Evaluering af Trafik- og Miljøpuljen 1992-1995
Hovedrapport

2. Kortlægning og effektvurdering af handlingsplaner for Trafik og Miljø

2.1 Formål
2.2 Datagrundlag
2.3 Omfanget af arbejdet med handlingsplaner for Trafik og Miljø
2.3.1 Geografisk omfang
2.3.2 Økonomisk omfang
2.4 Puljens incitament for kommunalt handlingsplanarbejde
2.4.1 Graden af motivation
2.4.2 Motivationsfaktorer
2.5 Puljens projektfremmende effekt
2.5.1 Aktivitetsniveau før og efter puljestøtte
2.5.2 Puljestøttens betydning
2.5.3 Brugen af nye virkemidler
2.6 Handlingsplanernes indhold
2.6.1 Handlingsplanernes hovedelementer
2.6.2 Handlingsplanernes projekter
2.6.3 Kortlægning af trafik og miljø
2.6.4 Målsætninger og virkemidler
2.6.5 Begrænsning af transportbehov og overflytning af transport til mindre forurenende transportmidler
2.6.6 Sammenhæng mellem kortlægning og indsatsområder
2.7 Profil af de støttede projekter
2.7.1 Økonomisk omfang af de støttede projekter
2.7.2 De støttede projekters indpasning i handlingsplanarbejdet
2.7.3 Projekttyper
2.7.4 Projekternes målsætning og virkemidler
2.8 Handlingsplanernes implementering og barrierer herfor
2.8.1 Forhold til kommuneplanlægningen
2.8.2 Handlingsplanernes tidshorisont
2.8.3 Planernes implementeringsstatus og årsager til forsinkelser
2.8.4 Projektimplementering
2.8.5 Konflikter mellem miljøparametre
2.8.6 Nye initiativer
2.9 Effektvurdering
2.9.1 Data og metodemæssige overvejelser
2.9.2 Før og eftervurdering for de seks miljøparametre
2.9.3 Svarpersoners subjektive vurdering af effekter
2.10 Konklusion
2.11 Anbefalinger

I dette kapitel præsenteres kortlægning og effektvurdering af de Trafik- og miljøhandlingsplaner samt projekter, der er gennemført med støtte fra Trafik- og Miljøpuljen.

I afsnit 2.1 præsenteres formålet med analysen efterfulgt af en uddybning af datagrundlaget i afsnit 2.2 Omfanget af arbejdet med handlingsplaner for trafik og miljø fremgår af afsnit 2.3, og afsnit 2.4 analyserer Trafik- og Miljøpuljens incitament for det kommunale handlingsplanarbejde, herunder vurdering af puljens projektfremmende effekt, som analyseres i afsnit 2.5. I afsnit 2.6 fokuseres der på handlingsplanernes indhold, og projekternes profil er indkredset i afsnit 2.7. Handlingsplanernes implementering og eventuelle barrierer herfor fremgår af afsnit 2.8, og den egentlige effektvurdering er præsenteret i afsnit 2.9. Konklusioner og anbefalinger er samlet i afsnittene 2.10 og 2.11.

2.1 Formål

Formål med dette afsnit

Formålene med denne del af evalueringen er:

Evalueringen dækker primært perioden 1992-95 og dækker samtlige 51 kommuner, som har opnået støtte fra Trafik- og Miljøpuljen i denne periode.

2.2 Datagrundlag

Datagrundlag

Datagrundlaget for kortlægningen og effektvurderingen af handlingsplaner og projekter for trafik og miljø er etableret gennem dels de nævnte spørgeskemaundersøgelser, og dels gennem dokumentundersøgelsen. Der er desuden – hvor datamaterialet har tilladt det – inddraget oplysninger fra spørgeskemaundersøgelsen blandt de 39 kontrolkommuner. Den samlede svarprocent er, som tidligere nævnt, høj for de tre spørgeskemaundersøgelser, men med betydelig variation for de enkelte spørgsmål, hvilket vil fremgå af resultaterne i det følgende.

2.3 Omfanget af arbejdet med handlingsplaner for Trafik og Miljø

Dette afsnit beskriver det geografiske og økonomiske omfang af arbejdet med handlingsplaner for trafik- og miljø.

2.3.1 Geografisk omfang

Kommuner med Trafik- og miljøhandlingsplan

Der er 58 kommuner med Trafik- og miljøhandlingsplaner i Danmark i 1998. Det svarer til, at ca. 2/3 af alle større bykommuner har en handlingsplan. 51 kommuner har opnået støtte fra Trafik- og Miljøpuljen, men heraf havde én kommune, som nævnt endnu ikke færdiggjort sin handlingsplan på undersøgelsestidspunktet.

De kommuner, der har udarbejdet en Trafik- og miljøhandlingsplan fremgår af danmarkskortet på næste side.

Der er således 50 handlingsplaner i støttede kommuner. De 50 planer omfatter i alt 1.341 projekter. Der er givet støtte fra Trafik- og Miljøpuljen til i alt 136 projekter. (Se figur 2.1).

Figur 2.1.
Antal kommuner med Trafik- og miljøhandlingsplan 1992, 1995 og
1998

Knap halvdelen af handlingsplanerne er lavet i provinskommuner. De øvrige planer er nogenlunde ligeligt fordelt mellem forstadskommuner med stor pendling og kommuner med store erhvervsområder, der er karakteriseret ved såvel stor pendling som megen erhvervskørsel. (Se figur 2.2)

Kommunetype

Figur 2.2
Handlingsplanernes fordeling på kommunetype (N = 47/51)

Trafik- og miljøhandlingsplan i danske kommuner

(20 kb)

2.3.2 Økonomisk omfang

Økonomien i handlingsplanarbejdet fremgår af tabel 2.1. Selvom tallene i tabellen ikke alle er direkte sammenlignelige, giver de alligevel et brugbart overblik over det økonomiske omfang af arbejdet med planer og projekter i Trafik- og Miljøpuljens regi.

Samlet budget for de lokale handlingsplaner

Dokumentundersøgelsen viser, at det samlede budget for handlingsplanerne i de 38 kommuner, hvis planer indeholder budgetoplysninger, er i alt 1.600 millioner kr. (1995 priser, excl. moms). Budgettet for en handlingsplan er her defineret som det beløb, det vil kræve at implementere handlingsplanens foranstaltninger. Hvis de 38 kommuner, som udgør 75% af samtlige 51 støttede kommuner, antages at være repræsentative for alle støttede kommuner, så svarer dette til et samlet budget for handlingsplanerne i de 51 kommuner på i alt 2.150 millioner kr.

Gennemsnitsbudgettet for de 38 planer, som indeholder budgetoplysninger, er 42 millioner kr. med en variation fra 6 til 126 millioner kr.

Disse beløb kan ses i forhold til, at Miljøministeriet samlet har modtaget ansøgninger for cirka 750 millioner kr. til Trafik- og Miljøpuljen (Trafik- og Miljøpuljen 1995: Redegørelse om 2. ansøgningsrunde, side 28), mens der er tildelt knap 150 millioner kr. i støtte. Dette svarer til en gennemsnitlig tildelt støtte pr. kommune på cirka 3 millioner kr. Ifølge kommunernes oplysninger er de støttede projekter kun i få tilfælde støttet af yderligere eksterne midler.

Samlet budget for de støttede projekter

Dokumentundersøgelsen viser, at for 127 støttede projekter med budgetoplysninger, er budgettotalen 312 millioner kr. Hvis det antages, at de 127 projekter er repræsentative for samtlige 136 støttede projekter, så svarer dette til en budgettotal for alle støttede projekter på 334 millioner kr. Heraf udgør støtten fra Trafik- og Miljøpuljen de tidligere nævnte knap 150 millioner kr. Støtteprocenten er således 45.

Eget forbrug til trafik- og miljøprojekter

Hvis man betragter alle projekter, som indgår i Trafik- og miljøhandlingsplanerne, og altså ikke kun de støttede projekter, så oplyser 41 kommuner i spørgeskemaundersøgelsen, at de selv har brugt i alt cirka 460 millioner kr. på projekter. Hvis de 41 kommuner antages at være repræsentative for samtlige 51 støttede kommuner, så svarer dette i alt til et egetforbrug for disse kommuner på cirka 575 millioner kr. for projekter, der indgår i Trafik- og miljøhandlingsplanerne, hvor man oprindeligt havde søgt om et tilskud på 750 millioner kr. Det gennemsnitlige egetforbrug pr. kommune er 11 millioner kr., dog igen med stor variation mellem kommuner.

Som nævnt var det et krav for støtte fra Trafik- og Miljøpuljen, at kommunerne supplerede de tildelte midler med mindst et tilsvarende beløb. Det ses af ovenstående, at kommunerne oplyser, at deres samlede egetforbrug til projekter omfattet af Trafik- og miljøhandlingsplanen i gennemsnit er knap fire gange større end dette minimumskrav.

Ressourcer til revidering

Afslutningsvis skal det, hvad angår økonomi, nævnes, at ifølge spørgeskemaundersøgelsen har 45% af svarkommunerne fremover afsat midler til at revidere Trafik- og miljøhandlingsplanerne, mens 55% af svarkommunerne ikke har det (N = 47/51).

