| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Danmarks udledning af CO₂ - indsatsen i perioden 1990-2001 og omkostningerne herved - Hovedrapport

Sammenfatning

Valg af tiltag
Danmarks indsats i perioden 1990-2001
Omkostninger ved tiltag
Usikkerheder og følsomhedsanalyser

Siden 1990 er der i Danmark gennemført en bred vifte af nationale tiltag, som har påvirket udslippet af drivhusgasser. Nogle tiltag er gennemført med CO₂-reduktion som hovedformål, mens andre tiltag har været motiveret af andre formål.

Denne rapport belyser hvilken indsats Danmark har gjort nationalt i perioden 1990-2001 i forhold til at reducere udslippet af drivhusgasser, og hvad omkostningerne ved denne indsats har været.

I henhold til Kyoto Protokollen og EU's efterfølgende byrdefordelingsaftale har Danmark forpligtet sig til at reducere udslippet af drivhusgasser med 21 pct. i 2008-2012 i forhold til niveauet i 1990 ^[1].

Et af Kyoto Protokollens supplerende krav er endvidere, at brug af de såkaldte fleksible mekanismer skal udgøre et supplement til reduktioner via nationale tiltag. I den forbindelse er opgørelsen af den samlede danske indsats relevant.

Det er således relevant både at betragte effekterne af Danmarks indsats i forhold til Kyoto-regnskabet, og i forhold til den samlede effekt, uanset om det har resulteret i en reduktion af emissioner i Danmark eller udlandet.

I forhold til Kyoto-regnskabet, der tager udgangspunkt i den CO₂-belastning, som er knyttet til det konkrete udslip i Danmark, forventes en del af effekten af indsatsen på energiområdet at blive modsvaret af en øget el-eksport. Det betyder, at CO₂-udslippet knyttet til el-eksportdelen belaster Danmarks Kyoto-regnskab, og ikke det el-importerende land.

Valg af tiltag

I opgørelsen er det søgt at medtage de vigtigste miljø- og energipolitiske tiltag implementeret i perioden 1990-2001, som har haft en betydende effekt på udslippet af drivhusgasser.

Det skal bemærkes, at mange af tiltagene ikke er planlagt og besluttet med henblik på at bidrage til opfyldelsen af Danmarks Kyoto-forpligtelse, men på baggrund af den politiske målsætning fra 1990 (i energihandlingsplanen ”Energi 2000”) om at reducere CO₂-emissionen fra Danmarks energiforbrug med 20 pct. fra 1988 til 2005. Rapporten udgør dermed ikke en evaluering af de gennemførte tiltag ud fra deres oprindelige formål, men derimod en analyse af deres effekt i forhold til reduktion af drivhusgasser, og hvor meget den gennemførte indsats vil bidrage til den i dag bindende Kyoto-målsætning.

Den tidsmæssige definition af tiltagene er ikke altid helt entydig. Således er visse tiltag indført før 1990, men implementeringen er delvist foregået og reduktionen i udslippet af drivhusgasser derfor sket efter 1990. Det drejer sig bl.a. om konverteringen til naturgas og Vandmiljøplan I. Nærværende opgørelse medtager alene de CO₂-reduktioner, der har fundet sted efter 1990.

Danmarks indsats i perioden 1990-2001

Rapporten vurderer effekten af tiltag implementeret i perioden 1990-2001 i forhold til de faktiske udledninger i 2001 og i forhold til de forventede gennemsnitlige årlige udledninger 2008-2012, som fastlagt i den basisfremskrivning, der lå til grund for den danske klimastrategi fra februar 2003. Tiltag besluttet efter 2001 indgår således ikke i rapportens resultater, som derfor ikke kan anvendes til en samlet status for den danske indsats i forhold til Kyoto-målsætningen.

