Evaluering af Trafik- og Miljøpuljen 1992-1995
Hovedrapport

3. Eksterne aktører i Trafik- og miljøarbejdet

3.1 Formål
3.2 Datagrundlag
3.3 Samspilsmønstre i kommunalt planlægningsarbejde
3.3.1 Traditionelle samspilsmønstre i kommunalt planlægningsarbejde
3.3.2 Idealtypiske samspilsmønstre i kommunalt planlægningsarbejde
3.4 Eksterne aktører i Trafik- og miljøhandlingsplanarbejdet
3.5 Puljestøttede projekter og borgerinddragelse
3.6 Konklusion
3.7 Perspektivering
3.8 Anbefalinger

Dette kapitel omhandler eksterne aktører i kommunernes trafik- og miljøarbejde. Med andre ord - der er sat fokus på borgerne og dermed på inddragelse af interessegrupper, borgere i al almindelighed samt andre relevante aktører.

Nedenfor er formålet med denne del af evalueringen uddybet i afsnit 3.1 efterfulgt af en præsentation af datagrundlaget i afsnit 3.2. Afsnit 3.3 giver en karakteristik af traditionelle samspilsmønstre mellem kommunale aktører og eksterne aktører i den kommunale planlægningsproces med det formål at præsentere grundlaget for at vurdere, om der er sket ændringer i kommunernes trafik- og miljøarbejde. En potentiel udvikling holdes op mod en idealtypisk karakteristik af samspilsmønstre for inddragelse af eksterne aktører. Resultaterne af de specifikke evalueringsaktiviteter er beskrevet i afsnittene 3.4 og 3.5. I afsnit 3.6 præsenteres en konklusion af resultaterne, og endelig gives der en perspektivering i afsnit 3.8 efterfulgt af en række anbefalinger til borgerinddragelse i kommunernes trafik- og miljøarbejde i afsnit 3.9.

3.1 Formål

Inddragelse af borgere og borgerrepræsentanter

I dette kapitel er der sat særligt fokus på inddragelse af interesseorganisationer, foreninger, virksomheder og borgere generelt i arbejdet med trafik og miljø i kommunerne. Med andre ord, hvordan har eksterne aktører i forhold til kommunale aktører været inddraget i den kommunale planlægningsproces og implementering af denne.

For det første har analysen fokuseret på, hvordan eksterne aktører er blevet inddraget i arbejdet med både Trafik- og miljøhandlingsplanerne og ligeledes de konkrete projekter, der har modtaget støtte.

Analysepunkter

For det andet er der fokuseret på, om arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanerne har bidraget til at styrke samarbejdet mellem kommunerne og de eksterne aktører, og dermed også spørgsmålet om, der er sket ændringer i samspilsmønstret. Det skal her anføres, at den daværende ansvarlige fra Miljøstyrelsen i et interview oplyste, at det ikke var et formuleret mål ved Trafik- og Miljøpuljens opstart, at der skulle ske en udvikling fra et traditionelt samspilsmønster i retning af et idealtypisk samspilsmønster, karakteriseret ved de anbefalinger, der fremgår i et senere notat Miljøstyrelsen (Orientering fra Miljøstyrelsen, nr. 11, 1996).

For det tredje er der fokuseret på, hvordan de eksterne aktører vurderer indfrielsen af målene for de konkrete projekter, som har modtaget støtte fra Trafik- og Miljøpuljen. Der er således lagt et brugerperspektiv ind i analysen.

Fokus i denne del af rapporten er illustreret i figuren nedenfor.

Figur 3.1
Fokus i analysen af eksterne aktører i kommunernes arbejde med trafik- og miljø under Trafik- og Miljøpuljen

(4kb)

3.2 Datagrundlag

De data, som ligger til grund for analysen af temaet om de eksterne aktører er indsamlet gennem samtlige dataindsamlingsmetoder.

Datagrundlag

Der var ikke i projektspørgeskemaundersøgelsen fokuseret på inddragelsen af eksterne aktører, men der var i analysedesignet lagt op til, at der skulle have været gennemført en spørgeskemaundersøgelse blandt de eksterne aktører, som var involveret i de 10 kommuner og dermed de projekter, som blev udvalgt til caseprofiler. Det blev i stedet - i samråd med opdragsgiver - valgt at gennemføre kvalitative interviews med en række særligt udvalgte eksterne aktører knyttet til de 10 cases, da det efter gennemførelsen af spørgeskemaundersøgelsen relateret til Trafik- og miljøhandlingsplanerne ikke viste sig hensigtsmæssigt at gennemføre analyseaktiviteten som planlagt.