Samlet ses det, at såvel geografisk som økonomisk har arbejdet med handlingsplaner for trafik og miljø et betydeligt omfang.

Tabel 2.1:
Økonomiske nøgleoplysninger vedrørende kommunernes arbejde med Trafik- og miljøhandlingsplaner

NB! Data er medtaget for alle kommuner, for hvilke data foreligger

Kontrolkommunerne

Til sammenligning kan det oplyses, at i de otte kommuner, der har udarbejdet en Trafik- og miljøhandlingsplan uden støtte fra Trafik- og Miljøpuljen, er kommunernes egetforbrug til projekter i handlingsplanerne 3,4 mio. Der er således en væsentlig forskel mellem de puljedeltagende og ikke-puljedeltagende kommuners gennemsnitlige egetforbrug. Den nominelle forskel skal dog tages med et vist forbehold, idet landets største kommuner som f.eks. Århus, Aalborg, Odense og København har deltaget i puljen. På trods heraf er det dog stadig muligt at udlede, at støtten fra Trafik- og Miljøpuljen har haft en katalysatoreffekt med hensyn til hvor mange ressourcer, der er anvendt til konkrete projekter.

2.4 Puljens incitament for kommunalt handlingsplanarbejde

2.4.1 Graden af motivation

Motivationsfaktor

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at svarpersonerne i høj grad ser Trafik- og miljøpuljen som motiverende for, at arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplaner er kommet i gang. Knap 90% af svarpersonerne anfører, at kommunen "i meget stor udstrækning" eller "i stor udstrækning" er blevet motiveret af Trafik- og Miljøpuljen til at begynde arbejdet med en Trafik- og miljøhandlingsplan (se figur 2.3).

Figur 2.3
I hvilken udstrækning vurderer kommunen, at man er blevet motiveret af Trafik- og Miljøpuljen til at begynde arbejdet med en Trafik- og miljøhandlingsplan? (N=48/51)

Plan uden støtte?

Tilsvarende er kommunerne blevet spurgt om, at hvis der ikke havde været mulighed for støtte fra Trafik- og Miljøpuljen, ville man så have udarbejdet en Trafik- og miljøhandlingsplan? Her er 14% af svarene, at man ville have udarbejdet en handlingsplan på samme måde. 19% af svarene er, at kommunen ikke ville have udarbejdet en Trafik- og miljøhandlingsplan, mens 36% er, at man ville have gjort det på et senere tidspunkt. De resterende 31% af svarene er, at kommunerne ville have lavet en Trafik- og miljøhandlingsplan, men med fokus på færre miljøparametre, eller man ville have lavet en mindre systematisk og fagligt dårligere underbygget plan (se figur 2.4).

Figur 2.4
Hvis der ikke havde været mulighed for støtte fra Trafik- og Miljøpuljen til konkrete projekter, ville man så have udarbejdet en Trafik- og miljøhandlingsplan? (N=49/51)

2.4.2 Motivationsfaktorer

Motiverende forhold

Det store flertal af kommuner har især fundet følgende tre forhold motiverende for at begynde arbejdet med en Trafik- og miljøhandlingsplan (se tabel 2.2):

Desuden anfører fire ud af ti kommuner, at det har været motiverende, at man fik lejlighed til at arbejde med udviklingsorienterede og utraditionelle projekter. Derimod har det betydet mindre for kommunerne, at man gennem Trafik- og Miljøpuljen fik lejlighed til at samarbejde med private rådgivere og med Miljøstyrelsen.

Særligt afgørende motivationsfaktorer

På et spørgsmål om, hvorvidt en af de nævnte seks faktorer kunne udpeges som særligt afgørende for kommunens beslutning om at påbegynde arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen svarede 80% ja. Heraf identificerede 66% af kommunerne det direkte økonomiske tilskud som særligt afgørende, mens 21% pegede på, at man fik lejlighed til at få overblik over kommunens trafik- og miljøforhold. Samlet ses det, at det direkte økonomiske tilskud fra puljen fremstår som den vigtigste enkeltfaktor hvad angår motivation, dog tæt fulgt af andre motiverende faktorer.

Tabel 2.2
I hvilken udstrækning vurderer kommunen, at følgende faktorer vedr. Trafik- og Miljøpuljen har været motiverende for at begynde arbejdet med kommunens Trafik- og miljøhandlingsplan? (N = 48-49/51)

Ikke-puljespecifikke motiverende forhold

Kommunerne er også blevet spurgt om, hvordan en række forhold, som ikke direkte vedrører Trafik- og Miljøpuljen, har været motiverende for at begynde arbejdet med handlingsplanen for trafik og miljø. Svarene fremgår af tabel 2.3. Det ses, at det eneste forhold, som i denne sammenhæng har været klart motiverende i et flertal af kommuner, er et fagligt ønske internt i forvaltningen om at arbejde mere med trafik og miljø.

I den forbindelse er det i parentes interessant at bemærke, at opfordringen til at begynde arbejdet med en Trafik- og miljøhandlingsplan er kommet fra Forvaltningen for Teknik og Miljø i det store flertal af kommuner (80%). Planlægningsarbejdet har desuden organisatorisk været placeret i denne forvaltning i 47 af de 49 svarkommuner (96%). Det ses således, at faglig motivation, initiativ og organisatorisk placering hænger nøje sammen med arbejdet med handlingsplanerne (se også kapitel 5 om kompetenceopbygning i den kommunale administration).

For et begrænset antal kommuner har imagemæssig konkurrence kommunerne imellem samt tilskyndelse og pres fra handelsstandsforeninger og beboerforeninger desuden haft en vis betydning for opstarten af handlingsplanarbejdet. Derimod ses det, at tilskyndelse og pres fra lokale medier og natur- og miljøorganisationer kun sjældnere har været motiverende. (Se også kapitel 3 om inddragelse af eksterne aktører i trafik- og miljøarbejdet).

Tabel 2.3
I hvilken udstrækning vurderer kommunen at følgende forhold, der ikke direkte vedrører Trafik- og Miljøpuljen, har været motiverende for at begynde arbejdet med kommunens Trafik- og miljøhandlingsplan? (N = 44-49/51)

Trafik- og Miljøpuljens incitamentskabende effekt

Samlet ses det, at Trafik- og Miljøpuljens incitament for det kommunale handlingsplanarbejde har været betydeligt. Knap 90% af de støttede kommuner oplyser, at man i "meget stor" og "stor" udstrækning er blevet motiveret af Trafik- og Miljøpuljen til at begynde arbejdet med handlingsplaner. Dog anfører et flertal af kommuner samtidig, at man også uden støtte ville have udarbejdet en handlingsplan for trafik og miljø, men at det ville være blevet på et senere tidspunkt og/eller med et mindre ambitiøst indhold.

Det direkte økonomiske tilskud fra puljen fremstår som vigtigste motiverende enkeltfaktor for handlingsplanarbejdet tæt efterfulgt af følgende to faktorer: At man fik lejlighed til at få et overblik over kommunens trafik- og miljøforhold, og at man fik lejlighed til at udarbejde en langsigtet plan for kommunens trafikale investeringer.

Denne konklusion støttes endvidere af, at fire ud af de seks kontrolkommuner, der har begrundet, hvorfor de har udarbejdet en Trafik- og miljøhandlingsplan, men ikke modtaget støtte fra Trafik- og Miljøpuljen, anfører, at de faktisk har søgt, men ikke modtaget støtte fra puljen.

De kontrolkommuner, der ikke har udarbejdet en Trafik- og miljøhandlingsplan, begrunder da også primært dette med manglende økonomiske og personalemæssige ressourcer, hvilket fremgår af tabel 2.4.

Tabel 2.4:
Hvad er årsagen til, at kommunerne ikke har igangsat/igangsætter udarbejdelsen af en Trafik- og miljøhandlingsplan? (N = 23/26)

NB: Der var mulighed for at krydse flere svarmuligheder af, hvorfor tallene summer til mere end 100%.

Mulig "lokkemiddel" overfor kontrolkommunerne

Til spørgsmålet om, hvad der eventuelt kunne få de kommuner, der endnu ikke har udarbejdet en trafik- og miljøhandlingsplan til at udarbejde en sådan, er den altovervejende tendens da også, at økonomisk støtte er det dominerende "lokkemiddel", hvilket fremgår af tabel 2.5.

Tabel 2.5
I hvilket omfang kan følgende faktorer medvirke til, at kommunen udarbejder en Trafik- og miljøhandlingsplan? (N = 19-21/49)

80 og 75% af kontrolkommunerne mener at støtte til henholdsvis realisering af planen og arbejdsprocessen i "stort" eller et "vist" omfang, ville få kommunerne til at udarbejde en handlingsplan. Ligeledes ville øget personale, flere anlægsmidler og midler til køb af konsulenter øge sandsynligheden for, at en Trafik- og miljøhandlingsplan blev udarbejdet i disse kommuner.

Et direkte økonomisk tilskud fra statslig side er og vil være den mest motiverende faktor i et fortsat forsøg på at få kommunerne til at udarbejde en Trafik- og miljøhandlingsplan, selvom også andre forhold har en vis betydning, som det ses af ovenstående.