Indsatsen i Danmark er belyst og gjort op ved at betragte effekten af den samlede danske indsats, uanset om det har resulteret i en reduktion af emissioner i Danmark eller i udlandet. Imidlertid er de analyserede tiltag ligeledes vurderet i forhold til Danmarks internationale forpligtelser under Kyoto-protokollen, der tager udgangspunkt i den CO₂-belastning, som er forbundet med det konkrete udslip i Danmark. Figur 1 illustrerer, hvor meget større Danmarks udledning af CO₂ ville have været i 2001 og i perioden 2008-12, hvis de betragtede tiltag ikke havde været sat i værk.

Dette forhold er afspejlet i figuren nedenfor.

Figur 1 Udviklingen i den samlede CO₂-udledning med og uden de analyserede tiltag (produktionsbaseret opgørelse)

Noter:
1) Reduktionskravet er i figuren opgjort, som Danmarks juridiske forpligtelse, dvs. at der ikke korrigeres for den særskilt store el-import i basisåret 1990. Falder afklaringen af dette ud til Danmarks fordel, kan reduktionskravet blive mindsket med op til 5 mio. tons årligt.
2) I reduktionen i 2001 er indregnet den fulde effekt, det vil sige også de CO₂-reduktioner indenlandske tiltag har medført i udlandet.

Som det fremgår af figuren, vurderes de betragtede tiltag samlet at give anledning til CO₂-reduktioner på ca. 20,6 mio. tons pr. år i perioden 2008-12. Dette er et udtryk for den samlede effekt af Danmarks indsats i perioden 1990-2001. Desuden fremgår det, jf. nedenfor, at en del af effekten af indsatsen på energiområdet forventes at modsvares af øget el-eksport, således at de betragtede tiltag i forhold til Kyoto-regnskabet vurderes at give anledning til CO₂ reduktioner på ca. 15,6 mio. tons pr. år i perioden 2008-12.

En række af de gennemførte tiltag har haft til formål at reducere CO₂-udslippet fra det danske elforbrug. Imidlertid indgår den danske elproduktion i det Nordeuropæiske elmarked, og effekten af tiltag på el-området er - og forventes at blive - delvist modvirket af øget eksport af fossil elproduktion fra Danmark. Det er overordentlig usikkert at vurdere, hvor stor denne virkning er. Baseret på en grov beregningsforudsætning om, at 50 pct. af effekten af de el-relaterede tiltag som udgangspunkt vil blive modvirket af eleksport, vil ca. 5,0 mio. tons CO₂ per år ud af de 20,6 mio. tons blive modvirket af øget eleksport. Dette skøn er behæftet med en betydelig usikkerhed og afhænger bl.a. af den konkrete fremtidige udbygning af produktionskapacitet i de nordiske lande, jf. baggrundsrapporten ”Energipolitiske tiltag i 1990'erne: Omkostninger og CO₂-effekt” (Energistyrelsen, 2005).

Opgørelsen af CO₂-udledninger pr. sektor, såfremt de betragtede tiltag ikke havde været gennemført, fremgår af nedenstående tabel 1.

Tabel 1 Oversigt over den samlede udledning af drivhusgasser og de samlede reduktioner fordelt på sektorer (Klimastrategiens sektoropdeling), mio. ton CO₂ ækvivalenter pr. år

Noter:
1)1990/95 angiver emissionerne i basisåret. Emissioner af CO₂, CH4 og N2O har basisår 1990, mens industrigasserne har 1995 som basisår. Der er ikke foretaget korrektioner for eludveksling med udlandet
2) Kilde: Emissionstal (basis, aktuelle i 2001 og fremskrivning 2008-12: Miljøministeriet 2003)
3) I de 16,7 mio. tons CO₂ per år er indregnet den fulde effekt, det vil sige også de CO₂-reduktioner indenlandske tiltag har medført i udlandet.
4) For tiltagene på energiområdet angives den fulde reduktion. Energistyrelsen skønner, at ca. 5,0 mio. tons CO₂ per år ud af de 20,6 vil blive modvirket af øget eleksport baseret på klimastrategiens beregningsforudsætninger.

