Forsigtighedsprincippet

Et samfundsmæssigt perspektiv

Finn Arler
Spørgetid
Peder Agger
Spørgetid
Peter Nedergaard
Spørgetid
Jakob Jessen
Spørgetid

Resumé

FILOSOF FINN ARLER lagde for med at indlemme kravet om proportionalitet i forsigtighedsprincippet ud fra den betragtning, at ellers bliver forsigtighedsprincippet et rent mantra. Dernæst trak han en linje til bæredygtigheds-begrebet, der kan opfattes som forsigtighed "på langs" altså ud i tiden.

I den sammenhæng påpegede han, at forsigtighed anvendt over tid indebærer, at de der eventuelt bør have krav på en eller anden form for kompensation på grund af den skade, en given aktivitet har forvoldt på deres "miljøarv" ikke selv kan spørges, om de anser en tilbudt kompensation for tabet som rimelig.

Ud fra et krav om lighed mellem generationerne opstillede Finn Arler derefter en række principper for bæredygtighed og diskuterede mulige fortolkninger. Han påpegede, at hver generation afklarer med sig selv, hvad den vil tilbyde sine efterkommere, og at centralt i denne afklaring står spørgsmålet om, hvordan denne afklaring skal finde sted.

Herefter opstillede Finn Arler en række dyder og problemer i forbindelse med etableringen af en rationel og metodisk neutral operationalisering af forsigtighedsprincippet i miljøadministrationen, således at resultatet blev ensartede og entydige afgørelser. Han gennemgik en række konkrete forsøg på at foretage en sådan afvejning, og henviste til begrebet "det økologiske råderum" fra regeringens Natur- og miljøpolitiske redegørelse.

Ifølge Finn Arler er konsekvensen af begrebet, at den ene generation videregiver miljøarven fuldt intakt og identisk til den næste. Denne tolkning fandt han stærkt begrænsende, fordi den hverken tillader erstatningsværdier eller blot midlertidige overskridelser. Alternativt pegede han på den neo-klassiske velfærdsteori, som taler om økologisk bæredygtighed under forudsætning af, at der kan fastsættes et fælles økologisk værdimål optimeret i en eller anden velfærdsfunktion. Han kritiserede denne metode dels ud fra dets krav om homogenitet i prisfastsættelsen, dels i dens liberalistiske opfattelse af samfundet som en samling tilfældige eneboere med kun én fælles målsætning: Fortsat og øget økonomisk vækst.

Han konkluderede, at der dels er en grænse for operationalisering af bæredygtighed, hvilket dels kan opfattes negativt, dels positivt. Han pointerede, at netop manglen på objektive metoder i sig selv bør føre frem til en øget demokratisering af den økologiske udvikling, hvilket vil stille øget krav til mangfoldigheden.

PROFESSOR PEDER AGGER tog udgangspunkt i samfundets stigende kompleksitet og udviklingshastighed, som har øget kravet om, at vi beskæftiger os med vort livsgrundlag på længere sigt. Han fandt, at der i den situation var et stort behov for at inddrage forsigtighedsprincippet i natur- og miljøbeskyttelsen som en anvisning for implementering af miljøpolitikken.

Han gennemgik herefter forskellige opfattelser af og krav til handlinger i forbindelse med forebyggelse af miljøskader, diskuterede forskellige opfattelser af skadesbegrebet og i hvilke situationer det forekommer særligt oplagt at anvende forsigtighedsprincippet. I den anledning understregede han, at forsigtighedsprincippet ikke i sig selv er en nøglefærdig, videnskabelig løsning til brug for miljøpolitikkens forvaltning, men snarere en norm på linje med alle andre normer i samfundet.

Herefter diskuterede han videnskabens problem med at håndtere forsigtighedsprincippet som følge af usikkerhed, uvidenhed og ufor ståelighed. Han påpegede her, at en del af problemet bundede i selve kravet til, hvad en videnskabelig analyse skal måle og den tid der går, før en given påvirkning er målbar, og brugte som eksempel spørgsmålet om biodiversitet.

Finn Arler mente ikke, at det var muligt for naturvidenskaben at objektivt fastsætte grænser for, hvilke risici samfundet vil tage, dels fordi en sådan objektivitet er en illusion, dels fordi det ikke er videnskaben men os selv, der skal træffe et valg. Det afgørende her bliver, om der er generel tillid til de autoriteter, der skal forvalte miljøpolitikken og han konstaterede, at det ikke er muligt at gennemføre en miljøpolitik, hvis den ikke er accepteret af befolkningen, fordi det ikke er muligt at adskille almindelige menneskers risikopfattelse fra forhold som tro og værdisystemer.

Til sidst gennemgik han forudsætningerne og behovet for, at myndigheder og autoriteter bevidst kommunikerer de risici, der er til stede. Han advarede i den forbindelse mod den stigende kløft mellem eksperter og lægmænd, der skyldes den øget specialisering hos eksperterne og den øgede nedbrydning af konkret hverdagsviden hos det almindelige hverdagsmenneske. Hans konklusion var, at kommunikation af risici kræver åbenhed, vederhæftighed og borgerdeltagelse.

AFDELINGSCHEF PETER NEDER GAARD behandlede spørgsmålet om, hvordan og hvornår forsigtighedsprincippet skal anvendes og tog udgangspunkt i forbrugernes tillidstab i forbindelse med fødevarers sundhed. På den ene side lyder der røster om, at forbrugernes reaktion er ude af proportioner med problemernes omfang, og at der nærmest er tale om en slags "bekymringsindustri". På den anden side skyldes forbrugernes reaktion på kogalskab og salmonella helt konkrete forhold i fødevareindustrien. Så medierne er på den ene side nok med til at puste sager op, men på den anden side er de også formidlere af konkret viden.

Peter Nedergaard påpegede, at der er sket et skred i den almindelige risikoopfattelse og derfor også en skærpelse af kravet til, at samfundet tager udgangspunkt i forsigtighedsprincippet. En af årsagerne er en bevægelse fra autoritetstro til autoritetskritik, fra fælles opfattelse og samling til individualitet. Desuden har nutidsborgeren en større risiko for at blive ramt af en social begivenhed og vi står i det hele taget mere alene, når der skal træffes afgørende beslutninger. Resultatet er øget usikkerhed og nedsat stabilitet.

I den situation har man forsøgt at genoprette tilliden til de organer, der skal vurdere omfang og arten af risici i tilværelsen ved at opstille acceptable kriterier som beslutningsgrundlag, men Peter Nedergaard udtrykte stærk tvivl om, hvorvidt befolkningen som helhed fortsat vil lade sig styre af den rationalistiske tradition.

Problemet med en ny model for risikovurdering har haft høj prioritet hos forbrugerorganisationerne, der har efterlyst nye modeller som anvender en bredere risikovurdering end blot den rationalistiske, som sætter videnskaben ind i et bredere samfundsperspektiv og som giver befolkningen en demokratisk adgang til at ytre sig i forbindelse med både konkrete og generelle problemstillinger.

Ifølge Peter Nedergaard eksisterer der i dag en kløft mellem den officielle vurdering og befolkningens holdninger. Han fastslog, at tiden er løbet fra den holdning, at eksperterne er klogere end menigmand, og at et bredere perspektiv også må indregne begreber som social retfærdighed, samfundsmæssige konsekvenser, miljøeffekter og en overordnet vurdering af balancen mellem fordele og ulemper.

Han behandlede herefter naturvidenskabens placering i denne proces og stillede krav om adgang til øget folkelig deltagelse omkring vurdering af risici, herunder adgangen til kommunikation. Og han efterlyste et paradigmeskift fra vurderinger af risici og forsigtighed baseret på naturvidenskablig rationalitet til tværvidenskabelig rationalitet. Dette må samtidig indebære en øget dialog mellem dem der vurderer risici og så befolkningen som forbrugere af risici.

DIREKTØR JACOB JESSEN tog udgangspunkt i det forhold, at den kemiske industri kun nyder ringe tillid og troværdighed i offentligheden, som imidlertid overså de sidste 20 års indsats for at begrænse risikoen ved anvendelse af kemiske stoffer.

Han påpegede, at der er opbygget et regelsystem omkring nye stoffer, der giver næsten fuld viden om påvirkningen af miljø og mennesker og konstaterede, at disse nye stoffer ikke bør give anledning til bekymring.

Derimod erkendte han, at vor viden om en række gamle stoffer kan synes utilstrækkelig, set i lyset af den viden vi har i dag. Og at det i den sammenhæng var relevant at anvende forsigtighedsprincippet til at håndtere situationer, hvor videnskab og teknologi må give op. Men han understregede samtidig, at anvendelsen af forsigtighedsprincippet er nødt til at gå hånd i hånd med en videnskabelig indsats. Der skal være en vis tærskel af viden om et stofs skadelige virkninger, før man kan vælge mellem forskellige forholdsregler som et resultat af forsigtighedsprincippets anvendelse.

Jacob Jessen understregede atter, at industrien nødvendigvis må tage udgangspunkt i videnskabelige metoder og undersøgelser, også selv om det af kredse uden for kan betragtes som en forhaling af processen. Et krav om 100 procent dækkende bevis for sammenhæng mellem årsag og virkning er ligeså urealistisk som et krav om nul-risiko. Men han erkendte samtidig, at industrien må leve med, at det er nemmere at rejse en mistanke end at bevise det modsatte.

Herefter gennemgik han en række eksempler på den praktiske anvendelse af forsigtighedsprincippet i industrien, herunder praksis ved udvikling af ny medicin, afviklingen af CFC-gasserne, nedbringelsen af emissionen af flygtige opløsningsmidler, erstatning af bly med MTBE og reduktion af CO2-udledningen. Eksemplerne illustrerer hvordan ønsket om et højere beskyttelsesniveau, naturligt sætter en lavere tærskel for viden om årsagssammenhænge.

Til sidst kom han ind på Miljøstyrelsens "Liste over uønskede stoffer", som han opfattede som et oplæg til målrettet samarbejde mellem myndigheder, videnskab og industri. Han advarede mod at bruge listen til at konfrontere industrien med trusler om forbud. Han ser i stedet på længere sigt frem til et samarbejde om en ny europæisk kemikaliepolitik, der sigter på effektive måder at begrænse risici gennem substitution og reduceret anvendelse med forbud mod bestemte stoffer som den ultimative mulighed. Der er mange eksempler på, at effektive resultater kan opnås i et samarbejdsklima, der bygger på gensidig troværdighed.

Bæredygtighed og forsigtighedsprincippet kan det operationaliseres?

Finn Arler
Forskningslektor, Filosofisk Institut, Århus Universitet

Juridisk set er forsigtighedsprincippet et spørgsmål om bevisbyrde. Hvor forsigtighedsprincippet gælder, er det op til den potentielle skadevolder at bevise eller, hvor det ikke kan lade sig gøre, hvad det jo i princippet ikke kan, som vi tidligere hørte grundigt at sandsynliggøre, at der ikke vil opstå væsentlige skader som følge af en påtænkt handling. Eller at eventuelle skader ikke er alvorligere, end at en tilbudt kompensation overfor de, der berøres, må anses for rimelig.

Jeg er således tilbøjelig til at sige, at det, der bliver betegnet som proportionalitetsprincippet, kan puttes ind som en del af forsigtighedsprincippet. På denne måde kan vi undgå at gøre forsigtighedsprincippet til mere end et absolut eller utopisk mantra. Selv om man bruger forsigtighedsprincippet som et sådan mantra, vil man alligevel opdage, at hver gang det optræder, vil de andre principper være der. Så vi kan lige så godt putte det ind i forsigtighedsprincippet.

Hvor den eller de, som skaden berører, kan identificeres og spørges, vil kravet almindeligvis være, at en given kompensation på forhånd accepteres af den eller de berørte. Hvor den eller de, som berøres af skaden, er vanskeligere at identificere, må der i stedet stilles krav om, at den potentielle skadevolder sandsynliggør, at eventuelle skader vil være ubetydelige. Eller at netop de, der berøres, vil opnå andre fordele, som der vil være god grund til at tro, at de vil betragte som rimelig kompensation.

Forsigtighedsprincippet er nært beslægtet med bæredygtighedsprincippet (se fig. 15). Bæredygtighedsprincippet er så at sige forsigtighedsprincippet lagt på langs, strakt frem i tid. Bæredygtighedsprincippet siger i virkeligheden ikke andet, end at der også skal udvises forsigtighed på længere sigt, det vil sige ud over de nulevende generationers horisont. At man skal være forsigtig med, at der ikke opstår væsentlige tab, skader eller ulemper på lang sigt. Eller hvis tab, skader og ulemper ikke kan undgås at den tilbudte kompensation bør kunne anses for rimelig.

 
Figur 15
(6 Kb)
 

Til forskel fra en række her-og-nu anvendelser af forsigtighedsprincippet, gælder det principielt for den fremadrettede anvendelse, altså hvor brugen af forsigtighedsprincippet er transformeret til et langsigtet bæredygtighedsprincip, at de der berøres af skaden ikke kan spørges, om de betragter skaden som væsentlig, eller om de anser den tilbudte kompensation for rimelig eller ude af proportion. Det er således de nulevende generationer selv, som må afgøre, om de vil betragte en skade som potentielt væsentlig, og om de vil anse kompensationen for at være rimelig.

Da der ikke synes at være nogen grund til at privilegere visse generationer frem for andre, må vi tage udgangspunkt i et eller andet form for lighedsprincip på tværs af generationer, og vi får dermed følgende definition på bæredygtighed:

1. Enhver generation må i videst muligt omfang efterlade efterfølgende generationer ressourcer og livsbetingelser, der forudsigeligt vil være (mindst) lige så gode som dem, de selv fik overladt.
2. Hvis der er tale om forringede natur-, miljø- eller ressourcemæssige betingelser må de så vidt muligt opvejes af på anden vis forbedrede muligheder (det var det, som også Peder Andersen var inde på). Der kan være tale om kulturel arv, viden, teknologi eller lignende, der i så fald skal være til stede i et omfang, der vil være velbegrundet tiltro til, at kommende generationer vil kunne anse for tilstrækkelig kompensation. (Min pointe er her, at et forsigtighedsprincip der er strakt ud i tid, også kræver vurdering omkring kompensation.)
3. Ingen generation må ofres af hensyn til tidligere eller efterfølgende generationers forbedrede livsmuligheder, og ingen generation må privilegiers på bekostning af kommende generationer

Disse meget generelle principper kan næppe i sig selv betegnes som kontroversielle. Der er ganske vist rejst forskellige indvendinger imod dem. Blandt andet den berømte om, at fremtidige individer skal være tilfredse, lige meget hvad de får overladt, for var der taget andre beslutninger, så ville det også have været andre individer end dem selv, der var blevet født, og man bør være tilfreds med blot at være, selv om man får et ringere liv. Sådanne argumenter bider imidlertid kun på de færreste. For de fleste er det først de forskellige tolkninger af de nævnte principper, der vil være kontroversielle.

Hvad betyder sådan noget som "lige så gode" betingelser lige så gode i forhold til hvad? lige så gode i relation til hvilken form for liv?

Og hvad vil "forbedrede muligheder" mere præcist sige? forbedret i hvilken retning? muligheder for hvad?

For eksempel: Vil forbedrede muligheder for at bygge dæmninger tillige med en række frynsegoder i form af flere biler og tv-apparater opveje eventuelle havstigninger eller en forceret istid som følge af øgede CO2-udslip? Er der proportion mellem trussel og kompensation? Er vi forudseende nok?

