Forsigtighedsprincippet

Et administrativt perspektiv

Peter Gjørtler
Jørgen Henningsen
Spørgetid

Resumé

ADVOKAT PETER GJØRTLER, startede med at konstatere, at resultatet af gårsdagens EU-afstemning betød en opprioritering af miljøarbejdet på det politiske, men ikke på det juridiske niveau, idet miljøet nu gennem artikel 6 inddrages i samtlige politikområder.

Den nye artikel 174 bygger fortsat på de samme fire principper med det formål at opnå et højt beskyttelsesniveau: Forsigtigheds-, forebyggelses-, lokal- og betalingsprincippet. Amsterdam-traktaten indeholder imidlertid ikke nogen egentlig definition på forsigtighedsprincippet, som en retsnorm.

Forsigtighedsprincippet er ifølge advokat Gjørtler snarere en løftet pegefinger, der fortæller Unionens borgere og virksomheder, at enhver aktivitet rummer en risiko. Og at enhver tvivl om risikoens omfang og virkninger skal komme omgivelserne til gode.

Juridisk giver det fællesskabet såvel Unionen som de enkelte medlemsstater både mulighed for og pligt til at skride ind overfor en aktivitet alene ud fra mistanken om, at det kan være mere skadeligt end der her og nu er videnskabeligt belæg for. Men det betyder samtidig en indskrænkning i virksomhedens handlefrihed.

Ifølge advokat Gjørtler giver fællesskabsretten ingen garanti for, at virksomhederne har fuld og uendelig handlefrihed. Omvendt gælder, at nationale særregler, der giver et retskav på handlefrihed, må vige for fællesskabsrettens krav om harmonisering, og for eksempel princippet om varernes frie bevægelighed.

Det rejser problemet, om hvornår en sådan fundamental fællesskabsretslig målsætning skal vige til fordel for beskyttelse af miljøet. Svaret findes i proportionalitetsprincippet, som opstiller en række kriterier for fællesskabets ret til at regulere en aktivitet. Det er en slags bundgrænse for, hvornår myndighederne kan påberåbe sig forsigtighedsprincippet uden tilstrækkelig dokumentation for, at der rent faktisk foreligger en risiko.

Den nye Amsterdamtraktats artikel 95 indskærper faktisk dette ved blandt andet at kræve videnskabeligt bevis af medlemsstaterne ved en fremtidig påberåbelse af den såkaldte miljøgaranti. Advokat Gjørtler opfattede denne skærpelse som udtryk for et ønske om bedre balance mellem forsigtigheds- og proportionalitetsprincipperne i retning af en risikoforskydning til fordel for miljøet, fremfor en fri reguleringsret.

Forsigtighedsprincippet giver myndighederne både ret og pligt til at varetage miljøets interesser over for virksomhederne. Det påbyder ikke samtidig virksomhederne at opføre sig miljørigtigt. Advokat Gjørtler mente dog, at domstolene i en given sag vil tillægge det betydning for ansvarsfastlæggelsen, at virksomheden ikke valgte den fremgangsmåde, der var bedst i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet.

Endelig påpegede han et væsentligt forhold omkring den praktiske brug af forsigtighedsprincippet i forvaltningen: muligheden for at foretage friere og mere omfattende skøn over både en givet forureningsrisiko og om rimeligheden i, at samfundet skal acceptere denne risiko.

JØRGEN HENNINGSEN, tidligere direktør for EU-Kommissionens miljødirektorat, DG 11, kaldte forsigtighedsprincippet et udtryk for almindelig sund fornuft, altså borgernes berettigede forventninger til, at myndighederne ikke bare lukker øjnene for en risiko, men tager den alvorligt, og han påpegede, at princippet også findes på områder som flysikkerhed, fødevarer o.s.v.

Ifølge Jørgen Henningsen er der langt fra tale om noget nyt fænomen. Princippet blev først indskrevet i Maastricht-traktaten i 1992, men har været anvendt længe før og i samme udstrækning som efter 1992, for eksempel omkring pesticider i drikkevandet og bly i benzin. Han understregede, at det langt fra er betydningsløst, at et krav som forsigtighedsprincippet er traktatfæstnet på grund af den stadige balancegang med proportionalitetsprincippets krav om sammenhæng mellem årsag, virkning og regulering.

Som eksempel på betydningen af traktatfæstede principper brugte han indsatsen for at få indført forebyggelsesprincippet i Landbrugskommissærens forslag til pesticidlovgivning fra 1992, som førte til en udvidelse af målsætninger om undersøgelse og regulering til helt konkrete krav om begrænsning af forureningen ved kilden og forebyggelse fremfor efterfølgende genopretning. Jørgen Henningsen understregede den store betydning af forsigtighedsprincippet og tilsvarende hensigtserklæringer i den praktiske gennemførelse af de forskellige rammelovgivninger, især i de enkelte medlemsstater. Samtidig fremhævede han EUs betydelige succes med at inddrage forsigtighedsprincippet i den globale debat om betydningen af at beskytte klodens klima og biodiversitet, på trods af, at der stadig er videnskabelig usikkerhed om den fremtidige udvikling og betydningen heraf.

Han konkluderede, at forsigtighedsprincippet først og fremmest forhindrer den sendrægtighed der opstår, når enhver sammenhæng skal kunne bevises, fordi den traktatligt grundfæstner befolkningens og forvaltningens pligt til at bruge sin sunde fornuft for at beskytte naturressourcerne.

Hvordan forholder juraen sig til forsigtighedsprincippet?

Peter Gjørtler
Advokat, Helmer & Nielsen advokatfirma

Amsterdam-traktaten
Danmark vedtog i går ved folkeafstemning at implementere Amsterdam-traktaten i Danmark. Et oplagt spørgsmål er derfor, hvorvidt denne traktat ændrer ved anvendelsen af forsigtighedsprincippet.