Det vurderes, at Danmarks CO₂-udledninger i 2008-12 ville have været 95,7 mio. tons CO₂ pr. år, såfremt de betragtede tiltag ikke havde været gennemført. Den danske reduktionsforpligtelse på 21 pct. i forhold til niveauet i 1990, svarer til at udledningerne i 2008-2012 skal reduceres til 54,9 mio. tons CO₂ pr. år. Danmark ville således have haft en manko på 40,7 mio. tons CO₂ pr. år i 2008-2012 såfremt de betragtede tiltag ikke havde været gennemført.

Sammenfattende vil effekten af de betragtede tiltag i 2008-2012 være 15,6 mio. tons pr. år, når der tages højde for at 50% af effekten af de el-relaterede tiltag forventes at blive modvirket af eleksport.

Den samlede reduktionseffekt i Danmark og udlandet af de gennemførte indenlandske tiltag kan som beskrevet ovenfor anslås til 20,6 mio. tons pr. år. Det kan således konkluderes, at Danmark allerede har gjort en væsentlig indsats herhjemme.

Det skal bemærkes, at Danmark i 2002 fik vedtaget en politisk erklæring fra Rådet (miljø) og Kommissionen om, at der i forbindelse med fastlæggelsen af de tilladte udledningsmængder (målt i ton) i 2006, skal tages hensyn til Danmarks erklæring i forbindelse med byrdefordelingsaftalen i 1998, som bl.a. anfører at Danmarks reduktioner skal ses i forhold til et korrigeret 1990-niveau, ligesom vedtagelse af yderligere fælleseuropæiske foranstaltninger forudsættes.

I forhold til ovenstående mankoberegning vil fuld hensyntagen til den omtalte korrektion i form af kompensation for effekterne af den store danske el-import fra Norge og Sverige i basisåret 1990, der medførte atypisk lave, danske emissioner, således medføre, at Danmark skal reducere de danske emissioner med ca. 5 mio. tons mindre end anført ovenfor.

Omkostninger ved tiltag

Omkostningerne ved CO₂-reduktion er kun vurderet for udvalgte tiltag. Udvælgelsen af tiltag har i høj grad været bestemt af hvilke tiltag, der tidligere har været foretaget beregninger af CO₂-omkostningerne for.

Vurderingen baserer sig på en samfundsøkonomisk opgørelse af de samlede omkostninger og gevinster for de enkelte tiltag, idet der ses bort fra værdien af reduktionen i CO₂-udledninger.

Et udtryk for de samlede samfundsøkonomiske omkostninger pr. tons reduceret CO₂-udslip (også kaldet tiltagets CO₂-skyggepris) fås ved at sætte tiltagets samlede nettoomkostninger i forhold til den CO₂-reduktion, tiltaget vurderes at give anledning til. Det er her valgt at lade det være den samlede CO₂-reduktion, det vil sige uanset om denne CO₂-reduktion finder sted i Danmark eller i udlandet (forbrugsbaseret opgørelse).

Det svarer til den metode, der blev benyttet i tidligere analyser udført af Finansministeriet m.fl. i 2001 samt af Det økonomiske Råd i 2002 og som også blev anvendt i omkostningsvurderingerne til brug for regeringens klimastrategi fra 2003.

Det skal understreges, at indførelsen af EU's CO₂-kvoteordning fra 2005 ændrer rammerne for store dele af energisektoren og den energitunge industri, således at beregningsmetoden ikke kan anvendes ved vurdering af kommende tiltag inden for disse kvotebelagte områder. Med kvoteordningen vil CO₂-emissionen fra de kvotebelagte sektorer, herunder elproduktionen, være entydigt bestemt af den samlede kvote målt i forhold til Kyoto-regnskabet. Beregningen af skyggeværdierne for de kvotebelagte områder frem til perioden 2008-12, hvor det nye Kyoto-regime er trådt i kraft, tjener således rent illustrative formål.