2.5 Puljens projektfremmende effekt

2.5.1 Aktivitetsniveau før og efter puljestøtte

Antal projekter før og efter støtte fra Trafik- og miljøpuljen

Med henblik på at belyse Trafik- og Miljøpuljens projektfremmende effekt er kommunerne blevet spurgt om, hvor mange trafik- og miljøprojekter man igangsatte de seneste fem år før henholdsvis efter, man første gang opnåede puljestøtte. Resultatet er vist i figur 2.5. Det ses, at der er igangsat knap dobbelt så mange projekter i kommunerne i perioden efter, man har opnået støtte i forhold til perioden før. Det ses videre, at der er igangsat betydeligt flere projekter end de 136, som har opnået støtte fra puljen. Hvis det antages, at de 38 kommuner, som har svaret på spørgsmålet, er repræsentative for alle 51 støttede kommuner, kan det estimeres, at der er igangsat 204 projekter de seneste 5 år, før man opnåede puljestøtte og 400 projekter efter.

Det ses imidlertid, at puljens projektfremmende effekt tilsyneladende især er relateret til de 136 direkte støttede projekter. Når der ses bort fra disse projekter, gælder der således, at kommunerne har igangsat 264 projekter i de fem år efter, man første gang opnåede puljestøtte, mod 204 projekter før. Denne forskel på 60 projekter over 5 år for 51 kommuner kan næppe siges at være markant.

Kvalitetsløft

En projektleder fortalte supplerende, "at støttemuligheden havde ført til gennemførelsen af luksusudgaver af projekter frem for skrabede udgaver".

Der skal i den forbindelse tages forbehold for, at efterperioden i en del tilfælde ikke er de fulde fem år, idet der i en del kommuner endnu ikke er gået fem år fra man fik støtte første gang. Dette giver en tendens til underestimering af antal projekter i efterperioden. Modsat gælder det erfaringsmæssigt, at hyppigheden af glemte hændelser (her projekter) er større, desto længere tid der er gået siden hændelsen fandt sted. Der må således forventes at være større tendens for svarpersonerne til at glemme projekter i førperioden, som går op til ti år tilbage i tiden, end projekter i efterperioden, som går frem til i dag. Dette giver en tendens til underestimering af antal projekter i førperioden.

Figur 2.5
Hvor mange trafik- og miljøprojekter igangsatte kommunen de seneste 5 år før henholdsvis 5 år efter man første gang opnåede puljestøtte? (N = 39)

Sammenligning med kontrolkommunerne

Konklusionen om, at puljens projektfremmende effekt ikke er markant, støttes desuden, når der sammenlignes med aktiviteten i de ikke-puljededeltagende kommuner. Over en maksimal periode på ti år har de puljedeltagende kommuner iværksat i gennemsnit 11,8 projekter. Til sammenligning har kontrolkommunerne for perioden 1992 og frem til i dag - det vil sige en periode på 7 år - iværksat i snit 10 projekter. Perioderne er, som det fremgår, ikke fuldt sammenlignelige, men underbygger dog konklusionen om, at Trafik- og Miljøpuljens projektfremmende effekt ikke har været markant.

2.5.2 Puljestøttens betydning

Var projekterne blevet realiseret uden støtte fra Trafik- og Miljøpuljen?

Hvad angår Trafik- og Miljøpuljens projektfremmende effekt, er det interessante spørgsmål selvsagt, i hvilken udstrækning stigningen i antal igangsatte projekter kan tilskrives støtte fra puljen. Med henblik på at besvare dette spørgsmål er kommunerne spurgt om, i hvilken udstrækning man vurderer, at Trafik- og Miljøpuljen har resulteret i projekter, der uden puljestøtte ikke var blevet realiseret. Resultatet er vist i figur 2.6.

Det ses, at man i knap halvdelen af kommunerne vurderer, at puljen har haft en betydelig projektfremmende effekt, idet 48% af svarpersonerne vurderer, at puljen for deres kommuner i "meget stort" og "stort" omfang har resulteret i projekter, der uden puljestøtte ikke var blevet realiseret. I den anden halvdel af kommunerne vurderer 46% af svarpersonerne, at puljen for deres kommune kun i begrænset omfang har resulteret i projekter, der uden puljestøtte ikke var blevet realiseret, mens 6% vurderer, at puljen slet ikke har haft effekt i denne forstand.

Figur 2.6
I hvilken udstrækning vurderer du, at Trafik- og Miljøpuljen har resulteret i projekter, der uden puljestøtte ikke var blevet realiseret? (N = 48/51)

Ekstern medfinansiering

Det skal i denne sammenhæng nævnes, at det er undersøgt i hvilken udstrækning projekter, som har opnået støtte fra Trafik- og Miljøpuljen, også har opnået anden ekstern medfinansiering. Det er her fundet, at 94% af alle projekter alene er støttet af Trafik- og Miljøpuljen (svarprocent 87). Det kan derfor konkluderes, at en projektfremmende effekt helt overvejende vil kunne tilskrives Trafik- og Miljøpuljen.

Til uddybning af spørgsmålet om puljens projektfremmende effekt er kommunerne for hvert støttet projekt desuden blevet spurgt om, hvorvidt projektet ville være blevet gennemført, hvis man ikke havde modtaget støtte fra puljen.

Puljens betydning for projekternes gennemførsel

Svarene er vist i figur 2.7. Det ses, at 15% af svarene er, at projektet ville være blevet gennemført på samme måde, selvom man ikke havde modtaget støtte. Af de øvrige svar er 22%, at projektet ikke ville være blevet gennemført, hvis man ikke havde opnået støtte, mens svarene i den største gruppe, nemlig 63%, er, at projektet ville blive gennemført senere, i mindre omfang eller på en fagligt mindre ambitiøs måde. Også ud fra denne betragtning gælder det således, at kommunerne vurderer puljen til at have en projektfremmende effekt, forstået på den måde, at de støttede projekter i flertallet af tilfælde enten ikke ville være blevet gennemført eller ville være blevet gennemført senere eller i mindre omfang.

Figur 2.7
Hvis man ikke havde modtaget støtte til trafik- og miljøprojektet, ville det så være blevet gennemført? Flere afkrydsninger tilladt.
(N = 110/136)

Markant projektfremmende effekt

Samlet ses det således, at knap halvdelen af kommunerne vurderer, at Trafik- og Miljøpuljen har haft en betydelig projektfremmende effekt. Et flertal af kommuner svarer imidlertid, at projekterne også ville være blevet gennemført uden puljestøtte, men at det så typisk ville være blevet senere eller på en mindre ambitiøs måde.

2.5.3 Brugen af nye virkemidler

Anvendelse af nye virkemidler

Med henblik på at belyse puljens eventuelle fremmende effekt for anvendelsen af nye virkemidler i trafik- og miljøprojekter er kommunerne endelig for hvert støttet projekt spurgt, om der ved gennemførelsen af projektet er anvendt nye virkemidler sammenlignet med tidligere trafikprojekter.

Resultatet er vist i figur 2.8. Det ses, at for mere end halvdelen af projekterne vurderer svarpersonerne, at projektet adskiller sig fra kommunens hidtidige trafikprojekter, idet det gør brug af nye virkemidler.

Figur 2.8
Er der ved gennemførelsen af trafik- og miljøprojektet anvendt nye virkemidler sammenlignet med tidligere trafikprojekter?
(N = 119/136)

2.6 Handlingsplanernes indhold

I dette kapitel beskrives og vurderes indholdet af de 50 handlingsplaner, som er udarbejdet i de 51 støttede kommuner. Som nævnt havde én af de 51 kommuner endnu ikke udarbejdet en handlingsplan på undersøgelsestidspunktet.

2.6.1 Handlingsplanernes hovedelementer

Handlingsplanernes indhold

Figur 2.11 viser en første profil af indholdet af kommunernes Trafik- og miljøhandlingsplaner. Det store flertal af planer omfatter følgende hovedelementer, som udgør rygraden i planernes opbygning (tallene i parentes angiver, hvor mange procent af de 50 planer, som indeholder det pågældende element):

1. Kommunens hidtidige indsats på området (98%)
2. Forholdet til den overordnede planlægning på området (82%)
3. Status og perspektiver for kommunernes trafik- og miljøproblemer (98%)
4. Lokale målsætninger (94%)
5. Indsatsområder (100%)
6. Konkrete dispositioner i lokalområder (86%)
7. Samlet oversigt over initiativer (98%).

Hertil kommer, at godt to tredjedele af planerne yderligere indeholder et eller flere af følgende elementer:

8. Overordnet strategi for kommunens løsning af problemerne (72%)
9. Samlet vurdering af konsekvenserne af de forskellige initiativer (70%)
10. Samlet økonomisk vurdering (70%).

Mere end halvdelen af planerne mangler derimod et eller flere af følgende elementer:

11. Principper for lokalisering og arealanvendelse (34%)
12. Ideer til ændringer i det overordnede vejnet (32%)
13. Tidsfølge for de foreslåede initiativer (44%)
14. Plan for, hvordan det videre arbejde med gennemførelsen af trafik- og miljøinitiativer skal organiseres (8%).

