|
Konkurrencen på markederne for genanvendelse af affald 1 Den anvendte metode
Dette projekt undersøger, om konkurrencen er tilstrækkelig på udvalgte markeder for genanvendelse af affald. Med tilstrækkelig konkurrence forstår vi en tilstand på markedet, hvor der ikke er væsentlige begrænsninger for en producent af affald i at skifte affaldsbehandler og omvendt; hvor der ikke eksisterer unødvendige barrierer for etablering af nye affaldsbehandlere; og hvor reguleringen af markedet er effektiv og troværdig. Vores definition er indirekte i den forstand, at vi definerer tilstrækkelig konkurrence som noget, der er karakteriseret ved fraværet af barrierer og begrænsninger for markedets virkemåde, der i andre situationer har været forbundet med begrænset konkurrence. Alternativt kunne vi have anvendt en mere direkte definition, hvor tilstrækkelig konkurrence ville være karakteriseret ved tilstedeværelsen af bestemte kendetegn på aktiv konkurrence, for eksempel hyppige leverandørskift eller nedadgående eller lave stabile priser. Vi har valgt, som vi har gjort, fordi den direkte definition i det konkrete tilfælde stiller urealistisk store krav om adgang til fortrolig information og data, som vi ikke ville kunne forvente at få adgang til inden for rammerne af dette projekt. Man kan karakterisere vores tilgang som et forsøg på at definere betingelser, som nødvendigvis skal være opfyldt for at etablere tilstrækkelig konkurrence, uden at vi dog vil være i stand til at afgøre om disse betingelser også er tilstrækkelige til at etablere tilstrækkelig konkurrence. For at gennemføre projektet har vi gennemgået fem arbejdsfaser, jævnfør Figur 2. For hver fase gennemgår vi i dette afsnit kort vores metodiske fremgangsmåde og andre overvejelser. Figur 2: Oversigt over projektets fem arbejdsfaser
1.1 FraktionerFor det første har vi i samarbejde med Miljøstyrelsen udvalgt tre affaldsfraktioner som genstand for indeværende analyse. De tre affaldsfraktioner er:
De tre affaldsfraktioner er udvalgt på baggrund af en indledende markedsgennemgang af 15 fraktioner. På baggrund af markedsgennemgangen udarbejdede vi et værktøj til prioritering og udvælgelse af tre fraktioner ved hjælp af fraktionernes væsentlighed og relevans, jævnfør bilag A. Ved væsentlighed forstår vi det pågældende markeds relative økonomiske værdi i forhold til værdien af det samlede marked for genanvendelse. Jo større relativ markedsværdi, des større samfundsmæssig værdi får det – alt andet lige – at løse et konkurrencemæssigt problem på det pågældende relevante marked. De relevante markeder med størst væsentlighed er Jern- og metalskrot (21%), papir og pap (19%), knust beton (19%) og flasker og skår (16%). Procenten i parentes angiver fraktionens anslåede værdi i forhold til de femten fraktioners samlede værdi. Ved relevans forstår vi et sammensat mål for det pågældende markeds konkurrenceproblemer. Jo større relevans, jo flere potentielle konkurrenceproblemer er der, og des større er sandsynligheden for, at der eksisterer et uudnyttet samfundsøkonomisk potentiale. De relevante markeder med størst relevans er: Bilskrot (6,5), jern- og metalskrot (5,5), glasskår (4,0) og dæk til granulering (4,0). Det er klart, at de tre valgte fraktioner alle er blandt de fraktioner med størst væsentlighed eller størst relevans, jævnfør Figur 3. Figur 3: Affaldsfraktionernes relevans og væsentlighed
Note: Rød angiver fraktioner som er en del af hovedanalysen, grøn angiver fraktioner der er udeladt af hovedanalysen Kilde: Copenhagen Economics En affaldsfraktion er defineret med udgangspunkt i en bestemt type af produkter og omfatter en lang række erhvervsaktiviteter på forskellige niveauer af værdikæden og med mange forskellige typer af produktion (output). Alene derfor er en fraktion ikke en velegnet enhed for analyse af barrierer for konkurrence, og det er derfor nødvendigt at bryde den ned i enheder, der er relevante og håndterbare for en konkurrencemæssig analyse. 1.2 VærdikædenDerfor opstiller vi for det andet en (generel) værdikæde for alle erhvervsaktiviteter inden for hver enkelt fraktion. Værdikæden opdeler erhvervsaktiviteterne i fire niveauer, der afspejler forskellige trin i det genanvendelige affalds vej fra kilde til genanvendelse, hvor affaldet indgår som råvarer i en produktion på lige fod med virgine materialer, jævnfør Figur 4. Figur 4: Den typiske værdikæde ved genanvendelse af affald