Det korte svar må være nej. De væsentlige principper for miljørettens anvendelse henstår uændret i EF-traktaten efter de ændringer, som i øvrigt foretages ved Amsterdam-traktaten.

Det fremgår således fortsat alene af art. 3, stk. 1, litra l, at der skal indføres en miljøpolitik. De principper, som skal bære denne miljøpolitik, beskrives fortsat i art. 130 R (der nu hedder art. 174) og er uændrede.

Det eneste, der fremtræder ændret, er det forhold, at pligten til at inddrage miljøpolitikken på alle andre politikområder nu er taget ud af art. 174 og fremhævet selvstændigt i den nye art. 6. Dette er således ikke udtryk for en materiel ændring, men derimod for en politisk opprioritering.

Fællesskabets miljøpolitik
Formålet med fællesskabets miljøpolitik er ifølge art. 174 at opnå et højt beskyttelsesniveau, hvor der ved fastlæggelsen af niveauet skal tages hensyn til lokale forskelle indenfor fællesskabets territorium.

De principper, som skal anvendes hertil, omfatter ifølge art. 174 forsigtighedsprincippet, forebyggelsesprincippet, lokalprincippet og betalingsprincippet.

Betalingsprincippet er udtryk for en ansvarsplacering, således at det er forureneren, som skal betale for omkostningerne ved en forurening. Dette princip kan ses som en henvendelse til den enkelte borger med det formål at lede til en miljøvenlig adfærd, idet der trues med et økonomisk ansvar for miljøbelastende ansvar. Princippet kan dog næppe i sig selv udgøre grundlaget for en ansvarsplacering, men skal implementeres af lovgiver. De øvrige principper synes mere klart alene at rette sig mod lovgiver og stiller krav til de mekanismer, som skal anvendes i lovgivningen.

Ved forebyggelsesprincippet stilles der krav om, at forureningen i højere grad skal forhindres end afhjælpes, og ved lokalprincippet stilles der krav om, at indsatsen hovedsageligt skal ske ved kilden for forurening, således at risikoen for spredning formindskes.

Traktatteksten indeholder ikke nogen egentlig definition af forsigtighedsprincippet, og det kunne ud fra ordlyden opfattes som et overordnet princip for tilgangen til de miljøretlige spørgsmål, hvor forebyggelsesprincippet og lokalprincippet kunne ses som mere konkrete udslag af ønsket om forsigtighed.

Tilsvarende blev forebyggelsesprincippet og lokalprincippet indsat i EF-traktaten allerede gennem Den Fælles Akt i 1986, mens forsigtighedsprincippet først blev tilføjet ved Maastricht-traktaten i 1992, samtidig med at lovgivningsprocessen på det miljømæssige område blev omlagt fra enstemmighed til kvalificeret flertal.

Der er imidlertid næppe grundlag for alene at opfatte forsigtighedsprincippet som et samlebegreb, og istedet må det også indenfor EF-traktatens rammer gives det indhold, som det er blevet tillagt i flere folkeretlige sammenhænge, herunder Rio-deklarationen fra 1992.

Forsigtighedsprincippet
Hovedindholdet af forsigtighedsprincippet kan udlægges som en risikoafvejning: Hvem skal bære ulempen for den usikkerhed, som videnskabeligt måtte bestå vedrørende forureningsvirkningen af en bestemt type adfærd.

Forsigtighedsprincippet tilsiger, at det ikke er miljøet, der skal bære denne ulempe, men derimod den erhvervsdrivende, der ønsker at følge den adfærd, som der er videnskabelig tvivl om.

Forsigtighedsprincippet må således ses på baggrund af en liberalistisk opfattelse af lovgivningssystemet, hvor individets handlefrihed kun kan begrænses af lovgivningen i de situationer, hvor lovgiver har belæg for, at handlingerne kan skade andre interesser, herunder gennem forurening.

Forsigtighedsprincippet tillader, at myndighederne svækker beviskravene til den forurenende virkning af adfærden, og at der allerede ved en risiko for forurening gribes ind med en adfærdsregulering.

Ved at princippet er fastsat som et fællesskabsretligt princip må loyalitetsprincippet i EF-traktatens art. 5 betyde, at princippet ikke alene giver hjemmel til indgreb på et tidligt stade i risikovurderingen, men at det også indebærer en pligt til et tidligt indgreb.

Denne pligt retter sig først og fremmest mod fællesskabslovgiver, men må også gælde for de nationale myndigheder, når de vedtager lovgivning, som kan have betydning for realisering af fællesskabsmål, herunder tilvejebringelsen af en bæredygtig udvikling som fastsat i EF-traktatens art. 2.

Forholdet til retssikkerheden
Som et generelt fænomen indebærer en udvidelse af en parts rettigheder nødvendigvis en indskrænkning af andre parters rettigheder, med mindre der er tale om reguleringen af et område med uudtømmelige ressourcer.

Det forhold, at lovgivers adgang og forpligtelse til at gribe ind overfor forureningstruende adfærd udvides, indebærer således, at virksomhedernes handlemuligheder indskrænkes. Det forhold, at indgrebet kan foretages på et uafklaret bevisgrundlag i forhold til forureningsrisikoen, indebærer, at indgrebsmuligheden kan opfattes som en nedsættelse af retssikkerheden for virksomhederne.

Opfattelsen af dette forhold som et retssikkerhedsproblem forudsætter, at virksomhederne som udgangspunkt skulle have et retskrav på handlefrihed. Et sådant retskrav er ikke direkte fastsat i fællesskabsretten og vil derfor næppe kunne anføres som et argument overfor harmoniseret fællesskabsret, der vedtages på grundlag af forsigtighedsprincippet.

