| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Samfundsøkonomiske analyser i forbindelse med klimatilpasninger

Sammenfatning og konklusioner

Indledning og afgrænsning

Det overordnede formål med arbejdet bag denne rapport er at opnå væsentlige metodiske erfaringer med samfundsøkonomiske vurderinger af værdien af at gennemføre klimatilpasningstiltag i Danmark. Disse metodiske erfaringer er dels opnået gennem en undersøgelse af udenlandske erfaringer med klimatilpasningstiltag og dels gennem fem case studier af mulige klimatilpasningstiltag i Danmark.

Arbejdet tager sit udgangspunkt i beregninger af fremtidens klima baseret på tre forskellige klimascenarier, nemlig A2, B2 og EU’s 2-graders målsætning i tre forskellige ti-års perioder, 2010-20, 2040-50 og 2090-2100.

Med udgangspunkt i disse hovedområder er der udvalgt fem illustrative cases, hvori der foretages samfundsøkonomiske vurderinger af specifikke klimatilpasningstiltag. Formålet med arbejdet med de fem cases har været at eksemplificere mulige fremgangsmåder, der berører forskellige problemstillinger i forbindelse med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag.

Udenlandske erfaringer

Konklusionen på undersøgelsen af udenlandske erfaringer er, at der internationalt kun er arbejdet meget lidt med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag. Der har derfor ikke været mange referencer at hente, hverken inden for generelle metodiske overvejelser eller specifikke sektorstudier.

Inden for generel metode har kun UKCIP i Storbritannien gennemført arbejde på området med deres rapport fra 2004, Costing the Impacts of Climate Change in the UK - Implementation Guidelines. I det omfang andre lande overhovedet har beskæftiget sig med metodeudvikling, refererer de i høj grad til denne rapport uden at komme med nyt input i forhold til UKCIP’s metode. I Danmark har DMU i samarbejde med Miljøstyrelsen udarbejdet en rapport med metodiske overvejelser, der dels lægger sig op af UKCIP og dels supplerer på et par centrale punkter; herunder særligt hvordan der i samfundsøkonomiske vurderinger bør tages højde for de spontane tilpasninger til et ændret klima.

Med hensyn til casestudier er der i Storbritannien hidtil kun lavet to analyser, der anvender UKCIP’s metode i praksis. Her er der til gengæld erfaringer at hente fra andre lande. Et australsk studie af beskyttelse af en kystnær naturpark mod højere vandstande bidrager med relevante overvejelser til den praktiske metodeanvendelse. Samtidig er der foretaget et omfattende klimaeffekt- og tilpasningsstudie i Nordvesttyskland, DEKLIM, der kan bidrage til viden om fremtidens kystforsvar i Danmark, og et paneuropæisk studie, Accelerates, der bidrager med viden om klimaeffekter og -tilpasning i fremtidens europæiske landbrug.

Metode

Det metodiske udgangspunkt er velfærdsøkonomisk analyse, hvori de velfærdsøkonomiske konsekvenser, et klimatilpasningstiltag har for samfundet som helhed, analyseres. Ikke markedsomsatte goder inddrages i form af skyggepriser eller egentlige værdisætningsmetoder i form af benefit-transfer. For hvert tiltag gennemføres der så vidt muligt både en velfærdsøkonomisk og en budgetøkonomisk analyse. Vurderingerne gennemføres som partielle en-periode analyser, således at afledte effekter af tiltagene ikke medregnes.

Tilpasningen til effekterne af et ændret klima inddeles i to typer; den der sker spontant, og den planlagte, som sker på baggrund af politiske beslutninger. Værdien af de planlagte tilpasningstiltag vurderes i forhold til et referencescenarium, der inkluderer de forventede klimaeffekter og den forventede spontane tilpasning hertil. Der hersker imidlertid stor usikkerhed omkring klimaeffekterne og den spontane tilpasning, hvorfor tilgængeligheden af pålidelige data er afgørende for udformningen af analysen i alle fem cases.