Klassiske planelementer

Samlet gælder der, at det store flertal af handlingsplaner er veludbyggede, hvad angår klassiske planelementer som status, målsætninger og indsatsområder. Planerne er samlet set lidt svagere, hvad angår konsekvensvurdering og økonomi, selvom et flertal af planerne også omfatter disse elementer. Endelig er planerne mindst udbyggede, hvad angår principper for lokalisering og arealanvendelse, ideer til ændringer i det overordnede vejnet, tidsfølge for initiativer og plan for den konkrete organisering af planernes gennemførelse, jf. tabel 2.6.

Tabel 2.6
Oversigt over indholdet af kommunernes Trafik- og miljøhandlingsplaner (N = 50/50)

Planernes operationaliseringsgrad

Da Trafik- og Miljøpuljen ikke blot opererer med planer, men med handlingsplaner, kan der være særlig grund til at fokusere på planernes operationaliseringsgrad. Udarbejdelse af budget, af tidsfølge for gennemførelsen af initiativer samt af en plan for, hvordan gennemførelsen skal organiseres, er hovedmidler til operationalisering. Det er derfor undersøgt, i hvilken udstrækning kommunernes handlingsplaner omfatter disse elementer.

Resultatet er vist i figur 2.9. Det ses, at 75% af handlingsplanerne er operationaliserede med hensyn til budget, mens knap halvdelen er operationaliserede med hensyn til tidsfølge. Endelig omfatter under en tiendedel af planerne en plan for organiseringen af deres gennemførelse.

Samlet ses det således, at for et stort antal planer er operationaliseringsgraden forholdsvis lav. Nedenfor vender vi tilbage til spørgsmålet om, hvorvidt dette har indflydelse på implementeringen af handlingsplaner og projekter.

Figur 2.9
Operationaliseringsgrad af kommunernes handlingsplaner
(N = 50/50).

2.6.2 Handlingsplanernes projekter

Projekttyper

Som tidligere nævnt omfatter de 50 handlingsplaner i alt 1.341 projekter. Projekterne udtrykker på den mest konkrete måde, hvad kommunerne tilsigter at opnå med handlingsplanerne, idet projekternes realisering er hovedmidlet til planernes realisering. I tabel 2.7 er der derfor foretaget en fordeling af projekter på projekttyper med henblik på nærmere at beskrive handlingsplanernes orientering og indhold. Senere skal vi sammenholde profilen af de 1.341 projekter med de 136 støttede projekter.

Det ses af tabellen, at kommunernes handlingsplaner overvejende er anlægsplaner, idet 75% af alle projekter i handlingsplanerne må karakteriseres som anlægsprojekter. Det ses videre, at 50% af alle anlægsprojekter drejer sig om sanering af vejstrækninger og af arealerne omkring disse, 25% af anlægsprojekterne drejer sig om forbedring af vilkårene for cykeltrafik, mens yderligere 25% drejer sig om fartdæmpning, støjmure og andet.

For ikke-anlægsprojekterne udgør projekter til visuel restaurering den største gruppe af projekter (30% af alle ikke-anlægsprojekter), mens projekter til forbedring af den kollektive trafik kommer ind på en andenplads (20%) efterfulgt af lokale kampagne- og informationsaktiviteter og diverse andre ting.

Genstandsområde

Samlet kan det konstateres på grundlag af typologiseringen af projekter, at genstandsområdet for kommunernes Trafik- og miljøhandlingsplaner overvejende er vejsektorens traditionelle genstandsområde, nemlig veje og stier. Det ses videre, at det vigtigste middel til forandring i handlingsplanerne ligeledes er vejsektorens traditionelle forandringsmiddel, d.v.s. anlægsaktivitet.

Tabel 2.7
Fordeling af 1.341 trafik- og miljøprojekter fra 50 handlingsplaner på projektyper

2.6.3 Kortlægning af trafik og miljø

Handlingsplanernes kortlægning af kommunernes trafik- og miljøsituation er typisk udført i forhold til de seks miljøparametre opstillet af Miljøministeriet:

1. Trafiksikkerhed
2. Energiforbrug
3. Luftforurening
4. Støj
5. Barriereeffekt
6. Visuelt miljø.

I dette afsnit redegøres for følgende tre forhold: (1) I hvilken udstrækning og hvordan de seks miljøparametre er kortlagt i kommunernes handlingsplaner, (2) Resultaterne af kortlægningen, og (3) Hvad kortlægningen viser om omfanget af kommunernes trafik- og miljømæssige problemer.

Tabel 2.8 viser i hvilken udstrækning og hvordan de seks miljøparametre er kortlagt i kommunernes handlingsplaner.

Kortlægningsgrad

Det ses, at kortlægningsgraden for de enkelte parametre er høj. Det ses desuden, at med undtagelse af trafiksikkerhed og visuelt miljø, så er kortlægningen overvejende sket ved hjælp af beregningsmetoder fremfor ved direkte registreringer og målinger. De mest udbredte metoder ses at være opgørelse over uheldstal samt beregning af barriereeffekt og luftforurening.

Tabel 2.8
Kommunernes kortlægning af trafikale og miljømæssige forhold i forbindelse med Trafik- og miljøhandlingsplanerne. Det bemærkes, at den enkelte kommune godt kan have benyttet mere end én metode i kortlægningen af den enkelte parameter. Procentsummen er derfor ikke nødvendigvis 100 (N = 49/51)

Registreringsvejnet

De beregningsmetoder, som er brugt i kortlægningsarbejdet i de fleste kommuner, forudsætter typisk, at man som input til beregningerne har oplysninger om trafikken på et registreringsvejnet. Tabel 2.9 viser estimater af længden af registreringsvejnettet, det samlede vejnet og trafikarbejdet på registreringsvejnettet i de 50 kommuner med handlingsplaner. Estimaterne er baseret på de handlingsplaner, for hvilke de pågældende oplysninger findes. Eksempelvis findes der oplysninger om længden af registreringsvejnettet for 36 planer. Hvis disse oplysninger antages at være repræsentative for alle 50 planer, kan det estimeres, at registreringsvejnettet for disse planer omfatter cirka 3.800 km (se tabellen).

Trafikarbejde

Det ses af tabellen, at registreringsvejnettet ifølge estimaterne udgør knap 1/3 af det samlede vejnet (variation: 10-70%). Det ses videre, at længden af registreringsvejnettet varierer med en faktor 25 mellem kommuner. Trafikarbejdet varierer med godt en faktor 50 mellem kommuner. Denne variation i trafikarbejdet er udtryk både for forskellige måder at afgrænse registreringsvejnettet på i kommunerne og for reelle forskelle i trafikbelastningen mellem kommuner.

Det skal bemærkes, at der ikke findes tilstrækkeligt mange oplysninger om trafikarbejdets opdeling på personbiler, varevogne, lastbiler og busser til, at en sådan opdeling kan estimeres for handlingsplanerne som sådan.

Tabel 2.9
Estimater af vejnet og trafikarbejde for 50 handlingsplaner. Estimaterne er baseret på de handlingsplaner (N) for hvilke de pågældende oplysninger findes.

Sammenlignet med det det samlede trafikarbejde i Danmark forårsaget af personbiler, vare- og lastbiler samt buskørsel udgør trafikarbejdet på registreringsvejnettet i de 50 handlingsplaner ca. en tredjedel, idet der som vist på registreringsvejnettet tilbagelægges ca. 11 mia. vognkilometer pr. år, mens der i Danmark tilbagelægges i alt ca. 42. mia. vognkilometer (Miljø- og Energiministeriet; Natur og Miljø 1997, Udvalgte indikatorer, 1998).

Kortlægningsresultater

Resultatet af kommunernes kortlægning af de seks miljøparametre i de 50 Trafik- og miljøhandlingsplaner er vist i tabel 2.10. For hver parameter viser tabellen, hvor mange planer, der indeholder en kortlægning af den pågældende parameter. I de tilfælde, hvor det er muligt, er der foretaget en opsummering over samtlige handlingsplaner med kortlægning af en givet parameter, ligesom variationen mellem planer er angivet. Endelig er der på grundlag af de foreliggende registreringer beregnet et estimat for miljøbelastningen i samtlige 50 kommuner med handlingsplaner, i de tilfælde hvor det er muligt.

Det skal bemærkes, at estimaterne i tabellens sidste søjle er baseret på den antagelse, at de kommuner, som har kortlagt en given parameter på den i tabellen angivne måde, er repræsentative for alle 50 kommuner med handlingsplaner. Denne antagelse er behæftet med betydelig usikkerhed. F.eks. resulterer den givetvis i en vis overvurdering af luftforurening og af antal veje med problemer m.h.t. visuelt miljø, mens den omvendt sandsynligvis resulterer i en undervurdering af antal materielskadeuheld og antal støjbelastede boliger 60-65 dB(A).

Der gælder desuden samme forbehold som for trafikarbejdet oven for, nemlig at den variation, som er angivet i tabellen består af to hoveddele. Dels en variation, som skyldes reelle forskelle i trafikbelastningen mellem kommuner, og dels en variation, som skyldes forskelle i kommunernes afgrænsning af registreringsvejnet. Der eksisterer ikke oplysninger om størrelsen af de to variationskilder hver især.

