|
Konkurrencen på markederne for genanvendelse af affald 7 Uddybende konkurrence- og barriereanalyse - Dæk
Dette kapitel indeholder en uddybende konkurrence- og barriereanalyse for affaldsfraktionen dæk. Vi gennemgår for hver identificeret barriere betydningen for konkurrencen på hvert af de afgrænsede relevante markeder. Dette understøtter vi med en række tabeller, som giver en oversigt over barrierens betydning på de forskellige relevante markeder. Analysen af konkurrencesituationen beskriver graden af konkurrence på de udvalgte markeder og fokuserer på virkningerne af de forskellige barrieretyper, som skaber konkurrencesituation i dag. Analysen redegør for de naturlige, reguleringsskabte og virksomhedsskabte forhold som skaber barriererne. Da udgangspunktet for konkurrenceanalysen er det relevante marked, udarbejder vi en analyse af både midstream- og upstream markedet. Vores referencepunkt for analyserne er midstream markedet – interaktionen mellem dækindsamler og oparbejder. Vi inddrager dog upstream markedet – interaktionen mellem affaldsproducent og dækindsamler – i analysen i det omfang, de har betydning for konkurrencen på midstream markedet. Vi analyserer dernæst konkurrencesituationen på de relevante upstream markeder, i det omfang den ikke er blevet belyst i forbindelse med gennemgangen af midstream markedet. Udgangspunktet for konkurrenceanalysen er en hypotese om, at konkurrencen på internationale markeder som udgangspunkt er effektiv, men at den kan begrænses af regulering såsom krav om godkendelse. Vi betragter desuden konkurrencen på et marked som tilstrækkelig, såfremt der ikke er væsentlige begrænsninger i affaldsproducenters muligheder for at skifte affaldsbehandler og vice versa og såfremt eventuelle barrierer for etablering af nye affaldsbehandlingsvirksomheder vurderes som værende nødvendige og proportionale for opfyldelse af andre prioriterede mål, for eksempel miljøkvalitet. Det er samtidigt væsentligt, at reguleringen af markedet er tilstrækkelig troværdig og effektiv til at imødegå misbrug af dominerende stilling eller kartellignende samarbejde mellem virksomheder på markedet og samtidig sikre miljøkvaliteten. 7.1 Asymmetrisk substitution mellem dækkvaliteterOparbejdere af kasserede dæk efterspørger bestemte dækkvaliteter, alt afhængigt af den produktionsteknologi, som kræves for at producere deres slutprodukt. Dækhandlere, der sælger dæk til genbrug, efterspørger dæk af en relativt god kvalitet. Dækkene skal være intakte og have mønster i tilstrækkeligt omfang. Oparbejdere, der regummierer dæk, efterspørger dæk der er intakte, mens oparbejdere der neddeler dækkene efterspørger alle kvaliteter. En udbyder af kasserede dæk af en given kvalitet kan kun afsætte til en oparbejder, der efterspørger dæk af denne kvalitet eller ringere. Det vil sige, at en sælger af dæk af høj kvalitet har flere afsætningsmuligheder end sælgere af dæk af en dårlig kvalitet. Omvendt vil en efterspørger af en bestemt kvalitet dæk (til eksport) være afhængig af, at der er udbud af netop denne kvalitet dæk. Disse asymmetriske substitutionsmuligheder på efterspørgselssiden af markedet for oparbejdning af dæk betyder, at en konkurrencesag formentligt vil føre til forskellige konklusioner angående det relevante produktmarked alt afhængigt af hvilken dækkvalitet, som sagen tager udgangspunkt i. Oparbejdningsteknologierne kan således udgøre en naturlig barriere for, at to oparbejdningsvirksomheder konkurrerer om det samme dæk og dermed er en del af det samme produktmarked. Barrieren er naturlig, da det er de eksisterende teknologiske muligheder, der skaber barriererne. Upstream vurderer vi imidlertid ikke, at der er asymmetriske substitutionsmuligheder. På det relevante marked for indsamling af kasserede dæk indsamler (eller kan indsamle) og videreformidler mere end 100 dækindsamlere dæk af alle kvaliteter. Vi vurderer ikke, at de asymmetriske substitutionsmuligheder udgør en barriere for en tilstrækkelig konkurrence på det relevante marked for indsamling af kasserede dæk. Midstream kan de asymmetriske substitutionsmuligheder imidlertid få konsekvenser for markedsafgræsningen. Således vil en konkurrencesag, der omhandler f.eks. salg af dæk til regummiering efter vores vurdering også skulle omfatte markedet for dæk til granulering, da granulering altid er et alternativ til regummiering. Hvis en sag derimod omhandler salg af dæk til granulering vil andre dækkvaliteter ikke kunne inkluderes i det relevante produktmarked. Der er ingen alternative oparbejdningsmuligheder til granulering for dæk af de dårligste kvaliteter, jævnfør Figur 27. Figur 27 De asymmetriske substitutionsmuligheder for dæk