I forhold til nationale særregler, udenfor de harmoniserede områder eller i forlængelse af minimumsharmonisering, vil fællesskabsretten derimod i mange relationer indebære et krav på handlefrihed.

Dette vil således være tilfældet, hvor de nationale regler eksempelvis udgør en hindring for varernes fri bevægelighed. Ud fra Cassis de Dijon princippet kan sådanne hindringer kun accepteres under henvisning til miljøet, såfremt det grundlæggende proportionalitetsprincip bliver respekteret.

Netop fordi proportionalitetsprincippet er et grundlæggende EF-retligt princip gælder det også som et krav til den generelle harmoniserede fællesskabsret, at den skal være proportional i forhold til sit formål.

Dermed udviskes den tilsyneladende forskel i vurderingen af harmoniseret fællesskabsret og nationale særregler, idet der i begge tilfælde vil gælde en pligt til at foretage en vurdering af, hvorvidt påberåbelsen af forsigtighedsprincippet opfylder proportionalitetsprincippet.

Proportionalitetsprincippet
Det grundlæggende indhold i proportionalitetsprincippet er, at enhver regulering skal tjene et bestemt formål, at reguleringen skal være nødvendig for at opnå dette formål, at den ikke må række længere end nødvendigt for at opnå formålet, og at det i forhold til de retsundergivne skal være den mindst indgribende måde at varetage formålet på.

Dette må indebære, at proportionalitetsprincippet danner en grænse for skønsfriheden i anvendelsen af forsigtighedsprincippet. Selvom forsigtighedsprincippet fritager lovgiver fra at føre direkte bevis for forureningsrisikoen, så må proportionalitetsprincippet indebære krav til den grad af sandsynlighed, der skal skabes for forureningsrisikoen som grundlag for et indgreb.

Klarest ses denne afvejning udtrykt i EF-traktatens art. 95, stk. 5 (tidligere art. 100a), som ændret ved Amsterdam-traktaten. Bestemmelsen vedrører den såkaldte miljøgaranti og regulerer medlemsstaternes mulighed for at indføre strengere nationale bestemmelser trods en gennemført totalharmonisering.

I modsætning til situationen ved videreførelse af eksisterende regler, der efter art. 95, stk. 4, frit kan foretages ud fra miljøhensyn, så stiller stk. 5 restriktive krav til indførelsen af nye bestemmelser.

Disse bestemmelser skal således være baseret på et miljøproblem, som var ukendt på tidspunktet for den fælles harmonisering, og som er specifikt for det pågældende medlemsland, og som endeligt baserer sig på videnskabeligt bevis.

Dette krav om videnskabeligt bevis kan ses enten som en fravigelse af forsigtighedsprincippet, der kan begrundes i det forhold, at vedtagelsen af de fælles harmoniserede regler i sig selv skulle ske på grundlag af forsigtighedsprincippet, eller som en præcisering af de grænser, som proportionalitetsprincippet stiller for anvendelsen af forsigtighedsprincippet.

Det er min vurdering, at bestemmelsen giver bedst mening som udtryk for afbalanceringen mellem forsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet, således at den udtrykker det forhold, at forsigtighedsprincippet ikke indebærer en fri reguleringsadgang, men alene tillader en riskoforskydning til fordel for en hensyntagen til miljøet.

Lovgivning på grundlag af forsigtighedsprincippet
EF-traktatens art. 174 (tidligere art. 130r) omtaler som nævnt forsigtighedsprincippet sammen med forebyggelsesprincippet. I flere landes retssystemer opfattes de to principper også som synonyme.

Uanset om man vælger at opfatte principperne som adskilte, så vil flere initiativer kunne udlægges som byggende på såvel forsigtighed som forebyggelse.

Dette gælder eksempelvis procedureregler, som VVM-direktivet, og produktregler, som pesticid-direktivet. Begge bygger på det princip, at der skal foretages en undersøgelse forud for iværksættelsen af en handling.

Dette kan naturligt udlægges som et tilfælde af forebyggelse, idet den forudgående undersøgelse skal forebygge indtrædelsen af en efterfølgende forurening. Det kan imidlertid også udlægges som et udslag af forsigtighed, idet der stilles krav om en afklaring af risikoforholdene, før end adfærden tillades.

Ved VVM-direktivet stilles der således ikke krav til den materielle forureningsrisiko, som kan accepteres, men alene til den fremgangsmåde, der skal anvendes ved afklaringen af risikoen.

Tilsvarende stilles der ikke ved pesticid-direktivet materielle krav til de pesticider, som kan godkendes, men alene et krav til den forvaltningskomité-procedure, der skal følges, for at et aktivstof kan optages på listen over ingredienser, der kan indgå i pesticider, som godkendes.

Tilsvarende ses forsigtighedsprincippet i dansk lovgivning gennemført især som et krav til proces, der skal lede til eventuelle indgreb. Der fremgår således af miljøbeskyttelseslovens § 3, stk. 2, at der ikke blot skal tages hensyn til en forurenings erkendte virkninger på miljøet, men også på dennes sandsynlige virkninger.

Forsigtighedsprincippets retlige virkninger for virksomhederne
Som det fremgår, indeholder forsigtighedsprincippet hovedsageligt en hjemmel og et pålæg til lovgiver om at inddrage ikke blot erkendte forureningsrisici, men også mulige forureningsrisici i vurderingen af indgreb, dog med respekt for proportionalitetsprincippets krav om afvejning.

Spørgsmålet er, hvorvidt forsigtighedsprincippet herudover kan have betydning for den enkelte virksomheds adfærd, som et generelt EF-retligt princip med direkte eller indirekte virkning.

