 19,4 mill.kr., jf. tabel 0-6. Disse omkostninger skal holdes op imod værdien af afgiftens miljøeffekt for at vurdere det velfærdsøkonomiske nettooverskud ved afgiften.

Tabel 0-6. Velfærdsøkonomisk overskud, 2000, mill. kr. pr. år

Priserne på 141 kr. pr. kg for både fosfor og kvælstof fra det internationale litteraturstudie giver et velfærdsøkonomisk overskud på 40 mill.kr. pr. år. Disse priser må imidlertid betegnes som højst usikre. Således skal det understreges, at der ikke kan være tale om mere end et regneeksempel.

Priser svarende til spildevandsafgiftens satser giver et velfærdsøkonomisk overskud på ca. 4 mill.kr. årligt.

Overskuddet baseret på priser for kvælstof og fosfor fra VMPIII kombineret med pris på organisk stof svarende til spildevandsafgiftens satser er af størrelsesordenen 0,5 - 63 mill.kr. årligt.

Beregningerne for spildevandsafgiftens velfærdsøkonomiske overskud spænder fra 0,5 mill.kr. pr. år til ca. 63 mill.kr. pr. år. Overskuddet baseret på priserne fra litteraturstudiet samt på fosforpriserne fra VMPIII er behæftet med overordenligt stor usikkerhed. Disse beregninger har mere karakter af følsomhedsberegninger med optimistiske priser. Ligeledes er priserne baseret på tiltaget efterafgrøder følsomhedsberegninger med priser i den lave ende.

Det vurderes, at det mest realistiske interval for det velfærdsøkonomiske overskud er 4-7 mill.kr. På denne baggrund konkluderes det konservativt, at spildevandsafgiften har medført et velfærdsøkonomisk overskud af størrelsesordenen ca. 5 mill.kr. årligt.

Det skal bemærkes, at dette tal udtrykker et egentligt overskud (og ikke må forveksles med værdien af afgiftens miljøeffekter), idet udgifterne pga. spildevandsafgiften er fratrukket. Der er således tale om et velfærdsøkonomisk nettooverskud.

Ligeledes skal bemærkes, at overskuddet er et konservativt skøn, idet spildevandsafgiftens miljøgevinster formentlig er vurderet i den lave ende. Analysen dækker kun frem til år 2000, hvor afgiften kun har virket i fire år – heraf det første år med halve satser. Analysen har vist, at det tager tid før afgiftens effekt slår igennem, og adfærdsændringerne for ikke mindst renseanlæg opbygges gradvis over en tilpasningsperiode. Flere renseanlæg har således først reageret på afgiften i 1999-2000. Derfor er der sandsynligvis yderligere realiserede miljøgevinster af spildevandsafgiften, som ikke indgår i denne analyse.

Dette understøttes også af udviklingen i udledningerne af kvælstof og fosfor efter 2000. For industrielle egenudledere er udledningerne fra 2000 til 2003 reduceret med 17 pct. for kvælstof og med 15 pct. for fosfor. De tilsvarende tal for renseanlæg er hhv. 3 og 6 pct. ^[3].

Omkostningssiden er belyst relativt grundigt, mens opgørelsen af værdien af afgiftens miljøeffekter er forbundet med stor usikkerhed. Dette peger på, at der er behov for velfunderede danske prissætnings-analyser på vandmiljøområdet. Dette gælder ikke mindst, da der er meget store usikkerheder forbundet med benefit transfer fra de eksisterende internationale undersøgelser. Danske undersøgelser kunne måske også afdække, om udledninger til Nordsøen bør prissættes anderledes end fx udledninger til Mariager Fjord, lige som det måske kunne afdækkes, om de forskellige prissætningsmetoder giver forskellige værdier for den samme case.

Afsluttende bemærkninger om hvile-i-sig-selv-princippet

Som sagt er spildevandsrensning underlagt hvile-i-sig-selv-princippet. Renseanlæggene har derfor ikke noget direkte økonomisk incitament til at reducere udledningen pga. afgiften - de kan blot sende regningen videre. Der har dog været et stigende fokus på taksterne både fra lokalpolitisk side og fra forbrugerside. De ansvarlige, dvs. kommunalbestyrelserne, skulle gerne være interesserede i at få renset borgernes spildevand billigst muligt. Men der er dog næppe så stor fokus på omkostningseffektivitet på hvile-i-sig-selv områderne, som der er på de skattefinansierede områder. Ikke desto mindre viser det sig, at en gruppe af renseanlæg tænker i omkostningseffektivitet. Analysen har også til formål at afdække, hvor stor denne gruppe er, og hvor stort potentialet er for yderligere omkostningseffektiv reduktion. Hertil kommer, at analysen kan vise kommunerne, at det på grund af afgiften kan betale sig, at renseanlæggene renser mere.