Derfor kan der i en konkurrencesag midstream blive afgrænset to relevante markeder; ét for handel med dæk af granuleringskvalitet og ét for handel med dæk af kvaliteter bedre end granuleringskvalitet. Omvendt forholder det sig imidlertid på det relevante marked for handel med kasserede dæk af granuleringskvalitet. Udbydere af dæk af de dårligste kvaliteter har reelt ingen alternativer til Genan og Imdex. Vi vurderer, at Genan er dominerende på efterspørgselssiden af det relevante marked. På udbudssiden af markedet er der ingen virksomheder, der er store nok til i sig selv at være dominerende. Genans dominans på markedet består i såkaldt købermagt, [150] da sælgere af de dårligste kvaliteter af kasserede dæk ikke har alternativer til Genan, jævnfør Boks 20. Dette kan være årsagen til, at indsamlerne typisk skal betale oparbejderen 700-800 kr. af de cirka 1.200 kr. de modtager i statstilskud per ton dæk, som afleveres til oparbejdning. Da oparbejderne tager sig betalt for at modtage dækkene, selvom det oparbejdede granulat har en positiv salgsværdi for dem, er det imidlertid også muligt, at salgsværdien endnu ikke er stor nok til at dække omkostningerne til oparbejdning. Der foregår i dag forskning i alternative anvendelsesmuligheder af gummigranulatet fra neddelte dæk. I dag anvendes gummigranulatet bl.a. i forbindelse med etablering af legepladser, kunstgræs fodboldbaner, i asfalt, i maling og som lyddæmpning på jernbaneskinner. [151] Boks 20 Monopsony – Et marked domineret af en enkelt køber
En efterspørger af dæk til regummiering eller eksport vil ikke have samme markedsmagt som granuleringsvirksomheden, da indsamlerne (udbyderne) altid har altid et alternativ – nemlig granuleringsvirksomhederne. Hvis en regummieringsvirksomhederne tilbyder indsamlerne en for lav pris, vil indsamlerne sælge dækkene til granulering. Dvs. efterspørgslen fra granulerings-virksomheden disciplinerer efterspørgselssiden af markedet ved at sætte en nedre grænse for de priser, som regummieringsvirksomhederne kan tilbyde dækindsamlerne. Tilsvarende for dæk til eksport, hvor regummieringsvirksomhederne disciplinerer efterspørgselssiden. Denne kæde af disciplinerende effekter kan blive påvirket, hvis en dominerende granuleringsvirksomhed misbruger dominansen til at presse priserne på dæk afleveret til granulering ned under det niveau, der ville opstå i et marked med effektiv konkurrence. Når prisen på dæk solgt til granulering er lav (i praksis mere negativ, da dækindsamlerne betaler for at komme af med dækkene), vil den disciplinerende effekt på efterspørgselssiden være reduceret. En dominerende regummieringsvirksomhed vil derfor kunne sænke prisen på at modtage dæk, da indsamlernes alternativ (granulering) er blevet mindre attraktivt. Tilsvarende for efterspørgeren af dæk til eksport. Tilsyneladende er der ingen virksomheder inden for regummiering eller eksport af dæk, der er dominerende, jævnfør bilagsrapporten. Der er ni regummieringsvirksomheder i Danmark som kan aftage dæk og derudover kan dæk eksporteres til regummiering i udlandet. Selv uden denne eksport er det dog vores vurdering, at der ikke er virksomheder, der for sig selv er dominerende på markedet for regummiering af dæk. En række dækindsamlere varetager selv eksporten af dæk til genbrug. Derudover er der virksomheder, der er specialiseret i eksport af genbrugsdæk. Der vurderes ikke at være dominerende virksomheder i Danmark inden for eksport af dæk. Selv hvis en enkelt virksomhed skulle være dominerende i form af en stor markedsandel, vil de fleste dækhandlere kunne opstarte eksport til udlandet uden at skulle afholde væsentlige omkostninger. Eftersom udbyderne af dæk på det relevante marked for handel med dæk af kvaliteter bedre end granuleringskvalitet altid har et alternativ i granuleringsvirksomhederne, når de skal afsætte dæk, vurderer vi ikke, at de asymmetriske substitutionsmuligheder udgør en væsentlig barriere for konkurrencen på dette marked. Eftersom udbydere af dæk på det relevante marked for handel med dæk af granuleringskvalitet ikke har alternativer til afsætning til granuleringsvirksomheden, når de skal afsætte dæk, vurderer vi, at de asymmetriske substitutionsmuligheder kan udgøre en væsentlig barriere for konkurrencen på dette marked. 7.2 Investeringskrav og stordriftsfordelePå det relevante marked for indsamling af dæk kan vi umiddelbart konstatere, at investeringskrav ikke udgør en barriere for konkurrencen. Der eksisterer ca. 130 dækindsamlere, hvilket i sig selv tyder på, at der ikke er investeringskrav eller stordriftsfordele, som begrænser antallet af aktører i markedet. På det relevante marked for handel med dæk af granuleringskvalitet vil store investeringer i anlæg imidlertid begrænse antallet af aktører i markedet. Dette kan være en af forklaringerne på, at der kun er to granuleringsvirksomheder i Danmark. 