Forsigtighedsprincippet

Indledning

Hvorfor beskæftige sig med forsigtighedsprincippet?

Erik Lindegaard
Direktør, Miljøstyrelsen

Inden jeg overlader ordet til oplægsholderne, har jeg et par kommentarer og synspunkter. Først lidt om, hvorfor man overhovedet skal beskæftige sig med dagens tema, forsigtighedsprincippet.

Set ud fra mit udsigtspunkt, som blot er et blandt mange, er vi nødt til at gøre det i hvert fald af fire forskellige grunde. For det første, fordi princippet allerede er en del af lovgivningen i dagen Danmark. For det andet, at det uanset dette forhold er uklart, hvad princippet indeholder. For det tredje, fordi uklarheden blandt andet består i, at det kan indeholde en række meget forskellige elementer. For det fjerde, fordi princippet, hvis det skal give mening i sin anvendelse, fordrer åbenhed.

Et par kommentarer til de fire grunde.

For det første, at forsigtighedsprincippet er en del af lovgivningen. Folketinget har allerede i en række af de miljølove, der gælder i dagens Danmark, indbygget forsigtighedsprincippet. Det gælder Miljøbeskyttelsesloven, Lov om kemiske stoffer og produkter, Havmiljøloven, og Lov om miljø og genteknologi.

Når man slår op i loven, står forsigtighedsprincippet ikke med flammeskrift. Det er ikke nævnt ved navn, men det er der. For eksempel skal man "lægge vægt på forureningens sandsynlige virkning på omgivelserne". Eller, som det hedder i Lov om kemiske stoffer, at "man skal kunne gribe ind over for kemiske stoffer, der formodes at være farlige for sundhed og miljø" og så videre.

Det vil sige, at vi har det ikke som et selvstændigt udpindet princip, men i sin substans er det allerede er en del af dansk miljølovgivning.

Anderledes med den internationale miljølovgivning. Der har man ikke alene princippet. Man har det med navns nævnelse, endda med flammeskrift. Det har fundet udtryk i Unionstraktaten, hvor det tydeligt fremgår, at EU’s miljøpolitik skal baseres på forsigtighedsprincippet. Det har fundet udtryk i Rio-deklarationen fra FNs topmøde om miljø og udvikling i 1992, og det har fundet udtryk i en række miljøkonventioner. Helt konkret i konventioner om beskyttelse af havmiljø, og tilsvarende konventioner om ozonlaget. Vi har samlet lovteksterne i det lille notat, som vi har sendt ud (se bilag). Her står ordret, hvad der er udtrykt i de forskellige regelværk, som baggrund og som inspiration til drøftelserne i dag.

Men ét er, at det er optaget både i internationale og nationale lovgivning.

Det andet problem er, at der overalt råder stor usikkerhed og uklarhed om, hvad princippet indeholder. Det er netop pointen bag at lave denne konference. Vi måtte konstatere, at det var svært at finde ud af, hvordan man mere kontant kunne sætte kød og blod på dette princip.

Det kunne selvfølgelig få én til at mene, at det er da pokker til form for lovgivning, både nationalt og internationalt. Den er bygget op på et princip, som når nogen spørger, hvad det egentlig indholder, så må man hakkende, stammende og lettere rødmende svare, at det er ikke til præcist at sige.

I en sådan situation kan man søge trøst i historien. Vi har på miljøområdet et andet velkendt princip, som på en måde har fået samme skæbne, nemlig "forureneren betaler"- princippet. Da vi i 70erne begyndte at lave miljølovgivning, hævdede mange, at lovgivningen naturligt skulle bygge på princippet om at "forureneren betaler". Alligevel var der under behandlingen af Miljøbeskyttelsesloven så stor uenighed om dette princip, at man besluttede sig for at analysere det i et udvalgsarbejde. Udvalget nåede til den konklusion, at miljølvogivningen skulle bygge på dette princip, men man glemte nærmere at definere, hvad princippet indeholder.

Det har man diskuteret siden. Der er ikke så mange der er i tvivl om, at det er et rigtigt princip, og vi har da også afviklet støtteordningerne fra begyndelsen af 80érne til gennemførelse af miljøinvesteringer i industrierne. Men ellers har der ikke været den store teoretiske diskussion omkring princippet. Vi bruger det bare, og er egentlig meget fornøjet med det.

