|
Konkurrencen på markederne for genanvendelse af affald 2 Markederne for genanvendelse af papir og pap
I dette kapitel gennemgår vi for affaldsfraktionen returpapir og -pap hver enkelt af de fem arbejdsfaser, som er det metodiske grundlag for analysen, jævnfør 0. Vi beskriver først i afsnit 2.1 fraktionen papir og pap. I afsnit 2.2 beskriver vi den produktionsmæssige værdikæde og inddeler fraktionen i tre vertikale markedsniveauer: Upstream, midstream og downstream. Herefter definerer vi i afsnit 2.3 de relevante markeder på de to markedsniveauer, upstream og midstream. De relevante markeder er grundstenen i enhver konkurrencemæssig analyse. På baggrund af vores konkurrence- og barriereanalyse opstiller vi i afsnit 2.4 de væsentligste barrierer for konkurrencen på de relevante markeder for returpapir og -pap. Endeligt fremkommer vi i afsnit 2.5 med en række anbefalinger, der kan fremme konkurrencen på de relevante markeder for returpapir og -pap. 5 indeholder den fulde, uddybende konkurrence- og barriereanalyse. 2.1 Affaldsfraktionen papir og papAffaldsfraktionen returpapir og -pap omfatter bølgepap, aviser og ugeblade, blandet papir og en række finere papirkvaliteter. Fraktionen omfatter ikke tissue og forurenet returpapir og -pap, som ikke kan genanvendes. I 2001 blev der i Danmark indsamlet 721.000 ton returpapir og -pap til genanvendelse [19] samt importeret 90.000 ton. Samme år blev der eksporteret 385.000 ton og genanvendt 398.000 tons, heraf 52.000 ton aviser og ugeblade, 177.000 ton bølgepap, 165.000 ton blandet papir og 4.000 ton papir af finere kvalitet. Reguleringen af markederne for returpapir og -pap sker med udgangspunkt i miljøbeskyttelsesloven [20] og affaldsbekendtgørelsen [21]. Bestemmelserne giver kommunerne ansvaret for og kompetencen til at tilrettelægge indsamlingsordninger for husholdningsaffald og anvisningsordninger for erhverv inden for denne fraktion. International handel med affald er reguleret ved transportforordningen [22]. Affald opdeles i tre grupper: Grønt, orange og rødt. For orange og rødt affald skal der ved eksport og import opnås tilladelse fra Miljøstyrelsen. For grønt affald gælder, at den kommune, hvorfra affaldet eksporteres fra eller importeres til, skal orienteres om mængde samt oprindelse eller destination. Rent returpapir og -pap er kategoriseret som grønt affald. Private markeder opstår, hvis der eksisterer mulighed for at tjene penge (et økonomisk incitament). Den væsentligste økonomiske driver for genanvendelse af returpapir og -pap er, at genanvendeligt papir i mange tilfælde har tilstrækkeligt gode egenskaber og tilstrækkeligt lave oparbejdningsomkostninger, således at det bliver et attraktivt alternativ til brug af virgint papirpulp. Det er også af betydning, at kommunerne er forpligtet til at drive en indsamlingsordning for husholdningers papiraffald. Forpligtelsen betyder, at udbuddet af papir til genanvendelse er større, end det ellers ville have været, og dermed at markedet alt andet lige bliver større. Værdien af det samlede marked for (genanvendelse af) returpapir og -pap kan i 2001 opgøres til cirka 400 millioner kroner under den forudsætning, at genanvendeligt papir i gennemsnit kan opnå en pris på cirka 560 kr. per ton. [23] Vi anslår, at det svarer til omkring 20 procent af værdien af de undersøgte markeder for genanvendelse, jævnfør bilagsrapporten som er vedlagt som bilag B. Returpapir og -pap er derfor et meget væsentligt marked for genanvendelse. Returpapir og -pap til genanvendelse kan både være en normal vare, hvor den der afleverer varen, også modtager en økonomisk kompensation herfor, og en unormal vare i den forstand, at den, der afleverer varen, også betaler for at komme af med den. Jo større mængder papir og jo mere homogent papir, jo mere sandsynligt er det, at udbyderen modtager betaling. Jo mindre mængder papir og jo mindre homogent papir, jo mere sandsynligt er det, at efterspørgeren modtager betaling. 2.2 VærdikædenReturpapir og -pap bliver indsamlet fra husholdninger og anvist til behandling for virksomheder, jævnfør upstream-marked i figur 5. Kommunerne har pligt til at iværksætte indsamling af genanvendeligt returpapir og -pap fra husholdninger og det indsamles ofte på kommunale genbrugsstationer. Returpapir og -pap fra virksomheder anvises til genanvendelse af kommunerne eller indsamles på linje med returpapir og -pap fra husholdninger. Ved anvisning forpligtes virksomhederne til at indgå aftaler med vognmænd eller papirhandlere efter eget valg om afhentning af pap og papir til genanvendelse. Det indsamlede returpapir og -pap sorteres i fire hovedgrupper: Aviser og ugeblade, bølgepap, finere kvaliteter og blandet papir, jævnfør midstream-markedet i Figur 5. Der sker en yderligere sortering i en række underliggende kvaliteter afhængig af pris og efterspørgsel. De sorterede papirfraktioner sælges til papirfabrikker i Danmark og i udlandet, hvor det indgår på lige fod med jomfrueligt (virgint) papirpulp, jævnfør downstream-marked i figur 5. Papirfabrikkerne sælger det oparbejdede returpapir og -pap til brug i produktions- eller konverteringsvirksomheder Figur 5 Værdikæden for papir og pap