7.3 Høje indirekte relative transportomkostningerTransportomkostninger, eller mere præcist de relative transportomkostninger (transportomkostningerne sat i forhold til værdien af det transporterede), har typisk en afgørende betydning for størrelsen på det relevante marked, da lave transportomkostninger udgør en mindre andel af varens værdi og derfor gør det rentabelt at konkurrere med virksomheder, som geografisk er placeret længere væk. Høje relative transportomkostninger fører således, alt andet lige, til mindre relevante markeder end lave relative transportomkostninger og kan således udgøre en naturlig barriere for hvor mange virksomheder, som konkurrerer med hinanden. Det relevante marked for indsamling af dæk fragmenteres af de høje relative omkostninger forbundet med at transportere især dæk af granuleringskvalitet. De relative transportomkostninger ved at transportere dæk af granuleringskvalitet er indirekte gjort endnu højere, da der ikke ydes tilskud til præ-neddelte dæk. Figur 28 Det relevante marked for handel med kasserede dæk af granuleringskvalitet 
Høje relative transportomkostninger kan påvirke størrelsen af alle de relevante markeder i den geografiske dimension alt afhængigt af værdien af den vare, som transporteres [152]. Hvis de relative transportomkostninger ved at transportere en vare er store i forhold til varens værdi, vil det medføre, at det ikke kan betale sig for en køber at købe varer fra fjerntliggende sælgere. Høje relative transportomkostninger kan derfor bevirke, at en købers arbitragemuligheder indskrænkes trods eksistensen af prisforskelle mellem forskellige udbydere. Kasserede dæk har typisk en værdi per ton på mellem 500 kr. [153] (dæk til granulering) og 4.000 kr. [154] (dæk til genbrug) for indsamleren. Til sammenligning har en affaldsfraktion som NiCd batterier en værdi i størrelsesordenen 150.000 kr. per ton [155] - transportomkostningerne er altså alt andet lige en relativt større barriere for handlen med dæk til granulering end for handlen med batterier. Dertil kommer, at dæk er en meget voluminøs affaldsfraktion, som ikke kan transporteres særligt effektivt, da der fragtes meget luft sammen med dækkene. De relative transportomkostninger varierer afhængigt af kvaliteten af de dæk, som transporteres, hvor dæk i granuleringskvalitet typisk har de højeste relative transportomkostninger (da dækkene som udgangspunkt er mindre værd). En konkurrencesag vil således alt andet lige have størst sandsynlighed for at resultere i en snæver markedsafgrænsning, hvis den tager udgangspunkt i dæk af granuleringskvalitet. Upstream viser interviews med aktører i markedet, at der på det relevante marked for indsamling af kasserede dæk er konkurrence mellem et stort antal dækindsamlere på en række overlappende geografiske markeder, der hver i sær er mindre end Danmark. Transportomkostningerne begrænser den afstand, som dækkene lønsomt kan transporteres, men som følge af de overlappende markeder kan markedet efter vores vurdering ikke afgrænses mindre end Danmark, jævnfør afsnit 4.3. Vi vurderer, at de relative transportomkostninger ikke i væsentligt grad udgør en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrencen på det relevante marked for indsamlingen af kasserede dæk. Midstream aftager granulerings- og regummieringsvirksomheder de kasserede dæk fra indsamlerne. Indsamlere, der afleverer dæk til granulering, modtager et tilskud, mens indsamlere, der afleverer dæk til regummiering, modtager betaling fra regummieringsvirksomheden. Dæk til genbrug afsættes direkte til eksport og springer således midstream-markedet over, jf. afsnit 4.2. Såfremt transportomkostningerne ikke var af væsentlig betydning, ville dækindsamlerne kunne afsætte dæk i alle kvaliteter til oparbejdningsvirksomheder over hele Europa. Der ville således være et større antal granuleringsvirksomheder, som konkurrerede om at købe dæk, ligesom der ville være et stort udbud af dæk fra indsamlere over hele Europa – begge sider af markedet ville således have gode substitutionsmuligheder. På de relevante markeder for henholdsvis handel med kasserede dæk af granuleringskvalitet og handel med dæk af kvaliteter bedre end granuleringskvalitet er en umiddelbar konkurrencemæssig konsekvens af de høje relative transportomkostninger en indsnævring af det geografiske område, hvor det er rentabelt for en aktør at indsamle eller handle dæk – og dermed en begrænsning af antallet af aktører på såvel udbuds- som efterspørgselssiden af markedet. Det er for eksempel ikke realistisk for en dækindsamler i Danmark at afsætte dækkene til et granuleringsanlæg i Spanien, ligesom det ikke er realistisk at køre til Frankrig for at indsamle en vognfuld dæk. I begge tilfælde vil transportomkostningerne formentligt overstige værdien af dækkene eller i hvert fald prisforskellen mellem granuleringsanlæggene i Danmark og i Spanien. De høje relative transportomkostninger betyder, at dækindsamlere, som ønsker at afsætte kasserede dæk i granuleringskvalitet, typisk kun har et reelt valg mellem granuleringsanlæg inden for en vis radius. Normalt vil valget primært være mellem Genan og Imdex, som begge er placerede i Jylland. Dette bekræftes af en