Man kunne imidlertid spørge, hvor konsekvente vi egentlig er i forhold til princippet. Den fremtidige lovgivningen omkring jordforurening er for tiden til debat. I den diskussion forholder nogle sig ganske frit til, hvor meget man kan lægge i "forureneren betaler". Lige som nogen i parentes bemærket mener, at princippet i forhold til landbrugets miljøproblemer er blevet vendt om. Vi lever og arbejder altså med princippet om, at "forureneren betaler", men princippet er til stadighed til diskussion, og det bruges ikke særligt konsekvent på en række områder.

Jeg forestiller mig, at vi får en diskussion om forsigtighedsprincippet magen til den omkring "forureneren betaler"-princippet, og at den kan bringe os tættere på en fælles opfattelse af, hvad der ligger i forsigtighedsprincippet. Samtidig vil vi måske også nå frem til en erkendelse af, at vi nok heller aldrig bliver færdige med præcist at definere, hvad der ligger i forsigtighedsprincippet.

For det første kan man uanset hvordan det vendes og drejes påstå, at dette princip skal fortolkes afhængig af, hvilken situation man ser det i. Eksempler fra international lovgivning viser den forskellighed hvormed princippet formuleres. Sammenlignet med eksempelvis formuleringer i forhold til biodiversitet, så er begrebet meget bredt. Modsat er begrebet defineret væsentlig snævrere på havmiljøområdet.

Et andet spørgsmål omkring anvendelsen af princippet er: hvem eller hvad skal det beskytte? Miljøet som sådan? Dele af miljøet, bestemte befolkningsgrupper, børn eller gravide hvem er målgruppen?

Endelig rummer debatten en svær dimension: Kan man unddrage sig en given risiko! Det synes som om, at princippets anvendelse er meget afhængig af den dimension. Folk reagerer meget forskelligt, afhængigt af om forsigtighedsprincippet diskuteres i forhold til arbejdsmiljø, udeluft, drikkevand, levnedsmidler, cigaretter eller andre forbrugsgoder. Der synes altså at eksistere en faktor, hvis størrelse til en vis grad afhænger af, i hvilket omfang det er muligt at unddrage sig risikoen eller ej.

For det tredje nødvendiggør princippets anvendelse, at der involveres andre elementer end de naturvidenskabelige. Det er også nødvendigt at tænke i økonomi, samt sociale og etiske forhold. Det kan illustreres ved et nationalt eksempel, nemlig vort krav og forhold til, hvad vi forventer af drikkevandet her i landet. Vi har, som alle ved, den målsætning, at drikkevand og grundvand skal være så rent som muligt, fordi vand er vort fælles livsgrundlag. Det er dybest set grunden til, at vi har sat grænseværdier for forurening især med pesticider, så det praktisk set svarer til et nul. Det indebærer, at en overskridelse af grænseværdierne fører til en udfasning af pesticider, uanset om der eksisterer en sundhedsmæssig begrundelse eller ej.

Det kunne forekomme at være en utrolig nemt og operativ metode. Forbyd pesticider, hvis grænseværdierne overskrides. Så nemt går det bare ikke. I praksis er man alligevel nødt til at vurdere og foretage nogle skøn: Hvor godt begrundet er mistanken om, at resterne i grundvandet rent faktisk stammer fra et bekæmpelsesmiddel? Og hvad er konsekvenserne af at gribe ind, respektive ikke gribe ind.

Det var situationen, da man fandt nedbrydningproduktet AMPA, der kan komme fra glyphosat, i Københavns Vandforsyning. Vi var meget usikre på, om det virkelig stammede fra glyphosat, og besluttede os til at vente med at gribe ind, indtil vi vidste om glyphosat virkelig var kilden til forureningen med AMPA. Det var det ikke, hvilket illustrerer et andet problem ved at bruge forsigtighedsprincipperne: På den ene side kræver det mod og vilje til at handle i en usikker situation. På den anden side kræver det mod og vilje til at undlade at handle i en usikker situation.

I løbet af dagen vil vi uden tvivl få en diskussion om forsigtighedspricippet, og sammenhængen med risiko og risikostyring.

For mig er risikostyring og forsigtighedsprincippet to helt forskellige ting. Forsigtighedsprincippet kan ikke måles, vejes eller beregnes. Hvorimod risiko og risikostyring i princippet består af størrelser, der netop kan måles, vejes og beregnes. Man kan dermed forholde sig til en matematisk størrelse, hvilket ikke er tilfældet med forsigtighedsprincippet.

For det fjerde skal vi beskæftige os med forsigtighedsprincippet, fordi det kræver åbenhed. Vi må forvente, at princippet vil være genstand for debat mange år frem i tiden, fordi ingen præcist kan definere dets indehold. Det kræver en debat, som gør princippet så synligt som overhovedet muligt og hvorfor man anvender eller ikke anvender det i bestemte situationer.

I sidste ende drejer det sig om, hvilken grad af sikkerhed befolkningen ønsker. Det er ikke bare en akademisk eller en teoretisk øvelse, fordi befolkningens forventninger til princippets anvendelse ikke altid er lige logisk.

Der er for eksempel et markant ønske om at bruge princippet aktivt i forhold til forurening med pesticider og andre kemikalier. Samme nådesløse konsekvens ses ikke i forhold til bilernes luftforurening. Her behøver vi ikke at nøjes med forsigtighedsprincippet. Vi kan faktisk udregne risikoen, og den er stor. Men det accepterer vi.

Et tilsvarende paradoks findes på et område som bioteknologi. Jeg tror, at kravet til anvendelse af forsigtighedsprincippet over for bioteknologi er anderledes for medicin, end det er for fødevarer. Med så store spændvidder i forventningerne til princippet er det utrolig vigtigt, at man får diskuteret det, og at man får sådanne forskelle synliggjort.

Det kunne være spændende, om vi i dagens løb fik belyst fire spørgsmål:

1. Hvilken grad af videnskabelig grundlag, eller begrundet mistanke, skal der til, før princippet tages i brug, og i denne sammenhæng: hvem skal foretage den vurdering? Er det de videnskabelige eksperter, producenterne, myndighederne, politikerne, eller er det befolkningen?

Det spørgsmål kan man illustrere med et ganske lille eksempel. For nogle år siden fremkom en hypotese om, at østrogenlignende stoffer måske kunne være årsagen til mænds faldende sædkvalitet. Alle var enige om, at det var en hypotese. Spørgsmålet er, om en hypotese af den karakter er tilstrækkelig til, at man skal tage forsigtighedsprincippet i anvendelse?

2. Vil medierne og borgerne ikke altid kræve, at man skal bruge forsigtighedsprincippet, selv om vi mangler sikker viden om et konkret problem? Eller formuleret på en anden måde: vil det især være et krav i forhold til problemer, som man ikke selv er herre over som man ikke selv kan vælge fra eller til om man vil udsætte sig for?

Tobaksrygning er farlig, det ved alle. Alligevel ryger vi meget her i landet. Omvendt med drikkevandet, det skal være så rent så muligt. Er det, fordi vi ikke har noget valg, at vi alle er nødt til at bruge det drikkevand, som nu engang bliver leveret til husholdningerne?

3. I hvilken grad forholder erhvervslivet, producenter og importører sig til forsigtighedsprincippet? Industrien forlanger normalt dokumentation, når der skal foretages et indgreb, men hvor sikker skal den dokumentation være?

For eksempel traf man i slutningen af 80erne beslutning om at udfase CFCerne som nedbryder ozonlaget. På det tidspunkt fandtes der ikke videnskabelige beviser for en direkte forbindelse mellem vort udslip af CFC og nedbrydningen af ozonlaget.

Vi er så heldige, at vi har beviserne nu. Men hvad nu, hvis vi ikke havde fået dem? Eller hvis vi havde fået bevis for det modsatte? Uanset den relative usikkerhed, der var på det tidspunkt, handlede man altså.

Et andet eksempel er Miljøstyrelsens netop offentliggjorte liste over uønskede stoffer. Den er blevet kritiseret for, at der ikke er tilstrækkelig grundlag for listen, og at man først burde have fremskaffe det ved at gennemføre en tilbundsgående risikovurdering på EU-niveau. På den anden side bebrejder nogle grønne organisationer os, at vi ikke straks gennemfører et forbud mod de uønskede stoffer på listen.

4. Hvordan håndterer vi cost/benefit dimensionen i forhold til forsigtighedsprincippet? Masser af de stoffer, vi bruger, har udover de problemer vi kan se ved dem meget stor nytteværdi. De forøger overlevelseschancerne, giver velstand, behagelighed og meget andet. Hvordan sammenholder vi disse værdier?

Det ville glæde mig, hvis vi undervejs i dag får belyst disse spørgsmål. Jeg forventer ikke, at dagen ender med en præcis definition på forsigtighedsprincippet, ej heller præcise svar på mine fire spørgsmål. Men jeg håber, at vi alle går mere afklaret herfra, end da vi kom.