I konkurrencemæssig forstand vil erhvervsaktiviteter, der foregår på forskellige niveauer af en værdikæde, kun under meget specielle omstændigheder blive betragtet som konkurrerende erhvervsaktiviteter. Derfor er det et relevant første skridt i en konkurrenceanalyse at inddele erhvervsaktiviteter inden for en fraktion i forskellige niveauer afhængig af deres placering i værdikæden. I det konkrete tilfælde har vi på det øverste niveau kilden, der producerer det meget heterogene affald, og som enten kan være husholdninger eller erhvervsvirksomheder. På det andet niveau har vi forbehandlingen, hvor affaldet efter at være blevet indsamlet, bliver sorteret og renset, således at det bliver tilstrækkeligt homogent til at kunne behandles. På det tredje niveau har vi oparbejdningen, hvor det rensede og sorterede affald bliver oparbejdet, det vil sige konverteret fra at være affald til at kunne indgå direkte i produktionen af nye produkter på lige fod med virgine råvarer. Endelige er der det fjerde og sidste niveau, forarbejdningen, hvor affaldet endeligt bliver genanvendt og indgår i nye produkter på linje med virgine råvarer. Vi kan nu definere en række markeder, der knytter værdikædens fire niveauer sammen. Vi kan opfatte markederne, som de instrumenter, der sikrer at affaldet kommer fra et niveau i værdikæden til et andet niveau. Hvis en virksomhed (kilden) for eksempel ønsker at (eller skal) skaffe sig af med sit affald, kontakter han en indsamler (forbehandler) og aftaler, på hvilke vilkår og til hvilken pris indsamleren kan råde over hans affald. Vi kan således definere et upstream marked, hvor husholdninger og virksomheder på den ene side af markedet udbyder affald (eller efterspørger affaldsbehandling), og hvor forbehandlingsvirksomhederne på den anden side efterspørger affald (eller udbud af affaldsbehandling). Markedet sikrer dermed, at affaldet kommer ned i værdikæden fra kilden til næste niveau. Udover et marked for køb og salg af fysisk affald kan der være et tilknyttet marked for serviceydelser, det kan for eksempel være transportydelser eller mæglerydelser. Vi kan på tilsvarende vis definere et midstream marked, hvor forbehandlingsvirksomhederne udbyder forbehandlet (oftest sorteret og rengjort) affald, og hvor oparbejdningsvirksomhederne tilsvarende efterspørger det forbehandlede affald. De forbehandlingsvirksomheder, der før var efterspørgere af affald fra husholdninger og virksomheder, er nu selv udbydere af det forbehandlede affald. Også i dette tilfælde kan der være tilknyttede servicemarkeder. På fuldstændig lignende vis kan vi definere et downstream marked, hvor oparbejdningsvirksomhederne udbyder oparbejdet affald ofte på lige fod med virgine materialer og hvor forarbejdningsvirksomheder efterspørger det oparbejdede affald. I den videre del af analysen vil vi især beskæftige os med upstream- og midstream-markederne og kun i begrænset omfang med downstream- og alle transportmarkeder. Vi fravælger downstream-markeder, for det første fordi vi kan iagttage, at downstream-markeder typisk er internationale råvaremarkeder med mange umiddelbare substitutionsmuligheder, og for det andet fordi markederne er domineret af handel med virgine materialer. Vi fravælger transportmarkederne, hovedsageligt fordi transport af alle de udvalgte typer af affald foregår med standardmateriel (containere, kuber, ladvogn), som stort set alle vognmænd i Danmark kan levere. Der er derfor ringe sandsynlighed, for at transportmarkederne har væsentlige konkurrenceproblemer. 1.3 De relevante markederFor hver af de tre fraktioner og for hvert af de to (tilbageblevne) markedsniveauer, upstream og midstream, vil vi herefter definere de relevante markeder. Det relevante marked er et nøglebegreb i europæisk konkurrenceret. Det relevante marked (målt på affaldsmængde eller omsætning) er et udtryk for det geografiske og produktmæssige rum, i hvilket konkurrencen mellem virksomheder er reel og virksom (om end ikke nødvendigvis tilstrækkelig!). En konkurrencemæssig vurdering af et givet relevant marked vil i princippet kunne ignorere alle virksomheder, der ikke er en del af dette relevante marked. Jo flere relevante markeder vi finder på markedet for genanvendelse, og jo mindre de er, jo større konkurrencemæssige problemer vil vi forvente at finde. Og jo færre virksomheder vi finder på et relevant marked [17], jo større konkurrencemæssige problemer vil vi ligeledes forvente at finde. Det er dog vigtigt at forstå, at vores afgrænsning af relevante markeder er vejledende og ikke kan erstatte den