Evaluering af Trafik- og Miljøpuljen 1992-1995
Hovedrapport

1. Indledning

1.1 Trafik- og Miljøpuljen – fra idé til afslutning
1.2 Evalueringens kommissorium
1.3 Evalueringens analysedesign og metode
1.4 Rapportens disposition

I denne rapport præsenterer PLS Consult en evaluering af Miljøstyrelsens Trafik- og Miljøpulje. Puljen, der havde karakter af forsøgsordning, uddelte i årene 1992-1995 ca. 150 mio. som støtte til konkrete trafikprojekter i landets større bykommuner. Vi vil i dette afsnit komme nærmere ind på selve Trafik- og Miljøpuljen – rationalet bag og de udviklingstræk, der har præget den siden starten i 1992 frem til afslutningen i 1995. Dernæst skitseres evalueringens kommissorium. For det tredje gennemgås det analysedesign og de metoder, evalueringen bygger på, og endelig vil der blive redegjort for selve evalueringsrapportens disposition.

1.1 Trafik- og Miljøpuljen – fra idé til afslutning

Trafik- og Miljøpuljens formål og målgruppe

Som opfølgning på Regeringens Transporthandlingsplan fra 1990 var der i årene 1992-1995 afsat 150 mio. kr. til en trafik og miljøpulje administreret af Miljøministeriet – først af den daværende Planstyrelse, dernæst af Miljøstyrelsen. Målgruppen for Trafik- og Miljøpuljen var større bykommuner – defineret som kommuner med sammenhængende bysamfund på 8.000 indbyggere eller derover. Formålet med puljen var følgende:

Trafik- og Miljøpuljen skal støtte realisering af lokale handlingsplaner for trafik og miljø, som udarbejdes af større bykommuner som led i kommuneplanlægningen. Handlingsplanerne vil indeholde konkrete foranstaltninger med henblik på at reducere den trafikskabte miljøbelastning i byerne, herunder fremme af trafiksikkerheden. Foranstaltningerne kan f.eks. vedrøre dæmpning af biltrafikkens mængde eller hastighed eller fremme af cykeltrafikken og den kollektive trafik i det omfang, det tjener miljømæssige formål.

Krav om udarbejdelse af lokal handlingsplan

Bag formålserklæringen lå to overordnede hensyn. Det ene var, at puljen skulle medvirke til at styrke den overordnede planlægning – herunder særligt fremme helhedstænkning i forbindelse med det trafikale arbejde. Puljen fik hermed et særligt planlægningsfokus. Det andet hensyn var et ønske om at få sat gang i en række projekter så hurtigt som muligt.

Målet med Trafik- og miljøhandlingsplanerne var at få integreret miljøhensyn i den kommunale trafikplanlægning og dermed forankre tanken om, at samspillet mellem trafik og miljø og de problemer, der opstår herved, skal ses som en helhed bestående af seks parametre nemlig: Trafiksikkerhed, energiforbrug, luftforurening, støj, barriereeffekt og det visuelle miljø. For at sikre at selve planlægningsarbejdet blev foretaget på så kvalificeret grund som muligt, blev der stillet krav om kortlægning af de lokale, trafikale miljøproblemer i henhold til de seks parametre. Følgende skulle således undersøges:

Kortlægning

Opstilling af lokale mål

Udover at kortlægge problemernes størrelse skulle der opstilles mål for reduktion af problemerne. Målene skulle udover problemomfanget tage udgangspunkt i de nationale mål for trafik og miljø, som de er opstillet i Regeringens trafikplan "Trafik 2005" og i den færdselssikkerhedspolitiske handlingsplan.

Skitsering af virkemidler

Da problemernes størrelse var kortlagt, og der var opstillet mål for, hvor meget man ønskede at reducere de enkelte problemer, var grundlaget til den egentlige handlingsplan lagt. I selve handlingsplanen skulle kommunen opstille hvilke virkemidler, man ønskede at anvende samt hvilke konkrete projekter, der skulle iværksættes for at sikre målopfyldelse. For at forhindre at handlingsplanerne ikke blev det rene "ønsketænkning", opfordrede man fra Miljøstyrelsens side til, at der endvidere blev opstillet et realistisk budget og en arbejdsplan, der fastlagde faserne for planens og de enkelte projekters gennemførsel.