Tabel 2.10
Oversigt over handlingsplanernes kortlægning af de seks miljøparametre

Tabel 2.11 viser estimaternes andel af landstotalerne for de forskellige parametre. Det skal nævnes, at registeringsvejnettet er opgjort dels blandt de 90 største byer i Danmark - herunder København, Århus, Aalborg og Odense - dels primært i byernes centrum.

Tabel 2.11
Estimater af emissioner målt på registeringsvejnettet for 50 handlingsplaner sammenlignet med landstotaler for trafikkens belastning.

NB:

¹ Vejdirektoratet, www.vd.dk
² Trafikministeriet, www.trm.dk
³ Miljø- og Energiministeriet, Natur og Miljø 1997, Udvalgte indikatorer.
⁴ Regeringens transporthandlingsplan for miljø og udvikling, 1990. Landstotalerne for HC og partikler er opgjort for både gods- og persontransport, hvorfor transport med tog og skib forventes at være medregnet.
⁵ Trafikministeriets Trafikredegørelse 1997. Tallet for støjbelastede boliger på 55-60 dB(A) er i følge kilden formentligt undervurderet.

Et centralt spørgsmål for handlingsplanernes kortlægning er, hvad den viser om omfanget af kommunernes trafik- og miljømæssige problemer i forhold til hver af de seks parametre. Kommunernes svar på dette spørgsmål er vist i figur 2.10.

Trafik- og miljøproblemernes omfang

Samlet ses det entydigt, at kortlægningen ifølge kommunerne viser, at energiforbrug og luftforurening ikke er de store trafik- og miljøproblemer på kommunalt niveau. De største problemer ligger ifølge kommunerne inden for parametrene trafiksikkerhed, støj og barriereeffekt. Det visuelle miljø indtager en mellemposition, hvor kortlægningen ifølge kommunerne viser, at problemerne hverken er store eller små, men i stedet moderate. Dette resultat underbygges af resultaterne fra interviews med nøglepersoner i de ti case kommuner.

Figur 2.10
Hvad viste kortlægningen om omfanget af kommunens trafik- og miljømæssige problemer ? Tallene angiver det antal kommuner, som har valgt den pågældende svarmulighed, i procent af samtlige kommuner, der har svaret på spørgsmålet (N = 42-46/51)

Et andet centralt spørgsmål i forbindelse med handlingsplanernes kortlægning af trafik- og miljøproblemer er, om kortlægningen afdækkede miljømæssige og trafikale problemer, som man ikke på forhånd var opmærksom på i kommunerne. Kommunernes svar på dette spørgsmål er vist i figur 2.11 og 2.12.

Afdækning af ukendte problemer

Det ses, at kommunerne her falder i to cirka lige store grupper med hensyn til nej- og ja-sigere. Ja-sigerne blev desuden spurgt om, hvilke problemer man konkret var blevet opmærksom på gennem kortlægningen. Svarene fremgår af figur 2.12, og det ses igen som et særligt markant resultat, at i de kommuner, hvor kortlægningen har ledt til opmærksomhed på nye problemer, er det ikke luftforureningsproblemer, man er blevet opmærksom på, men problemer vedrørende støj, trafiksikkerhed, visuelt miljø og barriereeffekt.

Figur 2.11
Afdækkede kortlægningen miljømæssige og trafikale problemer, som man ikke på forhånd var opmærksom på? (N = 46/51).

Figur 2.12
Hvis ja, i så fald hvilke? Procenttallet angiver, hvor stor en andel af ja-svarerne, som siger, at man blev opmærksom på de pågældende problemer gennem kortlægningen. Flere svar er tilladt, derfor er procentsummen større end 100.

2.6.4 Målsætninger og virkemidler

Formulering af målsætninger

Handlingsplanernes målsætninger fremgår i oversigtsform af tabel 2.12. Det ses, at forbedret trafiksikkerhed og reduktion af støj er absolutte topscorere med hensyn til popularitet som målsætninger, idet de indgår i samtlige 50 planer, tæt efterfulgt af barriereeffekt og visuelt miljø, der er med i 49 planer. Reduceret luftforurening er målsætning for 40 planer, mens den mindst brugte målsætning, reduceret energiforbrug, ligger på et niveau helt for sig selv, idet den kun indgår i otte planer.

Det bemærkes, at for flere end halvdelen af alle handlingsplaner er målsætningen vedrørende trafiksikkerhed ganske ambitiøs, idet 30 planer opererer med en reduktion i antal personskadeuheld på over 20%, og 19 af disse med en reduktion på 41-60%. Der skal dog tages det væsentlige forbehold, at målsætningerne ofte ikke er nøjagtigt præciseret med hensyn til tidsperiode, eller de gælder forskellige tidsperioder.

Tabel 2.12
Oversigt over målsætninger, som indgår i kommunernes Trafik- og miljøhandlingsplaner

NB: 1) Tallene skal tolkes med det væsentlige forbehold, at de ofte ikke er præciseret med hensyn til tidsperiode, eller gælder forskellige perioder

Virkemidler til sikring af øget trafiksikkerhed

Handlingsplanernes virkemidler til at opnå øget trafiksikkerhed fremgår af tabel 2.13. De mest benyttede virkemidler ses i denne forbindelse at være trafiksaneringer, hastighedsdæmpende ombygninger af trafikveje og cykelbaner. Her er der således også tale om, at de mest benyttede virkemidler er anlægsorienterede og vedrører veje og stier, sådan som det var tilfældet for typologiseringen af projekter i afsnit 2.6.2.

Tabel 2.13
Handlingsplanernes virkemidler til at opnå øget trafiksikkerhed. Opdelingen svarer til de lokale foranstaltninger i Færdselssikkerhedskommissionens handlingsplan (N = 50/51)

2.6.5 Begrænsning af transportbehov og overflytning af transport til mindre forurenende transportmidler

Begrænsning af transportbehovet

Tabel 2.14 viser i hvilket omfang handlingsplanerne omfatter lokaliseringsorienterede virkemidler til begrænsning af transportbehov. Hovedkonklusionen er hér, at det store flertal (67-80%) af handlingsplaner kun i begrænset omfang eller slet ikke omfatter denne type af virkemidler. Kun for lokalisering af fritidsaktiviteter og lokalisering af uddannelsessteder er der en enkelt handlingsplan, som i meget stort omfang gør brug af disse virkemidler. For hver af de fem virkemidler vedrørende lokalisering er der dog et forholdsvis stort mindretal af handlingsplaner (cirka 20-30%), som gør brug af virkemidlet i stort omfang.

Tabel 2.14
I hvilket omfang er følgende virkemidler til begrænsning af transportbehov indtænkt i kommunens Trafik- og miljøhandlingsplan? (N = 45-46/51)

Omflytning af transport

Hvis man tilsvarende fokuserer på spørgsmålet om, i hvilken udstrækning handlingsplanerne omfatter virkemidler til overflytning af transport til mindre forurenende transportmidler, fås resultaterne vist i tabel 2.15. Det ses, at et flertal af handlingsplaner omfatter en forbedring af rammerne for cykel- og gangtrafik.

For den kollektive trafik gælder omvendt, at et flertal af planer ikke omfatter en forbedring af rammerne for denne trafik, muligvis fordi mange af de kommuner, som har udarbejdet handlingsplaner, er for små til, at den kollektive lokaltrafik har den store trafikale betydning.

Tabel 2.15
I hvilket omfang er følgende virkemidler til overflytning af transport til mindre forurenende transportmidler indtænkt i kommunens Trafik- og miljøhandlingsplan? (N = 49/51)

Samlet ses det således, at det store flertal af handlingsplaner (65-80%) bruger forbedring af rammerne for gang- og cykeltrafik som virkemiddel til at overflytte transport til mindre forurenende transportformer. Derimod bruger kun et mindretal af planer (40%) kollektiv trafik på samme måde, selvom det er et stort mindretal. Lokaliseringsorienterede virkemidler til begrænsning af transportbehov bruges ikke i det store flertal af planer (70-80%).

Det skal understreges, at den relativt sjældne brug af lokalisering og af kollektiv trafik til miljøforbedring ikke nødvendigvis betyder, at disse virkemidler er ineffektive. Virkemidlernes opfattes i en del kommuner givetvis som utraditionelle, og der er et behov for formidling af konkrete erfaringer på området. Her vil erfaringerne fra de kommuner, som trods alt har benyttet de pågældende virkemidler, kunne gøre nytte i det fremtidige arbejde med trafik og miljø.

2.6.6 Sammenhæng mellem kortlægning og indsatsområder

Valg af indsatsområder

Endelig er sammenhængen mellem handlingsplanernes kortlægning og deres indsatsområder søgt klarlagt. Figur 2.13 viser i hvilken grad svarpersonerne er enige i en påstand om, at indsatsområderne i handlingsplanerne udelukkende er valgt på basis af kortlægningen.

Det ses, at kommunerne hér falder i to hovedgrupper. I den første gruppe, som omfatter 62% af alle svarkommuner, mener svarpersonerne, at indsatsområderne i trafik- og miljøhandlingsplanen udelukkende blev valgt på basis af den forudgående kortlægning. I den anden gruppe, som omfatter 32% af svarkommunerne, er man uenige eller delvist uenige i, at dette skulle være tilfældet. Her er handlingsplanernes indsatsområder således valgt helt eller delvist på et andet grundlag end kortlægningen af trafik- og miljøproblemer, f.eks. andre politiske overvejelser.