I alle cases, på nær skov-casen, regnes der ud fra en diskonteringsrente på 6%, som det anbefales i Finansministeriets vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger (Finansministeriet, 1999). Der foretages følsomhedsanalyser med diskonteringsrenter på henholdsvis 1 og 3% Følsomhedsanalyser foretages ved at ændre centrale parametre i analysen, med det formål at vurdere, hvor robust resultatet er i forhold til de valgte parametre. En sådan vurdering af resultaternes pålidelighed er særligt vigtig givet de usikre data og lange tidshorisonter, der indgår i de fem analyser. Der foretages derfor for hver case en række relevante følsomhedsanalyser.

Casestudier

Regeringens tværministerielle arbejde med klimatilpasning fokuserer på klimaændringernes effekt og tilpasningen hertil inden for 11 hovedområder. Med udgangspunkt i disse hovedområder er der udvalgt fem illustrative cases, hvori der foretages samfundsøkonomiske vurderinger af specifikke klimatilpasningstiltag. Formålet med arbejdet med de fem cases har været at eksemplificere mulige fremgangsmåder, der berører forskellige problemstillinger i forbindelse med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag. De fem cases vedrører følgende områder og tiltag:

1. Ådale – omlægning af landbrugsland til våde naturområder
2. Skovbrug – omlægning fra rødgran til naturnær skovdrift
3. Sundhed – vaccination mod skovflåtbåren hjernebetændelse
4. Kloaker – dimensionering mht. ændringer i nedbøren
5. Kystsikring – etablering af kystforsvar mod højere vandstande

Ådale

I denne case analyseres klimaændringernes effekter for den velfærdsøkonomiske værdi af at omlægge landbrugsland i ådalenes lavtliggende områder til våde naturområder.

De relevante klimaeffekter er her højere temperaturer og en højere CO₂ -koncentration i atmosfæren, som ved en spontan tilpasning til denne situation i landbruget giver en højere produktivitet i landbruget, blandt andet som følge af et større forbrug af gødning. Dette vil, sammen med et højere udbytte, også kunne føre til en større udvaskning af nitrat og fosfor. Samtidig vil mere koncentreret nedbør yderligere forøge udvaskningen af nitrat og fosfor fra landbruget. Referencescenariet er her således en situation, hvor både udbyttet og udvaskningen af nitrat og fosfor fra landbruget øges som effekt af klimaændringerne.

Imod dette referencescenarium vurderes et planlagt klimatilpasningstiltag, hvor 4.300 ha landbrugsland i oplandet til Ringkøbing Fjord planlægges omlagt til naturlige vådområder, der blandt andet kan være med til at reducere udvaskningen af nitrat og fosfor fra det omkringliggende landbrug. Tiltagets værdi vurderes på baggrund af en analyse af A2- og B2-klimascenariernes effekter for dansk landbrug i 2050 og 2100.

Resultatet af den velfærdsøkonomiske analyse er opsummeret i nedenstående tabel, der for det første viser, at det kan betale sig at gennemføre tiltaget, og for det andet, at det kan betale sig at gennemføre tiltaget nu frem for at vente til klimaeffekterne slår igennem i år 2050. Konklusionen er ens for både A2- og B2-klimascenarierne.

Velfærdsøkonomisk vurdering af tiltaget i 2005 priser.

I analysen er værdien af forbedrede rekreative muligheder i området samt en forøget biologisk mangfoldighed ikke medregnet, som følge af manglende relevante data. Der er tidligere gennemført analyser, som peger på endog meget store rekreative og biologiske værdier i forbindelse med større naturgenopretningsprojekter. Disse værdier bestyrker dermed den positive værdi af at gennemføre tiltaget.

Resultatet er særligt følsomt over for prissætningen af reduktion i udvaskningen af nitrat, idet værdien af reduktionen af nitrat udgør ca. 75% af tiltagets samlede gevinster. Følsomhedsanalyser viser yderligere, at hvis landmændenes driftsoverskud stiger med mere end 4% for de jorde, der planlægges omlagt, for eksempel som følge af højere produktivitet, så vil tiltaget give underskud. Det er dog mere sandsynligt, at problemer med oversvømmelse i ådalene vil skabe et lavere driftsoverskud, hvilket yderligere vil bidrage til det velfærdsøkonomiske overskud ved tiltaget. Til gengæld er konklusionen robust i forhold til ændringer i diskonteringsrenten.