Eller: vil halverede fødevarepriser og generel produkt-billiggørelse, fordi vi ikke har brug for så mange folk i landbruget, være tilstrækkelig kompensation for, at havet omkring Danmark, vort moderlige hav, i stigende grad domineres af svovlbakterier som følge af tilbagevendende iltsvind, eller for at bestandene af lærke og vibe ender på et absolut minimum?

Som sagt kan vi ikke spørge de kommende generationer, hvad de vil anse for lige så godt, eller hvilke nye muligheder de vil anse for forbedringer. Vi kommer ikke uden om at måtte afklare det med os selv. Det er os selv, der skal foretage afvejningen, så der er en rimelig proportionalitet mellem indsats og gevinst.

Det afgørende spørgsmål bliver derfor, hvordan vi skal afklare, hvornår der er tale om langsigtede forbedringer, der kan gælde som rimelig kompensation for eventuelle tab. En af de vanskeligheder, som oftest trækkes frem, når man vil besvare spørgsmålet, er den, at spørgsmål omkring det gode liv tilsyneladende ikke direkte kan behandles rationelt.

Jeg deler ikke selv synspunktet, men de fleste argumenter er som følger: Hvis den ene vil dit, og den anden vil dat og det vil de jo ofte hvordan kan vi så overhovedet tale om, hvad der bør gælde som forbedringer, og dermed kan betegnes som rimelig kompensation.

Der har derfor været et udbredt ønske ikke mindst i miljøadministrationen, der jo gerne vil fremstå så neutralt som muligt, om man kan finde frem til en eller anden neutral form for operationalisering, hvor man kan tackle spørgsmålet om forsigtighed på lang sigt, det vil sige bæredygtighed, på en rationel, og metodisk måde, der ikke kræver indholdsmæssige, politiske diskussioner om det gode liv. Hvis man oven i købet kan finde frem til en form, der ikke kræver særlige dyder og kompetencer hos de, der foretager operationaliseringen, så er metodikken ideel: den kan foretages ensartet af enhver og føre til entydige resultater.

Her vil jeg tage den næste overhead, der viser nogle af fordelene ved en operationalisering. Hvis man kan opnå:

1. ensartethed og gentagelighed;
2. anvendelse af gennemprøvet videnskabelig metodik;
3. fremskaffelse af talværdier, der kan indgå i andre kalkulationer, for eksempel det grønne bruttonationalprodukt;
4. uafhængighed af de involveredes særlige faglige kompetence så man kunne sætte en nyansat til at lave undersøgelsen, lige så godt som dem, der havde været ansat der længe, samt;
5. uafhængighed af de involverede personers etiske og politiske vurderinger; - så er der tale om en ideel operationalisering.

Problemerne ved at operationalisere er imidlertid:

1. Får man relevante oplysninger ud, når man bruger den særlige metode?
2. Omfortolkes problemstillingen i virkeligheden, så den passer til metoden?
3. Er der i det hele taget enighed om metoden, eller vil der være mange forskellige metoder, så vi først skal have en diskussion om hvilken, vi skal anvende?
4. Gives der et falskt indtryk af præcision ved brug af denne eksakte metode?
5. Forhindres inddragelse af særlige faglige kompetencer og vurderinger, hvor fagfolk og erfarne connaisseurs kan lave gode og fornuftige vurderinger, som blot ikke er så præcise som ønsket i metoden?
6. Gives der et falskt indtryk af etisk-politisk neutralitet?

Lad os kigge på nogle af forsøgene på operationalisering for at se, om fordelene er større end ulemperne. I regeringens Natur- og miljøpolitiske redegørelse kan man finde to af de mest almindelige bud på, hvordan man laver en neutral operationalisering. Selv om de er forskellige, optræder de begge under betegnelsen "det økologiske råderum".

Den fælles overordnede ambition formuleres på følgende måde: "Det økologiske råderum er en mulig måde at operationalisere miljøkrav til en bæredygtig udvikling på. Denne tankegang kræver, at der etableres en viden, der kan beskrive og operationalisere det økologiske råderum."

(Natur- og miljøpolitisk redegørelse 1995, s. 57).

Den første tolkning af råderummet ser således ud: "Det økologiske råderum defineres ud fra et globalt synspunkt som den mængde naturressourcer luft, vand, jord, mineraler, energikilder, naturarealer, planter og dyr der kan bruges pr. år, uden at vi forhindrer fremtidige generationer i at få adgang til den samme mængde og kvalitet."(s. 27)

Den anden tolkning , som jeg skal vende tilbage til om lidt, formuleres imidlertid allerede i de næste sætninger: "Hvert menneske her ret til sin del af det økologiske råderum. Alle skal have mulighed for at opnå den materielle velfærd, som det økologiske råderum og den teknologiske formåen tillader."

Man er i virkeligheden ikke interesseret i, at alle får lige de samme ting i samme kvalitet og mængde, men at de kommende generationer kan oppebære den samme materielle velfærd, som vi har i dag. Det var jo noget lignende som Peder Andersen talte om.

Taget helt bogstaveligt, betyder fastholdelsen af det økologiske råderum i den første betydning, at absolut intet må ændres. Fremtidige generationer skal have præcis den samme mængde og kvalitet af alting, fra kul og olie, over vandhuller og skovområder, til hjorte og vejbred. Intet kan substitueres, alt skal bevares. Kravet om forsigtighed fordrer, at alt forbliver ved det gamle.

Lidt mindre radikalt tolket betyder det, at en række principper nøje skal overholdes. For eksempel pointeres en række regler af følgende type ofte:

1. Fornybare ressourcer må aldrig anvendes hurtigere end de kan regenereres.
2. Ikke-fornybare ressourcer må aldrig anvendes hurtigere end fornybare substitutter kan bringes til veje.
3. Udledninger af miljøpåvirkende stoffer må aldrig overskride recipientens resiliens eller dens evne til at optage og neutralisere stofferne.

På denne måde kan man tilsyneladende operationalisere kravene om forsigtighed og bæredygtighed gennem naturvidenskabelig metode. Naturvidenskaben kan således metodisk fastlægge grænserne for, hvad vi kan tillade os.

Som bl.a. mange økonomer har gjort opmærksom på heriblandt Peder Andersen er den slags fastlæggelse af bæredygtighed unødigt statiske. De tillader ingen former for substitution, og de tillader end ikke midlertidige overskridelser af råderummet, som vil kunne give fremtidige fordele. I det virkelige liv substituerer vi imidlertid ofte gladeligt, når vi ser en fordel ved det, og vi foretager gerne handlinger, for eksempel huskøb, der går ud over vort umiddelbare råderum, fordi vi forventer at kunne foretage den nødvendige tilbagebetaling på længere sigt. Og som tidligere nævnt kan for stor forsigtighed i én retning godt købes med uforsigtighed i en anden retning. Hvis man for eksempel forsøger at være meget forsigtig i forhold til en ting som drivhuseffekt, kan man risikere at blive meget usikker i forhold til for eksempel social eller økonomisk krise.

I stedet for at fastlægge et økologisk råderum gennem naturvidenskabelig metode, anbefaler de såkaldte neo-klassiske velfærdsøkonomer, at man sætter pris på alle nutidige og fremtidige miljøgoder, baseret på nytteværdi, optionsværdi, eksistensværdi og hvad man ellers laver af værdimål, og bagefter lader en eller anden form for velfærdsfunktion (utilitaristisk, eller baseret på Pareto eller Kaldor/Hicks kriterier) afgøre, hvilke beslutninger, der skal træffes.

Den økonomiske operationalisering baserer sig imidlertid på en række forudsætninger, hvoraf jeg her kun kan nævne et par af de mest kontroversielle. For det første forudsættes det, at alt er substituerbart og dermed uden videre kan prissættes på faktiske eller virtuelle markeder. Alt kan principielt sættes på samme formel; intet er så helligt eller uundværligt, at det ikke vil kunne substitueres til den rette pris. Forsvinder fuglene og fiskene eksempelvis, så vil ornitologerne og fiskerne i kraft af kompensationen kunne begynde at samle på dyre frimærker med billeder af de uddøde arter, uden at der vil være tale om et tab. Akkurat som præsterne kan blive kuponklippere eller lottoforhandlere, hvis de kan få en ordentlig pris for kirkerne og deres inventar.

Det forudsættes med andre ord, at der ikke er noget, vi kan have så stærk en identitetsmæssig tilknytning til, at vi ikke vil være villige til at afstå det til rette pris. Alt kan substitueres, når blot kompensationen er tilstrækkelig stor. Selv menneskeliv kan indgå i regnestykket. 13,7 mill. kr. er det seneste bud, jeg har hørt på prisen på et gennemsnitligt dansk liv. I Afrika er prisen naturligvis betydeligt lavere. Desværre kender jeg ikke den øjeblikkelige pris på at sælge sin sjæl.

For det andet forudsættes, at politiske beslutninger om, hvad vi skal overlade kommende generationer, kan reduceres til aggregeringer af private beslutninger. Det politiske fællesskab er blot et ekspeditionskontor for en række tilfældigt sammenbragte Robinson Crusoeers individuelle prioriteringer. Fællesskabets medlemmer må hver især opfattes som suveræne forbrugere det er en af hovedhjørnestenene og fællesskabet kan sammenlignes med et stort supermarked, hvor kundernes ønsker må efterkommes i forhold til faktisk købekraft eller virtuel købevillighed.

Det kan hænde, at der er individer, der holder noget for så identitetsmæssigt afgørende, at de ikke vil afhænde det for nogen pris. I det politiske fællesskab vil der ikke under nogen omstændigheder findes sådan noget. Fællesskabet har ingen selvstændig identitet, men skal blot øge summen af alle enkeltindividernes præferenceopfyldelser som de kommer til udtryk i købeevne og -villighed. Kort sagt: politikkens eneste formål er at sikre en fortsat og vedvarende økonomisk vækst.

Vi har således to former for bæredygtighed, der hver for sig synes at kunne operationaliseres. I det ene tilfælde "det egentlige økologiske råderum" sker det med brug af naturvidenskabelige metoder, i det andet tilfælde med økonomiske metoder. Hver for sig bygger de imidlertid på nogle bestemte antagelser om, hvad det er for fænomener, vi har med at gøre (se fig. 16).

 
Figur 16
(8 Kb)
 

Tilhængerne af at tale om økologiske råderum antager, at der meget ofte vil være tale om beslutninger, hvor de berørte fænomener ikke vil kunne substitueres, og hvor de langsigtede omkostningerne vil være meget høje, hvis man overskrider en vis grænse. På figuren er det oppe i højre hjørne, med høje omkostninger og med meget store problemer med at substituere.

Omvendt antager tilhængere af økologisk bæredygtighed, at stort set alle fænomener kan substitueres, og at de langsigtede omkostninger typisk vil være forholdsvis lave, blandt andet fordi vi bliver stadig rigere hele tiden og teknologisk dygtigere, så fremtiden uden videre kan diskonteres.

Hvis vi tager den næste overhead (se fig. 16) tror jeg, at tilhængerne af de to former for bæredygtighed, hver for sig, gør sig nogle bestemte antagelser om den natur, som vi tager del i. Figuren er hentet fra bogen Divided We Stand af Michael Schwartz og Michael Thompson, om forskellige opfattelser af naturen.

Øverst til venstre i figuren har vi økologisterne. Jeg kunne ikke finde nogle danske tilhængere af det, men det er altså ideen om, at alting er så skrøbeligt, at vi næsten ikke kan gøre noget, før det går helt galt.

Omvendt den meget robuste natur, som i virkeligheden bliver økonomernes natur: Lige meget hvad vi gør, så ruller vi tilbage til en fornuftig tilstand. Det sørger markedskræfterne for, især ved indførelsen af virtuelle markeder og prisfastsættelser.

Så er der den tolerante natur, som mange der taler om forsigtighedsprincip vil bruge: Man kan gå et stykke, men så skal man ikke gå længere, for så går det rent galt.

Endelig er der mr. A.N. Others natur who cares jeg kom til at tænke på Onslow i den engelske serie Keeping Up Appearences. Jeg tror, at han ville være at finde i nederste højre hjørne.

Min konklusion på spørgsmålet om operationalisering af bæredygtighed er, for det første, at der er grænser for det. Der findes ingen éntydig metode, men faktisk en række metoder og en operationalisering vil altså kræve en diskussion af, om hvilken metode der er mest anvendelig. For det andet er ingen af metoderne på nogen måde neutrale, men baserer sig på en række forudsætninger. For det tredje: Problemstillingen flyttes i en bestemt retning, når man anvender en bestemt operationalisering.

Afhængig af udgangspunktet vil min konklusion kunne tolkes som enten negativ eller positiv. Hvis man drømmer om en klar og utvetydig metode til at operationalisere spørgsmålet om forsigtighed og bæredygtighed, så vil svaret være negativt: der findes ingen sådan skudsikker metode, som det også allerede er blevet pointeret tidligere i dag. De metoder, som er blevet foreslået, baserer sig hver for sig på forudsætninger med begrænset gyldighed. Inden for deres respektive gyldighedsområder er de nyttige, og udenfor kan de være inspirerende. Der er imidlertid ingen direkte vej til entydighed og ingen garanti mod hverken fejltagelser eller metodeuafhængige indvendinger.

Denne tilsyneladende negative konklusion kan vendes til det positive. En af de moderne demokratiske samfunds helt centrale dyder er nemlig den, at der er opbygget et komplekst system af institutioner og organisationer med et væld af fora for debat. Der er ikke blot tale om formelle politiske fora, men også om styrelser, kommissioner, frivillige organisationer, professionelle græsrødder, erhvervs organisationer, forskere, journalister, læserbrevsskribenter og så videre, som sidder rundt omkring forskellige steder i samfundet.

Derved sikres det, at omend ikke alle, så dog størstedelen af de væsentlige argumenter og synspunkter kan bringes ind på et eller andet niveau i beslutningsprocessen. I stedet for metoden får vi således de mere åbne demokratiske procedurer, der sikrer, at alle argumenter kan komme frem på en fornuftig måde.

I en vis forstand og her vil jeg lave en lidt dristig parallel bliver udviklingen således af økologisk art. Alle de mange tolkninger af forskellig art stræber hver for sig på sin særlige måde efter at finde en plads i lyset med det gode argument som eneste våben. Økonomer og økologister, bønder og bureaukrater, fysikere og filosoffer, alle forsøger vi at gøre vores særegne form for argumentation gældende, fordi vi finder netop den så væsentlig at medtænke.

Vi har ikke at gøre med en destruktiv magtkamp, et nulsumsspil, hvor den enes brød altid vil være den andens død, men netop en form for økologisk proces, hvor de enkelte dele i indbyrdes konkurrence og symbiose tilsammen vil kunne frugtbargøre beslutningsprocessen. Dertil kræves både stoute kæmper med stive strategier, svajende vækster med mulighed for hurtige skift , K-strateger der gør alt med omhu, og oppportunistiske r-strateger der spreder synspunkter med løs hånd, ja end ikke epiphytter, snyltere, predatorer og nedbrydere kan vi være foruden. Alle kan ikke have plads i alle nicher, men alle kan yde et bidrag i en eller anden niche. Lad os derfor ikke forsøge at reducere mangfoldet ved kun at give plads for én form for tankegang og metode.

