|
Konkurrencen på markederne for genanvendelse af affald SammenfatningDenne rapport analyserer konkurrencen på markederne for genanvendelse af affaldsfraktionerne papir og pap, kommune-letjern og bilskrot samt dæk. Rapporten identificerer barrierer for konkurrencen på markederne og fremkommer med anbefalinger til, hvordan konkurrencen kan forbedres. De prioriterede fraktioner er udvalgt af Miljøstyrelsen på baggrund af en indledende analyse af 13 affaldsfraktioner, hvor værdikæden for hver fraktion blev analyseret og de relevante markeder blev afgrænset, jævnfør Boks 1. Fraktionerne blev dernæst prioriteret og udvalgt på baggrund af deres relevans (sandsynlighed for svækket konkurrence) samt væsentlighed (økonomisk værdi af affaldsfraktionen). Boks 1 Det relevante marked
Inden for de tre udvalgte fraktioner har vi overordnet afgrænset tre typer af relevante markeder: (1) Indsamlingsmarkeder, (2) Handelsmarkeder og (3) Mæglermarkeder. På indsamlingsmarkederne foregår en indledende sortering af affaldet. På disse markeder konkurrerer private og offentlige indsamlingsvirksomheder i visse tilfælde om at modtage affaldet fra affaldsproducenterne. Typisk har vi afgrænset indsamlingen fra forskellige kilder, for eksempel fra husholdninger og erhverv, som adskilte relevante markeder. På handelsmarkederne konkurrerer private virksomheder om at få adgang til de renere, sorterede fraktioner til videre oparbejdning. På disse markeder har vi typisk afgrænset ét samlet marked for handel med renere fraktioner til oparbejdning, dette til trods for at der for papir- og pap fraktionen reelt er flere handelsmarkeder. Handelsmarkederne for papir og pap har dog ensartede strukturer og behandles derfor under ét. På mæglermarkederne tilbyder private virksomheder at mægle salg af affald for både private og offentlige virksomheder. I vores afgrænsninger skelner vi mellem det almindelige mæglermarked og mæglingen af kommunalt indsamlet affald såsom returpapir og -pap. Det skyldes, at mæglingen af kommunalt indsamlet affald reelt er afskærmet fra konkurrence og forbeholdt Danfiber/Danbørs grundet delvist kommunalt ejerskab. Jo flere og mindre relevante markeder vi finder på et marked for genanvendelse af affald, des større konkurrencemæssige problemer vil vi forvente, ligesom vi forventer flere konkurrencemæssige problemer des færre virksomheder vi finder på et relevant marked. [1] Det skyldes, at et lille antal virksomheder medfører større markedsandele til hver virksomhed og dermed en styrkelse af virksomhedernes markedsmagt. Vi har identificeret en række relevante markeder med virksomheder som er dominerende i kraft af markedsandele på over 40 procent. Disse markeder er alle på størrelse med Danmark eller mindre, jævnfør Tabel 1. Dominerende virksomheder har større muligheder for at skabe barrierer for konkurrencen end andre virksomheder og der er derfor grund til at være særlig opmærksom på, at konkurrencen er tilstrækkelig på markeder med dominerende aktører. Tabel 1 Oversigt over de identificerede relevante markeder
Med udgangspunkt i de relevante markeder har vi identificeret barrierer for konkurrencen. Vi har valgt at arbejde med tre overordnede typer af barrierer: (1) Naturlige, (2) Reguleringsskabte og (3) Virksomhedsskabte. [2] Naturlige barrierer er udefra givne. Det er barrierer, som virksomheder og myndigheder ikke kan ændre. En naturlig barriere er ofte relateret til behandlings- og transportteknologi. Reguleringsskabte barrierer er skabt af direktiver, love, regulativer og andet, der i princippet er under politisk kontrol og kan ændres. Endeligt kan barriererne være virksomhedsskabte i den forstand, at virksomheder på markedet gennem strategisk adfærd har skabt forhindringer, der gør det vanskeligere for kunder at skifte leverandør og som gør det mindre attraktivt for konkurrenter at komme ind på markedet. Hovedparten af de identificerede barrierer er reguleringsskabte, mens naturlige og virksomhedsskabte barrierer kun i mindre grad synes at udgøre barrierer for at opnå tilstrækkelig konkurrence, jævnfør Tabel 2. Det skal dog bemærkes, at det ikke inden for rammerne af dette projekt har været muligt at få adgang til de fortrolige informationer og data fra virksomhederne, som kræves, for fuldt at analysere de virksomhedsskabte barrierer. Tabel 2 De væsentligste barrierer for de tre affaldsfraktioner
For papir og pap fraktionen kan transportomkostninger udgøre en væsentlig barriere for indsamling fra husholdninger i kraft af skalafordele i indsamlingen, som medfører tildeling af eneret til indsamling i et område. Konkurrencen kan dog opretholdes gennem regelmæssige udbud af indsamlingsopgaven, som det allerede er tilfældet mange steder i dag. De decentrale registreringsordninger for indsamlings- og modtagevirksomheder påfører virksomhederne unødige administrative omkostninger og kan med fordel erstattes af simplere ordninger såsom central registrering eller kommunal anerkendelse af hinandens registreringer. Der skelnes muligvis ikke tilstrækkeligt regnskabs- og gebyrmæssigt mellem de forskellige aktiviteter i (Fælles)kommunale selskaber og kommunerne – ikke-konkurrenceudsatte aktiviteter kan derfor krydssubsidiere de konkurrenceudsatte. Denne konkurrenceforvridning undgås ved korrekt regnskabsmæssig fordeling af kapitalomkostningerne. (Fælles)kommunale selskaber har desuden en