Vi vurderer ikke, at en analyse af konkurrencen på downstream-markedet for returpapir og -pap vil føre til identifikation af barrierer af særlig betydning for konkurrencen. Det skyldes, at downstream-markedet for handel med råvarer til papirproduktion er et stort internationalt marked med mange konkurrenter og alternativer, og hvor returpapir og –pap direkte konkurrerer med store mængder af papirpulp. Virksomheder i Danmark har ikke større muligheder for ved deres adfærd at påvirke pris eller andre handelsforhold på markedet. Til hvert af de tre niveauer af værdikæden er der tilknyttet markeder for transportydelser. Alle transportører af affald skal registreres i de kommuner, hvor de ønsker at være aktive. Vi vurderer heller ikke, at en analyse af konkurrencen på de tilhørende transportmarkeder for returpapir og -pap vil føre til identifikation af barrierer af særlig betydning for konkurrencen. Det skyldes, at de pågældende transportydelser er simple og kun stiller krav om relativt simpelt materiel. Antallet af aktører i transportmarkederne er stort, og vi mener ikke, at kravet om registrering udgør en væsentlig barriere for konkurrencen på markedet. På den anden side kunne man lempe den administrative belastning ved at indføre et one-stop princip, hvor registrering i én kommune automatisk medfører registrering i andre kommuner. Vi koncentrerer os derfor i det følgende om upstream- (indsamling) og midstream-markederne (sortering) for returpapir og -pap. 2.3 De relevante markederUpstream indsamler papirhandlere og kommunale affaldsselskaber returpapir og -pap fra husholdninger og erhverv. På dette niveau definerer vi to relevante produktmarkeder:
Indsamlingen fra henholdsvis husholdninger og erhverv har vi afgrænset som to separate relevante produktmarkeder. Det skyldes, at husholdninger og erhverv har forskellige incitamenter til at deltage i kommunale indsamlingsordninger. Virksomheder har ikke incitament til at deltage i de kommunale indsamlingsordninger, fordi de her ikke modtager betaling for returpapiret. Husholdninger har omvendt ikke incitament til ikke at være med i indsamlingsordningerne, fordi de ikke vil få betaling for deres små mængder returpapir hos en returpapirhandler. En husholdning vil derfor ikke aflevere sit papir til en privat returpapirhandler, og en virksomhed i de fleste tilfælde ikke til en kommunal indsamlingsordning. Der er således ikke efterspørgselssubstitution mellem de to indsamlingsmarkeder. De forskellige incitamenter kommer til udtryk i, at der kun i begrænset omfang er etableret kommunale indsamlingsordninger for erhverv. Der eksisterer et stort antal relevante geografiske markeder for indsamling af returpapir og -pap fra husholdninger. Vi vurderer, at der er ét marked for hvert geografisk område, hvor der er organiseret en separat indsamling enten i kommunen eller i en gruppe af kommuner tilknyttet for eksempel et fælleskommunalt selskab. Markederne er separate, da kommunen (eller det fælleskommunale selskab) som udgangspunkt har eneret på indsamling af papir inden for indsamlingsområdet [24] Vi vurderer, at der kun er ét relevant geografisk marked for returpapir og -pap indsamlet fra erhverv. Virksomheder er underlagt kommunale anvisningsordninger, der betyder at kommunerne anviser affald til bestemte behandlingsformer frem for bestemte behandlingsvirksomheder. Som udgangspunkt betyder det, at det relevante marked er større end det kommunale indsamlingsområde, da både virksomheder og returpapirhandlere frit kan reagere på prisforskelle og flytte deres udbud og efterspørgsel derefter. Mange kommuner kræver dog, at papirhandleren og transportøren er registreret i den pågældende kommune. Selvom det indebærer en administrativ belastning især for mindre virksomheder, er der intet som tyder på, at det afgørende begrænser størrelsen af det relevante marked. På de relevante markeder for indsamling af papir og pap fra husholdninger er der som udgangspunkt mange husholdninger, der hver leverer (udbyder) små mængder af meget uhomogent papir. Det kommunale affaldsselskab, der har eneretten på indsamling af returpapir og -pap, udgør et monopol på markedet og vil i konkurrenceretlig forstand være en dominerende virksomhed. Som udgangspunkt er konkurrencen derfor sat ud af kraft på markedet. I det omfang, at kommunen sætter indsamlingen af returpapir og -pap fra husholdninger i udbud, kan konkurrencen dog opretholdes om markedet. Hvis der ikke afholdes udbud, er konkurrencen sat fuldstændig ud af kraft på markederne for indsamling af papir og pap fra husholdninger. [25] På det landsdækkende marked for indsamling af returpapir og -pap fra virksomheder er der som udgangspunkt mange virksomheder, der udbyder relativt store og homogene mængder af papir. Efterspørgslen varetages hovedsageligt af ni private papirhandlere, hvoraf de største er Averhoff & Co. a/s, Uniscrap a/s, Smørum Papir a/s og Renoflex a/s. Så vidt vi kan vurdere indtager ingen af papirhandlere i konkurrenceretlig forstand en dominerende stilling på det relevante marked. [26] Midstream videresælges det sorterede returpapir og -pap til papirfabrikker i Danmark og i udlandet. Papirhandlerne videresælger det sorterede returpapir og -pap direkte til papirfabrikkerne eller via mæglere, de kommunale affaldsselskaber afsætter typisk papiret og pappet via Danfiber eller sælger det til papirhandlerne. På dette niveau i værdikæden definerer vi som udgangspunkt ét relevant produktmarked:
Man kunne overveje at definere separate produktmarkeder for særlige kvaliteter af papir, for eksempel aviser og ugeblade; bølgepap; blandet papir og finere papir. De forskellige typer af papir er efter sortering ofte ikke alternativer til hinanden og har relativt skarpt afgrænsede brugsformål og købergrupper. Alle de relevante geografiske markeder er internationale og danske virksomheders mulighed for at påvirke pris, og andre handelsbetingelser er derfor meget begrænsede. Da reguleringen af markederne samtidig er ensartet, vælger vi i den konkrete sammenhæng at anvende ét enkelt relevant produktmarked. Papirfabrikkerne kan vælge mellem papirhandlerne i Danmark og udlandet, når de køber returpapir og -pap. Når returpapir og -pap først er sorteret, kan det transporteres over væsentlige afstande, hvorfor papirhandlerne ikke er begrænset til at afsætte det sorterede returpapir og -pap i Danmark. De afsætter ligeledes til udenlandske virksomheder i Sverige og Tyskland, hvad den væsentlige eksport er et bevis på. Vi vurderer derfor, at det relevante geografiske marked for handel med returpapir og -pap er større end Danmark. Det omfatter mindst Sverige og Tyskland og måske også en større gruppe af lande. På markedet for handel med papir og pap til genanvendelse varetages udbuddet af de ni private papirhandlere samt de kommunale affaldsselskaber. Efterspørgslen varetages af et internationalt marked, herunder også de fire danske papirfabrikker: Brdr. Hartmann a/s, Skjern Papirfabrik a/s, Dalum Papir a/s og SCA Packaging a/s. Vi vurderer ikke, at der ikke er virksomheder på dette relevante marked, der indtager en dominerende stilling [27]. Større virksomheder og kommuner bruger i stigende grad affaldsmæglere til at formidle større mængder af papir direkte til papirfabrikker i Danmark og udlandet. Papir, der formidles af affaldsmæglere, forbliver typisk i kildevirksomhedens eller –kommunens ejerskab, indtil papiret overtages af den endelige køber. Mæglerne foretager ikke selv eventuel sortering, men køber denne som en serviceydelse fra papirhandlerne. Vi kan derfor definere separate produktmarkeder for mægling af papir og pap. Vi vurderer, at der er to separate produktmarkeder:
Vi definerer et særskilt marked for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap, da kommunerne automatisk tildeler Danfiber mæglerskabet, og kommunerne derfor i realiteten tildeler Danfiber et monopol på (store dele af) det kommunale returpapir og -pap. Markedet er adskilt fra det almindelige marked for mægling af papir og pap, fordi vi mener, at selv større prisforskelle mellem Danfibers og andre mægleres kommission ikke vil føre til et offentligt udbud af det kommunale papir, så længe de kommunale affaldsselskaber er medejere af Danfiber. Det relevante geografiske marked for mægling af papir og pap er formodentligt internationalt, mens det relevante geografiske marked for mægling af kommunalt papir og pap højst kan udgøre Danmark. 2.4 Barrierer for konkurrenceVores analyse har identificeret en række barrierer for konkurrencen på de relevante markeder for returpapir og -pap. Det drejer sig både upstream og midstream om naturlige og reguleringsskabte barrierer. Barrierene er fordelt på de relevante markeder i Figur 6 og figur 7. Vi har ikke identificeret nogle virksomhedsskabte barrierer. I afsnit 5 foretager vi den egentlige barriereanalyse. Figur 6 Upstream barrierer – papir og pap
Upstream har vi identificeret seks reguleringsskabte barrierer og en naturlig for konkurrencen på de relevante markeder for indsamling af papir og pap fra henholdsvis husholdninger og erhverv, jævnfør Figur 6. De reguleringsmæssige barrierer udgøres af benyttelsespligt til indsamlingsordninger, anvisningsordninger, registreringsordninger, kommunal krydssubsidiering, kommunal dobbeltrolle og manglende udbud. Nogle reguleringsskabte barrierer går igen på begge indsamlingsmarkeder og Transportomkostninger udgør en naturlig barriere for konkurrencen på markedet for indsamling fra husholdninger. 2.4.1 Transportomkostninger i forbindelse med indsamlinger fra husholdningerDe relative transportomkostninger forbundet med indsamling af returpapir og -pap er betydelige, da der kun indsamles små mængder returpapir og -pap fra hver husstand. Disse omkostninger ved at servicere en lang række husstande giver anledning til skalafordele til de aktører, som kan etablere et tæt og velfungerende indsamlingsnetværk. Da disse "netværkseffekter" er væsentlige, finder indsamlingen som udgangspunkt sted i et kommunalt monopol, kommunen vælger dog ofte at udlicitere opgaven til private indsamlingsvirksomheder, som konkurrerer om at blive monopolist på markedet. Der finder således ikke konkurrence sted på markedet men snarere om markedet i forbindelse med udbudsrunden. Da der således finder konkurrence sted mellem de private aktører i forbindelse med udbudsrunderne finder vi ikke, at transportomkostningernes effekt i væsentlig grad udgør en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på upstream markedet for indsamling af papir og pap fra husholdninger. [28] 2.4.2 Beskyttelsespligt til kommunale indsamlingsordningerKommunerne har mulighed for selv at foretage indsamling af pap og papir fra både husholdninger og erhverv. I det omfang kommunerne ikke selv varetager indsamlingsopgaven, giver de som regel opgaven til en enkelt virksomhed, som får en kontrakt eller eneret efter udbud. Udfordringen i forbindelse hermed er at skabe en ordning, hvor der skabes størst mulig konkurrence om indsamlingsopgaven. Hvis en kommune etablerer en indsamlingsordning, har både husholdninger og virksomheder en benyttelsespligt. Virksomheder, som blot én gang har benyttet den kommunale ordning, har således pligt til at fortsætte hermed [29]. På den måde kan kommunerne sikre sig, at der rent faktisk er returpapir og -pap at indsamle efter at indsamlingsordningen er etableret. Benyttelsespligten kan være en god idé for at skabe et grundlag for udbud af indsamlingsopgaven. Benyttelsespligten kan dog udgøre en barriere for den aktuelle konkurrence på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv, eftersom konkurrenter til den indsamlende virksomhed – typisk det (fælles)kommunale affaldsselskab - ikke kan konkurrere om dettes eksisterende kunder [30]. Konkurrencen er derfor kun om kunder, som ikke allerede er omfattet af benyttelsespligten. Den potentielle konkurrence kan ligeledes blive begrænset af benyttelsespligten, da nye virksomheder alt andet lige har et mindre incitament til at etablere sig i markeder med et sådant begrænset indsamlingspotentiale. I følge aktører i branchen [31] benytter langt hovedparten af kommunerne anvisningsordninger i forbindelse med indsamling af erhvervspapir. Derfor vil omfanget af eventuelle barrierer for en tilstrækkelig konkurrence skabt af virksomheders benyttelsespligt til kommunale indsamlingsordninger være begrænset. Husholdninger har også benyttelsespligt, har ikke i samme grad interesse i at kunne fravige benyttelsespligten, da de kun har små mængder af blandet papiraffald med lav eller ingen værdi. Samlet set har vi ikke set tegn på at benyttelsespligten udgør en væsentlig barriere for opnåelse tilstrækkelig konkurrence på de relevante markeder for indsamling af papir og pap fra husholdninger og erhverv. 2.4.3 AnvisningsordningerVirksomheder er som udgangspunke underlagt en anvisningsordning – med mindre kommunen har etableret en indsamlingsordning. Anvisningen kan ske til bestemte behandlingsvirksomheder eller til en bestemt behandlingsmetode. Som udgangspunkt udgør de kommunale anvisningsordninger ikke en barriere for konkurrencen, idet der jævnfør § 32 i affaldbekendtgørelsen skal anvises til behandlingsform og ikke til bestemte behandlingsvirksomheder. Imidlertid kan en anvisningsordning, som udelukkende refererer til behandlingsformen, udgøre en barriere for konkurrencen, hvis der vælges en behandlingsform, som kun anvendes af det kommunale anlæg eller andre virksomheder. Hvis dette er tilfældet udelukkes virksomheder med andre behandlingsformer fra at kunne modtage affald fra virksomheder. Når der anvises til registrerede virksomheder i forbindelse med transport og behandling, vil affaldsproducenterne have et valg blandt alle de transportører og behandlere af returpapir og pap, som er registrerede i kommunen [32]. Anvisningen kan på kort sigt udgøre en barriere for nye transportører og behandlere, som ønsker at træde ind på markedet. Da der imidlertid typisk anvises til et væsentligt antal transportører og behandlere i kommunerne [33], vil der imidlertid være mulighed for tilstrækkelig konkurrence mellem de aktører, som der anvises til. Alt i alt mener vi således ikke, at de kommunale anvisningsordninger til genanvendelse udgør en væsentlig barriere for opnåelse af tilstrækkelig konkurrence på de relevante markeder for indsamling af papir og pap fra henholdsvis husholdninger og erhverv. 2.4.4 RegistreringsordningerKrav om registrering [34] af transportører og behandlere i forbindelse med anvisningsordninger kan udgøre en barriere for den aktuelle konkurrence på markedet. Det skyldes, at indsamlerne skal registreres i alle kommuner, hvor de ønsker at drive indsamlingsvirksomhed og at modtagerne (af affaldet) skal godkendes i alle kommuner, hvorfra de ønsker at modtage affald. Nogle virksomheder kan vælge kun at lade sig registrere hos nogle kommuner, hvad der betyder at antallet af virksomheder, der konkurrerer om en given indsamlingsopgave, bliver mindre. Der gælder tilsvarende overvejelser for modtagere. Registreringskravene kan ligeledes reducere den potentielle konkurrence i og med at potentielle konkurrenter kan afholde sig fra at etablere sig på markederne som følge af administrative omkostninger. De administrative omkostninger, som virksomhederne må bære for at blive registreret i de relevante kommuner, må imidlertid være af så begrænset størrelse, at registreringen ikke i sig selv udgør en barriere for opnåelse af tilstrækkelig konkurrence på de relevante markeder for indsamling af papir og pap fra henholdsvis husholdninger og erhverv. Hvilket det store antal registrerede virksomheder i de forskellige kommuner også vidner om. 2.4.5 Kommunal krydssubsidiering(Fælles)kommunale selskaber og kommunerne skal som udgangspunkt hvile i sig selv [35], det vil sige, at de gebyrer, som opkræves, ikke må være højere end nødvendigt for at dække de udgifter, som selskabet afholder ved at levere en given ydelse. Det betyder, at gebyrer fastsættes ud fra de umiddelbare udgifter, som selskabet afholder ved at levere ydelserne, jævnfør miljøbeskyttelsesloven § 48 [36]. Ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt er det imidlertid ikke tilstrækkeligt, at de samlede gebyrindtægter dækker de samlede umiddelbare udgifter i selskabet, da der kan være væsentlige forskelle på de forskellige affalds- og behandlingsområder. Visse aktiviteter såsom indsamling og oparbejdning af papir- og papaffald kan for eksempel være konkurrenceudsatte, mens andre aktiviteter såsom deponier kan finde sted udelukkende i kommunalt regi. Såfremt der ikke skelnes regnskabs- og gebyrmæssigt mellem de forskellige aktiviteter, vil der kunne forekomme krydssubsidiering mellem områderne. Såfremt der forekommer krydssubsidiering fra monopol til konkurrenceudsatte områder i forbindelse med indsamling af returpapir og -pap fra erhverv, vil det kunne udgøre en barriere for konkurrencen, eftersom private aktører ikke har samme muligheder. Dette kan svække både den aktuelle konkurrence på markedet og samtidig afskrække nye virksomheder fra at etablere sig og dermed også den potentielle konkurrence. Krydssubsidiering kan forvride konkurrencen ved at give de (fælles)kommunale selskaber en økonomisk omkostningsfordel, som kan påvirke gebyrerne for indsamling og sortering af papir fra virksomheder og dermed konkurencen med private indsamlere, som der er anvist til. I det omfang en sådan krydssubsidiering finder sted, udgør den en væsentlig barriere for både den aktuelle og den potentielle konkurrence på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra virksomheder. Det er uvist om og i hvor høj grad krydssubsidiering forekommer i (fælles)kommunale selskaber, som indsamler returpapir og -pap fra virksomheder, da det i dag ikke er almindelig praksis, at kommunen og/eller det (fælles)kommunale affaldsselskab offentliggør, hvorledes gebyrerne for de enkelte ydelser beregnes. [37] Det er desuden ikke muligt at foretage sammenligninger af regnskaberne på tværs af kommuner, da miljøbeskyttelseslovens gebyrregel i § 48, som ikke er omfattet af priskontrol, og de upræcise retningslinjer for det kommunale budget- og regnskabssystem gør det umuligt at sammenligne priser og regnskaber på tværs af kommunerne/de (fælles)kommunale selskaber. Hvad angår det relevante marked for indsamlingen af papir og pap fra husstande, er betalingen for denne indsamling som udgangspunkt finansieret via renovationsgebyret, hvad enten den er udliciteret til private virksomheder eller udføres af kommunen [38]. I de tilfælde, hvor kommunen vælger at udlicitere indsamlingen af papiret fra husstande, vil private indsamlere derfor formentligt have lige vilkår i konkurrencen om opgaven. 2.4.6 (Fælles) kommunale selskabers dobbeltrolle(Fælles)kommunale affaldsselskaber [39] kan have en dobbeltrolle, da de på den ene side kan konkurrere med private virksomheder om indsamling af returpapir og -pap fra anvisningsordninger, mens de på den anden side yder støtte til kommunerne i forbindelse med udformning af de kommunale regulativer og affaldsplaner. I mange tilfælde er det de kommunale selskaber, der udformer de kommunale affaldsregulativer. Disse regulativer påvirker strukturen på markedet. [40] Dertil kommer, at de (fælles)kommunale selskaber i en række tilfælde tildeles rollen som rådgiver – erhvervsaffaldskonsulenter – overfor affaldsproducenterne og samtidig deltager i udøvelsen af tilsynsfunktioner og dermed i praksis sikres en unik adgang til de affaldsproducerende virksomheder. I tillæg til denne rådgiverrolle, står de (fælles)kommunale selskaber for administrationen af indberetninger fra aktører i markedet og har dermed eksklusiv adgang til information om de største affaldsproducenter og konkurrenternes markedsandele. [41] Eftersom de private aktører på markedet ikke har de samme muligheder, vil de (fælles)kommunale affaldsselskabers dobbeltrolle reducere den aktuelle konkurrence og kunne afskrække nye aktører fra at gå ind i markedet og dermed den potentielle konkurrence. Således vil dobbeltrollen udgøre en barriere for tilstrækkelig konkurrence på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv. Vi mener, at barrieren er væsentlig, da omtrent halvdelen af kommunerne selv udarbejder affaldsregulativerne, jævnfør Pagh et al. (2004) refereret i Boks 12 på side 91. På det relevante marked for indsamling af papir og pap fra husholdninger vil dobbeltrollen ikke udgøre en barriere for en tilstrækkelig konkurrence. Det skyldes, at konkurrencen på dette relevante marked ikke er om enkelte affaldskilder men om hele markedet gennem udbud. Ofte foregår udbuddet gennem det kommunale selskab, som ikke konkurrerer med de private aktører om indsamlingen, jævnfør Boks 11 på side 90. 2.4.7 Manglende udbud - upstreamI det omfang den (fælles)kommunale indsamlingsopgave overdrages til private indsamlere, skal overdragelsen overholde Tjenesteydelsesdirektivet. [42] Sker dette vil alle aktører som udgangspunkt have lige vilkår i konkurrencen. Der er dog tilfælde, hvor betingelserne for udbudspligt er opfyldte, men hvor aftaleindgåelsen alligevel er fritaget fra procedurereglerne i udbudsdirektivet. Dette gælder særligt ved tildeling af koncessioner, [43] eller hvor tildelingen falder ind under eneretsundtagelsen i Tjenesteydelsesdirektivets art. 6. [44] I de tilfælde, hvor der er fritagelse fra udbudspligten, vil tildelingen af indsamlingsopgaven kunne udgøre en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra husholdninger [45], da der ikke nødvendigvis er sikret lige adgang for alle aktører. Dette kan skyldes noget så simpelt, som at ikke alle aktører oplyses om den snarlige tildeling af en given indsamlingsopgave. Så vidt vi er orienteret, udbyder de allerfleste (fælles)kommunale selskaber indsamlingsopgaven til private aktører – kun meget få (fælles)kommunale selskaber står selv for indsamlingen. Derfor forventer vi ikke, at denne barriere i praksis forekommer i væsentligt omfang. Figur 7 Midstream barrierer – papir og pap
Midstream har vi identificeret to naturlige barrierer for konkurrencen på det relevante marked for handel med papir og pap. De to naturlige barrierer er høje investeringskrav og specialiseret produktionsteknologi, hvilket alt andet lige mindsker antallet af efterspørgere af sorteret returpapir og pap. Efterspørgerne udgøres af papirfabrikker i Danmark og udlandet. Derudover har vi identificeret to reguleringsskabte barrierer på det relevante marked for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap. Disse består i, at kommuner og kommunale selskaber for det første ikke udbyder de ydelser, som købes hos Danfiber. Og for det andet, at Danfiber tildeles et de facto monopol på mæglingen af salget af kommunalt indsamlet papir, hvilket skyldes den særlige ejerstruktur, hvor kommunale selskaber ejer halvdelen af Danfiber. 2.4.8 investeringskrav og specialiseret teknologiInvesteringer i papirfabrikker, der kan oparbejde genanvendeligt returpapir og -pap til en kvalitet, hvor det kan indgå i produktionen på linje med virgin papirpulp, er både meget omkostningsfyldte og meget specifikke. Omkostningsfyldte investeringer begrænser antallet af virksomheder, der har kapacitet til at foretage investeringerne, og specifikke investeringer begrænser markedets størrelse samt øger sunk cost. Sunk cost er den del af investeringerne, der ikke vil kunne blive bragt i alternativ profitabel brug, hvis investeringen mislykkes. Specifikke investeringer og sunk costs øger risikoen ved investeringen og begrænser ligeledes antallet af virksomheder på markedet. De konkurrencebegrænsende virkninger modvirkes dog i væsentlig grad af, at det geografiske marked er betydeligt større end Danmark og formodentligt internationalt. Givet at det relevante marked for handel med papir og pap er væsentligt større end Danmark, og dermed at der er en række konkurrerende aktører uanset specialisering, udgør høje investeringskrav og specialiseret teknologi ikke en væsentlig barriere for at opnå en tilstrækkelig konkurrence. 2.4.9 Manglende udbud - midstreamManglende udbud af de tjenesteydelser, som kommuner og kommunale selskaber køber fra Danfiber, kan udgøre en reguleringsskabt barriere for konkurrencen. Tjenesteydelser, som (fælles)kommunale selskaber yder for kommuner, er ikke omfattet af udbudspligten i tjenesteydelsesdirektivet. [46] Det skyldes, at de kommunale selskaber er såkaldte § 60-selskaber, som overtager kompetence fra kommunen. Danfiber derimod er ikke et § 60-selskab men et almindeligt aktieselskab med kommunale affaldsselskaber repræsenteret i ejerkredsen. Danfiber formidler salg og håndtering af returpapir og pap for kommuner, kommunale selskaber og private returpapirhandlere. Danfiber sælger til aktører i Danmark og udlandet. De tjenester, som kommuner og kommunale selskaber køber hos Danfiber, udbydes ikke. I følge Danfiber er ydelsen ikke udbudspligtig. Der kan være tvivl om, hvorvidt det manglende udbud af mæglerrollen er lovligt. Men uanset hvad vil det udgøre en barriere for konkurrencen, hvis Danfiber automatisk tildeles mæglingen af det kommunalt indsamlede returpapir og -pap. I den forbindelse er det vigtigt at fastslå, at Danfiber ikke adskiller sig fra andre private aktieselskaber for så vidt angår udbudsregler. Det vil sige, at udbudsreglerne eller –praksis ikke i sig selv burde give Danfiber en fordel i konkurrencen. Det er sikkert, at ingen enkeltkommune har tilstrækkelige mængder returpapir og –pap til at tærskelværdierne i tjenesteydelsesdirektivet overskrides. Men for det første indgåes aftalerne med Danfiber ofte i grupper af flere kommuner, og for det andet formidler Danfiber også håndtering af returpapir og -pap. Det er derfor ikke klart, at tærskelværdierne aldrig overskrides. 2.4.10 Vertikale relationerDet kommunale ejerskab i Danfiber udgør en vertikal relation, eftersom kommunerne er leverandører af returpapir og –pap, mens Danfiber formidler salget til downstream markedet. Disse relationer kan skabe barrierer for konkurrencen på forskellige måder. Danfiber A/S er ejermæssigt integreret med virksomheder og selskaber på alle tre led af værdikæden. Upstream ejer (fælles)kommunale selskaber [47] 3/6 af Danfiber. Midstream ejer returpapirhandleren Marius Pedersen A/S 1/6, og downstream ejer papirfabrikken brdr. Hartmann A/S 2/6. I følge Danfiber afsætter alle de (fælles)kommunale ejerselskaber deres returpapir og -pap gennem Danfiber. Der er således tale om returpapir og -pap fra omkring 30 af de ca. 40 (fælles)kommunale selskaber – herunder København, Odense og Århus. [48] Derudover formidler Danfiber salg på vegne af en række kommuner, som ikke er medejere. Danfiber formidler en meget stor del af det kommunalt indsamlede returpapir og -pap. Derfor indtager Danfiber en dominerende stilling på markedet for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap. Danfibers dominerende stilling er skabt gennem det kommunale medejerskab, der sikrer Danfiber forsyninger fra en række af de største (fælles)kommunale selskaber. De (fælles)kommunale selskaber, som er medejere af Danfiber, får andel i Danfibers overskud, hvorfor Danfiber vil have en konkurrencefordel i forhold til salskaber uden kommunalt ejerskab. I følge Renosam blev Danfiber oprettet for, "[...] at sikre udbyderen (kommunen) den størst mulige pris ved at samle salgsfunktionen. Historisk var dette en tvingende nødvendighed, idet markedet – med få aktører – havde klare tendenser til karteldannelse, hvor priserne blev fastsat til ugunst for kommuner og affaldsselskaber. I slutningen af firserne var der ikke forskel på formidlingshonoraret, der var ens for alle aftagere af genanvendeligt papir. Formidlingshonoraret lå på ca. 130 kr./t (i datidens priser). Danfiber kunne imidlertid formidle til en pris på omkring 40 kr./t og skaffede derudover udbyderne en markedspris for de genanvendelige materialer ved at gå uden om grossistled og direkte til aftagere af fibre (papirfabrikker)." [49] Danfiber blev dannet som reaktion på et marked, hvor konkurrencen tilsyneladende var sat ud af kraft. Men er dette den bedste måde at løse et konkurrenceproblem på? Ved næsten automatisk at tildele Danfiber formidlingen af salget og i visse tilfælde også håndteringen af næsten alt det kommunalt indsamlede returpapir og -pap går ca. 30 procent af den samlede mængde returpapir og –pap udenom markedet for handel med papir og pap til genanvendelse – returpapirhandlerne har ikke mulighed for at få adgang til det kommunalt indsamlede returpapir og -pap. På den måde har kommunerne godt nok opnået en bedre pris for deres returpapir og -pap, men der er samtidig skabt et nyt konkurrenceproblem: Markedet er blevet kunstigt reduceret med ca. 30 procent. Derfor vil der alt andet lige være plads til færre virksomheder midstream, end hvis de 30 procent gik gennem det almindelige marked. Danfibers dominerende stilling på markedet for mægling af kommunalt indsamlet returpapir og -pap kan have betydning for markederne for mægling af kommunalt indsamlede dæk og kommune-letjern. Danfiber ejer ½ af Danbørs, som formidler alle kommunalt indsamlede dæk og alt kommune-letjern. Gennem den unikke adgang til kommunerne i Danfibers ejerkreds kan Danbørs lettere end andre opnå adgang til kommunale dæk og letjern. Vi kan ikke se, at Danfiber eller Danbørs i udgangspunktet skulle kunne levere bedre miljøkvalitet end andre virksomheder. 2.5 AnbefalingerPå baggrund af gennemgangen af barrierer i afsnit 2.4 har vi følgende anbefalinger. Nogle anbefalinger henvender sig til Miljøstyrelsen, nogle til Konkurrencestyrelsen og nogle til begge myndigheder. 2.5.1 BenyttelsespligtenDet anbefales, at virksomheder med mellemrum (på f.eks. 5 år) får mulighed for at udtræde af en kommunal ordning for indsamling af returpapir og -pap. Dette ville øge konkurrencen, eftersom virksomheder vil kunne skifte indsamler eller selv vælge at afsætte papiret direkte til en returpapirhandler. Virksomhederne skal kun kunne udtræde af en ordning i de "vinduer", der er fastsat af kommunen. Virksomhederne vil være låst i perioden mellem to vinduer, og i denne periode vil kommunen være sikret forsyninger. Længden af perioden bør fastsættes, så de eventuelle sunk costs [50], som kommunen skal afholde i forbindelse med oprettelsen af en indsamlingsordning, kan tjenes ind. Dette kan f.eks. være omkostninger til informationskampagner rettet mod affaldsproducenterne. Dermed vil det fortsat være muligt for kommunerne at oprette indsamlingsordninger. Samtidig er det afgørende, at kommunen sikrer sig, at virksomheder, der indtræder i en kommunal indsamlingsordning, er bekendt med benyttelsespligten. 2.5.2 AnvisningsordningI relation til modtageanlæggene kan der anbefales en bredere adgang til de kommunale markeder. En barriere for konkurrencen mellem modtageanlæg kan elimineres ved at fastsætte centrale krav til registreringen, og ved at virksomheder, som opfylder disse krav, har adgang til at virke som modtageanlæg for pap og papir fra alle kommuner – et såkaldt one-stop-shop princip. Der kunne i forbindelse med transportdelen opstilles et registreringskrav baseret på centralt fastsatte krav og kriterier. Det kan eventuelt suppleres med et one-stop-shop princip, hvor godkendelse i én kommune betyder godkendelse i alle kommuner. Efter en sådan model kunne virksomhederne vælge transport og forbehandling af deres pap og papiraffald blandt alle de virksomheder, som er registrerede og tilbyder deres ydelser i kommunen. 2.5.3 Kommunal krydssubsidieringUd fra et konkurrencemæssigt synspunkt anbefaler vi, at der foretages en regnskabsmæssig fordeling af samtlige kapitalomkostninger og øvrige indirekte omkostninger mellem de forskellige aktiviteter, således at den kommunale gebyrfastsættelse kommer nærmere en normal markedspris. Omfanget af en eventuel krydssubsidiering vil reduceres i takt med en øget åbenhed omkring de beregninger, som ligger til grund for de forskellige gebyrer. På længere sigt bør det tilstræbes, at sikre større gennemsigtighed i regnskabssystemerne generelt, og sikre allokeringen af fælles omkostninger via for eksempel ABC-regnskabssystemet. 2.5.4 (Fælles) kommunale selskabers dobbeltrolleDet kan generelt anbefales, at de (fælles)kommunale selskaber er opmærksomme på den dobbeltrolle de indtager på markedet. De (fælles)kommunale affaldsselskabers dobbeltrolle vil kunne undgås ved en skarpere adskillelse af driftsherrerollen og myndighedsrollen. Dette fører naturligt til, at nogle kommuner må opbygge kompetencer til selv at udforme de kommunale affaldsregulativer uafhængigt af affaldsselskaberne, hvis miljøkvaliteten skal fastholdes. 2.5.5 Manglende udbudDer er mulighed for at eliminere barrierer for konkurrencen ved at udbudspligten udvides. Der er således mulighed for at forbedre konkurrencesituationen dels i de situationer, hvor udbudspligten ikke er indtrådt, dels i de situationer, hvor overdragelsen er omfattet af direktivet, men hvor der i direktivet er undtaget fra udbudspligten. Dette medfører overvejelser om etablering af en udbudspligt i følgende situationer:
Hvor indsamlingsopgaven af pap og papir er overdraget til et kommunalt fællesskab efter kommunestyrelseslovens § 60, vil dette ofte være undtaget fra tjenesteydelsesdirektivet. Alt efter selskabets udformning, sammensætning m.v. kan der være hjemmel til en undtagelse i flere forskellige bestemmelser. Fritagelsen kan antages at hjemles i enten tjenesteydelsesdirektivets art. 6, koncessionsreglen eller i den udvidede fortolkning af begrebet in-house-opgaver. [51] Vi finder det i den forbindelse ikke afgørende, hvori hjemlen består, da der under alle omstændigheder kan være tale om en barriere for konkurrencen. Så vidt vi er orienteret, udbyder de allerfleste (fælles)kommunale selskaber indsamlingsopgaven til private aktører – kun meget få (fælles)kommunale selskaber står selv for indsamlingen. Derfor forventer vi ikke, at denne barriere i praksis forekommer i væsentligt omfang. Vi anbefaler, at der åbnes op for konkurrence til Danfiber og (fælles)kommunale selskaber på de områder, som ikke er omfattet af tjenesteydelsesdirektivet, eller hvor der er uklarheder i fortolkningen. Dette kan gøres ved at kommunerne eller de (fælles)kommunale selskaber forpligter sig til at foretage udbud efter de almindelige regler i tjenesteydelsesdirektivet – eventuelt underlagt en simplere udbudsprocedure. På den måde kan der stilles krav til kommunerne og de (fælles)kommunale selskaber om, at priser skal "prøves i markedet". Dette kunne gøres ved eksempelvis at kræve, at der indhentes tre tilbud før det indsamlede returpapir og -pap afsættes til eller en tjenesteydelse købes fra en aktør i markedet. Ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt anbefales det endvidere, at der ikke er personsammenfald mellem Miljøstyrelsen og Danfibers bestyrelse. 2.5.6 Vertikale relationerVi anbefaler derfor for det første, at Danfiber er opmærksom på, at de har en dominerende stilling på markedet for mægling af kommunalt indsamlet returpapir og -pap. For det andet anbefaler vi, at man anvender konkurrenceloven til at angribe f.eks. karteldannelse. Vi er klar over, at der i slutfirserne ikke fandtes så restriktiv en konkurrencelov, som det er tilfældet i dag. Men vi vil anbefale, at det vurderes, om den nuværende konstruktion stadig er den bedste løsning. Danfibers dominerende stilling på markedet for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap kan have betydning for markederne for mægling af kommunalt indsamlede dæk og kommune-letjern. Danfiber ejer halvdelen af Danbørs, som formidler alle kommunalt indsamlede dæk og alt kommune-letjern. Gennem den unikke adgang til kommunerne i Danfibers ejerkreds kan Danbørs lettere end andre opnå adgang til kommunale dæk og letjern. Vi kan ikke se, at Danfiber eller Danbørs i udgangspunktet skulle kunne levere bedre miljøkvalitet end andre aktieselskaber. Footnotes[19] Kilde: ISAG. [20] Lovbekendtgørelse nr. 753 af 25. august 2001 om miljøbeskyttelse, som ændret ved lov nr. 475 af 7. juni 2001, lov nr. 145 af 25. marts 2002 og lov nr. 260 af 8. maj 2002. [21] Bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald, som ændret ved bekendtgørelse nr. 1096 af 12. december 2000, bekendtgørelse nr. 648 af 29. juni 2001, bekendtgørelse nr. 1112 af 14. december 2001, bekendtgørelse nr. 616 af 22. juli 2002, bekendtgørelse nr. 162 af 11. marts 2003 og bekendtgørelse nr. 819 af 29. september 2003. [22] Rådets forordning nr. 259/93/EØF af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab som suppleret af bekendtgørelse nr. 971 af 19. november 1996 om import og eksport af affald, som ændret ved bekendtgørelse nr. 264 af 3. april 2000. [23] Primo 2003 var priserne frit leveret til fabrik for bølgepap, blandet papir og pap samt aviser på hhv. 550, 390 og 740 kr. per ton [24] Jævnfør Miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4 og 5. [25] Jævnfør Miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4. [26] Information omkring markedsandele er imidlertid fortrolig og har ikke været tilgængelig for os. Vi bygger vores vurdering på baggrund af en række interviews med aktører i branchen. [27] Dette er baseret på fortrolige data fra ISAG statistikken. [28] Samme konklusion gælder for papir og pap fra erhverv, i det omfang der er etableret indsamlingsordninger. Papir og pap fra erhverv er dog ofte af højere værdi og af mængder som kan finansiere indsamlingen. [29] Jævnfør Affaldsbekendtgørelsens § 39 og miljøbeskyttelsesloven. [30] Der er en benyttelsespligt i forhold til de kommunale indsamlingsordninger, medmindre virksomhederne kan dokumentere, at de opfylder betingelserne i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5. [31] I forbindelse med analysen er der foretaget en særkørsel ved Videncenter for Affald, resultaterne af særkørslen blev dog ikke bekræftet ved stikprøveundersøgelser. Interviews med flere aktører i branchen tegner dog uafhængigt af hinanden et billede af udbredt brug af anvisningsordninger. [32] Jævnfør Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald, med senere ændringer (Affaldsbekendtgørelsen) [33] Vi har gennemgået en række kommunale affaldsregulativer. [34] Jævnfør Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald, med senere ændringer (Affaldsbekendtgørelsen) [35] Det gælder dog ikke ved salg af biprodukter eller overskudsproduktion. [36] Lovbekendtgørelse nr. 753 af 25. august 2001 om miljøbeskyttelse [37] Beregning af gebyrerne foretages samtidigt med den almindelige årlige budgetlægning. Beregningsgrundlaget skal opfylde kravene i miljøbeskyttelseslovens § 48. beløbet der indkommer gennem gebyrerne skal holdes adskilt for herved at sikre opfyldelsen af hvile-i-sig-selv princippet. Budgetterne er offentlige og kan for den kommunale dels vedkommende rekvireres i bopælskommunen. [38] Det samme gør sig gældende for indsamling fra erhverv, i det omfang der er etableret indsamlingsordninger [39] Selskaberne er ved miljøbeskyttelseslovens § 47 stk. 4 og affaldsbekendtgørelsens §11 forudsat at kunne optræde i stedet for kommunerne som dem der forestår den overordnede affaldsplanlægning. [40] Dette er genstand for en retlig analyse i Ellen Margrethe Basse og Birgitte Egelund Olsens rapport om "Adskillelse af kommunernes myndigheds og driftsherreroller på affaldsområdet". [41] De (fælles)kommunale selskabers dobbeltrolle kan være i direkte strid med konkurrencereglerne om adskillelse af den regulerende myndighed og aktører på det konkurrenceudsatte marked, som fastlagt af EU. Det er i den sammenhæng afgørende, om der er tale om et marked, der forudsættes at være konkurrenceudsat eller ej – dvs. hvor langt det offentlige monopol kan accepteres efter EF-traktatens artikel 86(2) og de affaldsregler, der er fastlagt i EU. [42] Direktiv 92/50/EØF. Direktivet erstattes med det nye konsoliderede udbudsdirektiv (direktiv 2004/18/EF) [43] Koncessioner dækker over tilfældet, hvor kommunerne gratis tildeler en privat aktør rettigheden til at udnytte for eksempel papir og pap som handelsvare. [44] Se det nye udbudsdirektiv 2004/18/EF, art. 18. [45] Det samme gælder for indsamlingen af papir og pap fra erhverv, i det omfang dette omfattes af indsamlingsordninger. [46] Direktiv 92/50/EØF. Direktivet erstattes med det nye konsoliderede udbudsdirektiv (direktiv 2004%18/EF). [47] Renosam, Vestforbrændingen I/S og R98 I/S ejer 1/3 hver. [48] Af fremgår det, at 29 ud af 40 selskaber er repræsenteret af Renosam. Af de resterende 11 er København og Frederiksberg via R98 og Vestforbrændingen direkte repræsenteret i Danfibers ejerkreds. [49] Renosams kommentarer til interimrapporten. [50] Sunk costs er faste omkostninger, der skal afholdes i forbindelse med en given aktivitet, og som efter afholdelse ikke har nogen værdi for andre. Investeringen i en lastbil vil som udgangspunkt ikke være en sunk cost, eftersom lastbilen vil have en værdi på brugtmarkedet – lastbilen vil altid kunne sælges, hvis aktiviteten indstilles. Kun i de tilfælde, hvor lastbilen ikke har en (eller har en meget lav) brugtværdi, vil investeringen kunne betragtes som sunk. [51] Se C-107/98, Teckal.
|