Spørgetid med Finn Arler

Sidsel Dyekjær, Økovandspejlet og Det Økologiske Råd:
Jeg vil gerne stille et spørgsmål til Peter Gjørtler, som talte om miljøgarantien. I den forbindelse kom jeg til at tænke på Teknologirådets rapport for et par år siden, hvor man berører disse mange tusinde uvurderede kemikalier, som markedsføres i det europæiske samfund. Mange af disse stoffer er ikke risikovurderede, selv om der stadig er mistanke til mange af dem. Man har altså evidens eller endog viden om disse stoffers skadelige virkninger på sundhed og miljø.

Er det ikke underligt med den miljøgaranti, når den selv siger, at der skal ny viden på bordet, før man kan forbyde et stof, når vi nu står i en situation, hvor vi har en masse halvviden. Man ville kunne påstå, at vi ikke vil kunne få forbudt alle disse ikke-vurderede stoffer, fordi vi måske allerede har lidt viden om dem, men der er ikke færdiggjort en risikovurdering af dem.

Miljøgarantien siger også, at det skal "være specifikt for det enkelte land". Er de simpelthen ikke kommet til at skrive noget vrøvl?

Peter Gjørtler:
Det er vigtigt at sondre i miljøgarantien mellem tre niveauer:

På det første niveau er der ikke sket nogen EF-retlig regulering. I den situation står det enkelte land frit. De kan selv foretage deres egen regulering, dog således, at der hele tiden skal være en afvejning mellem interessen for den fri samhandel og interessen for de hensyn, som det enkelte land påberåber sig, herunder miljøhensynet. Det er altså ingen blanco-check, men en ret til at varetage miljøet, afbalanceret i forhold til den fri samhandel. Sådan fik vi det også foreskrevet i afgørelsen omkring miljøbestemmelserne for genbrug af flasker.

På det andet niveau har man valgt at regulere miljøretligt, og betragtningen er her, at det er en demokratisk lovgivningsproces, som landene deltager i og hvor de har mulighed for at gøre deres synspunkter gældende. Hvor disse brydes, uden at det enkelte lands særstandpunkter imødekommes, har man haft lejligheden og den manglede imødekommelse er således et led i den demokratiske proces.

Der er så to former for respekt tilbage. Den ene er respekten for, at man ikke vil nedbryde det bestående. Man kunne tænke sig, at en et land efter forhandlingsprocessen siger: Trods forhandlingsprocessen, trods at vi ikke fik medhold vil vi noget mere selv. Så opstilles disse kvalificerede krav, der umiddelbart ser meget restriktive ud, men min pointe tidligere var netop, at disse krav også må afspejles i forhold til forsigtighedsprincippet.

Derfor tror jeg, at den udvidede miljøgaranti, der nu ligger i artikel 95, stk. 5 selv om den er formuleret meget restriktivt under henvisning til forhold, der er specifikke til det enkelte land, som er nye og har videnskabeligt belæg at så skal disse krav også vurderes i forhold til forsigtighedsprincippet og dermed ikke tages helt så stringente, som de er formulerede.

Ib Knudsen:
Finn Arler havde en meget pluralistisk model til alle dem, der skulle komme frem med deres meninger om tingene. Hvordan forestiller han sig, at den proces skal køre? Hvordan skal man nå frem til enighed om et eller andet? Bliver det et Babelstårn, hvor nogen bygger op og andre river ned?

Finn Arler:
Der findes nok intet entydigt svar, men der vil nok være mange forskellige fora, hvor der er adgangsbetingelser. Tager man de politiske fora, skal man jo vælges for at kunne træde ind, der hvor tingene faktisk besluttes. Videnskabelige forsamlinger har også en adgangsbillet i form af en Ph.D-grad eller tilsvarende for at kunne komme med.

Det synes jeg er godt, men debatten foregår også andre steder, hvor der ikke er den slags adgangsbilletter, og hvor der også kan formuleres gode argumenter, som kan trænge ind i de mere lukkede fora, hvor der kræves et adgangstegn. Det er således frugtbart, at der er mange forskellige fora, hvor disse ting foregår, men det er også frugtbart, at alle ikke får lige meget adgang til alle fora.

I den specifikke problemstilling må man så se på, hvad der vil være den bedste måde at tackle problemet på og om der eventuelt vil være nogle nye institutioner, som skal opbygges.

Finn Bro-Rasmussen, DTU:
Jeg vil gerne bede filosoffen tage stilling til mit spørgsmål. Du sagde nemlig, at vi på en eller anden måde skal have sat forsigtighedsprincippet over til bæredygtighedsprincippet, hvor det da bare er det samme "på langs". Det slår mig, at bæredygtighed som den i sin tid blev lanceret var et globalt problem med sociale aspekter, inkluderende den tredje verden.

Jeg ville gerne have et bud på, om den tredje verden er inkluderet, når du diskuterer forsigtighedsprincip, i dine forsøg på og tanker om at operationalisere. Sådan som jeg opfatter det der blev sagt i formiddag svigter det i hvert fald at se det. Kan du hjælpe os?

Finn Arler:
Jeg kan nævne et eksempel, hvor jeg har arbejdet med det. I Odense arbejdede jeg i to år med drivhuseffekten og spørgsmålet om global retfærdighed. Der kan der ikke laves en ren cost-benefit-analyse, fordi der også er et fordelingsmæssigt problem. Hvem skal have ret til at udlede? Hvem skal have udledningskvoter? Hvem skal betale for det? Skal man forbinde afgørelser omkring fordeling af rettigheder i forbindelse med drivhuseffekt med en form for styrkelse af tredje-verdens landene?

Det er for mig at se en meget kompleks problemstilling. Jeg har berørt det i en artikel. Der er et hav af vanskelige problemstillinger, som bygger på forskellige forudsætninger. Og man kan ikke ved hjælp af en eller anden operationalisering finde frem til ét af de principper, som er det mest rigtige. Man kan ikke engang lade som om man bare er verdensborger og så skal gøre det, som man synes er rigtigst. Tag blot flygtningeproblematikken. Vi laver grænser omkring vort land og siger, at der er et vist antal, der skal ind. Vi handler ikke umiddelbart som verdensborgere, men som borgere i mere afgrænsede enheder. Det gør det meget kompliceret.

Preben Kristensen, Miljøstyrelsen:
Du kobler bæredygtighed og forsigtighedsprincip på den måde, at bæredygtighed er udtryk for et forsigtighedsprincip, og det er jeg enig i. Men jeg synes også, at der er en anden indgang til forsigtighedsprincippet, nemlig at bæredygtighed i virkeligheden er et miljøpolitisk mål, på samme måde som vi har andre gode miljøpolitiske mål. Forsigtighedsprincippet kunne man så anvende i den sammenhæng, for at sikre sig, at man når det miljøpolitiske mål, så der er i virkeligheden er knyttet et forsigtighedsprincip til det mål, der er opstillet, men også til den vej vi skal vælge for at nå målet. Jo højere prioritet et miljøpolitisk mål har, jo større vægt vil man lægge på og anvende forsigtighedsprincippet for at nå målet?.

Finn Arler:
Der er to typiske måder at tackle spørgsmålet om bæredygtighed på. Den ene måde er at sige, at vi skal gøre noget af hensyn til kommende generationer. Vi skal begrænse os, fordi kommende generationer også skal have nogle muligheder. Det er efter min mening en meget negativ tilgang.

Den positive indgang er at sige, at der er nogle ting, som vi finder så vigtige, at de også skal fortsætte ud i en længere fremtid altså at man definerer de ting, som man faktisk gerne vil bevare på lang sigt. Det omfatter ikke blot naturen, men kunne også omfatte kulturfænomener, som vi gerne vil bevare, fordi vi finder dem værdifulde.

Det er noget andet end at sige, at kommende generationer skal også have nogle forbrugsmuligheder, og derfor skal vi begrænse os. Jeg fore trækker den mere positive formulering af bæredygtighed, hvor vi prøver at identificere det, vi finder vigtigt. Derfor er der også en eller anden form for forsigtighedsprincip involveret. Der er nogle ting, der er så vigtige for vores tolkning af os selv, for vores identitet, at vi vil give dem videre til kommende generationer. Jeg vil meget gerne fremme den positive tolkning af bæredygtighed frem for den negative, hvor det er begrænsning af hensyn til andres forbrugsmuligheder.

I hvor stort omfang er der behov for at bruge forsigtighedsprincippet i miljøbeskyttelsen?

Peder Agger
Professor, Institut for Miljø, Teknologi og Samfund, RUC, formand for Naturrådet

Jeg har valgt at se det som en fordel at være på talerstolen på et så fremskredent tidspunkt på dagen. Det giver lejlighed til at understrege alt det, man er enig i med de foregående talere, og man kan nænsomt forbigå det, som man ikke er så vild med. Derfor har meget af det, jeg vil sige, været berørt på den ene eller anden måde: Den veterinær-videnskabelige vinkel, den teknologiske-videnskabelige vinkel, den økonomiske vinkel og fra en filosfisk vinkel. Selv er jeg biolog og vil komme med nogle refleksioner, som dog i høj grad er præget af sociologiske forhold.

To ting karakteriserer vor tid. Det er samfundets stigende kompleksitet og samfundsudviklingens øgede hastighed. Tilsammen øger de behovet for skærpet opmærksomhed overfor eventuelle skader på vores omgivelser og på længere sigt vores livsgrundlag. Som Gorz i 70erne ville have udtrykt det kører den blinde kapital stadig hurtigere og tættere på kanten af det økologiske sammenbrud.

Siden er vi for alvor begyndt at pille ved processer, der har kritisk betydning for klodens trivsel. Men kapitalen er, omend svagt seende, så dog ikke længere ganske blind, og den har en førerhund, videnskaben, som dog ikke er helt så klart skuende, som vi troede engang. Der er grænser for vækst, og videnskaben kan langt fra levere svar på alle de spørgsmål, som vi i stigende grad har brug for at få besvaret.

Derfor er vi her. Vi har fået brug for en diskussion om nødvendigheden af principper for bæredygtig og forsigtig udvikling. Begge principper indebærer krav om, at beslutninger ses i en mere langsigtet og kompleks sammenhæng. Men begge begreber er mangetydige og må derfor diskuteres grundigt.

Min opgave er at gøre rede for, i hvor stort omfang, der er behov for at bruge forsigtighedsprincippet i natur- og miljøbeskyttelsen. Som det vil fremgå, mener jeg, at der netop på dette felt er et særligt behov for at benytte princippet. Det er da også Miljøstyrelsen, der har indkaldt til konferencen, og det er indenfor natur- og miljøbeskyttelsesområdet, at begrebet er opstået.

Forsigtighedsprincippet går som bekendt ud på, at der ikke nødvendigvis skal lig på bordet, før der gribes ind over for et problem. Men derudover kan der rejses kritik af den flertydige måde, som begrebet anvendes på. Det har en tosidet funktion. Dels som vi har hørt tidligere et retligt princip, dels som en anvisning for miljøpolitikkens implementering.

Det er denne sidste miljøpolitiske betydning, jeg vil benytte. Bratt har i 1996 opstillet tre kategorier heraf, idet han skelner mellem 1) traditionel miljøbeskyttelse og 2) forebyggelse, som forhindrer kendte skadevirkninger og forhindrer risiko for disse, på den ene side, og så på den anden side 3) det skærpede begreb, som han kalder forsigtighedsprincippet, og som betegner, det at forhindre mulig risiko for skader i overhovedet at opstå.

Sanderson & Staufeldts speciale fra TEK-SAM på RUC, som jeg her refererer fra, forklarer, at et er at forebygge videnskabeligt fastslåede risici, et andet er at forebygge endnu ikke kendte risici i at skulle kunne opstå.

Udover at konstatere, at forrige års nedskydning af vildsvin på Lindet skovdistrikt må være et eksempel på anvendelse af forsigtighedsprincippet i denne snævre Brattske betydning omend til fordel for svineproduktionen fremfor naturen vil jeg dog ikke være i stand til at operere med denne klare sondring overalt i mit indlæg.

I sin kerne tilsiger forsigtighedsprincippet altså, at beslutningstagere skal kunne handle, inden der foreligger videnskabeligt bevis for, at noget muligvis vil kunne skade miljøet. Men at de kan handle, siger ikke meget om, hvornår de rent faktisk skal handle.

Den norske videnskabsetiske komité (NENT, 1997) anfører tre forudsætninger, som skal være til stede for at princippet bringes i anvendelse:

1. Der skal være en rimelig videnskabelig begrundet frygt for, at der vil opstå store skader på miljø og sundhed, hvis der ikke gribes ind.
2. Den mulige skade skal være væsentlig for eksempel i tab af unikke økosystemer. Vurderingen må ske med vægt på det naturgivne og ikke kun aktuel økonomisk værdi af den truede ressource.
3. En udsættelse af handling vil vanskeliggøre en effektiv bekæmpelse senere, og det vil være usandsynligt, at usikkerheden vil forsvinde, før den mulige skade er begyndt at vise sig.

Det foreslås med andre ord, at der foretages en eller anden form for cost-benefit overvejelse. Bevisbyrden, skal føre til en afklaring af, om en påtænkt aktivitet skader.

Det rejser spørgsmålet om, hvornår noget skal opfattes som skadeligt, og hvornår ikke. Heri indgår også overvejelser om tidshorisont.

Lidt mere konkret beskriver O`Riordan & Cameron fire delvis overlappende situationer, hvor anvendelse af princippet efter deres mening er særlig oplagt:

A) Situationer hvor der foreslås indført ny teknologi på i forvejen velregulerede områder, men hvor befolkningen instinktivt eller indsigtsfuldt er imod at tage chancer, for eksempel udsætning af Genetisk Modificerede Organismer eller indførelse af A-kraft.

B) Situationer hvor det er umuligt at afgøre, hvad der er samfundsmæssigt tolerabelt.

C) Situationer hvor der er tradition for at vise særligt hensyn overfor udsatte grupper for eksempel oprindelige folk.

D) Situationer hvor der i åbenhed kan foregå en opregning af fordele og ulemper både under den politiske formulering og i selve beslutningsprocessen.

Dette sidste punkt vender jeg tilbage til.

Som det ses, er forsigtighedsprincippet ikke en præcis opskrift på, hvordan forvaltningen, med videnskaben i ryggen skal, handle i en given situation. Den slags beslutninger bliver oftere truffet på grund af politisk pres end på grund af strengt videnskabelige analyser. Forsigtighedsprincippet er derimod, som jeg kommer tilbage til, en norm på linje med andre normer i samfundet og skal i sidste ende behandles som sådan, det vil sige politisk.

Men lad os først se lidt nøjere på den endnu gængse opfattelse af videnskab og sikkerhed. Sikkerhed, eller rettere usikkerhed, er jo forsigtighedens begrundelse. Den gængse opfattelse i samfundet er, at videnskaben har svar på alt, eller i hvert fald kan få det, blot den får den fornødne tid og øvrige ressourcer.

Men videnskaben kommer delvis til kort, når det gælder håndtering af forsigtighedsprincippet. Den almindelige tillid til naturvidenskabelige eksperimenter, falsifikation og verifikation af teorier, konsistens og forudsigelseskraft er af begrænset værdi i denne sammenhæng. Det skyldes en usikkerhed i målingen, i objektets variabilitet, og det at det ikke er alt lader sig måle. Ifølge O`Riordan & Jordan kan usikkerheden antage tre former, som jeg vil kalde usikkerhed, uvidenhed og uforståelighed, og som Harremoës også var inde på:

1. Usikkerhed på grund af mangel på data, som er en uhyre almindelig situation på natur- og miljøområdet af flere grunde: Referencedata for eksempel i form af lange tidsserier mangler ofte, og store dele af verden og af miljøet er endnu ubeskrevet.
2. Uvidenhed fordi naturen er mangfoldig, økosystemerne komplekse og mange faktorer fluktuerende. Ofte kan man ikke slutte fra laboratoriet til naturen. Der kan optræde uforudsete tærskler og interaktioner.
3. Uforståelighed, som ikke er et spørgsmål, om data der mangler, eller modeller som ikke er gode nok, men om at vi simpelthen hverken har data, parametre eller modeller. Vi begriber med andre ord ikke, hvad der sker.