Resultaterne skal tolkes mod baggrund af, at bevillingspraksis for støtte fra Trafik- og Miljøpuljen er blevet ændret undervejs. Først var det en forudsætning for støtte, at der var udarbejdet en handlingsplan, senere blev kravet reduceret til, at der skulle foreligge en kortlægning af kommunens trafik- og miljøproblemer.

Figur 2.13
Markér i hvilken udstrækning du er enig i følgende påstand: Indsatsområderne i Trafik- og miljøhandlingsplanen blev udelukkende valgt på basis af den forudgående kortlægning (N = 47/51)

2.7 Profil af de støttede projekter

De støttede projekter

I dette afsnit beskrives de projekter, som har opnået støtte fra Trafik- og Miljøpuljen.

2.7.1 Økonomisk omfang af de støttede projekter

Som tidligere nævnt har 136 trafik- og miljøprojekter opnået støtte fra Trafik- og Miljøpuljen. Det samlede budget for disse projekter er 334 millioner kr. (1995 niveau). Den tildelte støtte fra Trafik- og Miljøpuljen udgør 148 millioner kr. Projekternes budget varierer fra 30.000 kr. for det mindste projekt til 21 millioner kr. for det største, med et gennemsnitsbudget på 2,5 millioner kr.

Støtte pr. kommune

De eksisterende data tillader ikke en opdeling af den tildelte støtte på enkeltprojekter, men kun på kommuner. Opdelt på kommuner varierer den samlede projektstøtte fra 98.000 kr. for den kommune, som har modtaget mindst i puljestøtte, til 12 millioner kr. for den kommune, som har modtaget mest. Gennemsnittet for tildelt projektstøtte pr. kommune er 3 millioner kr.

2.7.2 De støttede projekters indpasning i handlingsplanarbejdet

Relation mellem projekt og plan

Hvad angår de støttede projekters forhold til handlingsplanarbejdet, gælder som tidligere nævnt, at det var en forudsætning for projektstøtte fra Trafik- og Miljøpuljen, at der blev udarbejdet en handlingsplan for trafik og miljø. Det var derimod ikke et krav, at der skulle foreligge en handlingsplan, inden man kunne søge og opnå projektstøtte. For godt 60% af de 136 støttede projekter forelå handlingsplanen således heller ikke på bevillingstidspunktet. Og efter at handlingsplanerne er udarbejdet, kan det konstateres, at 55% af de 136 støttede projekter ikke indgår i en færdig handlingsplan.

2.7.3 Projekttyper

Projekternes geografiske placering

Hvad angår den geografiske lokalisering af de støttede projekter, gælder der, at cirka en fjerdedel af projekterne gennemføres i forstadsmiljøer, mens godt halvdelen gennemføres i centrum. Resten af projekterne gennemføres andre steder i kommunerne eller kan ikke afgrænses geografisk (se figur 2.14).

Figur 2.14
I hvilken form for bydel fandt det aktuelle projekt sted? (N = 19/136).

Projekttyper

I tabel 2.16 er de støttede projekter fordelt efter type. Det ses, at sanering af vejstrækninger og af arealerne omkring disse udgør cirka en tredjedel af de støttede projekter. Godt en femtedel er projekter med fartdæmpende foranstaltninger, mens knap en femtedel er projekter med forbedring af vilkårene for cykeltrafik via anlægsprojekter. Knap en tiendedel er lokale kampagne- og informationsaktiviteter. Tabellen sammenholder desuden de støttede projekter med samtlige 1.341 projekter omfattet af de 50 kommunale handlingsplaner. Det ses, at der især er forskel mellem støttede projekter og samtlige projekter med hensyn til fartdæmpende foranstaltninger, hvor der forholdsmæssigt er mere end dobbelt så mange støttede projekter som projekter i alt. Tilsvarende er der forholdsmæssigt mange støttede projekter med lokale kampagne- og informationsaktiviteter, regulering af vejvalg og samordning af signalanlæg, selvom der her skal tages forbehold for, at der er tale om små tal. Omvendt er der relativt få støttede projekter med forbedring af kollektiv trafik og ren visuel restaurering, igen med forbehold for, at der er tale om små tal.

Tabel 2.16
Hvilken projekttype kan det aktuelle projekt typologiseres som ud fra primær aktivitet?

1.7.4 Projekternes målsætning og virkemidler

Projektmålsætning

Målsætningerne for de støttede projekter er vist i tabel 2.17, hvor det desuden er oplyst hvor stor en andel af de støttede projekter, der har den pågældende målsætning, ligesom denne andel er sammenholdt med andelen af handlingsplaner med den pågældende målsætning.

Tabel 2.17
Oversigt over målsætninger, som indgår i de støttede projekter (N = 121,136/136), sammenholdt med målsætninger for handlingsplaner (N= 50/51).

Projekternes virkemidler

De støttede projekters virkemidler for trafiksikkerhed er vist i tabel 2.18 med angivelse af den andel af de 136 støttede projekter, som gør brug af de anførte virkemidler.

Tabel 2.18
De støttede projekteres virkemidler til at opnå øget trafiksikkerhed. Procentandelen af støttede projekter, som gør brug af det pågældende virkemiddel, er vist. Opdelingen af virkemidler svarer til de lokale foranstaltninger i Færdselssikkerhedskommissionens handlingsplan (N = 136).

Samlet ses det, at de mest benyttede målsætninger vedrører trafiksikkerhed, støj, visuelt miljø og barriereeffekt. De mest populære virkemidler, hvad angår trafiksikkerhed, er hastighedsdæmpende ombygninger af trafikveje i byer, områdevis trafiksanering og omdannelse af trafikveje til lokalveje samt cykelbaner i byer.

2.8 Handlingsplanernes implementering og barrierer herfor

2.8.1 Forhold til kommuneplanlægningen

Integration i kommuneplan

Knap halvdelen af de støttede kommuner har fulgt Miljøministeriets anbefalinger og har direkte integreret deres Trafik- og miljøhandlingsplan i kommuneplanen eller har givet handlingsplanen status af tillæg til kommuneplanen, med de lovgivne forpligtelser til revision og gennemførelse, som dette indebærer (se figur 2.15).

I de øvrige kommuner, som udgør godt halvdelen af de støttede kommuner, ligger handlingsplanen som en selvstændig plan, uden formel tilknytning til kommuneplanlægningen.

Kommitment over for planerne

I den udstrækning det, at handlingsplanen for trafik og miljø er integreret i kommuneplanlægningen i en givet kommune, kan tolkes som, at der eksisterer et særligt kommitment over for handlingsplanen hos kommunen, mens omvendt det, at planen ikke er integreret i kommuneplanlægningen kan tolkes som manglende kommitment, ses det, at kommitment muligvis er lavt for et betydeligt antal kommuner. Lavt kommitment kan tænkes at medføre lav implementeringsgrad. En sådan tolkning bygger på antagelsen om, at en egentlig integration i kommuneplanen vil medføre revision hvert fjerde år og dermed fornyet stillingtagen til Trafik- og miljøhandlingsplanen.

Figur 2.15
Hvorledes er Trafik- og miljøhandlingsplanen placeret i forhold til kommuneplanen? (N = 47/51)

2.8.2 Handlingsplanernes tidshorisont

Planernes tidshorisont

Vi har allerede set i de foregående afsnit, at handlingsplanernes faktiske implementering er godt i gang, og denne del af handlingsplanarbejdet vil blive uddybet nedenfor. Alligevel må det konstateres, at det for nuværende er for tidligt at konkludere om planernes samlede realisering alene af den grund, at gennemførelsen af planerne for en stor dels vedkommende først er igangsat inden for de allerseneste år, og at planernes tidshorisont løber helt frem til år 2010 (se figur 2.16 og 2.17).

Vurderingen af handlingsplanernes implementering i det følgende skal derfor tages med det forbehold, at der alene er tale om vurdering af delimplementering, og at billedet kan, og sandsynligvis vil, være anderledes, hvis man om nogle år vurderer handlingsplanerne igen, efter at arbejdet med deres gennemførelse har stået på i en længere årrække. Resultaterne af den foreliggende evaluering tyder i den forbindelse på, at det kan få afgørende betydning for den samlede implementering, om den økonomiske støtte til plangennemførelsen fortsætter eller ej.

Figur 2.16 og 2.17:
Handlingsplanernes startår og slutår (N = 45 henh. 38/50)

2.8.3 Planernes implementeringsstatus og årsager til forsinkelser

Gennemførselsprocent

Figur 2.18 viser, i hvilket omfang kommunernes handlingsplaner er gennemført. Med de ovenfor nævnte tidshorisonter for planernes gennemførelse giver det sig selv, at kun ganske få, i alt fire, handlingsplaner er gennemført på nuværende tidspunkt. Det ses imidlertid, at for flertallet af kommuner er implementeringen i gang, og den følger tidsplanen.