Formuleringen af EF-traktatens art. 174 (tidligere 130r) giver ikke grundlag for, at princippet skulle kunne opfattes som en påbudsnorm, der direkte forpligter de enkelte virksomheder til at vælge adfærd på grundlag af forsigtighed.

Derimod kan der vel tænkes en indirekte virkning på samme måde, som forbudet mod staternes handelshindrende foranstaltninger har virkning for virksomhedernes mulighed for at påberåbe sig immaterialrettigheder.

EF-Domstolen har således fortolket, at såfremt virksomhedernes påberåbelse af immaterialrettigheder vil kunne lede til en markedsopdeling, er det et handelshindrende fænomen, såfremt medlemsstaternes lovgivning tillader en sådan påberåbelse, hvorfor medlemsstaterne er forpligtet til at fortolke deres lovgivning, således at dette ikke er muligt.

Der kunne således argumenteres for, at såfremt flere lovlige adfærdsmuligheder står åbne for en virksomhed, så må forsigtighedsprincippet indebære, at nationale ansvarsbestemmelser vedrørende forurening fortolkes således, at det tillægges betydning for ansvarsfastlæggelsen, at virksomheden ikke valgte den adfærd, der bedst stemte overens med forsigtighedsprincippet.

Tilsvarende kunne der argumenteres for, at der i en sådan ansvarssag måtte være pligt til at fortolke den nationale proces- og erstatningsret således, at krav om bevis for kausalitet mellem adfærd og forurening blev lempet på grundlag af forsigtighedsprincippet.

De stillede spørgsmål
Ved indledningen til denne konference blev der stillet fire spørgsmål til forsigtighedsprincippet, som jeg gerne vil give et første bud på besvarelsen af.

Det første spørgsmål vedrørte grænsen for det videnskabelige bevis, som skal accepteres efter forsigtighedsprincippet. Det er netop denne grænse, som jeg mener dannes af proportionalitetsprincippet, og det er dermed lovgiver og forvaltning som foretage denne afvejning af, hvorvidt den videnskabelige sandsynliggørelse af en kausalitet er tilstrækkelig til, at forsigtighedsprincippet tilsiger et indgreb.

Forholdet kommer således til at svare til de øvrige brug af sagkyndige udtalelser i forvaltningen, hvor den videnskabelige ekspert ikke har adgang til at træffe den forvaltningsretlige afgørelse, men alene til at fremlægge de informationer, der vil blive inddraget i afgørelsen.

I mange situationer vil respekten for det videnskabelige indlæg indebære, at handlingsrummet for den forvaltningsretlige afgørelse opleves som meget snævert.

Efter min opfattelse er dette et afgørende karaktertræk ved forsigtighedsprincippet, at den snævre sammenhæng mellem det videnskabelige bevis og den forvaltningsretlige disposition her svækkes, således at det forvaltningsretlige handlerum udvides. Dette gælder tilsvarende for den nationale lovgivningsproces.

Det andet spørgsmål vedrørte borgenes krav til anvendelsen af princippet og hvorvidt dette krav ville være begrænset til forhold, hvor borgeren ikke havde forbrugsvalg. Som eksempel fremhæves to baksskader, som borgerne har et forbrugsvalg overfor, i modsætning til drikkevandskrav.

Efter min opfattelse peger diskussionen i USA om ansvaret for tobaksskader på, at en sådan sondring ikke er relevant, idet kravet om forsigtighed vil blive rejst ikke alene overfor leverandører af basale nødvendigheder, men overfor alle leverandører, som forsyner markedet med produkter, der indebærer risici for forurening.

Det tredje spørgsmål vedrørte industriens forventede holdning til forsigtighedsprincippet, og hvorvidt man fortsat ville stille krav om fuld videnskabeligt belæg for indgreb i handlefriheden.

Efter min vurdering vil netop den mulige indirekte virkning af forsigtighedsprincippet, med forskydning af ansvars- og bevisreglerne i tilfælde af forurening, indebære, at også industrien vil finde det nødvendigt at tilpasse sig forsigtighedsprincippet.

Endeligt vedrørte det fjerde spørgsmål den kompetence, om vi idag har opnået med hensyn til at foretage en cost-benefit analyse af nytteværdi og forureningsrisiko i forhold til forsigtighedsprincippet.

Erfaringen viser gentagne fejltagelser med hensyn til adfærd, som blev anset som miljømæssig harmløs eller som havende en samfundsmæssig nettofordel, hvor en senere opgørelse af miljøvirkningen har vist en langt større miljøomkostning.

Efter min vurdering svarer denne erfaring til det centrale budskab i forsigtighedsprincippet: at der netop ikke skal foretages en snæver afvejning af nøjagtigt erkendte forureningsrisici i forhold til drifts- eller samfundsmæssige fordele, men at der derimod skal foretages et friere og mere omfattende skøn over de forureningsrisici, som en bestemt adfærd vil kunne indebære, og over rimeligheden i, at samfundet skal acceptere at bære disse risici.

Hvordan har EU-Kommissionen taget forsigtighedsprincippet i brug ?

Jørgen Henningsen
Tidligere direktør i Directorate Generale 11

Tak for invitationen. Oprindelig blev jeg bedt om at holde et juridisk indlæg om anvendelsen af forsigtighedsprincippet inden for EF-lovgivningen. Men som en del af de tilstedeværende ved, er jeg kemi-ingeniør og ikke jurist, så vi blev enige om, at jeg skulle reflektere over, hvordan jeg har oplevet brugen af forsigtighedsprincippet i de 10 år, som jeg har haft fornøjelsen at arbejde i Kommissionens miljøgeneraldirektorat, DG 11.