Den sidstnævnte kategori er særlig problematisk, blandt andet fordi beslutningstagere ofte glemmer, at den eksisterer. For eksempel gav miljøkommissæren den 2. oktober 1997 i Information udtryk for, at forsigtighedsprincippet i Kommissionens vurderinger på GMO-området skal gennemføres via en styrkelse af det videnskabelige grundlag (Sanderson, 1997). Man må håbe, at det ikke bliver det eneste, der gøres i den anledning. Der er for eksempel også brug, både for større åbenhed og demokrati.

Men uforståeligheden florerer, blandt andet hvor naturgivne og humane systemer interagerer. Som eksempel nævner forfatterne forudsigelse af ørkendannelse som følge af interaktion mellem menneskeskabt vegetationsændring og nedbør. Andre eksempler kan hentes fra sundhedsområdet, for eksempel kræftens gåde eller der hvor store befolkningsgrupper udsættes for et given, men svag påvirkning .

I det hele taget rummer historien på det medicinske område en guldgrube, hvis man kan kalde den det, af erfaringer, hvor en større forsigtighed, set i bakspejlet ville have været på sin plads:

Thalodomid, der i bedste mening blev brugt til at tage gravide kvinders kvalme, viste sig senere at give misdannede børn.

LSD, der blev brugt for at hjælpe psykotiske patienter, viste sig på længere sigt at gøre langt mere ondt end godt.

På det miljøhygiejniske område er der problemer med antibiotika både med hensyn til bivirkninger og resistensproblemer. Og der er problemer med de østrogen-lignende stoffer, de bioakkumulerbare og persistente forbindelser.

En del af problemet ligger også i bogstaveligste forstand i sagens natur. Det er ganske enkelt svært, videnskabeligt at afgøre en række miljørelevante spørgsmål, især hvor detektionsgrænsen er lav. For eksempel afgøre om et insekt nu også er helt forsvundet fra en given biotop, eller med sikkerhed at afgøre, at et stof ikke er kræftfremkaldende.

Udenfor videnskabelige kredse vil et såkaldt "falsk negativet resultat" ofte blive taget som videnskabeligt bevis. Som vi i disse dage har set det med pressens behandling af Round-up, hvor nye manglende påvisninger af stoffets mutagenitet bliver udråbt som endeligt videnskabeligt bevis for dets uskadelighed i så henseende. Det er endvidere med til at sløre billedet, at der kan hengå lang tid mellem vore handlinger, og til at deres eventuelle positive eller negative effekter på miljøet viser sig.

Et eksempel på et område, hvor vi både oplever datamangel, stor usikkerhed og uvidenhed er spørgsmålet om biodiversitet på artsniveau. Vi kender kun en brøkdel af verdens dyre- og plantearter. Størstedelen er endnu aldrig blevet beskrevet af videnskaben. Det antal arter, der vil uddø, uden vor viden bliver formentlig betydeligt. Det skyldes, at de omstændigheder der medvirker, til at en art ikke er beskrevet, til dels er de samme, som gør dem særligt udsatte for uddøen, nemlig et stærkt begrænset udbredelsesområde. Det gør sig især gældende for arterne i den artsrige tropiske regnskov, hvor en fortsat accelerende skovrydning frygtes at kunne føre til massiv uddøen af arter i løbet af det næste århundrede (Reid, 1992; Simberloff, 1992).

Dette billede står i nogen grad i kontrast til den traditionelle opfattelse af naturvidenskabens store rækkevidde. I de senere år er dens utilstrækkelighed, når det gælder løsningen af natur- og miljøproblemer, dog blevet stadigt tydeligere.

Den traditionelle reduktionistiske metode, hvor man ved hjælp af eksperimenter med enkeltfaktorer én ad gangen, søger efter mono-causale forklaringer på for eksempel de kemiske stoffers effekt, er utilstrækkelig, alene af den grund, at over 100.000 kemiske stoffer i vores kemiske tidsalder optræder i utallige blandinger. Og at de i øvrigt hældes ud i miljøet med en langt større hastighed, end nogen myndighed formår at følge med til.

En del stoffer har eksempelvis vist sig at dukke op på steder, hvor man ikke havde forventet det: DDT i rovfugleæg, PCB i arktiske egne, pesticider i grundvandet. Og mange stoffers vandringer og virkninger i miljøet er uhyre vanskelige og kostbare forlods at påvise. Eksponeringsundersøgelser er både dyre og usikre blandt andet fordi effekterne på de enkelte individer varierer og ofte kun er sub-kliniske, altså ikke umiddelbart synlige, og måske først viser sig på populations niveau efter en rum tid, for eksempel i næste generation. Helt åbenlys bliver naturvidenskabens kvaler, hvor forskellige discipliner er i strid med hinanden, som det blandt andet ofte sker for økologer og genetikere i bedømmelsen af risici ved udsætning af Genetisk Modificerede Organismer.

Hvordan skal man i en sådan situation, nå frem til objektivt fastsatte grænser for, hvilke risici samfundet vil tage? Svaret er, at en sådan objektivitet ikke findes, hverken uden- eller indenfor naturvidenskaben. Og sidstnævnte kan i hvert fald ikke træffe valget for os. I sådanne tilfælde må der ikke blot gribes til forsigtighed, men til en beslutningsprocedure der også involverer andet end videnskab. Men man kan aldrig være helt sikker. Det viser erfaringen, og sporerne skræmmer. David Gee (1997) gennemgår som eksempel asbestens historie i England.

Der skulle gå næsten 100 år, og man skulle op på 3.000 lig pr. år, før man fik knækket industrien og forbudt stoffet. En lignende historie havde vi i Danmark hvor asbest blev endelig forbudt i 1980. En tilsvarende historie har de organiske opløsningsmidler, blot med malere og olieindustrien som rollehavere. Eksempler som disse er gode argumenter for en betydelig større forsigtighed, end den der er udvist.

Erfaringer som disse er samtidig med til at så mistro til autoriteterne. Det er ikke kun et spørgsmål om snæver beregning af, hvor mange dødsfald, der kan forventes pr. 100.000 indbyggere pr. år, men også et spørgsmål om, hvordan meldinger om risici modtages. Dette reduceres dog ofte, fejlagtigt af myndighederne, til et spørgsmål om oplysning om "de virkelige" farer, medens alle andre motiver betegnes som irrationelle.

Den norske Forskningsetiske Komité advarer mod en miljøpolitik, som ikke kan opnå accept i befolkningen, og som derfor ikke kan gennemføres uden risiko for social uro. Denne omskrivning af det gamle princip om "livet før loven" understreger betydningen af, at miljøpolitikken er tæt på borgerne. De skal både have en fornemmelse af, at det er de relevante problemer, der bliver taget op, og de skal have tillid til, at det gøres ordentligt.

Risikoopfattelse kan således ikke forstås uden at se det i sammenhæng med tro og værdisystemer. For mennesker opfatter risici i en bredere sammenhæng integreret med deres egen personlige identitet og sociale sammenhæng. De opfatter dem multidimentionelt, og lægfolk og eksperter er derfor ikke altid enige om hvilke forhold, som faktisk er risikable i samfundet. Som eksempel kan nævnes mange forbrugeres "irrationelle" præference for økologisk- fremfor pesticidmælk (Heinberg, 1995).

Den norske psykolog Wibecke Brun har beskæftiget sig med lægfolks risikooplevelse. Hun fandt, at der er tale om følgende hoveddimensioner af betydning for opfattelsen:

1. Katastrofepotentialet, altså hvor stor pludselig skade, der kan indtræffe.
2. Nyhedsdimensionen der gør at nye trusler opfattes som større trusler end de allerede kendte.
3. Eksponeringsdimensionen, der drejer sig om, hvem det er, der udsættes for en risiko. Er det mig eller nogen på den anden side af kloden?
4. Det er endvidere afgørende, om folk selv har udsat sig for en given risiko eller om det er uforskyldt, for eksempel rygere versus indånding af gadeluft.
5. Endelig er folks opfattelse af risici behæftet med en fejlagtig subjektiv optimisme. Hun finder dog, at lægfolks risikobegreb i visse situationer kan være mere rationelt end eksperternes, som jo ikke kan overskue alle menneskers situation hver for sig.

De to engelske sociologer Turner & Wynne (1992) ser på risikoopfattelsen i forskellige institutioner, og finder det interessante, men forventelige, at hvor miljøgrupper normalt vil fremhæve faren for katastrofer og langtidsvirkninger, der vil erhvervsfolk betone trusler mod energiforsyning, forbrug og økonomisk vækst. Og ansatte i miljøstyrelser vil fortrinsvis fremhæve de risici, der kan kvantificeres og gøres til genstand for forvaltning og kontrol.

Forvaltningen, siger de, giver nødigt udseende af, ikke at have tjek på tingene. Selv der, hvor der er omfattende mangel på viden, for eksempel vedrørende interaktionen mellem de tusinder af toksiske kemikalier i miljøet, bliver der fremlagt videnskabelige modeller og klassificeringer, der tager sig ud som en fremadskridende og ordnet prioritering af risikoreduktion. Spørgsmålet om hvor megen uvidenhed, der kan indrømmes, er centralt i al risiko-kommunikation.

Men det skal dog understreges, at det ikke kun er mangel på forsigtighed, der kan give mistillid. Også overdreven forsigtighed kan give problemer for tillidsforholdet mellem borger og myndighed.

Det vi ofte oplever er, at magthaverne langt fra at anvende forsigtighedsprincippet følger det, som David Gee kalder rykkesløshedens og skamløshedens princip The Profligacy Principle eller det som vi kunne kalde "dumdristighedens princip".

Alt for ofte lader man sig nøje med snævre økonomiske cost-benefit beregninger og tillid til, at markedet selv, eller hjulpet af grønne afgifter, vil kunne løse problemerne. Dette er et problem, fordi cost-benefit beregninger er meget usikre, når blot man går et årti eller to ud i fremtiden, og fordi mange miljøgoder overhovedet ikke er eller kan markedsføres. Vurderingerne må derfor nødvendigvis omfatte mere end blot økonomiske kalkyler. Selve kommunikationen af risici er mindst lige så vigtig.

Turner & Wynne samler op på denne diskussion ved at understrege tre forhold:

For det første handler enhver kommunikation af risici også om andet. Dette må explicit udgøre en del af formidlingsprocessen.

For det andet må man fra myndighedernes side være klar over, at der foregår en kommunikation af risici under alle omstændigheder, uanset om der for eksempel iværksættes informationskampagner.

For det tredje vil en bevidst kommunikation aldrig begynde i et tomrum. Der vil altid være tidligere erfaringer, tro, bekymring og viden, som måske er mere eller mindre i modstrid med budskabet.

Forudsigelser bliver dermed et spørgsmål, som må lægges frem til forhandling om en afbalancering mellem på den ene side det bedste gæt og på den anden side samfundsmæssige hensyn, der vurderes efter kriterier opstillet ud fra repræsentative interessegrupper, som er indstillet på, at der skal nås en form for konsensus.

Risici gennemsyrer det moderne samfund som et resultat af dettes øgede sårbarhed overfor socio-tekniske forandringer og øget afhængighed. Det øger behovet for tiltro til andre aktører i samfundet, ironisk nok i en tid, hvor man i øvrigt opmuntrer til individualisme.

Hvordan kan beslutninger tages, når videnskaben på en gang er så nødvendig og utilstrækkelig? Turner & Wynne ender op med at efterlyse en udveksling mellem borgere og eksperter med henblik på at skabe konsensus. Der bliver i den forbindelse henvist til erfaringer med blandt andet de canadiske round-tables og det danske Teknologiråds konsensus konferencer, som en af måderne, at forsøge at løse problemet på.

Det bør være en del af diskussionen om den stigende kløft mellem eksperter og lægmænd, forårsaget af eksperternes stigende specialisering, og den stigende erosion af konkret hverdagsviden som almindelige mennesker oplever i det moderne samfund (Agger og Nielsen, 1997).

Kort sagt: Samfundsudviklingens stigende kompleksitet og hastighed har i vidt omfang gjort indførelse af et forsigtighedsprincip til en nødvendighed både i beskyttelsen af den humane sundhed og i natur- og miljøbeskyttelsen.

Begrebet anvendes dog på divergerende måde. I sin strammeste form, består det i at hindre muligheden for at nye, endnu ikke kendte risici opstår. Den nyere historie er brolagt med eksempler på nødvendigheden. Men der er brug for procedurer for, hvornår der gribes ind. Hertil kan videnskaben være en nødvendig hjælp. Men erkendelse af videnskabens utilstrækkelighed, er samtidig en del af svaret. Forsigtighedsprincippet er et normativt begreb og skal behandles som sådan. Det vil sige politisk.

Og skal det hele lykkes, således at folk også accepterer de risici, der måtte tages, er det ikke nok at blive ved de naturvidenskabelige kalkyler. Risikoopfattelse er mindst ligeså vigtig som risikoberegning. Og lægfolk og eksperter tænker ikke ens. Derfor kan der let opstå mistillid mellem borger og myndighed.

Åbenhed, vederhæftighed og borgerdeltagelse er derfor vigtige forhold at lægge sig på sinde for virksomheder såvel som myndigheder.
 

Fig. 17:

Spørgetid med Peder Agger

Aase Lynæs, Miljøstyrelsen:
Du siger, at der er behov for at få fastsat nogle procedurer for, hvordan man rent faktisk administrerer forsigtighedsprincippet. Harremoës har givet et bud på det, hvor han forestiller sig at oplægsholderne ved denne konference danner en backing gruppe for det arbejde, som han går videre med i Det Europæiske Miljøagentur.

Er det noget i den retning du forestiller dig, eller hvad vil dit bud være på, hvordan man kunne lave en sådan procedure?

Peder Agger:
Jeg har ingen færdig plan i baglommen på baggrund af det spørgsmål. Det var derfor jeg rejste det. Mit svar er lige så diffust som undskyld Finn Arlers på behovet for at inddrage og stimulere en større offentlighed omkring administrationen af risici. Men Harremoës projekt er da en af måderne. Jeg sidder også i Naturrådet, og det synes jeg også er en af måderne. Som I kan høre har jeg et vist tvetydigt forhold til det, fordi jeg samtidig dér optræder som ekspert, og som I har hørt i dag er det jo noget af det værste.

Ulla Telcs, Dansk Industri:
Din definition på forsigtighedsprincippet var, at man skulle forebygge endnu ikke kendte risici i at opstå. Finn Arler nævnte i sit indlæg to forskellige former for en bæredygtig udvikling, hvor jeg forstod, at han gik ind for den sidste. Altså, at man skal prøve at definere nogen ting, som man i hvert fald synes skulle fortsætte, snarere end hele tiden at være i defensiven.

Det forekommer mig, at din definition og udmøntning af forsigtighedsprincippet nemt kunne komme i karambolage med Finn Arlers. Har du en kommentar til det?