Omkring en tredjedel af kommunerne har derimod problemer, hvad angår gennemførelse og tidsplan. Disse kommuner er spurgt om årsagerne til forsinkelserne, og deres svar er vist i tabel 2.19.

Figur 2.18
I hvilket omfang er handlingsplanen gennemført? (N = 44/50)

Årsager til forsinkelse

Der tages forbehold for, at tabel 2.19 er baseret på små tal, idet kun 15 kommuner angiver at have oplevet forsinkelser i handlingsplanernes gennemførelse, og 14 af disse har svaret på spørgsmålet. På trods af de små tal er tendensen imidlertid klar: Flertallet af de opstillede, mulige årsager til forsinkelser har ikke gjort sig gældende for de pågældende handlingsplaner.

Af de opstillede muligheder har kun modstand fra politikere, og i to tilfælde også manglende tid og personale samt udskiftning i personalet, været årsager til forsinkelser. Under "anden modstand" og "andet" er mangel på penge angivet som den altdominerende årsag til forsinkelser.

Tabel 2.19
Hvorvidt har følgende forhold medført forsinkelser i handlingsplanen?

NB: Tabellen oplyser antal planer for hvilke det pågældende forhold har gjort sig gældende på den oplyste måde. Spørgsmålet er kun stillet til de, som har besvaret det sidste spørgsmål i figur 2.21 ovenfor, i alt 15 kommuner hvoraf 14 har svaret.

2.8.4 Projektimplementering

Implementeringsprocent

Hvis man i stedet for handlingsplaner fokuserer på projekter, er indtrykket igen, at handlingsplanarbejdet indtil nu har været karakteriseret ved et højt aktivitetsniveau. Som det ses af figur 2.19 er 116 af de projekter, som både har modtaget støtte og indgår i den lokale handlingsplan, gennemført eller påbegyndt. Hertil kommer 229 projekter, som er gennemført eller påbegyndt uden støtte. Dette er i alt 345 projekter, eller 25% af de i alt 1.341 projekter, som handlingsplanerne omfatter. Denne gennemførelsesprocent skal igen ses på baggrund af, at flertallet af handlingsplaner efter deres egen tidsplan først vil være fuldt gennemført om fem til ti år.

Figur 2.19
Hvor mange af handlingsplanens projekter er blevet gennemført/påbegyndt på nuværende tidspunkt, opdelt på henholdsvis med og uden støtte fra Trafik- og Miljøpuljen?

Af figur 2.20 ses det videre, at det store flertal af støttede projekter er gennemført i overensstemmelse med den oprindelige projektbeskrivelse. For 15 projekter (13%), som af svarpersonerne er anført ikke at være gennemført i overensstemmelse med den oprindelige projektbeskrivelse, gælder der, at hovedårsagerne er ændrede tekniske muligheder og ændret økonomisk prioritering.

Figur 2.20
Er projektet gennemført i overensstemmelse med den oprindelige projektbeskrivelse? (N = 118/136)

2.8.5 Konflikter mellem miljøparametre

Lav konfliktgrad mellem parametre

En mulig årsag til det høje aktivitetsniveau i plan- og projektimplementeringen, kunne være, at foruden støtten fra Trafik- og Miljøpuljen og opbakningen bag planer og projekter i kommunerne, så er det i vid udstrækning lykkedes kommunerne at designe planer og projekter med ringe konflikt mellem de miljøparametre, som indgår. Dermed er potentialet for politisk og administrativ konflikt, og deraf følgende forsinkelser og blokeringer, også reduceret.

Denne tese bekræftes af, at kommunerne oplyser, at for to tredjedele af de støttede projekter har der slet ikke været konflikt mellem de enkelte miljøparametre, mens der for yderligere 20% kun har været konflikt i lille omfang (se figur 2.21).

Figur 2.21
Har der i forbindelse med projektets udførelse været konflikt mellem de enkelte miljøparametre? (N = 116/136)

Konfliktende parametre

I parentes bemærket gælder det, at dér, hvor der har været konflikt mellem de enkelte parametre, har det især været mellem på den ene side trafiksikkerhed og på den anden samtlige øvrige parametre, samt mellem på den ene side energiforbrug og på den anden barriereeffekt og visuelt miljø. Eksempler på konflikter er trafiksikkerhed kontra støj, hvor f.eks. en ujævn vejbelægning, der giver mere dækstøj, bliver brugt som hastighedsdæmpende foranstaltning, eller energiforbrug kontra barriereeffekt, hvor barriereeffekten nedsættes ved at lede biltrafikken ad andre, og længere, veje end hidtil.

2.8.6 Nye initiativer

Nye initiativer

Med henblik på at afdække eventuelle ringvirkninger af den igangsatte projekt-implementering er det endelig undersøgt, i hvilken udstrækning implementeringen har givet anledning til nye initiativer på trafik- og miljøområdet. Som det ses af figur 2.22, er dette i vid udstrækning tilfældet, idet godt halvdelen af alle igangsatte eller gennemførte støttede projekter har givet anledning til nye initiativer. Initiativerne består både i nye projekter samt i revideringer og udvidelser af handlingsplaner, f.eks. m.h.t. geografisk dækningsområde.

Figur 2.22
Har det aktuelle trafik- og miljøprojekts resultater givet anledning til nye initiativer på trafikmiljøområdet? (N = 113)

2.9 Effektvurdering

2.9.1 Data og metodemæssige overvejelser

Faktiske effekter

Et centralt spørgsmål for en evaluering af Trafik- og Miljøpuljen er selvsagt, i hvilket omfang puljen og arbejdet med at realisere handlingsplanerne har haft de tilsigtede effekter. Hvis dette spørgsmål skal besvares, forudsætter det, at målsætningerne for (eller de forventede effekter af) handlingsplanarbejdet kan sammenholdes med den faktiske udvikling fra før til efter projektimplementering for de seks miljøparametre, som handlingsplanerne omfatter. Dette ville udgøre en såkaldt målopfyldelsesanalyse.

Før/efter målinger

Den datamæssige forudsætning for en målopfyldelsesanalyse er således, at der foreligger sammenlignelige data for hver af følgende tre forhold for hver miljøparameter:

1. Målsætninger/forventede effekter
2. Situationen før implementering
3. Situationen efter implementering

Målopfyldelsesanalyse kan ikke gennemføres

Det skal indledningsvis konstateres, at som følge af de procedurer og metoder, som er brugt af Miljøministeriet og kommunerne til produktion og indsamling af data, er denne forudsætning ikke opfyldt. En dækkende og pålidelig målopfyldelsesanalyse kan alene af den grund ikke gennemføres.

Tabel 2.20 (søjle 3) dokumenterer dette forhold. Det ses af tabellen, at de eneste to miljøparametre, for hvilke data findes for tilstrækkeligt mange projekter til, at konklusioner kan anses for dækkende, er barriereeffekt og visuelt miljø. Grunden til, at der findes data for disse to parametre er, at der her ikke er tale om faktiske tal, sådan som det er tilfældet for de øvrige parametre, men om kvalitative, subjektive skøn indhentet i forbindelse med spørgeskemaundersøgelsen.

På grund af det spinkle datagrundlag kan der således ikke gennemføres en egentlig målopfyldelsesanalyse af arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanernes gennemførelse, bortset fra hvad angår barriereeffekt og visuelt miljø, hvor analysen bliver baseret på svarpersonernes subjektive vurderinger af de opnåede effekter.

En mindre ambitiøs type af effektvurdering end målopfyldelsesanalyse er simpel før-efter vurdering, hvor man alene sammenligner situation før implementeringen af miljøforbedrende foranstaltninger med situationen efter. Tabel 2.20 (søjle 4) viser, at datagrundlaget for denne type af effektvurdering er noget bedre end for målopfyldelsesanalyse, selvom grundlaget stadig er mangelfuldt.

For trafikuheld ses det f.eks., at på trods af at 120 af de 136 støttede projekter har forbedret trafiksikkerhed som målsætning, og på trods af at trafiksikkerhed ofte anses for at være en af de bedst dokumenterede parametre i den kommunale trafikplanlægning, så er der i denne sammenhæng kun 37 projekter, for hvilke der foreligger oplysninger om antal trafikuheld i alt før henholdsvis efter implementeringen af de sikkerhedsforbedrende foranstaltninger. For antallet af personskadeuheld er datagrundlaget endnu mindre. Igen er der kun tilstrækkelige data for en dækkende effektvurdering for barriereeffekt og visuelt miljø.

Tabel 2.20
Oversigt over forekomsten af data, som er nødvendige for en effektvurdering af Trafik- og Miljøpuljen

NB: Tabellen viser antallet af projekter (ud af 136 støttede projekter), for hvilke de data eksisterer, som er nødvendige for hver af følgende to typer effektvurdering: (a) Sammenligning af målsætninger med faktisk udvikling (søjle 3), og (b) Simpel før-efter vurdering (søjle 4). Det ses, at der ikke er tilstrækkeligt datagrundlag for gennemførelse af en samlet effektvurdering af Trafik- og Miljøpuljen

2.9.2 Før og eftervurdering for de seks miljøparametre

Før/efter vurdering

På trods af de mangelfulde data sammenligner vi i det følgende situationen før implementering med situationen efter for de variable, som er listet i tabel 2.21. Dette sker for i det mindste at kunne sige noget om udviklingen for de projekter og effekter, for hvilke data foreligger. Variablen for luftforurening målt ved CO udgår af vurderingen på grund af for få data. Variable vedrørende støj udgår, fordi data her vurderes at være upålidelige som følge af misforståelser og fejl i svarpersonernes oplysninger.