Lad mig starte med et citat, som er den politiske retfærdiggørelse af det, jeg efterfølgende vil prøve at sige. Da formanden for Europaparlamentets Miljøudvalg, Ken Collins engang talte om subsidaritetsprincippet, eller nærhedsprincippet, sagde han, at dette princip der har været så frygtelig meget diskussion om i virkeligheden ikke afspejlede andet end god almindelig sund fornuft. Det samme kan, langt hen ad vejen, siges om forsigtighedsprincippet. Det udtrykker måske, udover almindelige sund fornuft, også borgernes almindelige berettede forventninger om, at lovgiverne og administrationen tager hensyn til forhold, som ikke nødvendigvis er fuldstændigt bevist, men som indebærer en risiko, som er af en sådan art, at den ikke bør ignoreres.

For det første skal man være opmærksom på, at når forsigtighedsprincippet i EF traktaten specielt er knyttet til miljøafsnittet, er det ikke fordi forsigtighedsprincippet alene anvendes på det område. Det anvendes på flysikkerhed, fødemidler og en lang række andre forhold. Det er meget vigtigt at gøre sig klart. Og i den forbindelse, at forsigtighedsprincippet meget sjældent har været på banen som direkte argument i forbindelse med de ting, vi har fortaget os. Og forsigtighedsprincippet har været anvendt i lige så stor udstrækning før 1992, hvor det kom ind i traktaten, som efter traktatfæstelsen i 1992.

Der er således væsentlige elementer af anvendelse af forsigtighedsprincippet i lovgivningen og de forskellige miljøpolitiske tiltag fra 80erne, eller i drikkevandsdirektivet, som blev vedtaget i 80erne, men hvor forarbejderne gik helt tilbage til 70erne. Pesticid-regulering i drikkevandsdirektivet har været nævnt som et eksempel på, at man sagde, at her er tale om biologiske aktive stoffer, hvor der kan være grund til at tro, at de kan have nogle virkninger, som vi ikke kender. Derfor skal de begrænses mest muligt, eller i realiteten slet ikke forekomme i drikkevandet.

Da man skred til en begrænsning af blyindholdet i benzin, var det på formodninger om, at bly kunne påvirke intelligensudviklingen hos børn, men det var langt fra bevist. Selv om de epidemiologiske undersøgelser siden har bestyrket formodningen, kan der stadig rejses en vis berettiget tvivl om de konkrete niveauer. Men ingen vil i dag anfægte beslutningen om, at bly skal ud af benzinen, og i øvrigt skal reduceres i en lang række produkter og anvendelser.

Et af de punkter, jeg vil berøre her, er proportionalitetsprincippet, som både Miljøstyrelsens direktør Erik Lindegaard og advokat Peter Gjørtler har bragt på banen. I hverdagslivet i Bruxelles, uanset om det er inden for kommissionen, eller i samspil med medlemslandene, er der ingen tvivl om, at proportionalitetsprincippet at der skal være sammenhæng mellem grunden til, at man agter at gøre et eller andet, og det man så i øvrigt foreslår gælder forsigtighedsprincippet.

Hvis det er rigtigt, at forsigtighedsprincippet først og fremmest afspejler befolkningernes berettigede forventning til, hvordan vi lovgiver, og hvordan vi administrerer, er det lige rigtigt, at forsigtighedsprincippet lever i en stadig afvejningsproces imod proportionalitetsprincippet.

Disse indledende bemærkninger kunne måske give én den formodning, at jeg finder det ligegyldigt, at forsigtighedsprincippet står i traktaten. Mange af de tiltag og lovgivninger, som kan hævdes at afspejle forsigtighedsprincippet, ville se præcis lige sådan ud, uden at det stod i traktaten. Men det er vigtigt, at traktaten for det første afspejler sund fornuft, og borgernes berettigede forventninger. Og at der naturligvis er en række situationer, hvor traktaten kan og bør bringes ind i argumentationen med vægt.

Det bedste eksempel jeg har på en sådan anvendelse af principper i traktaten, er i virkeligheden ikke fra forsigtighedsprincippet, men fra princippet om den forebyggende indsats. Det er et eksempel på, at traktatens mere generelle principper i visse situationer, i hvert fald fra et dansk synspunkt, kan være særdeles nyttige.

Da Kommissionen i 1992 skulle fremlægge et forslag til pesticid-lovgivningen i parentes bemærket styret og udarbejdet af DG 6, Landbrugsgeneraldirektoratet indeholdt det selvfølgelig en række smukke ord og principper om undersøgelser og reguleringer og så videre. Men der manglede princippet om, at forureningen skulle begrænses ved kilden, eller om man skulle foretage en forebyggende, frem for en efterfølgende, afhjælpende foranstaltning.

Det vil i praksis sige, at hvis man har en drikkevandslovgivning der kræver, at drikkevandet maximalt må indeholde 0,1 mikrogram pesticider, følger det af forebyggelsesprincippet, at man skal sikre, at råvandet, som bruges til drikkevand, ikke indeholder flere pesticider, end at man slipper for at skulle lave efterfølgende rensninger af vandet, for at bruge det til drikkevand.

Det synspunkt fik vi fra DG 11 indført i kommissionens forslag, og det betragter jeg som en af de tydelige sejre inden for Kommissionen. Da forslaget kom til behandling i rådet, var der ud af 12 medlemslande, 11 som rabiat gik imod denne idé. Der var ét medlemsland tilfældigvis Danmark som støttede ideen.

To år efter blev direktivet vedtaget, efter ændringer på forskellige punkter, og ikke nødvendigvis i den udgave man kunne have ønsket sig. Men man fastholdt grundlæggende princippet om, at pesticider fremover kun kan permanent godkendes, hvis der ikke er grund til at tro, at anvendelsen af dem ikke giver anledning til koncentrationer i drikkevandsressourcer, i særdeleshed grundvandet, men i princippet også overfladevand, på over de 0,1 mikrogram.