rundspørge blandt de registrerede dækindsamlere. Det er uvist, i hvor høj grad granuleringsanlæg udenfor Danmarks grænser har oplande, som overlapper med Genan og Imdex, og dermed i hvor høj grad danske dækindsamlere reelt har mulighed for at vælge alternative granuleringsanlæg. I 2003 blev 83 procent af alle dæk i granuleringskvalitet oparbejdet i Danmark [156], og der er således tale om en forholdsvist beskeden eksport, som kan tyde på et begrænset overlap mellem oplandene. Det er uvist hvor stor konkurrencemæssig indflydelse eksporten af dæk har på Genan og Imdex i Danmark, indflydelsen er nemlig i høj grad afhængig af antallet af dækindsamlere, som reagerer på prisændringer og tab af støttemuligheder ved at eksportere de dæk, som ellers ville blive solgt til Genan eller Imdex. Der skal dog formentligt markante prisændringer til for at priseffekten overstiger transportomkostningerne, som vurderes at være begrænsende med de nuværende muligheder for at transportere dæk [157], dette ses også i den meget begrænsede eksport som finder sted. I 2003 udgjorde den samlede eksport af dæk til såvel regummiering og granulering således omkring 17 procent. [158] Vi vurderer derfor, at de relative indirekte transportomkostninger kan udgøre en afgørende barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på det relevante marked for handlen med dæk af granuleringskvalitet. Dæk i regummieringskvalitet koster det samme at transportere som dæk af granuleringskvalitet, da begge dækkvaliteter transporteres i hel stand. Den højere værdi som er knyttet til dæk af regummieringskvalitet bevirker imidlertid, at de relative transportomkostninger reduceres. Dækindsamlere kan derfor afsætte dæk i regummieringskvalitet inden for et større område end dæk i granuleringskvalitet. Da der samtidigt er ni regummieringsvirksomheder i Danmark, vil dækindsamlerne formentligt altid have et reelt valg mellem et vist antal aftagere, som derfor i højere grad vil være tvungne til at konkurrere med hinanden. Vi vurderer derfor, at de relative transportomkostninger ikke umiddelbart udgør en væsentlig barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på det relevante marked for handlen med dæk af kvaliteter bedre end granuleringskvalitet [159]. Et par korte bemærkninger omkring kasserede dæk af de bedste kvaliteter – dæk af genbrugskvalitet – er på sin plads her, selvom disse indgår i det relevante marked for handel med dæk af kvaliteter bedre end granuleringskvalitet. Dæk i genbrugskvalitet har en væsentligt højere værdi end de andre dækkvaliteter. Dertil kommer, at dækkene udelukkende eksporteres til genbrug i lande udenfor Europa, hvortil de fragtes med skib. Transportomkostningerne per ton er derfor væsentligt lavere end for de andre dækkvaliteter, som primært transporteres med lastvogn. De relative transportomkostninger er derfor antageligvis af mindre betydning for afsætningen af denne fraktion, hvorfor dækkene kan afsættes til fjerne områder så langt væk som Afrika. Da dækkene eksporteres til aktører i en lang række lande er markedskoncentrationen på efterspørgselssiden formentligt meget lav og dækindsamlerne har derfor formentligt gode muligheder for at skifte mellem de forskellige aftagere, i tilfælde af prisstigninger. Vi vurderer derfor, at de relative transportomkostninger ikke udgør en væsentlig barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence for handlen med dæk til genbrug. 7.4 Registreringer og godkendelserRegistrering og godkendelse af aktører, som vil operere på affaldsområdet, er ofte ønskeligt for at sikre en række hensyn, herunder særligt hensyn til miljøet. For at kunne opnå tilskud skal såvel indsamler og oparbejder være registreret. Figur 29 Det relevante marked for indsamling af kasserede dæk
Upstream opstilles der efter bekendtgørelse nr. 111 af 5. februar 2000 [160] ingen betingelser for indsamlingsvirksomhed på det relevante marked for indsamling af kasserede dæk i relation til disses godkendelse mv. Der opstilles udelukkende krav i det omfang, man som indsamlervirksomhed vil gøre anvendelse af tilskudsordningen for dæk til granulering, jævnfør boks 20. Det må antages, at opnåelse af tilskud kan anses som en betingelse for rentabiliteten af indsamlingen (af de dårligste dæk), hvorefter de krav, der stilles til indsamlingsordningen i bekendtgørelsen, de facto bliver krav til virksomheder, som ønsker at operere på indsamlingsmarkedet. Boks 21 Krav for opnåelse af tilskud
Dækindsamlere (affaldstransportører) skal registreres i alle kommuner, hvor de ønsker at indsamle dæk, denne registrering er i udgangspunktet en formsag for de enkelte aktører, som dog nødvendigvis må kontakte alle relevante kommuner. Som nævnt i afsnittet om "Registreringer og godkendelser" på side 104, har kommunerne efter affaldsbekendtgørelsens § 12 mulighed for at kræve registrering af transportører. [164] I forbindelse med registrering skal der tages udgangspunkt i objektive kriterier, som dog kan variere fra kommune til kommune afhængigt af fortolkningerne. Hver kommune kan således til en vis grad udarbejde sine egne "objektive" krav til registreringsordningen, jævnfør Boks 22. Kravene kan være tekniske specifikationer (herunder miljøkrav), maksimal transportafstand og derudover forskellige ønsker til f.eks. sorteringskvalitet, som afspejler kommunens politiske prioriteringer. Boks 22 Kommunale registreringsordninger
Note: bekendtgørelse nr. 619 fra 2000, som ændret ved bekendtgørelse nr. 1096 af 12. december 2000, bekendtgørelse nr. 648 af 29. juni 2001, bekendtgørelse nr. 1112 af 14. december 2001, bekendtgørelse nr. 616 af 22. juli 2002, bekendtgørelse nr. 162 af 11. marts 2003 og bekendtgørelse nr. 819 af 29. september 2003 I teorien kan forskellige kommunale kriterier til registrering føre til en fragmentering af det relevante marked for indsamling af kasserede dæk i flere mindre relevante geografiske markeder, hver med ensartede kriterier inden for markedet men med forskellige kriterier mellem markederne. Særligt mindre indsamlingsvirksomheder vil formentlig kunne opleve de forskellige registreringskriterier som væsentlige barrierer. Disse virksomheder har muligvis ikke ressourcer til at håndtere byrderne forbundet med at administrere kravene fra de forskellige kommuner og kan derfor være afskåret fra at indsamle på så mange markeder, som de ville foretrække. Større dækindsamlere vil formentligt lettere kunne håndtere de krav som stilles af de forskellige kommuner og vil derfor typisk være aktive over større områder end de mindre indsamlere. Da dækindsamlere typisk vil skulle registreres i en række kommuner for at sikre sig et opland med tilstrækkelig adgang til kasserede dæk, vil den decentrale kommunale registrering kunne forvride konkurrencen og på sigt fortrænge de mindre indsamlere fra markedet. I kraft af det relativt store antal dækindsamlere, som i dag er aktive i Danmark, formoder vi ikke, at de kommunale registreringskrav i væsentlig grad reducerer antallet af aktører, som kan betjene en given kommune. Selvom den decentrale håndtering af de forskellige krav kan udgøre en barriere for konkurrencen, vurderer vi imidlertid, at denne barriere er overkommelig for hovedparten af de større indsamlere. Vi vurderer derfor ikke, at forskellige registreringskrav udgør en væsentlig barriere for konkurrencen på markedet for indsamling af kasserede dæk. Midstream på de relevante markeder for handel med kasserede dæk af henholdsvis granuleringskvalitet og kvaliteter bedre end granuleringskvalitet er efterspørgselessiden af markedet i form af oparbejdningsvirksomhederne (granulering og regummiering) også underlagt krav om registrering samt om miljøgodkendelse, jævnfør boks 20. Oparbejdningsvirksomhederne (både indenlandske og udenlandske) er imidlertid alle af en sådan størrelse, at de bør have ressourcer til at håndtere de administrative krav forbundet med sådanne registreringer og godkendelser. Vi vurderer derfor ikke, at kravene til registrering og miljøgodkendelse udgør en begrænsning for virksomheders muligheder for at skaffe sig dæk. Det er med andre ord usandsynligt, at registrerings- og godkendelsesordningerne i væsentlig grad hindrer virksomhederne i at konkurrere med hinanden. Vi vurderer derfor ikke, at godkendelses- og registreringsordningerne i væsentlig grad udgør en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på markederne for handel med kasserede dæk af henholdsvis granuleringskvalitet og kvaliteter bedre end granuleringskvalitet. 7.5 Gebyr-/tilskudsordningenGebyr- og tilskudsordninger kan være et nyttigt styringsmiddel, da de giver et økonomisk incitament til at indsamle og genanvende kasserede dæk. Ordningerne kan således medvirke til at skabe eller styrke et marked, som måske ikke ville have eksisteret uden ordningen. I Danmark er indsamling og nyttiggørelse af kasserede dæk finansieret via gebyrer på nye dæk som indføres eller produceres i Danmark. [166] Upstream er dækindsamlere således forpligtede til at modtage kasserede dæk vederlagsfrit fra autoværksteder m.v. – men modtager til gengæld et tilskud fra dækbranchens miljøfond på 1.200 kroner ekskl. moms per ton dæk, som er indsamlet og afsat til granuleringsvirksomheder. [167] Granuleringsvirksomhederne kræver dog typisk en betaling fra dækindsamlerne på 700 – 800 kroner ekskl. moms, for at modtage de indsamlede dæk. Der er ikke knyttet tilskudsordninger til indsamling af dæk til andre formål, såsom regummiering og genbrug. Figur 30 Det relevante marked for indsamling af kasserede dæk