Det skyldes på den ene side, at der ikke viste sig at have været involveret særlig mange eksterne aktører. På den anden side var de eksterne aktører, der blev identificeret af så forskellig karakter, at det ikke på den baggrund blev vurderet metodisk hensigtsmæssigt at gennemføre en generel spørgeskemaundersøgelse. Derfor blev løsningen med de kvalitative interviews valgt for at kunne belyse både inddragelsesperspektivet og brugerperspektivet i forhold til konkrete projekter.

3.3 Samspilsmønstre i kommunalt planlægningsarbejde

Traditionelle ct. idealtypiske samspilsmønstre

Afsnittene 3.3.1 og 3.3.2 giver en karakteristik af henholdsvis traditionelle og idealtypiske samspilsmønstre for inddragelse af eksterne aktører - borgerne - i kommunalt planlægningsarbejde. Formålet med disse karakteristikker er at etablere to pejlemærker for at vurdere, om Trafik- og miljøpuljen har ført til ændringer i samspilsmønstret mellem kommunale og eksterne aktører.

3.3.1 Traditionelle samspilsmønstre i kommunalt planlægningsarbejde

Traditionelt samspilsmønster

Med et traditionelt samspilsmønster for kommunale og eksterne aktører i kommunalt planlægningsarbejde menes kort og godt de krav og anvisninger, der opstilles for borgerinddragelse i Lov om Planlægning. Overordnet påpeges det i lovens kapitel 1, "at offentligheden i videst muligt omfang inddrages i planlægningsarbejdet". I kapitel 6, "Planers tilvejebringelse og ophævelse", anføres det i forbindelse med indkaldelse af ideer og forslag før udarbejdelse af et forslag til kommuneplan, at "... kommunalbestyrelsen kan i øvrigt inddrage offentligheden i det indledende planarbejde" (§ 22 stk. 2) og "...Indkaldelse sker ved offentlig bekendtgørelse..." (§ 22 stk. 3). I forbindelse med revision af planer anføres det endvidere"...at kommunalbestyrelsen skal forestå en oplysningsvirksomhed med henblik på at fremkalde en offentlig debat om planrevisionens målsætning og nærmere indhold" (§ 23 stk. 4), og samtidig anvises "...en frist på mindst 8 uger for fremsættelse af indsigelser m.v. mod planforslaget" (§ 24 stk. 3).

Foruden Lov om Planlægning henviser traditionelle samspilsmønstre også til andre regler og anden relevant lovgivning, som stiller krav om at høre givne parter i forbindelse med planudarbejdelse eller gennemførelse af konkrete projekter. Her tænkes eksempelvis på de regler, der ligger for høring af Politiet i forbindelse med anlægsprojekter, hvor det skal sikres, at Færdselsloven overholdes.

Traditionelle samspilsmønstre henviser altså primært til "det der skal gøres", hvilket -som tidligere nævnt - også var det, man planlagde og forventede ved Trafik- og Miljøpuljens opstart.

3.3.2 Idealtypiske samspilsmønstre i kommunalt planlægningsarbejde

Idealtypisk samspilsmønster

Midtvejs i Trafik- og miljøpuljens forløb blev der gennemført en række evalueringsaktiviteter - herunder en kvalitativ interviewundersøgelse - som resulterede i publikationen "Borgerinddragelse i kommuners arbejde med trafik og miljø" (Orientering fra Miljøstyrelsen, nr. 11, 1996). På baggrund af interviewene blev der udarbejdet otte caseprofiler, og samtidig en række generelle retningslinjer for, hvad evaluator her vælger at kalde for idealtypiske samspilsmønstre i kommunalt planlægningsarbejde. I indledningen finder man følgende kommentar:

· "...det er ikke nok, at kommunens embedsmænd kortlægger problemerne og opstiller forslag til mål og løsninger, som politikerne vedtager. Hvis en Trafik- og miljøhandlingsplan skal blive en succes, er det vigtigt aktivt at inddrage byens indbyggere, så det i høj grad bliver deres plan. Det er vigtigt at supplere den tekniske kortlægning af problemerne med borgernes vurdering af, hvor og hvordan de oplever problemer. Ligesom det er vigtigt, at både opstilling af mål og udpegning af virkemidler samt gennemførelsen af de konkrete projekter sker i tæt dialog med borgerne".