Med det åbne, internationale elmarked siden slutningen af 1990'erne er det ikke givet, at eksempelvis udbygning med vedvarende energi vil reducere CO₂-udslippet fra danske elproducenter tilsvarende, da det kan være fordelagtigt for danske elproducenter at eksportere el til udlandet i stedet for at indskrænke produktionen. I det omfang dette er tilfældet, vil CO₂-udledningen i stedet formindskes i andre lande. Dette er en central problemstilling i forhold til at opgøre hvor stor effekt tiltagene vil have i forhold til basisfremskrivningen.

Det skal pointeres, at CO₂-kvotesystemet vil øge den europæiske elpris, og dermed øge rentabiliteten af elbesparelser i forhold til i dag.

Det skal understreges, at der ikke i denne rapport er forsøgt inddraget eventuelle positive effekter på forsyningssikkerhed, teknologiudvikling og erhvervsudvikling, ligesom det ikke er muligt at indregne værdien af samtlige miljøvirkninger. Det skyldes vanskelighederne ved at kvantificere og værdisætte disse effekter, som principielt burde indregnes.

Dog er indregnet værdien af den formindskelse af udslippet af SO₂ og NO_x, tiltagene har givet anledning til. Værdisætningen af disse fysiske reduktioner er imidlertid meget usikker. I denne rapport er benyttet samme værdisætninger som i klimastrategien. Siden beregningerne blev foretaget, har Danmarks Miljøundersøgelser offentliggjort nye højere vurderinger af skadesomkostningerne ved udslip af SO₂ og NO_x Brug af de nye, opdaterede forudsætninger fra DMU ville for flere af tiltagene alt andet lige have resulteret i lavere beregnede CO₂-skyggepriser.

Tabel 2 Fremstilling af historiske CO₂-skyggepriser for udvalgte tiltag (forbrugsbaseret opgørelse)

Noter:
1) Skyggeprisen er beregnet ud fra tiltagenes samlede CO₂-reduktion.
2) Tiltaget har også medført øget komfort for dem der har skiftet til kraftvarme, hvilket vurderes at have været en del af den politiske bevæggrund for tiltaget. Denne genvist er imidlertid ikke søgt værdisat.
3) Vægtet gennemsnit. Skyggeprisen dækker over tre indsatsområder med meget forskellige skyggepriser: Solvarme (5.700 DKK/ton CO₂ ), Varmepumper (650 DKK/ton CO₂) og Biomasse (600 DKK/ton CO₂).
4) Effekten og skyggeprisen er estimeret for året 2001 baseret på den nominelle skattestigning fra 1990 til 2001. Under forudsætning af uændrede efterspørgselsforhold, og konstante reale priser og afgifter vil dette estimat også kunne anvendes for perioden 2008-12. Det skal bemærkes at disse forudsætninger ikke er fuldt konsistente med forudsætninger om brændselsprisudviklingen anvendt i forbindelse med energitiltagene.
5) CO₂-reduktionen beregnet for al brændstofforbrug, dvs. for brændstof forbrugt af såvel personbiler som vare- og lastbiler. Skyggeprisen er derimod kun beregnet for brændstof forbrugt af personbiler svarende til beregningerne foretaget i forbindelse med Regeringens Klimastrategi fra 2003.
6) Industrigasser anvendes til en lang række formål. Den illustrerede skyggepris er beregnet som eksempel på omkostninger ved at skifte fra HFC gasser til mere miljøvenlige drivmidler i industrielle køleanlæg, som er den største forbrugsgruppe indenfor de berørte industrigasser.