Peder Agger:
Ja, men polemisk. Når jeg ikke snakker om de ting, der skal fortsætte, og som jeg forestiller mig bliver ved med at bestå, er det fordi de ikke så meget er på dagsorden i vor diskussion i dag. Det er netop de områder, hvor der kan opstå disse mulige risici. Det kan selvfølgelig give anledning til konflikter, det er jo derfor vi har hele denne samfundsmæssige opsætning omkring det med Miljøstyrelse, rådgivende organer og så videre.

Ib Knudsen:
Du berørte noget interessant lige før ved at sige, at du selv var ekspert. Det får mig til at tænke på, om deltagerne i dag fra forbrugergrupper, miljøorganisationer og de forskellige ekspertfora kan bevare troværdigheden i baglandet, eller bliver de korrumperet af at deltage i arbejdet måske bliver de endda gidsler af et system... Der må vel være en filosofisk og praktisk indfaldsvinkel på det?

Peder Agger:
Det er altid meget dobbelttydigt at gå ind i et sådan organ, i man bliver gidsel samtidig med, at man får indflydelse. Det er en gammel diskussion, blandt andet ved NOAHs start, hvor man de første par år var meget loren ved typisk de invitationer, der kom fra regeringen og de forskellige styrelser. Det hang på angsten på at blive gidsel, så den dobbelthed er der altid.

Harremoës eksempel dog uden at han gik ind i detaljer fra New Zealand, viser, at man mange steder i vort samfund ser forsøg på en udvidelse af borgerinddragelse vel at mærke ikke blot som høringspartnere inden sagen skal implementeres, men også i stigende grad omend det stadig er meget småt også i selve politikdannelsen. Og at denne inddragelse også arrangeres andre steder end ved brug af de parlamentariske metoder.

Jeg ved fra Skov- og Naturstyrelsen, hvor jeg selv tidligere har været ansat, at man der har etableret brugergrupper i tilknytning til de enkelte statsskovdistrikter. I amterne har man "Grønne Råd", som bevares kun er rådgivende og ikke besluttende.

Alligevel kan man se på mange forskellige punkter, at tiltagene går i en retning, som jeg forestiller mig vil blive stadig mere almindelig i den kommende tid, fordi det er så åbenlyst, at så mange af vore miljøproblemer ikke kun rummer én løsning, og de er ofte af en sådan karakter, at de ikke blot kan gøres til genstand for en teknisk eller forvaltningsmæssig behandling. Simpelthen fordi de rummer så stor en mængde værdiindhold.

Peter Skov, Dansk Industri:
Min første betragtning er, at det vil nok blive svært at korrumpere dig i Naturfredningsrådet, når jeg hører dit indlæg. Der er du godt startet, men jeg kan alligevel ikke dy mig for at stille dig et spørgsmål.

Når du vurderer risiko, her ment som anvendelse af pesticider, gødning, bioteknologi, og du ser på de danske forhold, altså den udviklede verden så er jeg ret sikker på, at din risikovurdering vil trækkes meget restriktivt. Vi skal være ekstremt forsigtige, og faktisk skal vi helst helt undlade at bruge giftstoffer i landbruget, hvilket vi kan være meget enige i.

Men hvis vi kunne komme i den idealtilstand, at det holdt vi op med, hvordan brødføder vi så resten af verden? Vi fem millioner lidt overvægtige danskere kunne vel nok klare den, men hvad gør vi med resten af verden? Hvordan vurderer du risiko i den relation?

Peder Agger:
Nu ved jeg ikke, om Helga Moos er gået, men jeg har læst i aviserne, at hun har nogle prægnante meninger om den sag. Hvad angår pesticider, så er vor opgave i Naturrådet at kaste et så vidt muligt lokumskoldt blik på det danske landskab og se, hvilke faktorer der påvirker vor vilde flora og fauna, deres eksistens og vilkår. Dels i den brede sammenhæng, dels på det lange sigt. Ikke mindst på det lange sigt er jeg ikke i tvivl om, at pesticider er en af de mest markante enkeltfaktorer, som påvirker den danske flora og fauna, og det tror pokker. De er jo fremstillet til at slå denne flora og fauna ihjel! Det er jeg bestilt til at sige.

Hvad angår besvarelsen af dit spørgsmål om risikoen for resten af verden, kan jeg ikke lægge særlig meget ekspertise bag, men min personlige mening om det er, at det skal nok gå. For det første er størstedelen af verdens landbrug i forvejen pesticidfri, fordi store dele af verden ikke har råd til at købe pesticider. For det andet tyder de oplysninger, som jeg har om økologisk jordbrug ikke på, at det hele bryder totalt sammen. Det er noget med 5 procent, måske 25 procents nedsættelse af output. Endelig er der også det forhold, at den mad, som svinene spiser, kan mennesket også spise. Hvis det drejer sig om at brødføde i ordets betydning, og ikke kødføde, så ser jeg ingen problemer.

Jørgen Henningsen:
Diskussionen om resten af verdens madforsyning er dybt irrelevant, både i dansk og europæisk sammenhæng, så længe vi har store arealer liggende brak, fordi vi simpelthen ikke ved, hvordan vi skal forholde os til en overproduktion. Efter 10 års arbejde i Bruxelles med pesticid-problemer som lovgivning eller i form af pesticider i drikkevand er jeg 100 procent overbevist om, at drivkræfterne bag pesticidanvendelsen er landbruget og den agro-kemiske industri, men ikke på nogen måde hensynet til brødfødelsen af resten af verden. (klapsalver). Så jeg synes ikke, at det er et spørgsmål, som man behøver for at besvare!

Poul Harremoës:
Du udfordrede mig på eksemplet fra New Zealand, som jeg ganske rigtig ikke uddybede. I stedet vil jeg komme med et hjemligt eksempel, der ligger foran os. Måske vil man lave en bro til Tyskland, og hvis vi fulgte eksemplet som jeg opfattede det i New Zealand, var der allerede nu langt før beslutningerne var truffet en gruppe der beskæftigede sig med alle interessenter, alle stakeholders, der kunne komme i forbindelse med en sådan bro, for at være sikker på, at man havde diskuteret det på tidligst muligt niveau.

Mit indtryk fra, hvad jeg hører der er sket med de tidligere broer og den kommende, som jeg i øvrigt ikke har noget med at gøre, er at det dufter utroligt af politisk manipulation som optakt til at bygge broen, hvis det ellers falder således ud i forhold til de politiske betragtninger. Først derefter kommer man med en gruppe, og det er for sent!

Hvilke krav stiller forbrugerne til brugen af forsigtighedsprincippet?

Peter Nedergaard
Afdelingschef, Forbrugerrådet

Det er en god idé, at en myndighed afholder sådan en konference, hvor man tager nogle mere grundlæggende problemer op til behandling. Det burde andre tage ved lære af.

Sikkerhed og forsigtighed er blevet vigtige begreber i den offentlige debat. Fra kogalskab til global opvarmning, fra salmonella til pesticider i drikkevandet, fra visse kemiske stoffers forringelse af mænds sædkvalitet til spørgsmålet om genmodificerede organismer opstår der løbende kontroverser om risiko og anvendelsen af forsigtighedsprincippet.

Forsigtighedsprincippet er princippet om, at hvis der foreligger risiko for en skadelig effekt, så bør den tvivl, der er, komme den udsatte person eller gruppe til gode. De fleste er enige om, at forsigtighedsprincippet bør anvendes, men spørgsmålet er, hvordan det skal anvendes. Hvornår er en tvivl om en risiko tilstrækkelig til at begrunde, at forsigtighedsprincippet tages i brug? Hvem har bevisbyrden med hensyn til, om et stof eller produkt er skadeligt? Ved begge spørgsmål er der kontroverser mellem fagfolk og lægfolk, mellem politikere og industri og mellem politikere, fagfolk og lægfolk indbyrdes.

Ikke mindst fødevareområdet har været i centrum for kontroverser, som har drejet sig om risici ved at spise oksekød, rå æg, genmodificeret soya, salmonella i kyllinger og anvendelse af forebyggende medicinering i dyrefoderet i form af vækstfremmere. Resultatet er, at vores tillid til sikkerheden af, hvad vi spiser, er blevet rystet, og den vil sandsynligvis ikke blive genoprettet inden for den nærmeste tid.

Regeringerne er derfor også kommet under stigende pres for at legitimere deres håndtering af risiciene i forbindelse med indtagelsen af fødevarer. Det gælder uanset, om det drejer sig om at forsvare deres mangel på handling, eller det drejer sig om at retfærdiggøre, at man tager en række initiativer i forhold til landbruget og fødevareindustrien.

Der er dem, der siger, at risici-aspekterne i virkeligheden bliver overbetonet, og at forsigtighedsprincippet derved bliver misbrugt. Ifølge nogle kommentatorer er det selve beskæftigelsen med risikoaspekterne, som er det mest farlige. De hævder videre, at vi i den grad blevet indoktrineret med en ubegrundet bekymring, og at der er akut fare for, at vi alle sammen bliver handlingslammede på grund af en frygt, som betyder, at vi afskæres fra alle livets behagelige sider og bliver stille ofre for en formynderisk barnepigestat.

I udlandet har denne holdning givet sig udtryk i bøger under titlerne som Mass-Listeria eller The Culture of Fear, og i Danmark findes der dem, der påstår, at fremhævelsen af sikkerhedsrisici er en del af en voksende bekymringsindustri, hvis formål ene og alene er selvopholdelse. Man hører også bemærkninger om, at alting indebærer en risiko, og at man også kan dø af at få en tagsten i hovedet. At døden jo skal have en årsag. Og at man også kan ende med at blive så forsigtig, at den eneste plads, der bliver tilbage for mennesket, er som munk i ørkenen.

Det sker også, at medierne beskyldes for at puste sager om risici ud af proportioner, forvride fakta og mangle nuancer. Sandheden bag overskrifterne er imidlertid desværre mere kompliceret og indebærer faktisk grund til bekymring. Der er ikke tvivl om, at mediernes rapportering kan føre til kraftige reaktioner blandt forbrugerne. Kogalskabsskandalen førte på det nærmeste til, at det europæiske oksekødsmarked kollapsede i 1996. Og senere har også fremkomsten af undersøgelser om salmonella i kyllinger medført kraftigt fald i salget af slagtekyllinger.

Men det, der er kernen, er, at begge reaktioner var reaktioner, der tog udgangspunkt i faktiske forhold i fødevareindustrien. Der er derfor ikke belæg for, at mediedækningen er selve årsagen til, at forbrugerne tager sådan på vej. Derimod kan mediedækningen af risici for eksempel i forbindelse med indtagelsen af fødevarer være et udmærket udtryk for et skift i den samfundsmæssige opfattelse af risici og i opfattelsen af forsigtighedsprincippet.

Én forklaring på den stigende bevidsthed om risici og forsigtighedsprincippet er den stadigt større viden, som findes. Det betyder, at årsagen til, at vi opfatter risici på en anden måde i dag end tidligere, ikke er uvidenhed! men videnhed, ikke er ukundskab men kundskab. Ifølge denne tankegang har selve udbredelsen af det teknologisk højtudviklede samfund således øget risikobevidstheden og ønsket om forsigtighed i befolkningerne.

Det følger endvidere af tankegangen, at de naturlige risici i fortiden nu er afløst af de producerede risici i den moderne verden. Derfor er det også mindre sandsynligt, at vi i dag i vores del af verden udsættes for risici i form af naturlige katastrofer som oversvømmelse, pest og sult end i form af de mere uforudsigelige kæder af begivenheder, som er forårsaget af global opvarmning, Tjernobyl eller kvæg, der er fodret med pulveriserede fårehjerner.

At risikobevidstheden er øget i de vestlige landes befolkninger skyldes også mere grundlæggende sociale forandringer. I den forbindelse er det vigtigt, at risikobevidstheden er forøget via undermineringen af de traditionelle samfundsautoriteter og -værdier. Tidligere tiders naturlige autoriteter er afløst af autoritetskritik. Tidligere tiders fælles opfattelse af tingene i nationer og samfundsgrupper er afløst af en langt højere grad af individualisering. Samtidig indebærer livet i dag i forhold til tidligere sandsynligvis også langt flere usikkerheder på det samfundsmæssige område i form af øget risiko for arbejdsløshed, skilsmisse, narkotikaafhængighed og så videre

Vi får også stadigt oftere at vide, at vi selv og kun os selv har ansvar for at træffe en række store beslutninger, som vil få afgørende betydning for vores fremtid. Det kan dreje sig om beslutninger vedrørende pensionsforhold, uddannelse og lignende ting. Alle disse forandringer underminerer den traditionelle form for tillid til stabiliteten af de eksisterende institutioner i samfundet. Det er i den forbindelse vigtigt, at vores holdning til at acceptere risici er tæt forbundet med spørgsmålet om tillid.

Den offentlige holdning til at acceptere risici er i forlængelse heraf langt mindre influeret af de fysiske risici, som eksperter kan kalkulere sig frem til og langt mere af, om befolkningen som helhed har tillid til dem, som sidder og skal træffe beslutninger vedrørende risici.

Man har gjort flere forskellige forsøg på at genoprette tilliden til dem, der sidder med magten til at bedømme risiciene og deres relevans for forbrugerne. Det mest udbredte forsøg består i at slå til lyd for såkaldt Sound Scientific Evidence for at nå frem til et objektivt kriterium med henblik på at afgøre kontroverser om sikkerheden.

Codex Alimentarius under WTO anvender for eksempel netop begrebet Sound Scientific Evidence som beslutningsgrundlag for at fjerne eventuelle barrierer for samhandelen på verdensplan. Målet er, at Sound Scientific Evidence som begreb skal være det grundlag, hvorpå alle handelspolitiske tvister afgøres, således at sikkerheds- og risicispørgsmål ikke bliver brugt som skjulte handelshindringer.

Også Europa-Kommissionen har skabt en ny forvaltningsenhed, som med udgangspunkt i Sound Scientific Evidence skal vurdere sikkerhedsspørgsmål med henblik på at fjerne hindringerne for den frie bevægelig for varer i det indre marked. Samtidig er forvaltningsenheden også et svar på kogalskabskrisen, hvor netop spørgsmålet om en forskelligartet vurdering af risici spillede ind med hensyn til, hvordan man skulle tackle hensynet til forbrugerne. Spørgsmålet er imidlertid, om Sound Scientific Evidence er svaret på den manglende tillid til myndighedernes risikovurderinger.

Kigger man bredt på vestlig politik i efterkrigstiden, har den været præget af en rationalistisk tradition for at betragte risikovurderinger som et led i en slags politisk management. Politik i den amerikanske tradition skulle være en slags social ingeniørvidenskab, som alene skulle bero på såkaldt objektive og matematiske vurderinger af risici. Kun den måde at se på risici på blev betragtet som videnskabelig. Modellen dominerede vurderingen af risici i USA i 1970erne og 1980erne, men allerede i slutningen af 1980erne kom der i stigende grad kritik af netop denne måde at betragte risici på, fordi den ganske enkelt ikke vandt genklang i befolkningen.

I Europa har der været en anden afart af den rationalistiske tradition, hvor man ved risikovurderinger især har støttet sig på ekspertise og autoriteter. Når en række vel estimerede eksperter i en komité beslutter sig for, at der ikke var nogen risiko, så er det blevet betragtet som gode varer. Det afgørende har været den videnskabelige og personlige integritet af de personer, der traf beslutningen om risici. Alt i alt er der imidlertid ikke meget, der tyder på, at denne model har klaret sig bedre end den amerikanske model med hensyn til at afgøre kontroverser om risici.