Udfra antagelsen om, at arbejde med trafik og miljø er en vedvarende proces, hvor der løbende gennemføres revision af planlægningen samt opfølgning og evaluering af gennemførte foranstaltninger anbefaler Miljøstyrelsens publikation, hvor og hvordan de eksterne aktører - borgerne - overordnet kan inddrages i to faser. Den første fase er planlægningsfasen, hvor udformningen af planlægningsgrundlaget og hvor valg af målsætninger finder sted. Den anden fase er gennemførelsesfasen, hvor planlægningens forslag og ideer konkretiseres og gennemføres.

Planlægningsfasen

Inddragelse i planlægningsfasen

I forbindelse med kortlægningen af miljøet i kommunen, kan de kommunale aktører supplere de "hårde data" med "bløde data" om borgernes oplevelse af, hvilke trafikskabte miljøproblemer, der er i kommunen, og ligeledes hvad deres holdning er til det visuelle miljø, og hvordan gademiljøet skal se ud. Som metoder og værktøjer anbefales spørgeskemaundersøgelser og borgermøder.

Ved formulering af mål for arbejdet med trafik og miljø og fastlæggelse af indsatsområder og valg af virkemidler kan kommunerne vælge at indsamle borgernes forslag og synspunkter med hensyn til, hvilke trafikskabte miljøproblemer, der skal sættes ind overfor - og gennem hvilke foranstaltninger det kan ske. Af relevante eksterne aktører nævnes interessegrupper, der repræsenterer handelsdrivende, natur- og miljøorganisationer, cyklistforeninger, hyrevognsforeninger, busselskaber, politiet, handicapforeninger eller andre. Som værktøj og metode anbefales det at etablere en følgegruppe.

Ved selve høringen og godkendelsen af forslaget til Trafik- og miljøhandlingsplanen kan kommunen gennemføre en offentlig høringsprocedure kombineret med borgermøder, hvor der inden afholdelse udsendes pjecer.

Gennemførselsfasen

Inddragelse i selve gennemførslen

Miljøstyrelsens publikation anbefaler i gennemførselsfasen, at eksterne aktører bør inddrages i forbindelse med konkretisering og detailudformning af projektet, og de relevante aktører vil være beboergrupper og eksempelvis grundejerforeninger. Igen her anbefales borgermøder som den konkrete metode.

I forbindelse med selve udførelsen af et konkret projekt kan relevante eksterne aktører inddrages - eksempelvis ved byggemøder etc. for dermed at optimere projektgennemførelsen.

Endelig anbefales det, at der efter projektudførelsen, gennemføres en evaluering, som belyser forløbet og resultater i et før/efter-perspektiv.

3.4 Eksterne aktører i Trafik- og miljøhandlingsplanarbejdet

Opfordringen til at påbegynde arbejdet med trafik og miljø

I dette afsnit præsenteres analyseresultaterne, som relaterer sig til inddragelsen af eksterne aktører i udarbejdelsen af kommunernes Trafik- og miljøhandlingsplaner.

Hvis man ser på, hvor selve opfordringen til at begynde arbejdet med en Trafik- og miljøhandlingsplan kom fra, fremgår det tydeligt af tabel 3.1, at interesseorganisationer og borgere i al almindelighed ikke har haft nogen indflydelse. Opfordringen er i overvejende grad kommet fra teknik- og miljøforvaltningerne og i noget mindre omfang fra eksterne konsulenter og politikere. Som resultat af Miljøstyrelsens indledende indsats med at få kommunerne i gang ved Trafik- og Miljøpuljens start, nævner fem kommuner, at initiativet kom fra styrelsen, og i en enkelt af disse kommuner har Cyklistforbundets lokalafdeling været på banen som initiativtager.