Skovbrug

I denne case vurderes klimaeffekternes betydning for skovdrift i Danmark. Analysen ser på, hvorvidt det kan betale sig at konvertere fra rødgran, der i dag dækker 28% af Danmarks skovareal, til naturnær skovdrift.

Et varmere klima og større risiko for storm forventes at påvirke rødgranens vækstbetingelser negativt, men der kendes ikke nogen direkte sammenhæng mellem de enkelte klimascenarier og rødgranens betingelser i Danmark. I forhold til drift af rødgran har naturnær skovdrift af blandet løvskov en række fordele i form af mindre sårbarhed over for storm og bedre udnyttelse af et varmere klima.

I en driftsøkonomisk analyse af konverteringen vurderes det, at det umiddelbart kan betale sig at konvertere til naturnær skovdrift i forhold til et referencescenarium, hvor rødgrandriften fortsættes. Til forskel fra de andre cases, er beregningen foretaget med en diskonteringsrente på 2%/år, hvilket er normen inden for skovdrift. Analysen viser, som det fremgår af nedenstående tabel, er der er en tendens til, at det kan betale sig at konvertere tidligere desto bedre jordkvalitet. Samtidig er nutidsværdierne af nettogevinsten ved at konvertere lavere for de dårlige jorde sammenlignet med de gode. Begge disse konklusioner skyldes, at de mere produktive, gode jorde bedre kan forrente investeringen af konverteringen i forhold til de dårlige jorde.

Driftsøkonomisk vurdering af fremtidig skovdrift

Note 1: Den optimale omdriftsalder for rødgran fortæller om, hvornår det senest er optimalt at konvertere til den naturnære drift.

Der er endvidere udført en velfærdsøkonomisk vurdering med udgangspunkt i den driftsøkonomiske analyse. Den afgørende forskel er, at i den velfærdsøkonomiske vurdering medtages også den rekreative og biologiske værdi af skoven. Undersøgelser viser, at forbedringen af biodiversiteten og den rekreative værdi ved overgang til naturnær drift, er forbundet med meget stor betalingsvilje. Der forekommer således at være en betalingsvilje i befolkningen, som langt overstiger de samlede driftsøkonomiske omkostninger ved konvertering. Med den store betalingsvilje for naturnær skovdrift kan det ud fra et samfundsperspektiv betale sig at foretage konverteringen så hurtigt som muligt.

Samlet set kan det konkluderes, at en konvertering til naturnær skovdrift både er drifts- og velfærdsøkonomisk fornuftigt ved en forventning om en stormfaldsrisiko på 12 %/år for rødgran.

Sundhed

På sundhedsområdet analyseres klimaændringernes betydning for, hvorvidt det velfærdsøkonomisk set kan betale sig at vaccinere mod skovflåtbåren hjernebetændelse (TBE).

Det forventes at et varmere klima vil flytte udbredelsen af TBE-smittebærende skovflåter mod nord og dermed øge risikoen for at mennesker smittes med TBE i Danmark. En præcis sammenhæng mellem klimascenarierne (A2, B2 og EU2C) og den forventede smitterisiko i Danmark kendes dog ikke i dag. Derfor er denne analyse udført som en break-even analyse, der vurderer, hvor høj risikoen for at blive smittet skal være, for at det velfærdsøkonomisk kan betale sig at vaccinere imod TBE i Danmark.

Det konkrete planlagte klimatilpasningstiltag, der analyseres, er en målrettet informationskampagne, som antages at resultere i, at 5 % af befolkningen i de mest smitteudsatte grupper af befolkningen lader sig vaccinere.

Analysen viser, at vaccination mod TBE er velfærdsøkonomisk neutralt, når smitterisikoen svarer til, at én ud af hver 1014 personer smittes. Dette er en ca. 8 gange højere smitterisiko end i dag på Bornholm, der er det eneste sted i landet, hvor der i øjeblikket er konstateret en smitterisiko.

Det kan derfor ikke umiddelbart betale sig at gennemføre tiltaget. Samtidig findes der ikke europæiske studier, som har vist en smitterisiko på et så højt niveau, som det kræves for at tiltaget giver et positivt velfærdsøkonomisk resultat. Med mindre der anvendes en lavere diskonteringsrente eller en højere succesrate for vaccinationerne i analysen, forekommer det derfor ikke sandsynligt, at det overhovedet vil blive aktuelt at gennemføre tiltaget, efterhånden som klimaændringerne slår igennem.

Kloakker

I denne case belyses metodiske problemstillinger inden for kloakområdet som følge af effekterne af et ændret klima. Som følge af en mangel på specifikke data omhandler casen således ikke vurderingen af et muligt klimatilpasningstiltag.

Casen er interessant, fordi effekterne af et ændret klima forventes at belaste de nuværende kloaksystemer i Danmark gennem øget risiko for oversvømmelser, som følge af mere ujævne og intense regnhændelser samt en generel hævning af vandspejlet. Risikoen for oversvømmelser, og omfanget af effekten af disse, afhænger af kvaliteten af det nuværende kloaksystem målt på for eksempel alder, kapacitet, hældning, naturlige afløbsmuligheder og det omkringliggende landskab.

Tilpasningstiltag på området skal tage højde for kloakkernes lange planlægningshorisont på 50-100 år. Derfor er det nødvendigt allerede nu at overveje mulige tiltag på trods af, at der kun foreligger meget sparsomme oplysninger om klimaændringernes effekt på lokale kloaksystemer. Nogle kloaksystemer vurderes allerede at være dimensioneret til at kunne klare de fremtidige klimaforandringer. Andre ligger tæt på deres kapacitetsgrænse. For denne gruppe findes en række forskellige tiltag, som kommunerne kan tage i anvendelse for at sikre det fremtidige serviceniveau..

Den samfundsøkonomiske metode vil her kunne anvendes til at vurdere to forskellige problemstillinger. For det første, hvis det nuværende serviceniveau ønskes bibeholdt, bør der anvendes en cost-effectiveness analyse (CEA). Ved at analysere og rangordne mulige kombinationer af tiltag giver en CEA kommunerne mulighed for at føre en omkostningsminimerende strategi for tilpasningen. For det andet kan cost-benefit analyser (CBA) anvendes til at vurdere, om det samfundsøkonomisk optimale serviceniveau ændres som følge af klimaændringerne. For at kunne gennemføre sådanne lokale samfundsøkonomiske analyser til bestemmelse af de optimale tiltag, er der derfor brug for to typer af lokale forundersøgelser:

• Risikoanalyse, der vurderer risikoen for at intense regnhændelser indtræffer og omfanget af de forårsagede skader.
• Kortlægning af tilpasningstiltag, der undersøger og prisfastsætter de mulige tiltagskombinationer.

Miljøstyrelsen har fået gennemført nogle beregningsskøn over de ekstra investeringer, der er nødvendige for at opretholde det nuværende serviceniveau, givet ændringerne i intense nedbørshændelser på +20-50 %, som er beskrevet i klimascenarium A2 for perioden 2071-2100.  Resultatet heraf fremgår af nedenstående tabel.

Omkostninger ved tilpasning af kloaknettet til et ændret klima

Kystbeskyttelse

I forbindelse med udfordringerne for sikringen af de danske kyster mod effekterne af klimaændringerne ses der her på en case, hvori den samfundsøkonomiske værdi af at etablere en forstærket kystsikring langs Nordsjællands kyst vurderes. Vurderingen er baseret på en velfærdsøkonomisk cost-benefit analyse.

De forventede generelle vandstandsstigninger i kombination med en øget stormstyrke vil øge den maksimale havvandstand. Som en effekt heraf vil erosionen øges langs de danske kyster. Analysen tager udgangspunkt i stigninger i den maksimale vandstand på 0,22 m, 1,05 m og 0,5 m, som svarer til henholdsvis den minimale stigning ifølge EU2C-klimascenariet, den maksimale stigning i A2-klimascenariet samt den maksimale stigning i EU2C og den minimale stigning for A2 for perioden 2071-2100. Langs Nordsjællands kyst forventes vandstandsstigningerne at medføre øget erosion på 32 m³ pr. meter kyst for hver 10 cm den maksimale vandstand stiger.

I den velfærdsøkonomiske analyse vurderes det, hvorvidt det kan betale sig at forhindre den øgede erosion langs kyststrækningen ved Liseleje-Hyllingebjerg sommerhusområdet i Nordsjælland. Her skal der omkring år 2050 bygges et nyt anlæg, når det nuværende forventes at være slidt op. Den velfærdsøkonomiske analyse sammenligner ekstraomkostningerne ved i 2050 at dimensionere kystforsvaret efter de tre givne vandstandsstigninger med gevinsten ved at undgå erosionen af sommerhusgrunde. I nedenstående tabel ses det samlede sommerhusareal, der vil borteroderes i perioden 2050-2100, hvis kystforsvaret ikke forstærkes i 2050, samt resultatet af analysen. Perioden for analysen er således 2050-2100 mens de anvendte data for klimaændringerne bygger på data for den maksimale vandstandsstigning til og med perioden 2071-2100.

Velfærdsøkonomisk analyse af etablering af kystforsvar ved Liseleje-Hyllingebjerg

Den velfærdsøkonomiske værdi af at tilpasse kystbeskyttelsen til de fremtidige klimaforandringer er umiddelbart positiv for alle tre vandstandsstigninger. Dertil kommer, at der er tale om et konservativt estimat af sommerhuspriserne. Samtidig er der i analysen ikke sat en pris på den rekreative værdi af stranden, som vurderes at have en positiv effekt på prisen af de omkringliggende sommerhuse, samt selvfølgelig en positiv værdi for eksterne brugere af stranden. Hvis kystforsvaret ikke forstærkes, vil dele af stranden borteroderes og nogen steder risikere helt at forsvinde. Derfor er konklusionen, at analysen viser et solidt positivt resultat.

Følsomhedsanalyser viser, at resultatet er robust i forhold til ændringer i den forventede prisudvikling og en lavere diskonteringsrente end de 6%, der er anvendt i analysen.

Konklusion

Dette projekt har vist, at partielle samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag kan være med til at skabe større klarhed omkring værdien af at gennemføre planlagte klimatilpasningstiltag. Imidlertid kræver brugbare konklusioner et bedre datagrundlag for beskrivelsen af klimaændringernes effekter og de spontane tilpasninger hertil. Således kan det materiale, der er tilgængeligt i dag, bruges til at identificere områder, hvor klimatilpasningstiltag forekommer relevante, men det er utilstrækkeligt til at vurdere tiltagenes samfundsøkonomiske værdi. Der kan igangsættes konsekvensanalyser på de områder, hvor det forventes relevant at gennemføre klimatilpasningstiltag, således at der kan foretages solide samfundsøkonomiske vurderinger af disse tiltag.

Undersøgelsen af udenlandske erfaringer på området viste, at der kun er meget sporadiske erfaringer med samfundsøkonomiske analyser i forbindelse med klimatilpasning. Derfor har dette projekt været nødvendigt, hvis man i Danmark ønsker at gøre samfundsøkonomiske vurderinger til en del af strategien for klimatilpasning i Danmark. Samtidig har man nu i Danmark et sæt af erfaringer, der vil kunne give inspiration til andres landes arbejde og således bidrage til en proces med gensidig læring på området.

Der kan arbejdes videre med partielle tilgange frem for mere omfattende ligevægtsanalyser, givet de usikre data og ligevægtsanalysernes kompleksitet. Cost-benefit analyse vil være det oplagte redskab, så længe udgangspunktet ikke er en på forhånd fastsat målsætning, der skal opfyldes. I det omfang, der opstilles en sådan målsætning, bør der imidlertid anvendes cost-effectiveness analyser, der er mindre sårbarr over for præcisionen af beregningerne. Det skyldes, at det er resultaternes relative værdi frem for deres absolutte værdi, der er afgørende, når man sammenligner flere forskellige tiltags omkostningseffektivitet. Endelig kan det blive relevant at forholde sig til diskonteringsrenten på 6% i relation til konkrete tilpasningstiltag.

Med DMU’s generelle overvejelser og de praktiske erfaringer fra nærværende projekt er der således skabt et fundament for inddragelse af samfundsøkonomiske vurderinger i arbejdet med regeringens strategi for klimatilpasning. Dette anbefales fulgt op af mere detaljerede konsekvensanalyser, sådan at der kan indledes en mere systematisk vurdering af tiltag på de 11 hovedområder.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Oktober 2006, © Miljøstyrelsen.