afgrænsning af det relevante marked, der skal finde sted i forbindelse med en konkret sag, og som tager udgangspunkt i en konkret virksomhedsadfærd, et konkret produkt og en konkret virksomhed. Vores metode er SSNIP-metoden. Ved afgrænsningen af det relevante marked vil vi anvende SNIPP-metoden (SSNIP=Small, but Significant, Non-transitory Increase in Prices), som regelmæssigt anvendes af de europæiske konkurrencemyndigheder. Metoden indebærer, at vi skal gennemføre et tankeeksperiment som følger. Antag, at en affaldsbehandler reducerer den pris, som han vil betale en virksomhed for at modtage affald med 5-10 procent. Det kan have to virkninger på markedet. For det første bliver det mindre attraktivt for virksomheden at levere affald til affaldsbehandleren. For det andet bliver det mere attraktivt for andre affaldsbehandlere at behandle affaldet fra den pågældende virksomhed. Vi vil definere det relevante marked til at omfatte den pågældende affaldsbehandler samt alle de andre affaldsbehandlere, som virksomheden har en reel mulighed for at skifte til, og som har en reel mulighed for at tilbyde sine ydelser inden for et begrænset tidsrum. Når vi har defineret det relevante marked, kan vi identificerede de virksomheder, der er aktive på hvert enkelt relevant marked og beregne deres markedsandele. Hvis en virksomhed således har en markedsandel på mere end 40 procent, har virksomheden en dominerende stilling på markedet i henhold til EU konkurrenceregler. [18] Det kan være et første tegn på, at konkurrencen på det pågældende marked er "utilstrækkelig". 1.4 Barrierer for konkurrenceVi identificerer barrierer for konkurrencen for hvert af de to niveauer i værdikæden og for hvert af de relevante markeder, som vi har defineret. For det første vil vi skelne mellem barrierer med forskellige oprindelse. Barrierer kan være naturlige, reguleringsskabte og virksomhedsskabte. Denne skelnen er vigtig, fordi der er væsentligt forskellige muligheder for at påvirke de forskellige typer af barrierer. Barrierer kan være naturlige i den forstand, at de er givne udefra (eksogene). Det er barrierer, som virksomheder eller myndigheder ikke kan ændre, men som de på kort sigt må affinde sig med. Under denne overskrift gemmer der sig især barrierer relateret til behandlings- og transportteknologi. Barrierer kan også være reguleringsskabte i den forstand, at de er skabt af direktiver, love, regulativer og andet, der i princippet er under politisk kontrol og kan ændres, om end tidsperspektivet kan være forskelligt. Det kan for eksempel være det kommunale affaldsregulativ, der pålægger affaldsproducenten kun at levere til én bestemt affaldsbehandler; eller at en affaldstransportør skal godkendes i hver enkelt kommune, hvor han vil tilbyde transport. Endeligt kan barriererne være virksomhedsskabte i den forstand, at virksomheder på markedet gennem strategisk adfærd har skabt forhindringer, der gør det vanskeligere for kunder at substituere væk, og som gør det mindre attraktivt for konkurrenter at komme ind på markedet. Det kan for eksempel være en affaldsbehandler, der overtaler en affaldsproducent til at investere i specifik teknologi og udstyr, der i realiteten binder producenten til at levere til den pågældende affaldsbehandler. Nogle af disse barrierer kan være fuldt lovlige, mens andre kan være i strid med konkurrenceloven. For det andet kan barrierer have forskellige virkninger på det relevante marked. Barrierer kan hæmme den aktuelle konkurrence eller de kan hæmme den potentielle konkurrence. Barrierer kan hæmmer den aktuelle konkurrence, hvis den hæmmer konkurrencen mellem de virksomheder, der allerede er etableret på det pågældende relevante marked. Lovgivning kan for eksempel gøre det vanskeligt for to virksomheder i to forskellige kommuner at konkurrere mod hinanden, eller en virksomheder kan indgå langvarige kontrakter med kunder, der i realiteten lukker af for konkurrencen i kontraktens periode. Barrierer kan hæmme den potentielle konkurrence, hvis den hæmmer mulighederne for at nye virksomheder kan etablere sig på markedet og tage konkurrencen op mod de virksomheder, der allerede er på markedet. 1.5 AnbefalingerI den sidste arbejdsfase vil vi komme med anbefalinger til hvordan man kan reducere antallet af barrierer ved at stille konkrete forslag til ændringer af barrierer. Footnotes[17] Eller mere korrekt: Jo større virksomheden er i forhold til størrelsen på det enkelte relevante marked. [18] Se f.eks. Motta (2004)
|