Dette viser, at det ikke er ligegyldigt, om principperne er fastlagt i traktaten, men i mange tilfælde foregår den politiske hverdag efter andre kriterier. Forsigtighedsprincippet, ligesom de andre principper og hensyn, som er bygget ind i traktaten i dag, gælder i lige så høj grad, når det drejer sig om udformning af politikker, vedtagelser- og implementering af lovgivningen. Som flere allerede har sagt har meget af vores lovgivning form af en rammelovgivning, hvor det i virkeligheden ikke er muligt at sige præcist, hvordan forsigtighedsprincippet skal bruges, fordi det først viser sig, den dag rammelovgivningen skal føres ud i livet.

Det gælder for eksempel direktivet om forurening fra store industrivirksomheder. Det gælder miljøvurderings-direktivet impact assessment-direktivet og det kommer også til at gælde det ny direktiv for generel beskyttelse af vandressourcerne. Testen på, om forsigtighedsprincippet bliver brugt som det skal, vil i vid udstrækning ske i de enkelte landes administration og udfyldelse af rammelovgivningen.

Det er vigtigt, at EU for øjeblikket deltager i forhandlinger om meget vigtige globale problemer, hvor forsigtighedsprincippet er særdeles afgørende. Her er især klimakonventionen og biodiversitetskonventionen nogle af de springende punkter, og man kan specielt være tilfreds med at se, at EU’s politik uden at det har været eksplicit nævnt i højere grad end hvad resten af verden har gjort, har taget forsigtighedsprincippet til sig omkring klimaarbejdet.

EUs linje som ikke blot bakkes kraftigt op af Danmark, men i øvrigt har meget bred tilslutning fra de fleste medlemslande sammenlignet med den linje, som andre industrialiserede lande har talt for er jo netop, at selv om der stadigvæk er berettiget tvivl om en række af de mulige konsekvenser af klimaændringens størrelse, så er de potentielle konsekvenser, så alvorlige, at vi bør begynde at agere på det nu.

Men proportionalitetsprincippet er også respekteret på den måde, at vi har sagt, at de tiltag, som vi foreslår, eller de kvantitative målsætninger for begrænsning af drivhusgasserne, for øjeblikket er af en sådan størrelse, at de ikke hvis man i øvrigt kan blive enige om de fornuftige måder at gøre det på vil påvirke den almindelige samfundsudvikling negativt.

Alt i alt kan man sige, at forsigtighedsprincippet har været inde i EF miljøpolitikken et stykke tid, før det fandt vej til traktaten. Det er ikke et princip, som i det daglige EF- arbejde er oppe at vende. Det står givetvis mange steder i præamplerne til forskellige direktiver, dog uden at være en vigtig del af den politiske debat omkring den lovgivning vi har.

Men det er et underliggende princip, som stort set må siges at være accepteret, og det er et princip, som i hvert fald afskærer dem, der i forskellige sammenhænge kunne hævde, at der endnu ikke foreligger endegyldigt bevis for dette og hint. De afskæres fra at bruge disse argumenter med vægt, fordi traktaten så klart har slået fast, at den almindelige sunde fornuft skal råde ved udformningen og gennemførelse af miljøpolitikken.

Spørgetid med Peter Gjørtler og Jørgen Henningsen

Niels Juul Jensen, Miljøstyrelsen:
Peter Gjørtler gav en aldeles glimrende gennemgang af, hvordan reglerne var i forhold til EU-retten og tog udgangspunkt i det. Modsætningsvis kunne man spørge, hvorledes opfatter han det manifesteret, og i særlig grad den del der vedrører den enkelte borger eller virksomhed? Hvor godt er det implementeret i den danske lovgivning?

Peter Gjørtler:
I dansk lovgivning fremgår det hovedsagelig på samme måde som i EU-lovgivningen. Det er nævnt som et overordnet princip for retsanvendelsen. Det afgørende spørgsmål bliver dermed, hvorvidt et sådan princip bliver tillagt konkrete retsvirkninger, når reglerne skal håndhæves.

På det punkt står vi relativt svagt på nuværende tidspunkt. Hvis man kigger i den danske retspraksis, så har jeg faktisk ikke været i stand til at finde noget udslag af retspraksis, hvor en egentlig påberåbelse af forsigtighedsprincippet finder sted. Tilsvarende for EF- domstolens praksis finder vi kun en enkelt sag, hvor forsigtighedsprincippet er påberåbt som princip, men hvor sagen ulykkeligvis, for vor afklaring, ender med at blive afvist på grund af sagsøgerens manglende kompetence til at gøre søgsmålet gældende. Det er sagen vedrørende de franske atomprøvesprængninger.

Hvis man kigger mere generelt på spørgsmålet om miljøprincipperne og påberåbelsen af dem i retspraksis, kan man identificere i alt otte domme, som vedrører anvendelsen af de principper, som er slået fast i direktiv 174, tidligere kendt som artikel 130r, de særlige miljøprincipper. Det, der vises, er netop balancen mellem proportionalitet og forsigtighed, som indebærer en forskydning af reguleringskompetencen for medlemsstaterne.

Det ser vi specielt i de to sager, der vedrører det farlige affald i Tyskland og i Belgien. Uden at det fremstår helt tydeligt, kan man i disse sager også se grundlaget for en påberåbelse af forsigtighedsprincippet som et egentligt retsprincip, der vil kunne tillægges virkning, også i forhold til virksomhederne.

Men det er på nuværende tidspunkt kun en indikation. Det er ikke et udslag af egentlig retspraksis, og jeg mener heller ikke, at vi i den danske gennemførselslovgivning kan se andet end, at princippet er nævnt. Det kommer an på udviklingen i retspraksis, hvilken effekt det vil kunne anvendes med overfor de enkelte virksomheder.

Peter Skov, Dansk Industri:
Det er interessant, om forsigtighedsprincippet er tilstrækkeligt implementeret, altså om det genfindes med tilstrækkelig klarhed i den danske lovgivning. Den diskussion kunne fortsætte efter drøftelsen i dag. Det ville betyde, at hvis man klarere markerede i lovgivningen, at man også klarere måtte gøre op med de forudsætninger, den måde man vil bruge princippet på. Det kunne være en nyttig excersits i forlængelse af diskussionen.

Jørgen Henningsen har en lidt anden indgang til det, og jeg kan godt forstå, at han sagde nej tak til at komme med den juridiske del af det. Pointen var, at den sunde fornuft har det rimeligt godt og ikke mindst i EU, når Danmark er med. Man kunne også mellem linjerne forstå, at den har det særlig godt, når Jørgen Henningsen har med den at gøre i EU. Mit spørgsmål er derfor, om han med sin baggrund som embedsmand i mange år i Danmark deler denne opfattelse?

Jeg er enig i, at det er en god ting at diskutere videre og udvikle princippet, men mit andet spørgsmål til ham er: Hvad er den reelle betydning af det, når det drejer sig om måden vi har lovgivet på måden vi har forholdt os til forsigtighedsprincippet. Hvordan vurderer du det i forhold til din karriere i EU?

Jørgen Henningsen:
Når jeg brugte et eksempel fra mit eget område til at vise hvordan kombinationen af danske måder at se tingene på og EF-lovgivningen kunne spille sammen, var det ikke for at understrege min egen fortræffelighed. Det er klart, at de embedsmænd i kommissionen, der kommer fra lande, der har været vant til at føre miljøpolitik med rimelig høj profil, har det lidt mere i blodet end andre. Men det ville være meget forfejlet, hvis jeg gav det indtryk, at vi var en lille håndfuld af frelste folk i DG 11.

Der er faktisk en meget bred interesse for at føre en ambitiøs miljøpolitik i EF, inden for DG 11. Det er en ambition, som i de senere år, har spredt sig ud til andre generaldirektorater. Det var en stor fornøjelse at se, hvordan vi i diskussionerne med bilindustrien om bilernes benzinforbrug, havde meget stærk støtte fra medarbejderne i DG 3, i retning af at presse bilindustrien til nogle ordentlige indrømmelser på, hvad der kunne gøres.

Udviklingen i Bruxelles juridisk-politiske spillerum, hvor tingene jo foregår, fører i retning af, at forsigtighedsprincippet er noget, der er almindeligt gehør for. Og som ofte bliver accepteret som grundlag for den lovgivning, som skal gennemføres, uden at man behøver påberåbe sig det.

Det er klart, at folk slår sig i tøjret, hver gang brugen af forsigtighedsprincippet kommer op imod etablerede interesser inden for en bestemt branche, region, eller et bestemt medlemsland. Men det falder helt i tråd med, at forsigtighedsprincippet udtrykker sund fornuft. Og den politiske proces sunde fornuft har de samme elementer.

Derfor vil jeg ikke sige noget om karriere mulighederne på basis af forsigtighedsprincippet, og nu er jeg ude af systemet, men forsigtighedsprincippet er langt hen ad vejen trængt ind i den daglige administration i Bruxelles på miljøområdet og en række andre områder.

Peter Skov:
Jeg vil lige supplere, da jeg må have udtrykt mig uklart. Jeg spurgte dig egentlig udfra din baggrund fra den danske forvaltning, hvor du i mange år har arbejdet med miljøsager i dansk regi. Vi har nogle udbyggede regler i EU for anvendelsen af forsigtighedsprincippet. Mit spørgsmål er, om den sunde fornuft også var tilstrækkelig dengang du arbejde med de danske miljøforhold?

Jørgen Henningsen:
Den brede politiske drivkraft bag de ting, der sker eller ikke sker, er det helt afgørende. Et bedre svar er måske, at for mig har det altid været lidt bizart, at EF’s miljøpolitik faktisk var stærkest i årene op til Mastricht-traktaten, i form af det 5. miljøhandlingsprogram på Rio-konferencen.

Succesen af lovgivningsinitiativerne efter 1992 er mindre udtalt end i årene før 1992, hvor en række meget store lovgivninger blev vedtaget og som forsøges implementeret. Traktatændringer er oftere en refleksion af hvad der er sket i fortiden, end hvad man nødvendigvis er i stand til at gennemføre i fremtiden.

Jeg vil nødigt lave en præcis sammenligning af mit arbejde i Bruxelles og København, for der er 10 års forskel imellem, og der er så mange andre ting, der gør det svært at sammenligne. Danmark havde en politisk opblomstring på miljøområdet i slutningen af 70erne og i begyndelsen af 80erne, som skete med en tidsforskydning i Bruxelles. Det var ikke fordi jeg flyttede til Bruxelles på det tidspunkt. Det var en tilfældighed, at en række af de lande, der ikke rigtig var kommet i gang, da vi kørte hurtigt Spanien, Italien og andre blev klar over, at det her var noget de måtte tage alvorligt. Derfor var der basis for, både i kommissionen og i rådet, at få nogle ting i gang.

Det er netop det, der får mig til at sige, at det er befolkningernes forventninger og den sunde fornuft, som finder udtryk i disse principper. Det skal ikke forstås på samme måde som ejendomsretten eller forsamlingsfriheden eller hvad vi har af principper i grundloven.

Helga Moes, MF(V):
Jeg vil gerne lave en kobling. I indledningen blev der talt om åbenhed. Det er meget centralt i spørgsmålet om forsigtighedsprincippet. For hvis ingen holder forsigtighedsprincippet i meget kort snor, så løber det af med os. Det gav det sidste indlæg klart udtryk for.