Trafik- og Miljøpuljens virkemidler

Miljøstyrelsens virkemidler til at sætte hele denne proces i gang i kommunerne var følgende:

Tilskud: Gennem puljens medfinansiering, typisk på maksimalt 50% af projektomkostningerne, havde Miljøstyrelsen en økonomisk gulerod, der skulle gøre det attraktivt for kommunerne at indgå i et samspil med Miljøstyrelsen og dermed gennemføre en kortlægning af miljøforholdene ud fra de seks parametre samt såvel plan- som procesmæssigt at sætte miljø på den lokalpolitiske dagsorden.

Samarbejde og seminarer: Som et led i puljens arbejde indgik Miljøstyrelsen hvert år samarbejdsaftale med en række kommuner. Aftalen gik ud på, at kommunen forpligtede sig til at lave en handlingsplan og en tidsplan for arbejdet, således at de kommuner, der lavede aftale det samme år, fulgtes nogenlunde ad. En af hovedideerne med samarbejdet var, at de implicerede kommuner kunne udveksle erfaringer. Gennem afholdelse af seminarer, herunder evalueringsseminarer, har Miljøstyrelsen søgt at bidrage til erfaringsudveksling mellem projektlederne i kommunerne og dermed tilstræbt at øge den kollektive viden om handlingsplanarbejdet og målindfrielse m.v. Desuden blev der årligt afholdt seminarer med lokalpolitikere som målgruppe.

Orientering, vejledninger, koncept for selvevaluering og anden informationsformidling: Miljøstyrelsen har løbende udarbejdet projektkataloger til orientering og gensidig inspiration kommunerne imellem. Endvidere har Miljøstyrelsen udarbejdet notater og vejledninger, blandt andet om miljøfaglige spørgsmål og vedrørende selve planarbejdet. Særlig skal vejledningen "Miljø og Trafik i kommuneplanlægningen" fremhæves, da den i mange kommuner har fungeret som en form for "bibel".

Rationalet bag Trafik- og Miljøpuljen

Disse forskellige typer af virkemidler er angivet i figur 1.1, hvor rationalet bag Trafik- og Miljøpuljen er skematisk beskrevet. Anvendelsen af virkemidlerne bidrager således til udarbejdelsen af handlingsplaner og implementeringen af konkrete projekter. Resultaterne heraf kommer til udtryk dels i konkrete effekter på miljøområdet ved at påvirke de seks miljøparametre, dels i øvrige effekter, henholdsvis kompetenceudvikling i de tekniske forvaltninger, ændret kommunal policy på området samt skærpelse af borgernes bevidsthed om trafikskabte miljøproblemer.

Samlet var det målet, at disse effekter resulterede i en forankring af puljens helhedstankegang og dermed en optimering af sandsynligheden for langsigtede miljøeffekter.

Figur 1.1
Rationalet bag Miljø- og Trafikpuljen

(12 kb)

Der blev i tilrettelæggelsen af puljen lagt stor vægt på respekten for det kommunale selvstyre og dermed også på decentralisering (interview med en tidligere medarbejder i Miljøstyrelsen). Der blev derfor lagt en meget diplomatisk stil overfor kommunerne. Frivillighed og frie rammer har været et bærende element i puljens virke. Det blev på et tidspunkt diskuteret i hvilken udstrækning, trafik- og miljøhandlingsplanerne burde integreres i planlovssystemet, og om de burde gøres obligatorisk for alle kommuner. Man valgte imidlertid at holde fast i frivillighedsprincippet ud fra en idé om, at "frivillighed fremmer fantasien".

Det rådgivende udvalg

I forbindelse med udvælgelsen af støttede projekter havde Miljøstyrelsen etableret et rådgivende udvalg, der bestod af repræsentanter for: Miljøstyrelsen, Trafikministeriet – henholdsvis Trafikkontoret og Planlægningsafdelingen, Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen, Miljø- og Energiministeriets Landsplanafdeling og fra 1993 Dansk Cyklist Forbund. Udvalgets rolle var dels af drøfte principperne for tildeling af støtte, dels at drøfte de konkrete ansøgninger. Det rådgivende udvalg havde ingen egentlig beslutningskompetence, men arbejdet var i høj grad præget af konsensus.