Tabel 2 viser at skyggeomkostningerne for de udvalgte tiltag varierer kraftigt og for de fleste af tiltagene er højere end pejlemærket på 120 kr. pr. ton CO₂ i regeringens klimastrategi. På energiområdet vurderes tiltagene "Tilskud til omstilling af ældre boliger til kraftvarme", "Tilskud til solvarme, varmepumper og biomasse" og "Mærkning af bygninger" at have været forbundet med de højeste omkostninger i forhold til CO₂-reduktionen, mens "Tilskud til dækning af CO₂-afgift (aftaleordningen)" og "Udbygning med decentral kraftvarme" har været forbundet med de laveste omkostninger.

Det bør bemærkes, at beregningerne generelt er behæftet med betydelig usikkerhed, ligesom det ikke har været muligt at medtage alle de samfundsøkonomiske effekter i beregningerne. Således indgår f.eks. nyttegevinsten af øget komfort ved skift til kraftvarme ikke i beregningen af nettoomkostningerne for tiltaget "Tilskud til omstilling af ældre boliger til kraftvarme". Mange af tiltagene vil også have en positiv virkning på energiforsyningssikkerheden, som ikke er værdisat.

Der henvises til bilagsrapporten til nærværende rapport samt til Energistyrelsen, 2005, " Energipolitiske tiltag i 1990'erne: Omkostninger og CO₂-effekt" for en nærmere beskrivelse af de anvendte forudsætninger og antagelser for beregningen af skyggeprisen for det enkelte tiltag.

Usikkerheder og følsomhedsanalyser

Både CO₂-reduktionerne og skyggeomkostninger for de analyserede tiltag er behæftet med betydelig usikkerhed alene pga. af kompleksiteten og omfanget af beregningerne. Følgende centrale aspekter i forhold til resultaternes usikkerhed skal fremhæves:

• Det er ikke entydigt klart, hvordan afgrænsningen af et tiltag skal foretages. Det gælder både hvilke tiltag der skal medtages og i visse tilfælde hvordan det enkelte tiltag skal defineres. Afgrænsningen influerer på såvel CO₂-reduktion som på skyggeomkostningen.
• Opgørelserne af CO₂-reduktioner er foretaget tiltag for tiltag. Der kan i et vist omfang være afledte effekter fra et tiltag, der ikke er medtaget ved analysen af et andet tiltag. Sammenligning af skyggeomkostningerne tiltag imellem og på tværs af sektorer bør derfor ske med varsomhed.

Udover usikkerheden med at bestemme de forventede reduktioner, er der også betydelig usikkerhed i forbindelse med bestemmelse af samfundsøkonomiske priser for de forskellige effekter, der indgår i en sådan analyse. Vedrørende de samfundsøkonomiske energipriser er der som udgangspunkt brugt samme brændselsprisforudsætninger, som blev anvendt i regeringens Klimastrategi fra 2003.

For at give et indtryk af betydningen af centrale antagelser indeholder tabel 3 nogle få eksempler på, hvor meget skyggepriserne varierer med mulige ændringer i centrale baggrundsparametre. For en mere fyldestgørende og systematisk præsentation af følsomhedsanalyserne for de enkelte tiltag henvises til Energistyrelsen, 2005.

Tabel 3 Følsomhedsanalyser for udvalgte tiltag - eksempler

1) CO₂-reduktionen beregnet for al brændstofforbrug, dvs. for brændstof forbrugt af såvel personbiler som vare- og lastbiler. Skyggeprisen er derimod kun beregnet for brændstof forbrugt af personbiler svarende til beregningerne foretaget i forbindelse med Regeringens Klimastrategi fra 2003. Dette gør sig ligeledes gældende i følsomhedsanalysen for "Øgede brændstofafgifter".

Fodnoter

[1] Reduktionen måles ud fra det konkrete udslip i Danmark. Det betyder eksempelvis, at el produceret i Danmark men forbrugt i Sverige, belaster Danmarks Kyoto-regnskab og ikke Sveriges.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 April 2005, © Miljøstyrelsen.