Renseanlæggene er i forvejen kraftigt regulerede med love og regler, som ikke tager hensyn til omkostningseffektivitet. Når der introduceres et instrument der giver/kan give et økonomisk incitament til at rense yderligere, er der flere ting, der skal overvejes:

• Er renseanlæg rationelle økonomiske aktører?

De fleste renseanlæg er kommunalt ejet. For den daglige drift står en driftsleder, og udgifterne til anlægget overvæltes på husstande og erhverv efter hvile i sig selv princippet. En evt. besparelse går tilbage til brugerne. Der er næppe noget pres fra brugerne til driftslederen. Måske fra kommunalpolitisk side, men det er vel naturligt, at der fokuseres mere på de skattefinansierede udgifter end på de brugerbetalte.

Det er derfor muligt, at der er en række renseanlæg, der ikke agerer økonomisk rationelt, og at der dermed er en mulighed for besparelser og øget rensning til glæde for både borgere og miljø.

Brugerne er ikke altid opmærksomme på spildevandsafgiftens sammensætning. De har dermed ikke nogen mulighed for at reagere på afgiften ved at påvirke spildevandets sammensætning. Afgiften betales af anlæggets udledning af kvælstof, fosfor og organisk stof, men overvæltes på borgerne og erhverv efter vandforbruget (vandafledningsbidrag). Den enkelte husstand/erhverv har derfor kun mulighed for at spare afgift ved at nedsætte vandforbruget.

• Hvad er de nuværende marginale renseomkostninger? Hvis disse er højere end afgiften, vil der ikke ske noget. Renseanlæggene har selvsagt renset spildevand, før afgiften blev indført. Det er som udgangspunkt ikke muligt at vurdere de marginale renseomkostninger. Hvis renseanlæggene opfører sig økonomisk rationalt, må man derfor formode, at deres marginale renseomkostninger er på højde med eller højere end afgiften. Dette er der dog ikke noget, der tyder på, idet omkostningsfunktionerne tilsyneladende ikke er systematisk anderledes for de anlæg, der ikke har taget initiativ, end for de anlæg, der har taget initiativ.

Der er netop igangsat et udvalgsarbejde om serviceeftersyn af vandsektoren. Heri indgår overvejelser om omkostningseffektivitet for renseanlæggene og realiseringen af besparelsespotentiale.

Rapportens opbygning

Kapitel 1 omtaler reguleringen og organiseringen af spildevandsområdet samt spildevandsafgiftens udformning og provenu. Kapitel 2 præsenterer analysens formål og den anvendte metode. Kapitel 3 beskriver renseanlæggenes reaktion på afgiften, dvs. de tiltag anlæggene har foretaget for at spare spildevandsafgift. Kapitel 4 præsenterer de industrielle egenudlederes reaktion på afgiften. De budgetøkonomiske omkostninger – de umiddelbare direkte økonomiske virkninger - forbundet med tiltagene opgøres for hver af de berørte parter i kapitel 5 (renseanlæg) og kapitel 6 (for industrielle egenudledere). De budgetøkonomiske omkostninger sammenfattes i kapitel 7. Kapitel 8 præsenterer de velfærdsøkonomiske omkostninger for hhv. renseanlæg og industrielle egenudledere, mens værdien af afgiftens miljøeffekter opgøres i kapitel 9. Endelig indeholder kapitel 10 en beregning af afgiftens velfærdsøkonomiske overskud.

For at lette fremstillingen er den mere tekniske og teoretiske beskrivelse af beregningsgang, forudsætninger, dokumentation etc. søgt samlet i bokse eller bilag. Den ikke-teknisk interesserede læser kan springe disse afsnit over.

Fodnoter

[1] PE = person ækvivalent. Den mængde let nedbrydeligt organisk stof, kvælstof og fosfor, som en dansker bortskaffer med spildevandet i løbet af et år: 21,9 kg organisk stof (BI₅), 4,4 kg kvælstof og 1,0 kg fosfor, jf. Miljøstyrelsen (2000).

[2] Jf. Pedersen, A. Branth (2003).

[3] Miljøstyrelsen (2003a).

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 November 2004, © Miljøstyrelsen.