Fokus på planlægning

Der blev ved vurdering af ansøgningerne primært lagt vægt på planlægningsdimensionen og sekundært på de konkrete projekter. Miljøstyrelsen ønskede ikke, at puljen skulle blive alt for projektorienteret. Det primære formål var at få sat skub i planarbejdet, dernæst at "få mest miljø for pengene". Førstegangsansøgere blev derfor prioriteret højt. Et ekstra plus ved bedømmelsen var desuden, hvis der var tale om nyskabende og utraditionelle elementer.

Eftersom Trafik- og Miljøpuljen har eksisteret i fire år og over sammenlagt otte ansøgningsrunder, har der selv sagt været en vis udvikling i puljen. Dette både med hensyn til personale i Miljøstyrelsen, medlemmer af det rådgivende udvalg, ideer og krav. Følgende udviklingstendenser er mulige at observere:

Puljeinterne udviklingstendenser

Den foreliggende evaluering søger så vidt muligt at inddrage disse udviklingstræk i selve analysen.

1.2 Evalueringens kommissorium

Det af Miljøstyrelsen opstillede kommissorium for nærværende evaluering af Trafik- og Miljøpuljen kan skitseres i følgende punkter:

Kommissorium

Helt konkret skulle evalueringen behandle følgende temaer:

Evalueringstemaer

1.3 Evalueringens analysedesign og metode

På baggrund af dels det opstillede kommissorium, dels den umiddelbare opfattelse af rationalet bag Trafik- og Miljøpuljen har PLS Consult gennemført en evaluering med udgangspunkt i følgende tematiske analysepunkter:

Analysepunkter

Faktiske effekter – herunder miljøeffekter: Hvad har man fået for pengene – og hvor meget miljø har man fået?

Borgerinddragelse: Er der med Trafik- og Miljøpuljen skabt grobund for at skærpe borgernes bevidsthed om trafikskabte miljøproblemer?

Policy-ændring: Er der i kommunerne politisk opbakning til at føre tankesættet bag Trafik- og Miljøpuljen videre?

Kompetenceopbygning: Hvilken forvaltningsmæssig forankring har tankesættet bag Trafik- og Miljøpuljen?

Metode

Hvad angår evalueringens metode, er der lagt vægt på at forene en kvalitativ og kvantitativ tilgang. Der er således gennemført to totalundersøgelser: En over samtlige projekter, der modtog støtte fra puljen, foretaget blandt projektledere og en blandt samtlige handlingsplanansvarlige.

Spørgeskemaerne er ikke vedlagt som bilag til rapporten, idet rapportens figurer og tabeller til sammen gengiver de stillede spørgsmål.

Spørgeskemaer

Hver støttekommune modtog altså et spørgeskema vedrørende den handlingsplan, som var en forudsætning for den bevilgede støtte fra Trafik- og Miljøpuljen. Der er udsendt spørgeskema til samtlige 51 kommuner, der modtog støtte fra puljen, hvoraf 49 er returneret. Den samlede svarprocent er således 96%. I forbindelse med undersøgelsen af de enkelte projekter blev der udsendt et spørgeskema for hvert støttet projekt i årene 1992-1995, i alt 136, hvoraf 121 er returneret. Den samlede svarprocent er således også høj, nemlig 89, for denne del af spørgeskemaundersøgelsen. Resultaterne af undersøgelsen er samlet i en særskilt database.

Dokumentundersøgelse

Desuden blev der foretaget en omfattende dokumentundersøgelse. Dokumentundersøgelsen omfatter dels samtlige 50 udarbejdede Trafik- og miljøhandlingsplaner for de 51 støttede kommuner (én kommune havde endnu ikke på undersøgelsestidspunktet udarbejdet en handlingsplan), og dels samtlige 136 projekter, som har opnået støtte. Undersøgelsen omfatter følgende typer af dokumenter: Trykte handlingsplaner, projektbeskrivelser, rapporter fra selvevalueringer m.v. Resultaterne fra dokumentundersøgelsen er ligeledes samlet i en særskilt database.

Kontrolkommuner

Endelig blev der foretaget en undersøgelse blandt samtlige kontrolkommuner – det vil sige de resterende 39 kommuner ud af de 90 kommuner, som Miljøstyrelsen havde udpeget som målgruppe. Af de 39 udsendte spørgeskemaer kom 36 retur, hvilket giver en svarprocent på 92%. Desværre viste det sig, at kun 8 af de 36 kommuner havde været igennem en kortlægnings- og planproces, hvorfor det på spørgsmål vedr. faktiske effekter og selve processen omkring handlingsplanerne ikke er muligt at foretage en egentlig sammenligning mellem de puljedeltagende og de ikke puljedeltagende kommuner. Spørgeskemaet indeholdt dog en række mere generelle spørgsmål vedr. blandt andet policy-ændring, antallet af iværksatte trafik- og miljøprojekter etc., hvorfor en sammenligning på disse punkter er mulig.

Kvalitative interview

Analysens kvalitative element bestod i, at der blev foretaget interview i ti udvalgte casekommuner. Der blev i alle kommuner gennemført interview med repræsentanter for henholdsvis forvaltningen, både plan- og projektansvarlige, teknisk udvalg, forskellige borgere/brugere og endelig politiet. Interviewene danner blandt andet grundlag for en særskilt caserapport, men er samtidig inddraget i nærværende evalueringsrapport med henblik på at eksemplificere og nuancere de i spørgeskemaundersøgelserne opnåede resultater. Casekommunerne er: Haderslev, Århus, Aalborg, Vejle, Thisted, Silkeborg, Sønderborg, Odense, Holbæk og Svendborg.

Fokusgruppemøder

I den kvalitative dataindsamling indgår endvidere udsagn fra to fokusgruppemøder med repræsentanter for de tekniske forvaltninger i de puljedeltagende kommuner. Fokusgruppemøderne blev placeret sidst i undersøgelsesforløbet og havde til formål at uddybe og diskutere de foreløbige resultater. Fokusgruppemødernes udsagn tjener til at perspektivere spørgeskemaundersøgelsens resultater.

Interview med Miljøstyrelsen

Som et tredje element i den kvalitative analysedel blev der, for at afdække puljens historie, udvikling og formål, gennemført interview blandt nuværende og tidligere ansatte i Miljøstyrelsen.

Figur 1.2 skitserer evalueringens analysepunkter og de anvendte dataindsamlingsmetoder.

Figur 1.2
Evalueringens analysedesign

(21 kb)

Evalueringens følgegruppe

Der var til evalueringen tilknyttet en følgegruppe, der undervejs i forløbet har bistået med værdifulde kommentarer. Følgegruppen bestod af følgende medlemmer:

1.4 Rapportens disposition

Trafik- og Miljøpuljens faktiske effekter – herunder en vurdering af planernes, de lokale kortlægningers og de støttede projekters form og indhold analyseres i kapitel 2. Inddragelse af eksterne aktører i kommunernes arbejde med Trafik- og miljøhandlingsplaner samt projekter vurderes i kapitel 3. I kapitel 4 analyseres, hvorvidt handlingsplanerne har påvirket den "politiske dagsorden", herunder barriere og muligheder for, at helhedstanken forankres på det politiske niveau. Det 5. kapitel ser på, hvorvidt der i de tekniske forvaltninger er opnået kompetenceforøgelse på en række kompetenceområder. Samspillet kommunerne imellem og mellem de tekniske forvaltninger og eksterne konsulenter analyseres endvidere i dette kapitel. Endelig vurderes i kapitel 6 Trafik- og Miljøpuljens design. Erfaringerne herfra munder ud i en række fremadrettede anbefalinger vedrørende design af puljer indenfor trafik- og miljøområdet, der fremgår af samme kapitel.

Den samlede konklusion og rapportens anbefalinger er at finde allerførst i rapporten.