dobbeltrolle, da de konkurrerer med private indsamlere, samtidigt med at de tildeles kommunale opgaver. Selskaberne kan eksempelvis påvirke markedets rammebetingelser, da de udformer eller yder bistand til udformningen af de kommunale affaldsregulativer. (Fælles)kommunale selskaber har desuden eksklusiv adgang til markedsinformation i de tilfælde, hvor de står for administrationen af indberetninger fra aktører i markedet. Endeligt kan (fælles)kommunale selskaber have rolle som såvel rådgiver – erhvervsaffaldskonsulent – og tilsynsfører overfor affaldsproducenterne, hvilket sikrer selskaberne en unik adgang til affaldsproducenterne, som private affaldsvirksomheder ikke kan opnå. En skarpere adskillelse af driftherre og myndighedsrollen kan reducere barrieren. I de tilfælde, hvor (fælles)kommunale selskabers tjenesteydelser for kommunen er undtaget udbudspligt, vil måden hvorpå opgaverne tildeles kunne udgøre en barriere. I praksis vurderer vi ikke at denne barriere er væsentlig, da eksempelvis indsamlingsopgaver typisk udbydes til private aktører. De tjenesteydelser, som Danfiber yder kommunerne er underlagt tærskelværdierne i EU's udbudsdirektiv. Der er dog ingen enkeltkommuner, som afsætter tilstrækkelige mængder til, at værdien af formidlingshonoraret overskrider tærskelværdien [3]. Det er uvist, hvorvidt værdien af formidlingsaftaler indgået med grupper af kommuner, skal medregnes. Det bemærkes desuden, at Danfiber i stigende grad også formidler håndteringen af returpapir. Det er derfor ikke klart, at tærskelværdierne aldrig overskrides. Danfibers dominerende markedsstilling er skabt gennem medejerskabet af flere af de største (fælles)kommunale selskaber, som sikrer Danfibers forsyning af returpapir. De (fælles)kommunale selskaber får andel i Danfibers overskud og Danfiber har derfor en konkurrencefordel i forhold til selskaber uden kommunalt ejerskab. Danfibers dominerende stilling i markedet vil muligvis kunne overføres til andre affaldsfraktioner og give Danbørs [4] en konkurrencemæssig fordel på disse markeder. Det skal i den forbindelse bemærkes, at Danbørs i dag har monopol på formidling af kommune-letjern og kommunalt indsamlede dæk, sandsynligvis af grundene som nævnes her – Danbørs gennemgås derfor ikke i det følgende. For shreddervirksomhederne i kommune-letjern og bilskrot affaldsfraktionen udgør gebyrerne for deponering af shredderaffald en meget væsentlig andel af de samlede omkostninger. Det forvrider derfor konkurrencen, at flere kommuner afviser shredderaffald fra andre landsdele. Alle shredderanlæg har altså ikke lige adgang til at deponere shredderaffaldet på de billigste deponier. H.J. Hansens shredderanlæg i Odense har således en omkostningsfordel i forhold til eksempelvis Roskilde Jernværk, da Odense Losseplads Nord ikke vil modtage shredderaffald fra deponiet, som betjener Roskilde Jernværk. Dette forvrider konkurrencen. Bilejere med skrotningsklare biler betaler autoophuggere for at få miljøbehandlet bilerne. Prisforskellene mellem de forskellige autoophuggere er imidlertid større end transportomkostningerne umiddelbart tilskriver. Dette kan skyldes, at bilejerne ikke har kendskab til prisforskellene og kan således være udtryk for et informationsproblem, som udgør en barriere for konkurrencen. Initiativer, som øger forbrugernes aktivitet i forbindelse med valg af autoophugger, vil kunne afhjælpe denne barriere. I dækfraktionen drives markedet i væsentlig grad af en tilskudsordning til dækindsamlere, som modtager 1.200 kr. per ton hele dæk, som indleveres til godkendte granuleringsvirksomheder. Kravet om at dækkene skal transporteres i hel tilstand øger transportomkostningerne markant, og begrænser således indsamlernes valg af granuleringsvirksomhed til de nærmeste. Såfremt tilskudsordningen udvides til også at omfatte neddelte dæk, vil vilkårene for konkurrencen forbedres, da fjernereliggende granuleringsvirksomheder vil kunne deltage i konkurrencen. Markedet for handel med dæk af granuleringskvalitet er domineret af én væsentlig aktør med væsentlig overkapacitet svarende til 50 procent af den samlede mængde granuleringsdæk. Overkapaciteten sender et kraftigt signal til potentielle konkurrenter om, at der vil blive kæmpet hårdt om markedsandele såfremt de træder ind på markedet, dette især da den samlede mængde af kasserede dæk er forholdsvis stabil. Betydningen af overkapaciteten som barriere for konkurrencen kan reduceres ved for eksempel at yde tilskud til præ-neddelte dæk og dermed udvide størrelsen på det relevante marked. Vi har således fundet et antal naturlige, reguleringsskabte og virksomhedsskabte barrierer. De naturlige barrierer er det vanskeligt at gøre noget ved. De reguleringsskabte kan derimod påvirkes. Vi har ikke fundet særlige miljøhensyn forbundet med de observerede reguleringsskabte barrierer. Med hensyn til de strategiske barrierer forventer vi, at konkurrenceloven er tilstrækkelig effektiv til at modvirke eller mindste eventuelle strategiske barrierer. Footnotes[1] Eller mere korrekt: Jo større virksomheden er i forhold til størrelsen på det enkelte relevante marked. [2] Vi følger her Copenhagen Economics (2004). [3] Formidlingshonoraret for formidling af salg af papir er udregnet til ca. 30 kr. per ton papir, hvilket medfører, at tærskelværdien overskrides ved knap 60.000 ton papir. [4] Danfiber ejer 50 procent af Danbørs
|