Det relevante marked for indsamling af kasserede dæk af granuleringskvalitet er i væsentlig grad drevet af tilskudsordningen, men ordningen vurderes ikke at påvirke konkurrencen mellem indsamlere. Tilskudsordningen vurderes således ikke at udgøre en barriere for konkurrencen på det relevante marked for indsamling af kasserede dæk. Midstream modtager granuleringsvirksomhederne mod betaling dæk fra indsamlerne. Regummieringsvirksomhederne betaler indsamlerne. En rundspørge blandt dækindsamlerne viser, at: (1) dækindsamlere betaler den samme pris for at komme af med dæk – 700 kr. per ton. (2) dækindsamlere sjældent (eller aldrig) tjekker priser (3) dækindsamlere ikke mener, at de har et alternativ til Genan og Imdex Rundspørgen understøtter to væsentlige (og relaterede) konklusioner omkring det relevante marked for indsamling af kasserede dæk af granuleringskvalitet. For det første lader det til, at indsamlerne ikke opfatter markedet for afsætning af dæk til neddeling som et konkurrencepræget marked. Tilskudsordningen har efter vores vurdering bevirket (og bevirker), at der er skabt nogle strukturer på markedet, som eliminerer konkurrencen om at modtage dæk. Figur 31 Det relevante marked for handel med kasserede dæk af granuleringskvalitet
Dette kan konstateres, da indsamlerne altid (siden 1996) har betalt det samme for at komme af med de indsamlede dæk til granuleringsvirksomhederne. Dette uanset, at markedet for gummigranulat må formodes at være væsentligt mere udviklet i dag end i 1996 og dermed også den forventede indtjening ved afsætning af granulatet. I en artikel i Børsen i 2002 udtrykker en ejer af Genan således en stor tro på potentialet i afsætning af gummigranulatet. [168] Indsamlernes betaling til de danske granuleringsvirksomheder er fastsat i samarbejde mellem branchen (Genan) og Miljøstyrelsen (dette uddybes nedenfor). Dette har medført, at indsamlerne anser betalingen for fast, hvorfor det ikke kan betale sig at "shoppe rundt" mellem Genan og Imdex. For det andet viser rundspørgen, at indsamlerne kun i begrænset omfang har alternativer til Genan og Imdex. De relative transportomkostninger bevirker (jævnfør ovenfor), at dæk af granuleringskvalitet ikke kan transporteres over store afstande. Således har flere aktører i markedet fortalt, at dæk fra Sjælland skal samles i relativt store partier, før en transport over Storebælt er rentabel. Vi vurderer, at priserne på markedet i væsentlig grad er styret af tilskuddet til genanvendelse af dæk. Således viser rundspørgen (og de afholdte interviews), at der er en fast 'fordelingsnøgle' for, hvorledes tilskuddet fordeles mellem indsamler og oparbejder. Denne nøgle er oprindeligt udarbejdet af Miljøstyrelsen i samarbejde med markedets aktører (i 1996) med udgangspunkt i de omkostninger, der var forbundet med hhv. indsamling og neddeling. [169] Således modtager indsamleren 400-500 kr. og oparbejderen 700-800 kr. pr. ton tilskudsberettigede dæk. Denne fordeling anvendes fortsat i markedet, selvom det ikke var Miljøstyrelses intention at udarbejde en fast nøgle for fordelingen af tilskuddet, men alene en metode til at fastlægge tilskuddets størrelse. Rundspørgen blandt indsamlere viser også, at indsamlerne er meget immobile med hensyn til deres udbud. De afleverer primært hos enten Genan eller Imdex og tjekker sjældent prisen hos den anden. Støtteordningen tilknyttet nyttiggørelsen af dæk kan være medvirkende til at skabe et grundlag for en konkurrence på markedet for indsamling og genanvendelse af dæk. Hvis der uden ordningen ikke er økonomi i at indsamle eller oparbejde dækkene, ville der selvsagt ikke være et marked. Men ordningens relevans og virkninger på markedet bør dog løbende vurderes. Hvorvidt markedet kan trække sig selv, dvs. uden tilskudsordningen er uklart. Men i følge flere aktører er der et spirende marked for granulat, som angives i stigende grad at kunne finansiere neddelingen. Derfor bør det vurderes om, granulatets værdi i sig selv eller i kombination med eksisterende deponerings- og forbrændingsafgifter er tilstrækkeligt til at sikre incitamentet til den ønskede genanvendelse af dæk af granuleringskvalitet. Det kan i den forbindelse analyseres, hvad der trækker markedet i Tyskland, hvor Genan for nyligt har bygget et stort granuleringsanlæg [170] selvom der i Tyskland ikke er tilskudsordninger på linje med de danske. Herudover kan tilskudsordningen måske bevirke, at forældet teknologi fastholdes i Danmark på trods af bedre alternative teknologier. Hvis markedet er drevet af tilskuddet har de danske neddelere ikke incitament til at investere i andet udstyr, end hvad der umiddelbart opfylder kriterierne for at blive godkendt som neddeler og dermed kunne modtage tilskud. På denne baggrund konkluderes det, at strukturerne på markedet for neddeling af dæk er meget statiske. Formentlig som følge af en kombination af uhensigtsmæssigheder i tilskudsordningen og en væsentlig overkapacitet i markedet. Det kan konkluderes, at der formentlig ikke er en effektiv konkurrence om neddeling af dæk. Priserne er faste og markedsandelene konstante. Vi vurderer ikke, at tilskudsordningen til genanvendelse af dæk ikke som udgangspunkt udgør en barriere for konkurrencen på det relevante marked for handel med dæk af granuleringskvalitet. Der er imidlertid elementer i den konkrete udførsel, som reelt – og imod hensigten – kan virke som en barriere for opnåelse af tilstrækkelig konkurrence på markedet. Således mener vi at der er klare indikationer på, at tilskudsordningen – og særligt den underliggende fordeling mellem indsamler og oparbejder - benyttes af aktørerne til at fastholde nogle strukturer på markedet, som udgør en væsentlig barriere for en tilstrækkelig konkurrence mellem de danske granuleringsvirksomheder. En anden mulig barriere på markedet for handel med dæk af granuleringskvalitet er kravet om sikkerhedsstillelse i forbindelse med eksport af affald. Indsamlere, som ønsker at afsætte deres dæk til eksempelvis granuleringsvirksomheder i udlandet, skal efter bekendtgørelse nr. 971 fra 1996 om import og eksport af affald, [171] stille en sikkerhed på 3000 kr. per ton eksporteret affald. Sikkerhedsstillelsen tilbagebetales, når der foreligger dokumentation for, at affaldet er kommet frem til bestemmelsesstedet. Administrationen af sådanne krav om sikkerhedsstillelse, kan særligt udgøre en byrde for mindre dækindsamlere, som alt andet lige vil være mindre tilbøjelige til at eksportere dæk. Fra rundspørgen blandt aktørerne har vi fået oplyst, at mindre indsamlere ofte vælger at eksportere dæk til genbrug via større indsamlere. En lignende ordning kan tænkes for dæk til granulering, i fald det bliver lønsomt at afsætte dæk i granuleringskvalitet til anlæg i for eksempel Tyskland. Vi vurderer derfor, at krav til sikkerhedsstillelse ikke i væsentlig grad virker som en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på det relevante marked for handel med dæk af granuleringskvalitet. 7.6 Overkapacitet i markedetMidstream er det relevante marked for handel med kasserede dæk af granuleringskvalitet på købersiden domineret af en stor aktør, Genan a/s. Genan a/s har kapacitet til at neddele ca. 35.000 ton dæk om året. Herudover er der en mindre aktør, Imdex a/s, der i følge markedsaktører anslås at have en kapacitet svarende til maksimalt 1/3 af Genan a/s', dvs. ca. 10.000 ton. Den samlede mængde indsamlede kasserede dæk i Danmark udgør 40.000 til 45.000 ton om året. Heraf går 70-80 procent til neddeling, svarende til ca. 30.000 ton. Figur 32 Det relevante marked for handel med kasserede dæk af granuleringskvalitet
I følge adskillige kilder i markedet opererer Imdex a/s på et kapacitetsmaksimum (dæk hober sig op hos Imdex) og har således ikke mulighed for at neddele flere dæk end i dag, med mindre der sker en udvidelse af den nuværende kapacitet. Således har Imdex a/s i dag maksimalt ca. 30 procent af granuleringsmarkedet, mens Genan a/s som minimum har 50 - 70 procent. Genan a/s har samtidig en væsentlig ledig kapacitet (ca. 10.000-15.000 ton) – svarende til ca. 40 procent af Genan a/s' samlede kapacitet eller ca. 50 procent af den samlede mængde granuleringsdæk. Altså har Genan a/s en væsentlig overkapacitet i forhold til mængden af dæk af granuleringskvalitet i Danmark. Virksomheders investeringer i produktionskapacitet (f.eks. oparbejdningskapacitet) kan være en naturlig følge af, at en maskine skal have en vis størrelse for at være effektiv eller at maskinen simpelthen har været dyr at udvikle eller at fremstille. Investeringen kan dog også tjene et strategisk formål, da det kan afskrække potentielle konkurrenter. En virksomhed, som investerer i udvidelse af oparbejdningskapaciteten, kan således signalere, at den har lave gennemsnitlige oparbejdningsomkostninger i kraft af for eksempel stordriftsfordele. En potentiel konkurrent ved således på forhånd, at man vil få svært ved at konkurrere på prisen i forhold til den eksisterende aktør med lave omkostninger. Et tilsvarende signal sendes til aktuelle konkurrenter, som vil have mindre incitament til at starte en krig om markedsandele, såfremt overkapaciteten sikrer lave omkostninger. Da den samlede mængde dæk som kasseres (og indsamles) i Danmark er forholdsvist stabil, sender den nuværende overkapacitet i markedet formentligt et endnu stærkere signal til nye aktører end tidligere, hvor mængden af indsamlede dæk var voksende, om at der kan blive kæmpet hårdt om markedsandele i fremtiden. Virksomheden som har udvidet sin kapacitet har ikke råd til at miste markedsandele og vil derfor med stor sandsynlighed være villig til at starte en regulær krig med den nye aktør, da mængden af kasserede dæk er konstant, og da en ny aktør således udelukkende kan vinde markedsandele på bekostning af den eksisterende virksomhed. Enhver potentiel aktør på markedet må derfor være forberedt på hård konkurrence, såfremt de træder ind på et marked med overkapacitet. Da en potentiel nye aktør samtidigt vil være klar over, at den eksisterende virksomhed har lave gennemsnitsomkostninger og derfor vil stå stærkt i en konkurrencesituation, kan det