Det er ikke nok, at Danmark møder op med en eller anden mening, som vi hælder ud over resten af verden. Vi kan koble det til fundet af a.m.p.a. Her blev der jo ikke sagt, at hvis vi finder a.m.p.a., og det stammer fra andre steder, så er fundet af a.m.p.a. afgørende for, om stoffet skal udfases. Der blev sagt, at hvis det kommer fra glyphosat, skal det udfases. Hvis det kommer andre steder fra, skal vi se på det med andre øjne.

Når vi går ud og beder befolkningen om at reagere med sund fornuft på sådan en melding, reagerer de ved at slå en høj latter op, og sige: "Grundvand er grundvand og A.M.P.A. er A.M.P.A.. Det er vel ét fedt, om det er giftigt eller ej og hvor det kommer fra". Så er der noget, der er løbet af med os. Det er en politisk magt der er kommet ind.

Den store trussel i forsigtighedsprincippet er, at det er blevet misbrugt til at begynde med af nogen, der havde specielle interesser. Det er ikke baseret på sund fornuft, men på politisk magtmisbrug. Derfor er det nødvendigt at få åbenheden ind. Det vil sige, at vi skal ud og tale med den enkelte borger. Vi skal fortælle dem, at hvis de drikker vand med 0,1 mikrogram attracin, så kan de drikke 2800 kubikmeter vand om dagen i 10 år, inden de tager skade af attracinen. Og så siger borgeren: Så er det vandet, der er farligt.

Vi bliver nødt til at gå ind og få borgerne med os, hvis ikke den politiske magt skal løbe af med os. Jeg vil gerne spørge i hvilken grad de embedsmænd, der administrerer forsigtighedsprincippet, vil være åbne for, at borgerne kommer og ikke længere er underlagt den angst, som vi blev påført en overgang? Hvad vil de gøre, når borgerne møder op med sund fornuft og siger: Det er vel ligegyldigt om det i grundvandet stammer fra husholdningen eller om det stammer fra pesticiderne, om det er 0,1 eller 0,2 mikrogram, hvis det ikke er farligt. Vil I bøje jer, hvis meningsdannelsen ændrer sig? Altså vil I ændre jeres administration af forsigtighedsprincippet?

Peter Gjørtler
Det spørgsmål har to perspektiver. Det ene er risikoen for magtmisbrug ved anvendelsen af forsigtighedsprincippet. Netop det forhold, at forsigtighedsprincippet er et blødt princip, giver mulighed for, at der kan krybe andre hensyn ind, end egentlig varetagelse af miljøhensynet.

Der forsøgte jeg at gøre gældende, og det forstod jeg også, at Jørgen Henningsen er enig i. Der sker en løbende afbalancering mellem hensyntagen til miljøet muliggjort ved forsigtighedsprincippet, og det forvaltningsretlige grundlæggende krav om proportionalitet, herunder, at enhver retsakt, ethvert indgreb, skal varetage et bestemt formål, og kun lige præcis dét formål. Det vil sige, at det er dette princip om proportionalitet, som indebærer en grænse for, at uvedkommende hensyn kan inddrages.

Så spørger du om, hvordan vi fører kontrol med, at det så er det, der foregår. Der er taget vigtige skridt, både i Maastricht-traktaten, og endnu klarere i Amsterdam-traktaten, til at forsøge at tilvejebringe en åbenhed, både i den politiske process, og den forvaltningsretslige process, i EU systemet.

Nogen vil sige, at det er skridt, der i al væsentlighed, var foretaget allerede på institutionelt plan, før man fik Amsterdam-traktaten. Men det væsentlige ved den nye traktat er, at nu står det aldeles fast i selve traktatteksten, at der skal skabes adgang til aktindsigt, og at der skal være en åbenhed i den politiske beslutningsproces, således, at de kriterier der bliver lagt vægt på, også bliver lagt frem i forbindelse med vedtagelsen af indgreb og andre retsakter.

Jørgen Henningsen:
En bemærkning til spørgsmålet om pesticid-regulering i drikkevandet. Åbenhed er naturligvis vigtig omkring anvendelsen af forsigtighedsprincippet, som det er omkring utrolig mange ting, både i EF og i Danmark.

Men specielt om pesticidparameteret: Vi har revideret drikkevandsdirektivet fornylig, og vi gik igennem en lang diskussion, om vi skulle fastholde drikkevandsparameteren på de 0,1 mikrogram for alle pesticider, uanset deres individuelle farlighed. Det var helt klart politiske grunde, der gjorde at kommissionen fastholdt den gamle pesticid-parameter. Det er der ikke noget dårligt i. Kommissionen vurderede, at uanset, om man rent teknisk-administrativt kunne lave forskellige parametre for forskellige pesticider, der reflekterede deres farlighed at uagtet det kunne gøres på en måde, som ville fastholde respekt for forsigtighedsprincippet så var der ikke et politisk ønske om at ændre ved det forhold, som drikkevandsdirektivet afspejler, nemlig: At pesticider ikke hører hjemme i drikkevandet.

Pesticider er noget man bruger inden for landbruget. Pesticider er den eneste situation, hvor man positivt får lov til at sprede farlige kemikalier ud i miljøet. Og derfor skal det gøres på en måde, så de ikke går i grundvandet og i drikkevandet. Det mener jeg ikke er et misbrug af forsigtighedsprincippet.

Den gamle pesticidparameter opstod længe før nogen diskuterede forsigtighedsprincippet. Den skal ikke forstås alene som noget baseret på forsigtighedsprincippet. Det er klart, at det er skrappe krav at respektere forsigtighedsprincippet, men det går længere end det, og jeg mener i øvrigt, at det er fuldt legitimt, at det gøres i politiske sammenhænge.