Igen er det kogalskabsaffæren, som mere end noget andet har slået fast, at den europæiske model for risikovurdering er mildt sagt uhensigtsmæssig. Derfor er der behov for en helt ny model med hensyn til beslutningstagning vedrørende risici. Men hvordan skal en sådan model se ud?

I Europa har ikke mindst forbrugerorganisationerne taget spørgsmålet op med hensyn til at etablere en ny model for risikovurdering. Udgangspunktet er, at befolkningerne generelt har mistet tilliden til risikovurderinger, som alene er baseret på såkaldt Sound Scientific Evidence, og at der måtte nye modeller til, som består i, at der anvendes en bredere risikovurdering, der sætter videnskaben ind i et bredere samfundsperspektiv og giver mulighed for, at befolkningerne kan give deres besyv med, når det drejer sig om at vurdere risici.

De fleste af de risikospørgsmål, som jeg har taget op indtil nu, har vist, at der er et gab mellem den officielle vurdering af risici og den vurdering, som befolkningen i almindelighed lægger til grund. I den traditionelle litteratur om risici opfattes det som et spørgsmål om, at befolkningen har misforstået risiciene og ikke er klar over, at tingene ikke er så farlige, som pressen giver udtryk for. Dette skyldes så, at befolkningen i større eller mindre udstrækning er uvidende om de faktiske forhold.

Bortset fra, at det må glæde ethvert grundtvigiansk hjerte i dette land, at befolkningen ofte er klogere end eksperterne i for eksempel deres skepsis over for, at pesticider aldrig gik i drikkevandet, at risiciene ved atomkraft var rent teoretiske og så videre, så er det, der ligger til grund for den folkelige risikovurdering i virkeligheden et langt bredere perspektiv på risici, der rækker langt ud over det rent videnskabelige og laboratoriemæssige.

I den forbindelse er det vigtigt, at der i den brede befolknings risikovurdering også indgår social retfærdighed, etiske overvejelser, konsekvenser for samfundets udvikling og indirekte effekter på miljøet eller dyrevelfærden, ligesom man har en mere overordnet vurdering af, hvordan balancen er mellem risici og eventuelle fordele i en overordnet samfundsmæssig forstand. Der er således ikke blot tale om et kommunikationsproblem, når befolkningen ikke æder de traditionelle, officielle risikovurderinger. Der er tale om, at de ganske enkelt anlægger en mere vis vurdering på risikospørgsmålet.

Naturvidenskabens problem i forbindelse med risikovurderinger er, at den alene fokuserer på den tekniske sikkerhed på trods af, at alle videnskabsmænd ofte spørges om ting, som ligger langt udenfor rent tekniske forhold. Når naturvidenskabsmænd og eksperter med en naturvidenskabelig baggrund får besked om at vurdere sikkerhed og risici på samfundsområder uden for deres egen vidensfelt, går deres vurderinger ganske enkelt ud over de grænser, hvorpå de har viden. Årsagen til, at naturvidenskaben bliver bedt om at levere viden på et felt, hvor den ingen har, skyldes ofte uansvarlighed fra politikernes eller embedsmændenes side. For at undgå at tage ubehagelige beslutninger overlader embedsmænd og politikere det til naturvidenskabsmændene. De bliver herefter gjort til skydeskive i offentligheden, selv om kritikken egentlig skulle være rettet et andet sted hen.

Problemet ved at anlægge et rent naturvidenskabeligt syn på sikkerhed er, at naturvidenskabsmænd ofte har samme metodiske baggrund, hvor de samme hypoteser bliver taget for givet, idet man rendyrker et specielt detailfelt med henblik på at opnå viden på dette område. Når man er i en situation, hvor vurderinger nødvendigvis må gå på tværs af de naturvidenskabelige specialiteter, er det, at problemerne opstår.

Igen er kogalskabskrisen et godt eksempel på denne situation, for det forhold, at det alene var naturvidenskabsmænd med veterinær baggrund, som vurderede risici, endte med at få fatale følger, da kogalskaben så at sige af sig selv sprang over fra veterinærfeltet og ind på det human-medicinske område. Det betyder ikke, at naturvidenskaben ikke kan bruges i risicivurderinger, men den bør være mindre skråsikker og åbne for alternative synspunkter og perspektiver og i langt højere grad bygge på tværvidenskabelighed.

Ud over at naturvidenskaben bør ændre rolle i risikovurderinger og vurdering af forsigtighedsprincippets grænser, er det også vigtigt, at der kommer en langt bredere folkelig deltagelse som et element i risikovurderingerne. Top-down metoden skal med andre ord afløses af en kommunikation, der går begge veje, fra den part, der skal foretage risikovurderingerne og til den brede offentlighed, og fra den brede offentlighed og til den part, som skal foretage risikovurderingerne.

Det kan ske på mange leder og faconer, for eksempel via offentlig debat, via konsensus konferencer, via deltagelse i udvalgsarbejde. og så videre. I den forbindelse er det vigtigt, at man gennemfører et paradigmeskift, så man når frem til, at risiko ikke kun er et naturligt men også et socialt fænomen, og at forsigtighedsprincippet skal vurderes i såvel en naturvidenskabelig som en samfundsmæssig kontekst. Dialogen mellem producenterne af risici og risiciforbrugerne bør bestå i en bredt opfattet forhandlingsproces med et fælles ansvar og forhåbentlig ende med en gensidig tillid.

Det er med andre ord ønskeligt med et paradigmeskifte, således at vurderingen af risiciaspekterne og forsigtighedsprincippets anvendelse går fra at være baseret på en naturvidenskabelig rationalitet til at være baseret på en tværvidenskabelig rationalitet.

Paradigmeskiftet indebærer også, at vurderingen af risici og forsigtighedsprincippets anvendelse skal tage udgangspunkt i en kommunikation mellem dem, der vurderer risici, og befolkningerne som forbrugere af risici. Kommunikationen skal desuden give mening for befolkningerne, og den skal tage hensyn til de langt bredere ønsker og krav, som optager befolkningerne i forhold til de snævre hensyn, som ofte har ligget til grund for den rent naturvidenskabeligt baserede risikovurdering.

Man kan også sige det på den måde, at risikovurderinger og fastlæggelsen af forsigtighedsprincippets grænse overgår fra at være noget, der tager udgangspunkt i naturvidenskaben, til at være noget, der tager udgangspunkt i samfundsvidenskaben, men hvor naturvidenskabens detailviden indgår som en brik i de bredere samfundsmæssige vurderinger, som ligger til grund for anvendelsen af forsigtighedsprincippet. Dermed afspejler det nødvendige paradigmeskifte også, at vi er gået fra en situation, hvor risici især skyldtes naturlige fænomener til, at risici i overvejende grad er samfundsskabte i vor del af verden.

I praksis bør paradigmeskiftet indebære en bredere folkelig involvering i beslutningsprocessen vedrørende risikovurderinger, som skal komplettere den naturvidenskabelige ekspertvurdering og bibringe videnskaben og dens risikovurderinger den sociale intelligens, som den ofte med udgangspunkt i sin rene laboratoriemæssige intelligens ikke har været i stand til at producere.

I første omgang er det vigtigt at få kigget på alle de rådgivningskomiteer, der findes, og hvor der foregår risikovurderinger og anvendelse af forsigtighedsprincippet for at få analyseret, om deres kommissorium er tilstrækkeligt bredt funderet til også at kunne inddrage den samfundsmæssige side af risikovurderingerne. Det er også grundlæggende vigtigt at få forøget forbrugerrepræsentationen i alle de relevante ekspertkomiteer.

Heldigvis er vi da også så småt i gang med at se en udvikling, hvor man anlægger et bredere perspektiv på risici. Den danske miljøminister har meldt ud, at han vil bruge forsigtighedsprincippet og en bred risikovurdering til at indføre et forbud mod PVC-blødgører de såkaldte phtalater i legetøj. Det gælder også, selv om der ikke er fremkommet et klokkeklart bevis for stoffernes skadelighed.

Også Europa-Kommissionens forbud mod vækstfremmeren Avoparcin kan siges at være baseret på en risikovurdering, der er bredere, end den man havde anvendt tidligere, da der ikke er ført 100 procent bevis for, at stoffet kan overføre resistens til mennesker. Årsagen hertil er ikke mindst, at man havde haft en bred debat om vækstfremmere og de risici, der var forbundet med dem ikke mindst i Danmark. Der er således bevægelse i tingene, men efter Forbrugerrådets mening ikke nok bevægelse.

Forhåbentlig kan en konference som denne også være med til at sætte speed på det nødvendige paradigmeskifte, som skal til med hensyn til at få en ny model for vurdering af risici og forsigtighedsprincippets grænse

Spørgetid med Peter Nedergaard

Peder Andersen, Det Økonomiske Råds Sekretariat:
Mit spørgsmål er til økonomen Peter Nedergaard, ikke repræsentanten for en interesseorganisation: Ser du ikke en risiko i, at det foreslag du kommer med om at øge det folkelige engagement, vil lægge det ud som et nærmest frit gode, så folk nærmest vil efterspørge mere og større sikkerhed?

Dernæst, når du har fået så meget sikkerhed som repræsentant for en interesseorganisation, hvordan vil du så som økonom komme med forslag til, hvilke andre områder der skal reduceres?

Peter Nedergaard:
Nu taler jeg altså som repræsentant for Forbrugerrådet, det er det, jeg er her for...

Peder Andersen:
Jeg har faktisk stillet dig et spørgsmål som økonom...

Peter Nedergaard:
Der er en god grund til at tage et forbrugerperspektiv på vurdering af risici. Vi ser jo, når oksekødsmarkedet kollapser, at befolkningen ikke har tillid til de risikovurderinger der foretages. Der er altså også voldsomme økonomiske interesser involveret i at få markedet til at fungere perfekt.

Der er således også en god økonomisk grund til at anlægge et sådan risiko-perspektiv, baseret på at tilliden skabes og hvordan skabes tilliden til, at disse risiko-vurderinger er tilstrækkelige? Ja, det gør de via at der skabes en tillid i vort samfund, som er komplekst, og hvor folk ikke bare tager tingene for gode varer, men hvor der skal kommunikation til, når man vurderer risici.

De markedsfejl og de videns-assymetrier, der findes, meget let kan løses ved at få skabt noget tillid. Derfor kan vi også bruge det folkelige engagement og involvering. Så jeg ser ikke denne skizofreni mellem at anlægge et økonomisk perspektiv contra et forbrugerperspektiv på risikospørgsmålet.

Ib Knudsen:
Omkring kogalskabssagen og lignende kan man jo ikke undgå, at der kommer også andre ting ind i billedet. Økonomerne ved godt, at det tyske oksekødsmarked gik vældig godt, og det ligeledes det danske, så længe der var ængstelse for det enkelte stykke engelske oksekød. Og Danmarks svineproduktion gik utrolig godt, så længe der var svinepest i Holland, hvilket skræmte japanere og andre.

Selv om industrien udtrykker tillid til de tilsætningsstoffer, der bruges i levnedsmiddelindustrien, ser vi mange produkter, hvor der reklameres med, at de ikke er tilsat kunstige tilsætningsstoffer, hvilket implicerer, at det skulle være en kvalitet i sig selv.

Økonomien kommer derfor ind i disse ting på mange snedige måder, og forbrugeren måske er lidt gidsel og ikke gennemskuer, at der faktisk er nogle økonomiske motiver i at skyde konkurrentens produkter ned på det rent sikkerhedsmæssige område. Det er derfor, at man inden for Codex Alimentarius og WTO prøver at lave nogle systemer for at opnå enighed om, hvordan man håndterer disse ting.

Derfor prøver amerikanerne også i den rapport, som jeg omtalte i morges, at inddrage og faktisk prøver at lægge op til den proces, som du selv omtalte. Det er jo en uddannelsesproces, som vi alle skal igennem, så vi gennemskuer disse farlighedsbudskaber og skræmmekampagner og ser, at der måske findes nogen med en økonomisk fordel ved at få disse budskaber igennem med det formål at sælge deres egne varer eller som noget helt andet bruge nogle andre teknologier.

Peter Nedergaard:
Kogalskabskrisen gik i varierende grad ud over hele det europæiske oksekødsmarked. I nogle lande, for eksempel Storbritanien, holdt folk helt op med at spise oksekød, men det gik også ud over det danske oksekødsmarked, fordi prisen faldt drastisk.Jeg ser ikke selv nogen schitzofreni mellem at anlægge et forbrugersikkerhedsperspektiv og et økonomisk perspektiv på tingene. Tværtimod, de kan basalt set afbalancere og støtte hinanden i virkeligheden.

Aase Lynæs, Miljøstyrelsen:
Mit spørgsmål retter sig både til Peter Nedergaard og til Poul Harremoës, fordi jeg synes, at sidstnævntes eksempel er rigtigt omkring, at det kunne være en god idé at involvere befolkningen meget mere end man gør i store anlægsarbejder som broer. Men det ville være lige så forkert at involvere større befolkningsgrupper, når man for eksempel skulle vurdere om nogle pesticider, kemiske stoffer, CO2, CFC og så videre skulle godkendes. Der må skelnes mellem, hvilke problemstillinger man snakker om. Atomkraftværker, ny teknologi som gen-teknologi og store anlægsarbejder kunne være egnet til meget større befolkningsinvolvering, men lige så meget synes jeg, at der er emner, som bestemt ikke er egnet. Hvad siger I til det?

Peter Nedergaard:
Der findes ingen emner, der ikke egner sig til, at befolkningen ikke bliver involveret på den ene eller den anden facon. Det kan være via den offentlige debat man tager en debat om et stofs farlighed i aviser og andre medier eller via konferencer som denne, konsensus-konferencer som går tæt i kødet på en problemstilling. Det kan være via studiekredse, aftenskoler eller andre faconer. I Danmark har vi en god tradition for folkeoplysning og inddragelse af befolkningen. Jamen, vi burde i virkeligheden være et eksperimentarium for, at man inddrager befolkningen omkring risikovurderinger på den ene eller anden måde. I kraftig eller mindre kraftig udstrækning.

Poul Harremoës:
Meget kort synes jeg stadig, at der er behov for at gøre det, men metoderne er helt forskellige. Hovedpointen er: kom det i forkøbet så tidligt, så det endnu ikke er blevet et problem. Men at udvide det og så at gøre det i større omfang er helt forskellige måder at gøre det på.

Hans Henrik Christensen, Miljø styrelsen:
Jeg er enig i, at der ikke er noget emne der ikke kan tåles at debatteres i den bredere offentlighed. Men et af problemerne er vel at få en meningsfyldt debat. Det er vel det vi som myndigheder eftersøger. Du har talt meget om risikovurdering. Her har vi nogle åbenlyse paradokser. Når vi for eksempel taler vandforsyning er det helt oplagt, at den bakteriologiske forurening i vores vandforsyning, som desværre sker ved uheld og det kan ikke være anderledes det er et alvorligt problem, når det sker. Vi har stort set ingen konstaterede skader ved, at vi ind imellem finder nogle pesticider i vore vandforsyninger.

Nu er man oven i købet villig til at forøge det sted, hvor man ved at vi har en risiko, ved som også Harremoës var inde på at for at spare fire procent vand i sin yderste konsekvens skal investere 17 milliarder kroner i at lave regnvandsinstallationer. Her ved vi med statsgaranti, at der forøger vi risikoen ganske voldsomt på den offentlige sundhed. Det burde man da kunne diskuttere med offentligheden. Der er ikke noget forkert ved at lægge de ting frem for offentligheden og tage en debat om: Er det så det I gerne vil? Så kan folk i sidste ende sige "ja, det vil vi gerne", men det må dreje sig om at få den afvejede debat om risici i forskellige sammenhænge.

Miljøstyrelsen udsendte før jul en rapport om luftforurening fra trafik i byerne. Man kan regne sig frem til en overdødelighed på 500-600 mennesker om året af den årsag. Rapporten førte stort set ikke til nogen debat. Derimod lidt jordforurening, som har en teoretisk uønsket effekt på længere sigt, især over for vore små medmennesker. Der er ingen umiddelbare risici ved den form for forurening, hvorimod folk faktisk dør af luftforurening! Har du et bud på, hvordan vi får den mere objektive relevans af at afveje forskellige risici ind i debatten?

Peter Nedergaard:
Man må starte med at konstatere, at der ikke eksisterer en objektiv debat. Man får ikke en debat på et naturvidenskabeligt objektivitetsgrundlag. Man får en debat, og ud fra den burde der så udkystallisere sig en eller anden folkelig opfattelse af, hvad risikoen er ved detteher. Er det en risiko, som vi vil acceptere, eller er det en risiko, som vi ikke vil acceptere. Hvordan vil vi afveje denne risiko i forhold til andre risici. Det kan gøres på mange måder.

En styrelse som Miljøstyrelsen kan jo ikke arrangere studiekredse og arbejder rundt omkring i det danske land og man må lave en eller anden strategisk plan for, hvordan man vil gøre det i praksis men man bør gøre det, for ellers får man ikke nogen tillid. Der er i dag en mistillid til de risikovurderinger der foretages i lukkede rum i styrelser, hos myndighederne og det kan kun afmonteres med en folkelig forståelse af, at her er der en risiko, der er værd at tage eller ikke at tage.

Miljøstyrelsen må jo også have en interesse i, at der kommer grøde i debatten rundt omkring. Ikke kun gennem topnyheder i TV-Avisen, men ved at folk diskuterer på samme måde som man diskuterer så mange andre ting. Der er jo kommet gang i miljødebatten, men hvis den kunne tones over til også at medtage den slags aspekter, som du nævnte, vil det være fint. Græsrodsorganisationerne, Forbrugerrådet, miljø-organisationerne skal involveres gennem debatter, konsensus-konferencer rundt omkring i landet. Man kunne tage rundt med et road show, hvor man præsenterede risiciaspekter ved forskellige tiltag, som man er i gang med.

Poul Harremoës:
Det første man skal gøre er at renoncere på objektivitetsmålet i den offentlige debat og leve med mange tåbelige udsagn undervejs, og udvise en tålmodighed, som jeg ellers ikke er i besiddelse af, i håb om at når du går gennem den proces, så vil resultatet blive et vist mål af objektivitet. Det kommer ikke lige omkring hjørnet, men mere information vil bringe det i den retning.

Hr. ordstyrer må jeg drille Peder Andersen?

Erik Lindegaard:
Det skal være pænt...

Poul Harremoës:
Så sætter jeg mig ned... Okay, kan økonomen Peder Andersen forklare mig, hvordan det går til, at den danske befolkning giver 500 gange så meget i omkostning fordi den er på flaske, frem for at dreje på hanen, når det er veldokumenteret, at flaskens indhold ikke er det ringeste bedre end det i vandhanen.

Lone Johnsen, Danmarks Naturfredningsforening:
Mit spørgsmål vedrører forslaget om at inddrage befolkningen mere. Det støtter vi varmt, fordi vi arbejder selv på samme linjer. Mit første spørgsmål er: Hvilken rolle skal man have som forbruger eller som repræsentant for grønne organisationer, når man går ind i stadig flere komiteer med et meget klart fagligt mandat?

Dernæst: Hvordan skal vi finde penge til det? I Danmarks Naturfredningsforening sidder vi i vekslende mellem 50 og 75 forskellige udvalg i forskellige ministerier fra pyntegrønt til pesticidudvalget men det er utrolig svært at finde ressourcer til alle de venlige invitationer, som vi får og dække det på en faglig fornuftig måde.

Det kan også være svært, når vi får nogle mere tværgående problemstillinger som for eksempel trafikplanlægning Harremoës nævnte Fehmern-forbindelsen men for eksempel har vi udvidelsen af jernbanen København-Ringsted, som vil berøre et sted mellem én og halvanden million borgere med bopæl på Sjælland. Danmarks Naturfredningsforening har 35 lokalkomiteer der bor langs den banestrækning. Vi har søgt Den Grønne Fond om at få ansat en medarbejder som en slags støttepædagog til alle de lokale miljøgrupper, der kommer op at stå omkring noget, der berører folk meget, når der kommer en banelinje gennem deres baghave.

Svaret var et nej. Det var et lokaliseringsproblem, som ikke havde det økologiske indhold, som ligger i Den Grønne Fond. Så søgte vi Banestyrelsen, som svarede nej, fordi de så også skulle give andre, der søger. Her ser man et eksempel på, at det er utroligt svært at være på forkant og gå ind som grøn organisation, NGO eller hvad vi nu er, og være med i den foreberedende fase og spille en konstruktiv rolle for at sikre, at en debat får et sagligt, fornuftigt indhold, så det ikke kommer til at ligne den debat, vi lige har haft om Amsterdam-traktaten og omkring Schengen-aftalen.

Peter Nedergaard:
Når man går ind i arbejdet i udvalg og komiteer, bør man efter min basale mening have det financieret af det offentlige. Man går jo ind og varetager en funktion, som er nødvendig for at det offentliges arbejde kan fungere tilfredsstillende. Det er da svært at få i praksis, og vi har nogen gange problemer i Forbrugerrådet med at få budgettet til at hænge sammen. Men vi prøver det bedste, vi har lært, og vi prøver at argumentere overfor de bevilligende myndigheder, at vi bruger en stor del af vores arbejdskraft på at betjene det offentlig via vor deltagelse i omkring 200 udvalg, komiteer og så videre. Det synes vi, at vi skal have finansieret specielt i situationer hvor vi er blevet bedt om at gå ind i stadig flere udvalg og råd. Vi kan jo ikke få det til at hænge sammen, hvis vi ikke får en større bevilling.

De penge, som man giver til organisationer som Forbrugerrådet og Danmarks Naturfredningsforening, er jo godt givet ud. Man får et input som myndighed der er utrolig værdifuldt. Man får en link til en debat, der foregår derude. Man får en udkrystallisering af nogle synspunkter, som man i de forskellige organisationer har siddet og bearbejdet. Det bliver så bragt videre i færdigpakket form til de offentlige myndigheder. Det bør være den rolle, man spiller i disse råd og udvalg: Linken til baglandet. Selvfølgelig bør man helst vide noget om for eksempel økologi, hvis man går ind i Det Økologiske Råd, men først og fremmest repræsenterer man jo den organisation, som man går ind i et råd eller udvalgsarbejde på vegne af.

Erik Lindegaard:
Jeg kan konstatere, at det er lykkedes os at være sammen i seks en halv time, inden det uundgåelige problem om penge og budgetter kom på bordet.

Forsigtighedsprinicppet hvad er vigtigt?

Jakob Jessen
Direktør, Foreningen af Danske Kemiske Industrier

Industrien befinder sig sammen med myndighederne i den situation, at den offentlige og politiske tålmodighed er ved at briste: offentligheden har et billede af kaotiske tilstande, hvor ny viden om skadevirkninger af kemiske stoffer for mennesker og miljø stadig dukker op. Der er dårligt nok afklaring om kendte skadevirkninger. De ansvarlige myndigheder kan ikke give tilfredsstillende svar på hvad der er sikkert eller farligt. Industrien nyder ingen tillid og troværdighed i offentligheden.

Stillet over for et krav om hèr-og-nu vished om, hvad der er sikkert eller farligt, er det svært at vinde forståelse for den indsats, der har stået på i mere end 20 år med at undersøge kemiske stoffers farlige egenskaber og med at begrænse risikoen ved anvendelsen. Vi har opbygget et regelsystem, som principielt er i stand til at identificere farlige egenskaber ved kemiske stoffer og foreskrive hvordan man skal gøre opmærksom på dem. Det kan også langt hen ad vejen redegøre for, hvordan og i hvilken udstrækning mennesker og miljø kan blive udsat for påvirkning af disse farlige egenskaber.

For stadig flere stoffer er det lykkedes at nå til enighed om at sætte grænser for den grad af påvirkning der kan accepteres. Men få tør binde an med opgaven at foretage en sammenligning af nytteværdien ved at bruge disse stoffer med den reelle eller potentielle skade de kan forvolde.

Nye kemiske stoffer bør ikke give anledning til større bekymring: kravene der stilles til undersøgelser og dokumentation inden et nyt stof bringes på markedet er så omfattende, at man med rimelighed må forvente at alle kendte, farlige egenskaber og mulige påvirkninger er belyst og vurderet.

Problemerne og dermed bekymringen er større omkring de gamle stoffer, som er udviklet og vurderet på baggrund af den viden man havde, da de blev introduceret. Datidens vurderingsgrundlag vil næsten uden undtagelse virke utilstrækkeligt set i lyset af den viden vi har i dag. Og den datid behøver såmænd ikke at gå så mange år tilbage.

Samfundet kræver nu, at myndighederne og industrien skal udfylde hullerne i vurderingsgrundlaget langt hurtigere end hidtil. Vi må erkende, at systemet har været bedre gearet til en langsigtet indsats end til handling stillet over for krav om en hurtig indsats over en bred front. Men det er lidt vel flot at erklære, at systemet herhjemme og i Europa hvad angår kemikalielovgivningen erklæres fallit.

Det er altså i disse rammer, at man kan anvende forsigtighedsprincippet til at håndtere situationer, hvor videnskab og teknologi ikke kan præstere tilstrækkeligt grundlag for at vurdere alle faremomenter og til at træffe beslutning om, hvordan risikoen skal begrænses. Tankegange som afspejler forsigtighedsprincippet har vi set i dansk og international lovgivning gennem de sidste 15-20 år, men forsigtighedsprincippet er vel ret beset ikke et retsprincip. Det er snarere et udtryk for ånden bag lovgivningsprocessen.

Jeg mener ikke at forsigtighedsprincippet alene giver løsningen på alle de problemer, vi står over for. For at kunne anvende forsigtighedsprincippet har videnskaben stadig en væsentlig rolle at spille og at vi skal have mere klarhed om hvad der er acceptabel påvirkning. Jeg er ikke hér i stand til at give nogen færdig opskrift på industriens muligheder for at arbejde med forsigtighedsprincippet, men jeg vil søge at beskrive det spændingsfelt som jeg ser industrien har at arbejde i. Jeg vil også komme ind på, hvad videnskaben kan bidrage med og på overvejelser om accept og risiko. Til sidst vil jeg give en række praktiske eksempler på, hvor industrien anvender forsigtighedsprincippet.

Af Miljøstyrelsens materiale fremgår, at der næppe findes nogen entydig definition af forsigtighedsprincippet. Det nærmeste man er kommet en autoritativ definition, er Rio-erklæringen fra 1992 om, at "... hvor der er trussel om alvorlig eller irreversibel skadevirkning for mennesker eller miljø skal mangel på fuld videnskabelig sikkerhed ikke kunne begrunde udsættelse af omkostningseffektive forholdsregler der kan forhindre forringelse af miljøet."

Den definition tror jeg finder bred opbakning, men den kræver nærmere fortolkning, blandt andet om hvad man skal betragte som en tilstrækkeligt alvorlig trussel. Et krav om 100 procent dækkende bevis for sammenhæng mellem årsag og virkning er for så vidt lige så urealistisk som et krav om nul-risiko. Men der skal immervæk være en vis tærskel af viden om, at et stof kan forårsage en alvorlig og irreversibel skadevirkning, inden man kan gå i gang med forsigtighedsprincippet.

Den tærskel ligger ikke fast. Den vil være afhængig af hvilken risiko man vil forebygge og hvad man ønsker at beskytte. Det er for eksempel en selvfølge at man går efter et højere beskyttelsesniveau for gravide og børn end for voksne. Et ønske om et sådan højere beskyttelsesniveau vil naturligt sætte en lavere tærskel for viden om årsagssammenhæng.

Valget af de forholdsregler der skal træffes for at begrænse risiko må bero på en samlet vurdering af både skadevirkning og nyttevirkning, og af omkostningerne forbundet med at gennemføre forholdsreglerne. Der er flere muligheder for risikobegrænsning som spænder fra advarsel og mærkning og vejledning om korrekt brug, over begrænsning af anvendelsesmuligheder til substitution eller forbud.

Advarsel, mærkning og vejledning er velkendte begreber. Substitution kræver viden om de biologiske mekanismer der ligger bag skadevirkningen. Erstatningen skal være inden for rækkevidde. Der er ingen mening i at substituere, hvis det ikke giver en klar forbedring. Der skal være vished om at erstatningen er væsentligt mindre farlig. Omkostningerne ved at substituere skal stå i rimeligt forhold til den skadevirkning, man ønsker at undgå. Det er alt sammen noget der er udtrykt i proportionalitetsbegrebet. Man skal for eksempel heller ikke flytte problemet fra luftforurening til vandforurening eller fra arbejdsmiljø til ydre miljø.

Et forbud er et drastisk indgreb, som først bør overvejes hvor alle andre muligheder er udtømt. Det kan have meget vidtrækkende konsekvenser helt at fjerne et stof fra produktkredsløbet på bekostning af anvendelser, som har vist deres nyttevirkning i samfundet. Ingen er vel i dag uenige om de tidlige eksempler på forbud mod stofgrupper som PCB og asbest fra 70erne og 80erne. PCB var måske noget nemmere at få fjernet fra kredsløbet, i hvert fald brugen af det i modsætning til asbest, som viste sig at være væsentligt mere besværlig. Afviklingen af CFC-gasserne fra sidst i 80erne viste sig også at være en ganske anderledes kompleks affære.

Videnskaben skal nødvendigvis levere størstedelen af det grundlag, som myndigheder og industri skal arbejde med. Videnskaben skal kunne klarlægge sammenhæng mellem årsag og virkning. Den skal udvikle egnede testmetoder og modelforsøg som kan bruges til at vælge mellem forskellige substitutionsmuligheder. Men den videnskabelige udvikling tager tid. Vi kunne se fra Ames-testen, som dukkede op midt i 70erne, hvor man først mente at have en sikker model til at bedømme celleforandringer som grundlag for vurdering af kræftrisiko. Erfaringen skulle senere vise, at testen var anvendelig til en indledende screening, men at det var nødvendig senere at supplere med dyreforsøg for at afgøre, hvor relevant vurderingen var for mennesker.

I den anden ende af tidsskalaen kan man sige, at udviklingen af arbejdshypotesen om stoffers hormonforstyrrende virkning har også vist sig at kræve tid. En stor del af den toksikologiske videnskabskapacitet herhjemme og i udlandet er i dag beskæftiget med opgaven. Vi må konstatere, at vi endndu i dag ikke har tilstrækkelig viden om testmetoder og forståelse af de biologiske mekanismer til at kunne bedømme stoffers hormonforstyrrende virkning eller endsige en basis for at træffe beslutninger om substitution eller afvikling.

Industriens krav om videnskabelig basis for vurderingerne bliver tit opfattet som forhaling. Der kan utvivlsomt findes eksempler på, at industrien har søgt at dække sig bag krav om flere undersøgelser. Men det må da ikke bruges som et argument for at reducere videnskabens rolle. Industrien må have et berettiget krav om, at alle relevante forhold kommer til at indgå i vurderingen. Det er lidt utidigt at beskylde industrien for pedanteri i den situation, hvor myndighederne i deres regelsæt pr. tradition har opbygget et system, som man også kunne kalde pedantisk i sine krav til undersøgelserne. Men omkostningerne ved videnskabelige undersøgelser sætter ganske naturlige grænser, for hvor meget man er i stand til at gennemføre.

Om acceptniveauet vil jeg sige, at der er mange forskellig målestokke for accept af risiko. Vi kan affinde os med risikoen ved rygning, selv om alle er klar over sammenhængen med lungekræft. Vi accepterer 6-700 årlige trafikofre som en uundgåelig konsekvens af at bruge moderne transportmidler. Men vi er ikke indstillet på at acceptere en risiko ved anvendelse af kemiske stoffer selv om sammenhængen mellem årsag og virkning er langt mindre tydelig og tab i form af sygdom eller død er langt mindre omfattende. Jeg ved ikke om det vil være muligt at rokke ved denne opfattelse. Jeg erkender, at industrien i hvert fald ikke er i stand til det. Men jeg synes nok, at man burde søge en højere grad af afklaring om, hvad der er acceptabelt.

Industrien kan i den situation ikke gøre meget andet end at acceptere, at det er nemmere at rejse en mistanke end at løfte beviset for det modsatte. Industrien har ganske enkelt at indstille sig på frygtens præmisser og ud fra dem arbejde med mulighederne for at begrænse de former for risici, den har indflydelse på.

Jeg vil fremdrage et par eksempler om den praktiske anvendelse af forsigtighedsprincippet. Et godt men upåagtet eksempel på ekstrem anvendelse af forsigtighedsprincippet, er udvikling af medicin. Man regner med at ét ud af 10.000 mulige molekyle-emner som aktivstoffer når igennem udviklingen. Et nyt lægemiddel er typisk 12-15 år undervejs og processen koster 3 mia. kroner. De 9.999 andre molekyler er kasseret undervejs, ikke bare fordi de er utilstrækkeligt virksomme, men også fordi de kan have uoverskuelige skadevirkninger, som man vælger ikke at efterforske nærmere. Bivirkninger vil der næsten altid være tilbage i et eller andet omfang. De der kendes på forhånd skal beskrives og kan føre til begrænsninger i anvendelsen af et præparat. Bivirkninger, som man senere bliver klar over, skal indberettes omgående.

Her er et eksempel på, hvorledes man er villig til at acceptere en begrænset, men potentiel, alvorlig risiko for at opnå den helbredende nyttevirkning. Det står i skarp kontrast til naturmedicin, hvor der kun er meget beskedne krav til dokumentation af virkninger og bivirkninger. Reelt overlader man ansvaret til brugerens eget valg. Meget få af naturens kemikalier er så godt undersøgt som de syntetiske.

Udviklingen af pesticider er et lige så godt eksempel på stringent anvendelse af forsigtighedsprincippet. Man regner med, at kun 1 ud af 40.000 mulige aktivstoffer når igennem udviklingen til et færdigt produkt. Typisk varer udviklingen 10 år og koster 3/4 mia. kr. Acceptens dilemma ligger her mellem brugeren som ønsker at drive et moderne, effektivt landbrug og offentlighedens krav om nul-effekt uden for det der er målet for anvendelsen.

Afviklingen af CFC-gasser er et eksempel på en afviklingsproces, som startede med en i hvert fald delvist frivillig substitution. Da ozonlags-problematikken begyndte at blive kendt, var en del af industrien i stand til relativt hurtigt at udvikle alternativer. At tidshorisonten for afvikling kunne blive stadig kortere skyldes vel netop, at fremstillingsmuligheder for alternativerne blev bedre og bedre. Her er man nok tilbøjelig til at glemme, at CFCerne i sin tid blev udviklet som ikke giftige og inerte alternativer til meget problematiske stoffer, man indtil da havde anvendt.

VOCerne er et andet eksempel på hvordan industrien har været i stand til at udvikle nye processer og produkter, som kunne nedbringe emissionen af flygtige opløsningsmidler inden der kom lovkrav. Resultatet er blevet en langt mere omkostningseffektiv miljøforbedring end man ville kunne have opnået ad lovgivningens vej. Erstatningen af bly i benzin med MTBE er også gennemført uden pres fra lovgivningen. At der så siden er rejst problemer omkring vandforurening fra lækager i MTBE-tanke kan vel ikke være begrundelse nok til at indføre forbud mod anvendelse af MTBE. Den omkostningseffektive forholdsregel bør vel her reelt være at forhindre lækagerne. CO2 og drivhusproblematikken er et eksempel på hvor industrien ud fra ressourcebetragtninger alene, belært af oliekriserne, har gennemført miljøforbedringer. For kemisk industri alene har man siden 1980 trods en produktionsforøgelse på 50 procent kunnet holde et konstant energiforbrug, sågar udtrykt i absolutte tal og reducere CO2 udledningen med 15 procent. At CO2 siden er blevet et skatteobjekt, har afledt opmærksomheden fra, at man faktisk havde opnået en væsentlig miljøforbedring uden afgifter.

Lad mig slutte af med "Listen over uønskede stoffer", som mærkværdigvis dårligt nok er blevet nævnt på noget tidspunkt i dag. Det er vel egentlig der, at lakmusprøven for samarbejde omkring anvendelse af forsigtighedsprincippet skal stå sin prøve. Jeg opfatter listen som et oplæg til målrettet samarbejde mellem myndigheder, videnskab og industri. Vi skal have udfyldt de huller i vores viden om stoffernes egenskaber og eksponeringsforhold, som er nødvendig for at kunne begrænse risikoen for mennesker og miljø. Vi kan være enige om, at det er nødvendigt at prioritere indsatsen. Ellers kan kravet om større sikkerhed i anvendelsen af kemiske stoffer ikke imødekommes inden for en rimelig tidshorisont.

Men det forudsætter, at listen bliver brugt på de præmisser, som Miljøstyrelsen har opstillet. Listen er et signal og en vejledning om at se kritisk på anvendelsen af problematiske stoffer. Listen kan og skal ikke misbruges til at konfrontere industrien med ultimative krav om afvikling under trussel om forbud. Det er uden formål på forhånd at have en målsætning om forbud mod alle de 100 uønskede stoffer for ikke at tale om alle 1.100 på Effektlisten.

Jeg forventer helt klart, at en ny europæisk kemikaliepolitik vil tage form i løbet af de kommende år. Flere stoffer vil blive afviklet eller forbudt, men man vil også se anvendelsesbegrænsninger og substitution, hvor det er den mest effektive måde til at begrænse risikoen. Men det er også min overbevisning, at polemik ikke er produktiv. Min opfordring er da også, at man på baggrund af de talløse eksempler der findes skal søge efter det effektive resultat, man kan opnå ved et samarbejdsklima, der bygger på gensidig troværdighed.

Spørgetid med Jakob Jessen

Lisbet Seedorff, Miljøstyrelsen:
Kan vi få den kemiske industris bud på, hvad vi stiller op med de mange tusinde stoffer, som vi ikke ved noget om, som ikke er testet. Vi har nogle bud på det, hvor vi prøver at gå ind og se på, om vi via computerprogrammer og andre metoder kan beregne os frem til nogle effekter, så vi i det mindste har en form for farlighedsvurdering. Mit spørgsmål skyldes, at der er nogle interessenter i den anden ende. Der er jo nogle industrier, der producerer disse stoffer. Hvad gør den kemiske industri for at vurdere kemikaliernes farlighed?

Jakob Jessen:
Det er jo egentligt et relativt åbent-dør type spørgsmål. Vi har jo selvvurderingspligt. Stoffer, der bringes på markedet uden at være vurderet officielt, har man som virksomhed selv pligt til at vurdere. Jeg er egentlig ikke så bekymret over, hvad industrien selv gør for at vurdere farligheden af sine stoffer. Var det noget andet, du spurgte om?

Lisbet Seedorff:
Ja, for selvvurderingen skal ske på baggrund af de undersøgelser, der ér lavet. Men hvad nu, hvis der ikke er lavet nogen undersøgelser?

Jakob Jessen:
Så må vi jo lave dem! Jeg kan ikke give dig noget andet svar. Jeg mener, at vi er forholdsvis veldækket med oplysninger om de stoffer, der kommercielt har en væsentlig betydning. Jeg tør ikke give dig et bud på gruppen af stoffer med mindre kommerciel betydning. Jeg vil ikke stå her og forklare, hvad man gør ude i den store verden. Det er min overbevisning at vi bevæger os hen imod en tragt en accelererende udvikling af datagenerering og afklaring af huller i vores viden, hvor industriens og myndighedernes interesser for så vidt må være ganske sammenfaldende.

Jørgen Henningsen:
Jeg kan ikke nære mig for at komme med en observation, der bygger på 25 års miljøarbejde. Det forekommer mig, at der er en vis rullende udvikling, hvor industrien siger, at de ting vi måtte gøre for fem eller ti år siden var meget fornuftige, men de krav vi nu bliver mødt med er urimelige. Hvis den situation fortsætter, vil vi om fem eller ti år få at vide, at de ting industrien i dag siger er urimelige vil næste generations industrifolk sige var helt fornuftige.

Et eksempel er CFCernes afvikling, som Jakob Jessen sagde var noget industrien kunne leve med. Nu står vi over for HFCerne, der som bekendt ikke er omfattet af Montreal-protokollen, og som derfor rent konventionsmæssigt er noget sværere at få has på. Den del af plastindustrien der laver skumplast og noget af den kemiske industri har underholdt os i Bruxelles om, hvor helt urimeligt, umuligt og omkostningskrævende det ville være at erstatte HFCerne med andre alternativer. Vi vil jo godt af med HFCerne, fordi de tilhører gruppen af drivhusgasser.

For det første vil jeg godt spørge, om du kan genkende en del af det mønster vi kunne nævne forsuringsdebatten og elværkernes uvilje mod at afsvovle i 80erne og den selvfølgelighed hvormed de nu omtaler afsvovlning som en del af deres produktion.

I bekræftende fald, kan man så ikke håbe på, at den kemiske industrien og den øvrige industri vil prøve lidt at tage ved lære af den historiske udvikling, vi har gennemgået, og måske prøve på lidt mere pro-aktivt at tage en række af problemerne op. Jeg tror, at det vil hjælpe utroligt meget på det, som industrien altid har klaget over: At blive udsat for en urimelig negativ holdning fra omverdenens side.

Jakob Jessen:
Jeg er helt enig. Nu er der en vis grænse for, hvor mange af verdens problemer jeg vil bære på mine skuldre her i dag. Du er den halve snes år ældre end mig og har været lidt længere med i udviklingen og jeg er helt enig i, at der er nogle bølgeskvulp, men at de følger efter hinanden med en vis forsinkelse. Din og min personlige ambition, som jeg tror der er begyndt at blive stadig mere dækning for, er at få disse bølger til at køre tættere og tættere mod hinanden.

En del af løsningen kunne være, at den beskyldende finger blev lidt mindre strittende. Jeg tror, at det øjeblik du kører ud med det som i anden sammenhæng er blevet kaldt "i synd og skyld", så rykker en hel masse defensive mekanismer i kraft. Det er det jeg mener med, at polemik er uproduktivt. Krudtet bliver brugt på at være defensiv i stedet for straks at gå ind på et pro-aktivts spor. Men set som en filosofisk ramme for en udvikling og for præmisser for et bedre samarbejde er jeg fuldstændig enig.

Finn Bro-Rasmussen, DTU:
To observationer, hvoraf der er et spørgsmål i den sidste. Du sagde, at I forventer og det er en forventning, som vi er mange der deler at der sker noget i kemikalie-lovgivningen, både i Danmark og Europa i de nærmeste år. Jeg opfatter situationen således, at vi i dette øjeblik befinder os på nogenlunde samme niveau som på kapitel 5-godkendelsen den industrielle produktions-godkendelses sammenhæng i begyndelsen af 80erne. Man havde en lovgivning, der stillede krav til nye industrier eller til ændringer af eksisterende industrier, mens man ikke havde nogen effektiv lovgivning, der greb ind over for det der i øvrigt var eksisterende industrier.

Gennembruddet omkring kravet til alle industrier om en miljøgodkendelse nu under direktiv-forhold skyldtes udviklingen på det tidspunkt, hvor Lone Dybkjær var miljøminister. Her skar man en stor del af virksomhederne væk fra 60.000 ned til 20.000. Hvis vi tager parallellen til de i dag eksisterende stoffer i regelsættet med farlighedslister, og de 90 procent der er uvurderet og utestet, må man spørge om ikke sammenhængen hvis man satte grænsen ved en eller anden mængde må være at sige: Vi skal have samme situation som da vi godkendte produktioner. Alt skal klassificeres!

Det er da muligt, at stofferne med de eksisterende metodikker og testsystemer vil blive klassificeret som ufarlige, men så er de klassificeret som ikke-miljømæssige, ikke-sundhedsmæssige betænkelige, og kan mærkes. Nu går de bare fri. De sælges frit, de produceres frit. Det eneste vi ved om disse stoffer er deres navn, deres CAS-nummer og at de sælges på markedet.

Vi har brug for, at disse 20.000 40.000 stoffer, som er den første ende af de 100.000 vi så ofte hører om, bliver inddraget og klassificeret som farlige eller ufarlige. Hvis det viser sig, at der ikke er data og det er netop problemet, som bliver rejst må industrien meddele, at det forholder sig sådan og så må de klassificeres på det givne grundlag. Her kan jeg fremhæve Teknologirådsrapporten, hvor vi diskuterede det spørgsmål, som Jakob Jensen lige udvekslede med Lisbet Seedorff. Det er muligt at gøre det og min kommentar er, at her er et område, hvor lovgivningen rent faktisk gør det muligt at lægge et forsigtighedsprincip ind overfor selve kemikalietrykket. Hvis det medfører et pres på den kemiske industri, må den reagere ved at fremkomme med data.

Mit andet punkt er de 100 uønskede stoffer. I Holland diskuterer man omkring risikovurderinger og det skal man jo igennem med de 100 uønskede stoffer at løfte vurderingen ud af den traditionelle i dag etablerede såkaldt videnskabelige basis, som hedder "forholdet mellem eksponering og nul-effekt". PEC-PNEC-forholdet siger nogen af os noget. I stedet har man foreslået at lægge en 100 gange sikkerhedsfaktor ind for at få det, der kaldes "et ubetydeligt risikoniveau". Dette risikoniveau er ikke defineret efter den eksisterende videnskabelige viden med 95 procent beskyttelse, men ved et forsigtighedsprincip, som yderligere indlægger en sikkerhedsfaktor.

Vil Miljøstyrelsen overveje det og være i stand til at gå ind og administrere det ud fra samme tankegang, som man gør for levnedsmidler, hvor man rent faktisk i toksikologiske sammenhænge bruger en 100 gange sikkerhedsfaktor?

Jakob Jessen:
Nu kan jeg ikke svare for Miljøstyrelsen, men en betragtning baseret på en risikofaktor er for så vidt lige så godt et prioriteringsinstrument som nogen. Bare at lægge en risiko-faktor på 100 ind over en bank forekommer vel at være lidt arbitrært. Det kan jeg ikke her komme med en vurdering af, men det er da en af de ting, der kan overvejes.