Det skal understreges, at den gennemførte før-efter vurdering ikke kan antages at være dækkende for Trafik- og Miljøpuljen eller for arbejdet med at realisere Trafik- og miljøhandlingsplanerne som helhed. Vurderingen gælder alene de få støttede projekter, for hvilke der foreligger faktiske før- og efterdata. Der tages desuden forbehold for, at efterperioden for en del projekter endnu kan være for kort til, at der foreligger pålidelige data, især hvad angår trafikuheld. Endelig skal der også tages forbehold for eventuelle fejl i kommunernes oplysninger i dokumenter og spørgeskemaer. Det ligger uden for den udførte evaluerings rammer at afdække sådanne fejl, men andre undersøgelser og erfaringer viser, at sådanne fejl forekommer.

Resultatet af vurderingen er herefter vist i tabel 2.21, som indeholder det mest kontante, man for nuværende kan sige om, hvorvidt Trafik- og Miljøpuljen og arbejdet med at realisere handlingsplaner har påvirket de seks miljøparametre.

Det ses, at fortegnet i alle tilfælde er negativt for udviklingen fra situationen før implementering af de miljøforbedrende foranstaltninger til situationen efter. Det vil sige, at der for hver variabel er sket en forbedring for projekterne observeret under ét for den pågældende variabel. De største forbedringer er opnået inden for trafiksikkerhed. Dernæst følger luftforurening målt ved NOX og HC samt energiforbrug målt ved CO2. Hvad angår luftforurening og energiforbrug, dækker resultaterne imidlertid kun 9 projekter.

Det skal nævnes, at det lave antal projekter med sammenlignelige data medfører, at det ikke er muligt at sige noget pålideligt om hvilke typer af projekter, som giver den største virkning med hensyn til miljøeffekter. Datamaterialet er for spinkelt.

Foruden det lave antal observationer skal der også tages forbehold for, at der ikke foreligger viden om, hvorvidt de forbedringer, som er opnået inden for de observerede projekter, og som er dokumenteret i tabel 2.21, også bidrager til samlede forbedringer for kommunen som helhed eller for hele landet. Hvis forbedringerne eksempelvis er opnået ved, at problemerne (f.eks. trafikbelastningen) blot er flyttet andre steder hen, d.v.s. uden for de observerede projekter, så vil nettoforbedringen i forhold til kommunens eller landets samlede situation være mindre, helt fraværende, eller i visse tilfælde måske oven i købet negativ. Det sidste er f.eks. et klassisk problem, hvor lokale problemer løses ved omlægninger af biltrafikken, som medfører øget omvejskørsel og dermed f.eks. øget energiforbrug, øget luftforurening eller øget uheldsrisiko andre steder.

Med tabel 2.21 siges der således ikke - og kan der ikke siges - noget om, hvorvidt og hvor meget de opnåede forbedringer bidrager netto til de nationale målsætninger på trafik- og miljøområdet.

Tabel 2.21
Før-efter effektvurdering af støttede trafik- og miljøprojekter for hvilke før-efter data foreligger (N).

NB: Det skal understreges, at effektvurderingen ikke dækker Trafik- og Miljøpuljen og de støttede projekter (i alt 136) som helhed. Vurderingen dækker alene de N projekter angivet under hver variabel. †) Trafikuheld er opgjort som gennemsnit pr. år over 5 år.

Barriereeffekt og visuelt miljø

Som nævnt foreligger der ikke faktiske tal for barriereeffekt og visuelt miljø før og efter projektimplementering. I stedet er svarpersonernes subjektive vurderinger indhentet i forbindelse med spørgeskemaundersøgelsen. Resultaterne er vist i figurerne 2.23 og 2.24.

Det ses, at ifølge svarpersonerne er der sket betydelige forbedringer med hensyn til både barriereeffekt og visuelt miljø. Der er således sket et fald på 70% i antallet af projekter, som vurderes af have stor eller meget stor barriereeffekt, fra før til efter projektimplementering.

Tilsvarende er der sket et fald på 100% i antallet af projekter, som vurderes at have et dårligt eller under middel visuelt miljø. Antallet af projekter, som vurderes at have et smukt visuelt miljø er ottedoblet (fra 3 til 25 projekter) fra førsituationen til eftersituationen.

Figur 2.23
Barriereeffekt før og efter projektimplementering. Andelen af svar i procent er oplyst (N = 70).

Figur 2.24
Visuelt miljø før og efter projektimplementering. Andelen af svar i procent er oplyst (N = 55).

2.9.3 Svarpersoners subjektive vurdering af effekter

Subjektiv effektvurdering

Med henblik på at supplere det spinkle datagrundlag for en egentlig effektvurdering af Trafik- og Miljøpuljen og af arbejdet med at gennemføre kommunernes Trafik- og miljøhandlingsplaner, er der som led i spørgeskemaundersøgelsen stillet en række spørgsmål om svarpersonernes subjektive vurderinger af puljens, handlingsplanernes og projekternes effekter. Svarene på disse spørgsmål gennemgås i dette afsnit.

Hvad angår handlingsplanernes effekter, ses det af tabel 2.22, at svarpersonerne vurderer, at der især vil opnås en effekt for trafiksikkerhed, det visuelle miljø og barriereeffekt. Derimod vurderer et markant flertal, at planerne ikke vil få nogen udpræget effekt for energiforbrug og luftforurening. Støj indtager en mellemposition med hensyn til forventede effekter.

Tabel 2.22
På hvilke parametre vurderes handlingsplanens samlede effekt at blive størst? Procentandel af svar er vist (N = 43-49/51).

Hvad angår de støttede trafik- og miljøprojekter er svarmønstret stort set det samme som for handlingsplanerne (se tabel 2.23).

Tabel 2.23
Hvilken virkning har trafik- og miljøprojektet haft på de seks miljøparametre? Procentandel af svar er vist (N = 94-105/136).

Eventuelle tidsforskudte effekter

Med henblik på at afdække eventuelle tidsforskudte effekter blev de personer, som svarede "ingen virkning" i tabel 2.23 yderligere spurgt, om de forventer en effekt inden for de næste fem år. Svaret på dette spørgsmål er vist i tabel 2.24.

Det ses, at især for 14 projekter vedrørende trafiksikkerhed forventes en tidforskudt positiv effekt. Det er muligt, at denne tidsforskydning ikke blot vedrører den faktiske effekt, men også det forhold, at for netop trafiksikkerhed går der nogle år efter projektimplementeringen (typisk 3-5 år), inden efterperioden er lang nok til, at pålidelige tal for ændringer i antal trafikuheld kan etableres.

Tabel 2.24
Hvis "ingen virkning" forventer I da en effekt inden for de næste 5 år?

Effekternes relation til Trafik – og Miljøpuljen

Endelig er svarpersonerne spurgt, i hvilken udstrækning de vurderer, at de allerede opnåede effekter kan tilskrives de støttede projekter og midlerne fra Trafik- og Miljøpuljen. Svarene er vist i figur 2.25. Det ses, at for godt 80% af projekterne vurderer svarpersonerne, at effekterne i "vid" og "meget vid" udstrækning kan tilskrives det støttede projekt og midlerne fra Trafik- og Miljøpuljen.

Figur 2.25
I hvilken udstrækning vurderer du, at den allerede opnåede effekt kan tilskrives det støttede projekt og midlerne fra Trafik- og Miljøpuljen? (N = 103).

2.10 Konklusion

Konklusion

Hvad angår Trafik- og Miljøpuljens incitament for det kommunale handlingsplanarbejde konkluderes følgende:

Trafik- og miljøplanernes indhold

Hvad angår Trafik- og miljøhandlingsplanernes indhold konkluderes det:

Implementering og effekter

Endelig konkluderes følgende, hvad angår handlingsplanernes implementering og effekter:

Foruden forbeholdet for lavt projektantal skal det afslutningsvis også understreges, at den udførte effektvurdering ikke siger - og med den måde, hvorpå ministerium og kommuner har valgt at tilrettelægge produktion og indsamling af data vedrørende handlingsplanarbejdet, ikke kan sige - noget om, hvorvidt eller hvor meget de dokumenterede forbedringer i de støttede projekter bidrager netto til opfyldelse af de nationale målsætninger på trafik- og miljøområdet. Nationalt kan nettoeffekten i princippet være negativ, selvom den i de vurderede projekter er positiv. Projekterne kan eksempelvis have resulteret i, at miljøproblemerne blot er flyttet andre steder hen. I den forbindelse skal det dog bemærkes, at Miljøstyrelsen ved tildeling af støtte lagde vægt på at vælge projekter, som Styrelsen formodede ville bidrage positivt til opfyldelse af de nationale målsætninger på området.

2.11 Anbefalinger

Anbefalinger

På baggrund af ovenstående anbefales følgende: