| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Konkurrencen på markederne for genanvendelse af affald

Detaljeret sammenfatning og konklusioner

Denne rapport analyserer konkurrencen på udvalgte markeder for genanvendelse af affald for at identificere barrierer for konkurrencen og fremkomme med anbefalinger til, hvordan konkurrencen kan forbedres.

Først har vi opdelt det samlede marked for genanvendelse af affald i relevante markeder, der er den grundlæggende enhed for konkurrenceanalyser. Derefter har vi i samarbejde med Miljøstyrelsen udvalgt tre affaldsfraktioner, hvor vi har identificeret en række barrierer for konkurrencen. Til sidst har vi analyseret, hvordan de identificerede barrierer kan hæves og fremkommer med anbefalinger.

Inden for de tre fraktioner som er udvalgt, har vi overordnet afgrænset tre typer af relevante markeder: (1) Indsamlingsmarkeder, (2) Handelsmarkeder og (3) Mæglermarkeder.

På indsamlingsmarkederne konkurrerer private og offentlige virksomheder om at modtage de forskellige affaldstyper fra affaldsproducenterne. På dette marked foregår en indledende sortering af affald, så en renere fraktion fremkommer. På handelsmarkederne konkurrerer private virksomheder om at få adgang til de renere fraktioner til videre oparbejdning, så der i sidste ende fremkommer en råvare, som kan anvendes i ny produktion. På mæglermarkederne tilbyder private virksomheder at mægle salg af affald for både private og offentlige virksomheder. Ved at samle større mængder sammen kan mæglerne sælge affaldet til en højere pris end den enkelte leverandør.

Vores analyse har identificeret en række barrierer. De fleste er reguleringsskabte, men der er også enkelte naturlige og virksomhedsskabte barrierer. Samtidig har vi på en række relevante markeder identificeret dominerende virksomheder. Vi har ikke fundet miljøhensyn forbundet med de væsentligste identificerede barrierer, som kan retfærdiggøre eksistensen af barrierene.

Inspireret af den engelske elsektor har vi ledt efter en mekanisme, som kan forbedre mulighederne for løbende at overvåge konkurrencesituationen. Vi mener ikke, at det er muligt og heller ikke ønskeligt at etablere et overvågningssystem på markederne for genanvendelse af affald.

For det første fordi konkurrenceloven burde fungere lige så godt på affaldsmarkederne som på andre markeder. For det andet fordi affaldsmarkedet er et meget heterogent marked, hvorfor en sådan mekanisme sandsynligvis vil forudsætte betydlige administrative byrder pålagt virksomhederne.

I denne sammenfatning vil vi først kort beskrive den anvendte metode. Derefter summerer vi kort de relevante markeder som vi har afgrænset. Til sidst går vi igennem de væsentligste barrierer for konkurrencen samt anbefalinger og miljøhensyn.

Metoden

Dette projekt startede med en analyse af tretten affaldsfraktioner og udvælgelse af tre prioriterede fraktioner til videre analyse. Vi har for hver fraktion opstillet en værdikæde, som afspejler de forskellige trin i affaldets vej til genanvendelse. Værdikæden opdeler erhvervsaktiviteterne i niveauer fra kilde til genanvendelse, hvor affaldet indgår som råvarer i ny produktion.

Med udgangspunkt i værdikæderne har vi afgrænset relevante markeder på alle de tretten fraktioner. Afgrænsning af relevante markeder er hjørnestenen i de fleste sager, som konkurrencemyndighederne i EU behandler.

Vi har udarbejdet et prioriteringsværktøj, som blev anvendt til udvælgelse af de tre prioriterede fraktioner. Prioriteringen blev foretaget på baggrund af markedernes relevans og væsentlighed. Med relevans mener vi, at markedet har nogle karakteristika, som typisk medføre svækket konkurrence. F.eks. vil et marked med en dominerende aktør være særlig udsat for svækket konkurrence. Ved væsentlighed forstår vi, at markedets økonomiske værdi er høj, jævnfør prioriteringsgrundlaget som er vedlagt denne rapport som bilag A. De af Miljøstyrelsen udvalgte fraktioner er: (1) Papir og pap, (2) kommune-letjern og bilskrot og (3) Dæk. Udvælgelsen er illustreret i Figur 1.

Figur 1 Miljøstyrelsens valg af fraktioner til analysen

Kilde: Bilag A.

De udvalgte fraktioner har det fælles karaktertræk, at affaldet i sig selv har en positiv værdi – det vil sige, at affaldet kan sælges på et marked til en positiv pris. Eksistensen af markeder for affald kan være en væsentlig driver for genanvendelsen.

Der er imidlertid andre former for markedsdrivere som f.eks. tilskud og afgifter. Tilskud kan direkte fremme genanvendelsen, når der f.eks. opnås tilskud ved aflevering af dæk til granulering. Afgifter kan indirekte fremme genanvendelsen ved at gøre alternativer til genanvendelse –f.eks. deponering – dyrere.

Vi har på de enkelte relevante markeder vurderet, om nogle aktører vil være i stand til at påvirke konkurrenceforholdene på markedet. Hvis dette er tilfældet, vil der i konkurrenceretlig forstand være tale om, at virksomheden har en dominerende stilling. En virksomhed med en dominerende stilling har i følge konkurrenceloven en særlig forpligtelse til ikke at udnytte sin position til skade for konkurrencen.

Med udgangspunkt i de relevante markeder har vi identificeret barrierer for konkurrencen. Vi har valgt at arbejde med tre overordnede typer af barrierer: (1) Naturlige, (2) Reguleringsskabte og (3) Virksomhedsskabte. ^[5] Naturlige barrierer er udefra givne. Det er barrierer, som virksomheder og myndigheder ikke kan ændre. En naturlig barriere er ofte relateret til behandlings- og transportteknologi. Reguleringsskabte barrierer er skabt af direktiver, love, regulativer og andet, der i princippet er under politisk kontrol og kan ændres. Endeligt kan barriererne være Virksomhedsskabte i den forstand, at virksomheder på markedet gennem strategisk adfærd har skabt forhindringer, der gør det vanskeligere for kunder at skifte leverandør, og som gør det mindre attraktivt for konkurrenter at komme ind på markedet.

Vi fremkommer med en række anbefalinger, som vil kunne modvirke de identificerede barrierer.

Vi har fra begyndelsen valgt at bygge vores analyser på to former for input: kvalitative interviews med aktører i markedet og offentlig tilgængelig information. Sammen med vores erfaring inden for metoder til markedsafgræsning har det resulteret i en række robuste konklusioner om barrierer og anbefalinger.

De relevante markeder

Vi har på de tre fraktioner afgrænset en række relevante markeder. Det relevante marked er et udtryk for det geografiske og produktmæssige rum, i hvilket konkurrencen mellem virksomheder er reel og virksom – om end ikke nødvendigvis tilstrækkelig. En konkurrencemæssig vurdering af et givet relevant marked vil i princippet kunne ignorere alle virksomheder, der ikke er en del af dette relevante marked.

Jo flere og mindre relevante markeder vi finder på markedet for genanvendelse, des større konkurrencemæssige problemer vil vi forvente. Og jo færre virksomheder vi finder på et relevant marked ^[6], des større konkurrencemæssige problemer vil vi forvente.

De afgrænsede relevante markeder fremgår af Tabel 1 til Tabel 3.

Tabel 1 Relevante markeder – papir og pap

På returpapir og -pap fraktionen har vi afgrænset to indsamlingsmarkeder, ét handelsmarked og to mæglermarkeder. Vi har afgrænset indsamling fra husholdninger og erhverv som adskilt. Det skyldes primært forskelle i virksomheders og husholdningers incitamenter. Handelsmarkedet har vi afgrænset til et samlet marked for handel med returpapir- og pap, uanset at der er forskellige returpapir og -pap kvaliteter, der ikke umiddelbart kan erstatte hinanden. Det har vi bevidst gjort for at forenkle analysen og det påvirker ikke konklusionerne, eftersom alle tænkelige relevante markeder er internationale. Det almindelige mæglermarked har vi afgrænset som adskilt fra mæglingen af kommunalt indsamlet returpapir og -pap. Det skyldes, at mæglingen af kommunalt returpapir og -pap reelt er afskærmet for konkurrence og forbeholdt Danfiber givet det kommunale ejerskab.

Tabel 2 Relevante markeder – bilskrot og kommune-letjern

På bilskrot og kommuneletjern har vi igen afgrænset to indsamlingsmarkeder og et handelsmarked, men kun et mæglermarked. Indsamlingen af skrotbiler foregår helt adskilt fra indsamlingen af kommune-letjern. Når bilerne først er miljøbehandlede indgår de på lige for med kommune-letjernet i den videre handel. Derfor afgrænser vi kun et handelsmarked. Grunden til at vi kun afgrænser et mæglermarked er, at der ikke eksisterer noget almindeligt mæglermarked for kommune-letjern.

Tabel 3 Relevante markeder - dæk

På dæk afgrænser vi et indsamlingsmarked, potentielt tre handelsmarkeder og et mæglermarked. Vi afgrænser kun et indsamlingsmarked, da en indsamler kan indsamle alle typer dæk. Vi har afgrænset tre potentielle relevante markeder for handel med dæk, fordi der er asymmetrisk substitution mellem de forskellige dækkvaliteter. Dæk af granuleringskvalitet kan ikke erstatte dæk til genbrug, mens det omvendte er muligt. Det betyder, at det relevante marked kun kan defineres entydigt i en konkret konkurrencesag. Hvis sagen opstår på markedet for granulering, vil vi definere markedet snævert på grund af de begrænsede substitutionsmuligheder. Hvis omvendt sagen opstår på markedet for genbrug, vil vi definere markedet bredt på grund af de betydeligt større substitutionsmuligheder. Vi afgrænser kun et mæglermarked af samme grund som under kommune-letjern - der eksisterer ikke et almindeligt marked for mægling af kommunalt indsamlede dæk.

Barrierer og anbefalinger

Efter at have afgrænset de relevante markeder analyserer vi barrierer for konkurrencen og fremkommer med en række anbefalinger. I den forbindelse vurderer vi, om efterkommelse af anbefalingerne vil have negativ indvirkning på miljøet.

Indledningsvist har vi identificeret en række relevante markeder, hvor der er dominerende aktører, jævnfør Tabel 4. En virksomhed med en dominerende stilling på et relevant marked har større muligheder for at skabe barrierer for konkurrencen end andre. Derfor er en dominerende virksomhed konkurrenceretligt forpligtet til ikke ved sin adfærd at skade konkurrencen. En virksomhed med en markedsandel på over 40 procent er som udgangspunkt dominerende. Der er grund til at være særlig opmærksom på, at konkurrencen er tilstrækkelig på markeder med dominerende aktører.

Tabel 4 Dominerende virksomheder

Vi vil nu gennemgå de væsentligste barrierer for konkurrencen. Samtidig vil vi komme med anbefalinger til, hvordan barrieren kan lempes eller fjernes og foretage nogle indledende vurderinger af konsekvenser for miljøet.

Papir og pap

På de relevante markeder for returpapir og -pap har vi identificeret seks væsentlige barrierer for konkurrencen: én naturlig og fem reguleringsskabte.

(1) Transportomkostninger. På markedet for indsamling af returpapir og -pap fra husholdninger vil en indsamler kunne indsamle returpapir og -pap til en lavere enhedsomkostning, hvis han har eneret på indsamlingen i et givent område. F.eks. vil der være betydelige besparelse i forbindelse med transporten. Hverken miljømæssigt eller omkostningsmæssigt vil det kunne betale sig at have parallelle indsamlingsnet. Derfor tildeles en enkelt indsamler ofte eneretten til indsamling i et område i en given periode. Dette udelukker andre fra at konkurrere med indsamleren i perioden.

Selvom en indsamler tildeles en eneret på indsamlingen af returpapir og -pap i et område, kan konkurrencen dog opretholdes gennem regelmæssige udbud – f.eks. hvert 3. eller 5. år. I stedet for konkurrence på markedet bliver der tale om konkurrence om markedet.

Transportomkostningerne kan således udgøre en barriere for konkurrencen, hvis konkurrencen om markedet ikke er effektiv nok. Vi anbefaler derfor at kommunerne foretager regelmæssige udbud og konstaterer, at de allerfleste kommuner allerede udbyder indsamlingsopgaven.

(2) Registreringsordninger. Der er krav om, at indsamlere skal registreres som transportører i kommuner, hvori de ønsker at indsamle returpapir og -pap, og at behandlere skal registreres i de kommuner, hvorfra de ønsker at modtage returpapir og -pap. ^[7]

Disse krav øger de administrative omkostninger forbundet med at drive indsamlings- og modtagevirksomhed og kan afholde nogle virksomheder fra at deltage i konkurrencen. I følge flere markedsaktører som vi har talt med, synes den administrative byrde imidlertid ikke at være stor, hvorfor den konkurrencebegrænsede effekt formentligt er lille. Dette bekræftes af det store antal registrerede virksomheder i de forskellige kommuner.

Vi kan ikke finde argumenter imod, at den nuværende registreringsordning erstattes af en simplere ordning byggende på et såkaldt one-stop-shop princip. Det betyder, at hvis en virksomhed er registreret i én kommune, vil den automatisk være registreret i alle. En sådan ordning bør kombineres med nogle centralt udstukne retningslinier for hvilke krav, som virksomhederne skal opfylde.

Hvis kravene til registreringen udformes hensigtsmæssigt, vil en sådan one-stop-shop ordning ikke forringe miljøkvaliteten.

(3) Krydssubsidiering. (Fælles)kommunale selskaber og kommunerne skal som udgangspunkt hvile i sig selv ^[8]. Det vil sige, at de gebyrer som opkræves ikke må være højere end nødvendigt for at dække de udgifter, som selskabet afholder ved at levere en given ydelse. Det betyder, at gebyrer fastsættes ud fra de umiddelbare udgifter, som selskabet afholder ved at levere ydelserne, jævnfør miljøbeskyttelsesloven § 48 ^[9].

Visse aktiviteter såsom indsamling og oparbejdning af papir- og papaffald kan være konkurrenceudsatte, mens andre aktiviteter såsom deponering i udgangspunktet er afskærmet fra konkurrence. Såfremt der ikke skelnes regnskabs- og gebyrmæssigt mellem de forskellige aktiviteter, vil der kunne forekomme krydssubsidiering mellem områderne, hvilket vil forvride konkurrencen til ulempe for private aktører uden adgang til konkurrenceafskærmede aktiviteter.

Krydssubsidiering kan forvride konkurrencen ved at give de (fælles)kommunale selskaber en omkostningsfordel. Fordelen kan påvirke fastsættelsen af gebyrer for indsamling og sortering af returpapir og -pap fra virksomheder, og dermed stille selskaberne bedre i konkurencen med private indsamlere. I det omfang en sådan krydssubsidiering finder sted, udgør den en væsentlig barriere for konkurrencen, idet private aktører vil blive presset ud af markedet.

Det er uvist om og i hvor høj grad, krydssubsidiering forekommer i praksis, da kommunerne eller de (fælles)kommunale affaldsselskaber normalt ikke offentliggør beregningsgrundlaget for de forskellige gebyrer. Det er heller ikke muligt at sammenligne gebyrer eller regnskaber på tværs af kommuner eller (fælles)kommunale selskaber. Det skyldes hovedsageligt upræcise retningslinjer for de kommunale budget- og regnskabssystemer.

Vi anbefaler, at der foretages en regnskabsmæssig fordeling af samtlige kapitalomkostninger, så gebyrsætningen kommer nærmere en normal markedspris. Dette vil øge antallet af virksomheder som kan konkurrere om en given indsamlingsopgave.

Der er ingen miljømæssige konsekvenser af, at den regnskabsmæssige fordeling af kapitalomkostninger ændres som anbefalet.

(4) (Fælles)kommunale selskabers dobbeltrolle. De fælleskommunale selskaber har en dobbeltrolle. På den ene side deltager de i konkurrencen med private indsamlere og på den anden side tildeles de en række opgaver fra kommunerne.

For det første står de (fælles)kommunale selskaber i de fleste tilfælde for udformningen af de kommunale affaldsregulativer eller yder kommunen bistand i forbindelse med udformningen, jævnfør Pagh et al. (2004). Dette kan give de kommunale selskaber en kunstig konkurrencefordel, da selskaberne selv kan påvirke markedets rammebetingelser.

For det andet kan de (fælles)kommunale selskaber have en fordel i forhold til deres private konkurrenter, fordi selskaberne i visse tilfælde står for administrationen af indberetninger fra aktører i markedet og dermed får eksklusiv adgang til information om affaldsproducenter og konkurrenternes markedsandele.

For det tredje tildeles de (fælles)kommunale selskaber rollen som rådgiver – erhvervsaffaldskonsulenter – overfor affaldsproducenterne og samtidig deltager de i udøvelsen af tilsynsfunktioner og de sikres dermed i praksis en unik adgang til de affaldsproducerende virksomheder.

Dobbeltrollen kan udgøre en væsentlig barriere for konkurrencen på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv, hvor de kommunale selskaber kan være i direkte konkurrence med private indsamlere.

Vi anbefaler derfor, at kommunerne er opmærksomme på, at de (fælles)kommunale selskaber er i konkurrence med private indsamlere. Og dermed at dobbeltrollen bør begrænses til et niveau, som ikke forvrider konkurrencen. Barrieren kan reduceres ved en skarpere adskillelse af driftsherre- og myndighedsrollen.

(5) Manglende udbud. Vi har under denne overskrift behandlet to barrierer for konkurrencen, som begge relaterer sig til manglende udbud. For det første kan der være tilfælde, hvor de tjenesteydelser, som (fælles)kommunale selskaber yder kommuner i udgangspunktet er udbudspligtige, men hvor der er særlige undtagelsesmuligheder. For det andet (fælles)kommunale selskaber og kommuners indkøb af tjenesteydelser fra Danfiber. De (fælles)kommunale selskaber er såkaldte § 60 selskaber, som overtager kompetencen fra kommunerne, mens Danfiber er et aktieselskab, som udfører en tjenesteydelse på vegne af kommunerne.

Selvom en kommunes køb af en tjenesteydelse fra et (fælles)kommunalt selskab i udgangspunktet er udbudspligtigt, kan købet bl.a. fritages fra udbud, hvis (a) indsamlingsopgaven tildeles i form af en koncession ^[10], eller (b) hvor tildelingen falder ind under den såkaldte eneretsundtagelse i tjenesteydelsesdirektivets art. 6.

I de tilfælde, hvor der således er fritagelse fra udbudspligten, vil måden hvorpå f.eks. indsamlingsopgaven tildeles kunne udgøre en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence, da der ikke nødvendigvis er sikret lige adgang for alle aktører.

Så vidt vi er orienteret, udbyder de allerfleste (fælles)kommunale selskaber indsamlingsopgaven til private aktører. Derfor forventer vi ikke, at denne barriere i praksis forekommer i væsentligt omfang.

De tjenesteydelser, som Danfiber yder kommunerne, er som udgangspunkt udbudspligtige, og de almindelige tærskelværdier gælder. Det er sikkert, at ingen enkeltkommune har tilstrækkelige mængder (ca. 60.000 ton) til, at tærskelværdien på 1,7 mio. kr. vil blive overskredet, hvis Danfibers formidlingspris er 30 kr. per ton ^[11]. Men for det første indgås aftalerne med Danfiber ofte i grupper af flere kommuner, og for det andet formidler Danfiber også håndtering af returpapir og -pap. Det er derfor ikke klart, at tærskelværdierne aldrig overskrides.

Men vigtigst er det at fastslå, at Danfiber ikke adskiller sig fra andre private aktører for så vidt angår udbudsregler. Det vil sige, at udbudsreglerne eller den anvendte praksis i sig selv ikke burde give Danfiber en fordel i konkurrencen.

Vi finder det i den forbindelse ikke afgørende, hvori hjemlen består, da der under alle omstændigheder kan være tale om en barriere for konkurrencen. På den baggrund anbefaler vi, at det vurderes, om de nuværende udbudsregler er hensigtsmæssige – naturligvis under hensyntagen til de administrative omkostninger, der kan være forbundet med en udvidet udbudspligt. På den måde vil det kunne åbnes op for konkurrence til Danfiber og (fælles)kommunale selskaber på de områder, som ikke er omfattet af tjenesteydelsesdirektivet, eller hvor der er uklarheder i fortolkningen. Dette kan gøres ved, at kommunerne eller de (fælles)kommunale selskaber forpligter sig til at foretage udbud efter de almindelige regler i tjenesteydelsesdirektivet – eventuelt underlagt en simplere udbudsprocedure. På den måde kan der stilles krav til kommunerne og de (fælles)kommunale selskaber om, at priser skal "prøves i markedet".

(6) Vertikale relationer. Danfiber A/S er ejermæssigt integreret med virksomheder og selskaber på alle tre led af værdikæden. Upstream ejer (fælles)kommunale selskaber ^[12] tre sjettedele af Danfiber. Midstream ejer returpapirhandleren Marius Pedersen A/S en sjettedel og downstream ejer papirfabrikken Brdr. Hartmann A/S to sjettedele.

I følge Danfiber afsætter alle de (fælles)kommunale selskaber, som er en del af ejerkredsen bag Danfiber, deres returpapir og -pap gennem Danfiber. Der er således tale om returpapir og -pap fra omkring 30 af de ca. 40 (fælles)kommunale selskaber – herunder København, Odense og Århus. ^[13] Derudover formidler Danfiber salg på vegne af en række kommuner, som ikke er medejere. Det kan på baggrund heraf konkluderes, at Danfiber formidler salget af mere end 40 procent af det kommunalt indsamlede returpapir og -pap og dermed indtager en dominerende stilling på markedet for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap.

Danfibers dominerende stilling er skabt gennem det kommunale medejerskab, der sikrer Danfiber forsyninger fra en række af de største (fælles)kommunale selskaber. De (fælles)kommunale selskaber, som er medejere af Danfiber, får andel i Danfibers overskud, hvorfor Danfiber vil have en konkurrencefordel i forhold til salskaber uden kommunalt ejerskab.

I følge Renosam blev Danfiber oprettet for, "[...] at sikre udbyderen (kommunen) den størst mulige pris ved at samle salgsfunktionen. Historisk var dette en tvingende nødvendighed, idet markedet – med få aktører – havde klare tendenser til karteldannelse, hvor priserne blev fastsat til ugunst for kommuner og affaldsselskaber. I slutningen af firserne var der ikke forskel på formidlingshonoraret, der var ens for alle aftagere af genanvendeligt papir. Formidlingshonoraret lå på ca. 130 kr./t (i datidens priser). Danfiber kunne imidlertid formidle til en pris på omkring 40 kr./t og skaffede derudover udbyderne en markedspris for de genanvendelige materialer ved at gå uden om grossistled og direkte til aftagere af fibre (papirfabrikker)." ^[14]

Danfiber blev dannet som reaktion på et marked, hvor konkurrencen tilsyneladende var sat ud af kraft. Men er dette den bedste måde at løse et konkurrenceproblem på? Ved næsten automatisk at tildele Danfiber formidlingen af salget og i visse tilfælde også håndteringen af næsten alt det kommunalt indsamlede returpapir og -pap går ca. 30 procent af den samlede mængde returpapir og –pap udenom midstream markedet – returpapirhandlerne har ikke mulighed for at få adgang til det kommunalt indsamlede returpapir og -pap. På den måde har kommunerne godt nok opnået en bedre pris for deres returpapir og -pap, men der er samtidig skabt et nyt konkurrenceproblem: Midstream markedet er blevet kunstigt reduceres med ca. 30 procent. Derfor vil der alt andet lige være plads til færre virksomheder midstream, end hvis de 30 procent gik gennem det almindelige marked.

Vi anbefaler derfor for det første, at Danfiber er opmærksom på, at de har en dominerende stilling på markedet for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap.

For det andet anbefaler vi, at man anvender konkurrenceloven til at angribe f.eks. karteldannelse. Vi er klar over, at der i slutfirserne ikke fandtes så restriktiv en konkurrencelov, som det er tilfældet i dag. Derfor er det muligt, at man reelt ikke havde konkurrencemyndighederne som alternativ løsningsmulighed. Men vi vil anbefale, at det vurderes, om den nuværende konstruktion stadig er den bedste løsning givet, at konkurrenceloven i dag er væsentlig mere restriktiv.

Danfibers dominerende stilling på markedet for mægling af kommunalt indsamlet returpapir og -pap kan have betydning for markederne for mægling af kommunalt indsamlede dæk og kommune-letjern. Danfiber ejer halvdelen af Danbørs, som formidler alle kommunalt indsamlede dæk og alt kommune-letjern. Gennem den unikke adgang til kommunerne i Danfibers ejerkreds kan Danbørs lettere end andre opnå adgang til kommunale dæk og letjern.

Vi kan ikke se, at Danfiber eller Danbørs i udgangspunktet skulle kunne levere bedre miljøkvalitet end andre virksomheder. Derfor bør det ikke være af miljøhensyn, at kommunerne og de (fælles)kommunale selskaber automatisk formidler salg af returpapir og -pap eller andre fraktioner gennem Danfiber.

Bilskrot og kommune-letjern

Vi har i analysen identificeret tre væsentlige barrierer for konkurrencen på de relevante markeder for bilskrot og kommune-letjern: To reguleringsskabte og én virksomhedsskabt.

(1) Vertikale relationer. Danbørs er tildelt et de facto monopol på markedet for mægling af kommune-letjern. Dominansen kan være skabt af de ejermæssige bånd til Danfiber, som er dominerende på markedet for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap.

Danbørs ejes 50 procent af Danfiber, som er dominerende på markedet for mægling af kommunalt indsamlet returpapir og -pap. Gennem Danfiber sikres Danbørs en unik forbindelse til kommunerne, som kan give adgang til mægling af en lang række andre kommunale affaldsfraktioner – som f.eks. kommune-letjern. Det kan således ikke udelukkes, at Danbørs's succes med at opnå adgang til formidling af eksempelvis kommune-letjern og dæk skyldes den eksisterende kontakt til kommunerne via Danfiber

Vi anbefaler derfor, at Danbørs er opmærksom på, at de har en dominerende stilling på markedet for mægling af kommune-letjern. Det betyder, "[...] at Danbørs som dominerende formidler af salg af affaldsfraktioner ikke må misbruge sin stilling. Det indebærer bl.a., at selskabet ikke må forskelsbehandle." ^[15]

(2) Kommuner modtager ikke shredderaffald fra andre landsdele. De begrænsede muligheder for at afsætte shredderaffald til de billigste deponier i andre kommuner påvirker shredderanlæggenes omkostninger i væsentlig grad, og udgør derfor en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence.

Der er en betydelig variation i deponeringsprisen mellem deponier som kan modtage shredderaffald – i nogle tilfælde med en faktor to. Et af de billigste deponier er Odense Losseplads Nord, som har indrettet en plads for farligt affald målrettet den lokale skrothandlers (HJ Hansen) shredderaffald. Odense Losseplads Nord har modsat sig at modtage shredderaffald fra Kara i Roskilde, som har Roskilde Jernværk beliggende i sit område. På den måde opnår HJ Hansen en omkostningsfordel i forhold til Roskilde Jernværk som følge af den eksklusive adgang til billig deponering af shredderaffald. Dette forvrider konkurrencen, fordi omkostningsfordelen ikke er opnået gennem en højere effektivitet.

Hvis f.eks. shredderaffald ikke kan transporteres til det mest effektive og dermed billigste deponi, opnår skrothandlere med shredderanlæg beliggende tæt på de effektive deponier en omkostningsfordel. Omkostningsfordelen er betydelig, da bortskaffelse af shredderaffald udgør en stor andel af skrothandlerens samlede omkostningerne. Det skyldes, at ca. 25 procent af det jern- og metalskrot, der ryger ind i shredderen, kommer ud i den anden ende som shredderaffald og skal deponeres.

Vi anbefaler derfor, at deponierne forpligter sig til at modtage shredderaffald fra andre landsdele.

Der kan være miljømæssige fordele i ikke at transportere affald længere end nødvendigt. Men dette kan have konsekvenser for konkurrencen. Eftersom adskillige kilder i markedet beretter, at shredderaffaldet også i dag finder vej til Odense, vil mængden af transport sandsynligvis ikke blive øget betydeligt. I følge flere kilder i markedet kan HJ Hansen kan sælge deponeringskapacitet i Odense billigere end f.eks. AV Miljø i Hvidovre.

(3) Informationsproblem. Vi kan observere store prisforskelle mellem autoophuggere for miljøbehandling af biler, selvom ophuggerne ligger med en afstand til hinanden hvor vi normalt ville forvente nogenlunde ens priser. Det er vanskeligt af afgøre, hvad der forårsager dette problem. Transportomkostninger lader ikke til at være hele forklaringen, da de observerede prisforskelle er betydeligt større, end de transportomkostninger, som vi vil forvente. Manglende konkurrence kan føre til, at virksomheder markedsfører sig mindre aggresivt i "andres område". Men hvis dette var tilfældet, ville vi ikke forvente at observere store prisforskelle. Hvorfor skulle ophuggere sætte prisen ned, hvis han ikke kan stjæle naboens kunder? Derfor hælder vi til en konklusion om, at ejerne af skrotbilerne ikke er orienteret om, at der kan være betydelige prisforskelle mellem autoophuggerne.

Forbrugerne spiller en vigtig rolle i konkurrencen på et marked. Konkurrence på et marked forudsætter, at kunderne reagerer på f.eks. prisforskelle på ens produkter. Hvis en forbruger ikke køber det billigste af to ens produkter, vil det være vanskeligt at opnå en effektiv konkurrence. Det kan derfor være nødvendigt at uddanne forbrugerne på især nye markeder. Vi ser signaler på, at dette kan være nødvendigt på markedet for indsamling af skrotbiler fra husholdninger og erhverv.

Vi anbefaler, at det vurderes, om der er behov for initiativer, der kan øge forbrugernes aktivitet i forbindelse med valg af autoophugger.

Dæk

Vi har identificeret tre væsentlige barrierer på de relevante markeder for genanvendelse af dæk: To reguleringsskabte og én virksomhedsskabt.

(1) Ikke tilskud til neddelte dæk. Dækindsamlere modtager et tilskud på 1.200 kr. per ton hele dæk, som de afleverer til godkendte granuleringsvirksomheder. Kravet om, at dækkene ikke må være neddelte, begrænser størrelsen af det relevante marked for handel med dæk af granuleringskvalitet og udgør dermed en barriere for konkurrencen på markedet.

Det skyldes, at omkostningerne ved at transportere dæk af granuleringskvalitet indirekte er forøget som følge af, at der kun ydes tilskud til ikke-neddelte dæk. Da dæk af granuleringskvalitet har en relativt lav værdi, betyder transport-omkostningerne meget for størrelsen af markedet.

Det anbefales, at tilskudsordningen udvides til også at omfatte neddelte dæk. På den måde kan antallet af virksomheder, der konkurrerer om at modtage de danske dæk af granuleringskvalitet øges og vilkårene for konkurrencen forbedres.

Vi er bekendte med, at tilskuddet er tilknyttet hele dæk af kontrolmæssige årsager. Såfremt den ønskede kontrol kan opretholdes i forbindelse med, at det åbnes for tilskud til præ-neddelte dæk, vil miljøkvaliteten kunne opretholdes.

(2) Vertikale relationer. Ligesom på markedet for mægling af kommune-letjern har Danbørs har en dominerende stilling på markedet for mægling af kommunalt indsamlede dæk. Som det var tilfældet på markedet for mægling af kommune-letjern, kan Danbørs' dominerende stilling være skabt af de ejermæssige bånd til Danfiber.

Vi anbefaler derfor igen, at Danbørs er opmærksom på sin dominans.

(3) Overkapacitet i neddelingen af dæk. Markedet for handel med dæk af granuleringskvalitet er domineret af én stor aktør, Genan a/s, med kapacitet til at neddele omkring 35.000 ton dæk om året. Herudover er der en mindre aktør, Imdex a/s, der anslås at have en kapacitet svarende til ca. 5.000 ton. ^[16]

Imdex a/s har i dag maksimalt 30 procent af granuleringsmarkedet, mens Genan a/s som minimum har 50 til 70 procent. Genan a/s har samtidig en væsentlig ledig kapacitet på omkring 10.000-15.000 ton – svarende til cirka 40 procent af Genans samlede kapacitet eller cirka 50 procent af den samlede mængde granuleringsdæk.

Overkapaciteten sender et kraftigt signal om, at der kan blive kæmpet hårdt om markedsandele i fremtiden. Det gælder især da den samlede mængde dæk som kasseres og indsamles i Danmark er forholdsvist stabil.

Vi vurderer derfor, at den eksisterende overkapacitet i markedet kan udgøre en væsentlig barriere for konkurrence på markedet for handel med dæk af granuleringskvalitet, da overkapaciteten kan afskrække selv mere effektive virksomheder fra at gå ind i markedet.

Overkapaciteten forstærker behovet for at udvide det geografiske marked – f.eks. ved at yde tilskud til præ-neddelte dæk, som afleveres til granulering.

Footnotes

[5] Vi følger her Copenhagen Economics (2004).

[6] Eller mere korrekt: Jo større virksomheden er i forhold til størrelsen på det enkelte relevante marked.

[7] Jævnfør Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald, med senere ændringer (Affaldsbekendtgørelsen).

[8] Det gælder dog ikke ved salg af biprodukter eller overskudsproduktion.

[9] Lovbekendtgørelse nr. 753 af 25. august 2001 om miljøbeskyttelse som ændret senest ved lov nr. 314 af 5. maj 2004.

[10] Koncession dækker over tilfælde, hvor kommunerne gratis tildeler en privat aktør rettigheden til at udnytte f.eks. returpapir som handelsvare.

[11] Fra Danfibers 2002 regnskab kan et gennemsnitligt formidlingshonorar på 30 kr. per ton beregnes.

[12] Renosam, Vestforbrændingen I/S og R98 I/S ejer 1/3 hver.

[13] Af fremgår det at 29 ud af 40 selskaber er repræsenteret af Renosam. Af de resterende 11 er København og Frederiksberg via R98 og Vestforbrændingen direkte repræsenteret i Danfibers ejerkreds.

[14] Renosams kommentarer til interimrapporten.

[15] "Københavns Kommunes salg af jernskrot gennem Danbørs A/S", Konkurrencerådet, 27. september 2000.

[16] I følge Imdex a/s har virksomheden kapacitet til at oparbejde ca. 20 procent af granuleringsdækkene, svarende til en kapacitet på 5.000-7.000 ton per år.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Oktober 2004, © Miljøstyrelsen.