tænkes at den nye aktør vælger ikke at gå ind på markedet, eller i det mindste vælger at gå ind på markedet i begrænset størrelse for at begrænse overkapaciteten i markedet og på den måde begrænse den eksisterende virksomheds incitament til at starte en hård priskrig. For at signalere lave produktionsomkostninger og villighed til at 'gå i krig', kan det derfor – alene af strategiske hensyn – i visse tilfælde betale sig for en virksomhed at opbygge en overkapacitet i produktionen. Genan var indtil for få år siden det eneste granuleringsanlæg i Danmark og virksomheden er i dag langt det største anlæg målt på kapacitet. Genan oplyser således på deres hjemmeside, at have kapacitet til at granulere 80 procent af de dæk, som årligt afmonteres i Danmark – da en del af de afmonterede dæk eksporteres eller afsættes til regummiering, har Genan formentligt kapacitet til at granulere alle danske dæk i granuleringskvalitet. Den eneste konkurrent til Genan i Danmark er Imdex, som kom til markedet for få år siden. Imdex har imidlertid aldrig etableret den samme oparbejdningskapacitet som Genan og vurderes i dag kun at have kapacitet til at håndtere maksimalt 30 procent af de danske granuleringsdæk. Det er uvist i hvilken grad Genans store kapacitet spillede ind da Imdex besluttede, hvor stor oparbejdningskapacitet, man ville etablere. Uanset motivationen bag Imdex's beslutning er det dog tydeligt, at der til trods for den øgede kapacitet i markedet ikke har fundet priskrig sted. Dette kan hænge sammen med en generel stigning i mængden af dæk som granuleres, da visse dæk som tidligere røg til forbrænding eller regummiering i dag granuleres – dertil kommer, at store dæk først er blevet omfattet af tilskudsordningen fra april 2000. Vi vurderer, at den eksisterende overkapacitet i markedet kan udgøre en væsentlig barriere for såvel den aktuelle som den potentielle konkurrence på det relevante marked for handel med dæk af granuleringskvalitet. Footnotes[150] Det er mindre sandsynligt, at Genan er dominerende på udbudssiden til trods for, at Genan er verdens største producent af granulat. Dette skyldes, at granulat fra neddelte dæk deltager i konkurrencen på lige fod med andre virgin materialer. [151] Kilde: www.genan.dk og "En glad mand har solgt sine Viborg-dæk", artikel i Børsen den 27. december 2002. [152]Der kan argumenteres for, at transportomkostninger ligeledes kan påvirke den produktmæssige markedsafgræsning. Hvis f.eks. et substitut befinder sig på et fjernt marked (ensbetydende med en høj transportomkostning) vil produktet ud fra denne tankegang ikke være en del af det relevante produktmarked. I praksis vil afgrænsningen af det relevante produkt og geografiskemarked ske samtidig, hvorfor der i afgrænsningen af produktmarkedet vil blive inddraget transportomkostninger. [153] Personvognsdæk som afsættes til granulering udløser en godtgørelse til dækindsamleren på 1.200 kr. per ton. Granuleringsvirksomheden kræver til gengæld 700-800 kr. per ton for at modtage dækkene. [154] Dæk til genbrug afsættes typisk til priser på mellem 2.000 og 4.000 kr. per ton. [155] Jævnfør afgrænsningen af de relevante markeder for genanvendelige batterier i bilagsrapporten [156] Oplyst af Miljøstyrelsen [157] Tilskudsordningen knyttet til genanvendelse af dæk fordrer, at dækkene transporteres i hel stand – dette reducerer antallet af dæk som kan transporteres på en lastvogn øger dermed de relative transportomkostninger, jævnfør afsnittet om gebyr- og tilskudsordninger. [158] Oplyst af Miljøstyrelsen [159] Vi gør dog opmærksom på at antallet af regummieringsvirksomheder er blevet væsentligt reduceret i de seneste år – såfremt denne koncentration fortsætter kan det ændre vores hypoteser. [160] Som ændret ved bekendtgørelse nr. 935 af 21.november 2002 [161] Bekendtgørelsens § 16, stk. 3. [162] Bekendtgørelsens § 17, stk. 3. [163] Bekendtgørelsens § 17, stk. 5. [164] Se Indenrigsministeriets udtalelse i MAD 1996.1046. [165] Se således Peter Pagh, s. 131-132 i Basse (red.): Miljøretten III, med henvisninger. [166] Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 111 af 5. februar 2000 om gebyr og tilskud til nyttiggørelse af dæk [167] For store entreprenør- og traktordæk udgør tilskuddet til finansieringer af indsamling og nyttiggørelse 1.500 kr. pr. ton dæk [168] "En glad mand har solgt sine Viborg-dæk", Børsen 27. december 2002. [169] Oplyst af Miljøstyrelsen. [170] I november 2000 blev et stort anlæg i det tidligere Østtyskland (Miltzow) indviet med en kapacitet på 60.000 ton per år, jævnfør www.ligmbh.de. [171]Efter transportforordningen (259/93) art. 27 skal der stilles sikkerhed i forbindelse med import/eksport af affald. Det overlades til medlemsstaterne at udforme de nærmere rammer herfor. I Danmark er forordningen suppleret af bekendtgørelse nr. 971 fra 1996 om import og eksport af affald, som ændret ved bekendtgørelse nr. 264 af 3. april 2000.
|