Tabel 3.1
Hvorfra kom opfordringen til at begynde arbejdet med en Trafik- og Miljøhandlingsplan? (N=0-38/64)

NB: Respondenterne har haft mulighed for at angive flere svar, og "% af kommuner" er beregnet i forhold til de 49 kommuner, der har svaret på spørgsmålet.

Tilskyndelse og pres fra borgere?

Det er tidligere i rapporten anført, at det primære incitament for kommunerne til at påbegynde arbejdet med trafik og miljø har været selve muligheden for at få støtte til konkrete projekter. Hvis man prøver at se bort fra dette og fokuserer på andre motiverende forhold, der ikke direkte vedrører Trafik- og Miljøpuljen, er der ikke noget, der tyder på, at interesseorganisationer og borgere på nogen måde har motiveret de kommunale aktører til at indlede arbejdet med trafik og miljø, hvilket fremgår af figur 3.2.

Figur 3.2
I hvilken udstrækning vurderer du, at følgende forhold, der ikke direkte vedrører Trafik- og Miljøpuljen, har været motiverende for at begynde arbejdet med kommunens Trafik- og miljøhandlingsplan? (N=44-49/49)

Som det fremgår af figur 3.2 er det blandt de opregnede forhold primært et fagligt ønske internt i forvaltningen, som har været motiverende. 36 projektledere (74%) oplyser, at det enten "i meget vid udstrækning" eller "i vid udstrækning" har været et fagligt ønske internt i forvaltningen, som har været den motiverende faktor, når der ses bort fra det økonomiske incitament.

I den sammenhæng har over 80% af projektlederne svaret enten "i begrænset udstrækning" eller "slet ikke" på spørgsmålet om, motivationen kom fra enten tilskyndelse eller pres fra natur- og miljøorganisationer, beboerforeninger og handelsstandsforeninger. Det samme billede gør sig gældende, når der tales om tilskyndelse eller pres fra lokale medier eller spørgsmålet om imagemæssig konkurrence mellem kommuner. Det skal dog fremhæves, at 7 af projektlederne (15%) oplyser, at handelstandsforeninger "i vid udstrækning" har bidraget til at motivere arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplaner.

Blandt andre forhold, der har motiveret kommunerne til at gå i gang med arbejdet, nævner projektlederne politiske ønsker, det at miljø generelt er oppe i tiden, og en enkelt kommune oplyser, at den lokale afdeling af Cyklistforbundet har presset på.

Til sammenligning er kontrolkommunerne blevet spurgt om, hvilke faktorer, der kan medvirke til, at kommunen udarbejder en Trafik- og miljøhandlingsplan. 15 af de 20 kontrolkommuner (90%), der har besvaret spørgsmålet, svarer, at økonomisk støtte enten "i stort omfang" eller "i et vist omfang" vil medvirke til, at kommunen udarbejder en Trafik- og miljøhandlingsplan. 8 kontrolkommuner (40%) svarer, at henvendelse fra borgere enten "i stort omfang" eller "i et vist omfang" kan medvirke til planudarbejdelsen, mens 12 (60%) svarer "i lille omfang" eller "slet ikke". Der kan ikke konkluderes meget på disse resultater, men det kan konstateres, at tendensen til, at økonomi er et vigtigere incitament end borgerhenvendelser, er den samme i kontrolkommunerne.

Inddragelse af offentligheden i arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen

Hvis man går et skridt videre i processen og ser på, hvordan de puljestøttede kommuner har inddraget offentligheden i selve arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanerne, viser der sig et billede, hvor 37 kommuner - efter udarbejdelsen af planen - har informeret om handlingsplanen og frist for indsigelse. 31 kommuner har afholdt borgermøde for alle interesserede borgere, og 23 kommuner har udsendt informations- og indsigelsesmateriale til udvalgte berørte borgere. Kommunerne har i mindre omfang gennemført spørgeskemaundersøgelser og nedsat arbejdsgrupper. 14 kommuner har gennemført spørgeskemaundersøgelser blandt udvalgte borgere, og 9 kommuner har nedsat arbejdsgrupper med repræsentanter fra beboerforeninger og lignende, hvilket fremgår af tabel 3.2.

Tabel 3.2
Hvordan inddrog kommunen offentligheden i forbindelse med Trafik- og miljøhandlingsplanen? (N=9-37/124)

NB: Respondenterne har haft mulighed for at angive flere svar, og "% af kommuner" er beregnet i forhold til de 49 kommuner, der har svaret på spørgsmålet

Som det vil fremgår i kapitel 5 "Kompetenceopbygning i den kommunale administration" - afsnit 5.5 "Erfaringer med borgerinddragelse" - oplyser de 20 kommuner, der har gennemført spørgeskemaundersøgelser og/eller nedsat arbejdsgrupper, at de har lært meget om borgerinddragelse ved at anvende disse værktøjer. I forbindelse med anvendelse af de andre inddragelsesformer, er der ikke opnået nye erfaringer med inddragelse af offentligheden.

Blandt de 10 kommuner, som har tilføjet kommentarer under "andet" fremgår det, at i fire tilfælde er der gennemført en almindelig høringsprocedure - enten for Trafik- og miljøhandlingsplanen alene eller i kombination med revision af kommuneplanen.

Endvidere fremgår det af kommentarerne, at to kommuner havde indkaldt til borgermøde for særligt interesserede, hvor der blev udsendt en pjece med tilbagemeldingsblanket, og en anden kommune havde ophængt bannere ved alle indfaldsveje med ordene "Trafik og miljø - kom og vær med i debatten".

Fortsat traditionelle samspilsmønstre

Eftersom projektlederne har haft mulighed for at angive flere svar, vil der være kommuner, som har inddraget offentligheden på flere af de måder, som var anført i spørgeskemaet, hvilket også fremgår af %-angivelserne i tabellen. Overordnet kan det konstateres, at kommunerne i stort omfang har fulgt det traditionelle samspilsmønster for inddragelse af borgere i det kommunale planlægningsarbejde. Der gøres imidlertid en relativ stor indsats på informationssiden, og kommunerne er begyndt at anvende nogle af de metoder og værktøjer, som blev præsenteret i det idealtypiske samspilsmønster for inddragelse af borgere i det kommunale planlægningsarbejde.

Figur 3.3 uddyber, hvilke kommunale aktører - udover teknik- og miljøforvaltningen, der har deltaget i arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen.

Interne aktører

Blandt de kommunale aktører viser det sig, at især forvaltningsledelsen og kommunernes teknik- og miljøudvalg har deltaget aktivt. I 39 kommuner (80%) har forvaltningsledelsen deltaget enten "i stort omfang" eller "i et vist omfang" og kun ti projektledere (20%) oplyser, at ledelsen har deltaget enten "i lille omfang" eller "slet ikke". I 35 kommuner (72%) har teknik- og miljøudvalgene deltaget enten "i stort omfang" eller "i et vist omfang", og kun fire projektledere (8%) oplyser, at udvalget "slet ikke" har deltaget, mens det af 10 projektledere (20%) vurderes, at det er sket "i lille omfang".

Kommunalbestyrelsen og kommunaldirektøren har deltaget i mindre omfang. Ligeledes har borgmestrene ikke deltaget i stort omfang, eftersom projektlederne i 34 kommuner (71%) oplyser, at det er sket enten "i lille omfang" eller "slet ikke", men alligevel vurderer 14 projektledere (29%), at det er sket enten "i stort omfang" eller "i et vist omfang".

Figur 3.3
Hvorvidt har følgende personer eller grupper af personer deltaget i arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen? (N=47-49/49)

(7 kb)

Eksterne aktører

Tabel 3.3 viser hvilke eksterne aktører, der har deltaget i arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen, og det generelle billede er, at på nær eksterne konsulenter og politiet har de andre oplistede aktører deltaget "i lille omfang" eller "slet ikke". 42 kommuner (88%) oplyser, at Cyklistforbundet har været inddraget enten "i lille omfang" eller "slet ikke", 46 kommuner (96%) fortæller, at det samme gør sig gældende for natur- og miljøorganisationer. I 40 kommuner (84%) har handelsstands- og turistforeninger kun deltaget enten "i lille omfang" eller "slet ikke", og det samme gælder for beboer- og grundejerforeninger. Heller ikke større lokale virksomheder kan siges at have deltaget, da det i 47 kommuner (98%) oplyses, at virksomhederne enten har deltaget "lille omfang" eller "slet ikke".

Tabel 3.3
Hvorvidt har følgende personer eller grupper af personer deltaget i arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen? (N=47-49/49)

NB: Respondenterne har haft mulighed for at sætte ét kryds ved hver gruppe

Amtets miljøforvaltning, lokale medier og de lokale trafiksikkerhedsråd har heller ikke deltaget i stort omfang, som det fremgår af tabellen.

Kun 8 kommuner oplyser, at andre eksterne aktører har været involveret i arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen, og kun i 4 tilfælde er det sket enten "i stort omfang" eller "i et vist omfang". Der er her tale om skolebørn og handicaporganisationer.

Overordnet kan det konstateres, at flere af de kommunale aktører har deltaget "i stort omfang" eller "i et vist omfang", mens langt størstedelen af de eksterne aktører kun har deltaget "i lille omfang" eller "slet ikke". Det vurderes derfor, at selvom det tidligere blev konstateret, at kommunerne er på vej mod de idealtypiske samspilsmønstre, sker det i meget lille omfang. De eksterne aktører, som har deltaget i "i stort omfang" eller "i et vist omfang" er eksterne konsulenter og politiet, hvilket peger i retning af, at man i kommunerne i høj grad følger de traditionelle samspilsmønstre.

Vurdering af samarbejdet

Projektlederne er blevet spurgt om, hvordan samarbejdet med de forskellige kommunale og eksterne aktører har været, og det viser sig, at samarbejdet med samtlige aktører i altovervejende grad har været enten "meget tilfredsstillende" eller "tilfredsstillende", hvilket fremgår af tabellerne 3.4 og 3.5.

Tabel 3.4
Hvordan vurderer du, at samarbejdet med følgende personer eller grupper af personer i forbindelse med arbejdet omkring Trafik- og miljøhandlingsplanen har fungeret? (N=45-49/49)

Blandt de kommunale aktører, som deltog i høj grad - henholdsvis teknik- og miljøudvalgene og forvaltningsledelsen - oplyser 46 kommuner (93% og 96%), at samarbejdet har været enten "meget tilfredsstillende" eller "tilfredsstillende". I de tilfælde, hvor kommunalbestyrelsen, borgmesteren eller kommunaldirektøren har deltaget, er det henholdsvis 39, 29 og 18 kommuner (82%, 61% og 30%), som vurderer samarbejdet enten "meget tilfredsstillende eller "tilfredsstillende". Kun i én kommune bliver det tilkendegivet, at samarbejdet med kommunalbestyrelsen har været "utilfredsstillende", ellers har ingen svaret enten "utilfredsstillende" eller "meget utilfredsstillende" til samarbejdet med de kommunale aktører.

Tabel 3.5
Hvordan vurderer du, at samarbejdet med følgende personer eller grupper af personer i forbindelse med arbejdet omkring Trafik- og miljøhandlingsplanen har fungeret? (N=5-49/49)

NB: Respondenterne har haft mulighed for at sætte ét kryds ved hver gruppe

Blandt de eksterne aktører var det eksterne konsulenter og politiet, der i altovervejende grad deltog i arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanerne, og her vurderer henholdsvis 39 og 32 aktører (75% og 67%), at samarbejdet har været enten "meget tilfredsstillende" eller "tilfredsstillende". Som nævnt ovenfor har interesseorganisationer, borgere i al almindelighed og andre ikke deltaget i arbejdet med kommunernes Trafik- og miljøhandlingsplaner i særlig høj grad, men når de har deltaget har samarbejdet være godt. Dette viser sig mest tydeligt ved, at kun én kommune har tilkendegivet, at samarbejdet har været "utilfredsstillende" med henholdsvis cyklistforeninger, natur- og miljøorganisationer samt handelsstands- og turistforeninger. Ingen har været utilfredse med det samarbejde, der har været med beboer- og grundejerforeninger samt større lokale virksomheder.

Trafiksikkerhedsråd

En af de eksterne aktører, som er opregnet i tabellerne ovenfor, er lokale trafiksikkerhedsråd. Baggrunden for at inkludere lokale trafiksikkerhedsråd blandt eksterne aktører hænger sammen med, at parallelt med, at Miljøstyrelsen igangsatte Trafik- og Miljøpuljen, iværksatte Trafikministeriet en ordning om etablering af trafiksikkerhedsråd i kommunerne. Hensigten var, at kommuner og amter skulle etablere trafiksikkerhedsråd - primært med henblik på samarbejde omkring kampagner med formålet om at øge trafiksikkerheden.

Det er tidligere i nærværende rapport blevet fremhævet, at trafiksikkerhed er den miljøparameter, som kommunerne i høj grad har prioriteret i udarbejdelsen af deres Trafik- og miljøhandlingsplaner. Derfor er det, for det første interessant at undersøge om kommunerne har etableret trafiksikkerhedsråd, og for det andet om rådene har deltaget i udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplanerne. For det tredje er det interessant at se på, hvem der er repræsenteret i trafiksikkerhedsrådene.

Tabellerne 3.4 samt 3.5 ovenfor viste, at trafiksikkerhedsrådene i stort omfang ikke har deltaget i arbejdet med kommunernes Trafik- og miljøhandlingsplaner, men når de har deltaget, har samarbejdet været godt. 10 kommuner (22%) oplyste, at trafiksikkerhedsrådene har deltaget "i stort omfang" eller "i et vist omfang". 34 kommuner (72%) oplyste, at rådene "slet ikke" har deltaget. Ingen har vurderet samarbejdet enten "utilfredsstillende" eller "meget utilfredsstillende". At trafiksikkerhedsrådene har deltaget i arbejdet i 10 kommuner skal ses i lyset af, at 30 af de puljedeltagende kommuner (65%) har etableret et trafiksikkerhedsråd, hvilket fremgår af figur 3.4.

Figur 3.4
Er der i kommunen etableret et lokalt Trafiksikkerhedsråd? (N=46/49)

Repræsenterede interesser i lokale trafiksikkerhedsråd

De interesser, der er repræsenteret i trafiksikkerhedsrådene, er - foruden forvaltningerne - primært politiet, skoler/daginstitutioner, handelstands- og turistforeninger samt lokalpolitikerne. Cyklist- og handicapforeninger, natur- og miljøorganisationer og de lokale medier er ikke repræsenteret i særlig høj grad, hvilket fremgår af tabel 3.6 nedenfor. Øvrige interesser, der ifølge kategorien "andre" er repræsenteret i Trafiksikkerhedsrådet, er; embedslægen og forvaltningen.

Tabel 3.6
Hvilke interesser er repræsenteret i Trafiksikkerhedsrådet? (N=1-29/80)

NB: Respondenterne har haft mulighed for at angive flere svar, og "% af kommuner" er beregnet i forhold til de 29 kommuner, der har svaret på spørgsmålet

Det kan konstateres, at selvom næsten to tredjedele af kommunerne har en institution, som specifikt er etableret med det formål at fremme trafiksikkerheden i kommunerne, har disse ikke deltaget i arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplaner, hvor trafiksikkerhed var og er et centralt omdrejningspunkt. Det skal imidlertid anføres, at politiet, som den hyppigst repræsenterede aktør i trafiksikkerhedsrådene, er den af de eksterne aktører, som alligevel har deltaget i handlingsplanarbejdet. Men interesseorganisationerne og borgerne har altså ikke deltaget i arbejdet i særlig høj grad.

Antallet af indsigelser

I lyset af, at man i kommunerne i høj grad følger de traditionelle samspilsmønstre, er det interessant at fokusere på, om der var mange indsigelser eller ej i forhold til kommunernes Trafik- og miljøhandlingsplaner, hvilket projektlederne blev spurgt om.

Figur 3.5
Var der overfor Trafik- og miljøhandlingsplanen indsigelser i forbindelse med offentlighedsfasen? (N=46/49)

Som det fremgår af figur 3.5 var der indsigelser mod Trafik- og miljøhandlingsplanen i over halvdelen af kommunerne. Figur 3.6 nedenfor viser, at disse indsigelser i noget mindre grad førte til ændringer af handlingsplanforslagene, hvilket vil sige i lige under halvdelen af tilfældene.

Effekter af indsigelser

Figur 3.6
Medførte offentlighedsfasen, at dele af forslaget til Trafik- og miljøhandlingsplanen blev ændret? (N=44/49)

23 kommuner har givet oplysninger om antallet af indsigelser, hvilket viser, at der samlet var 1125 indsigelser i relation til Trafik- og miljøhandlingsplanerne svarende til et gennemsnit på 49 indsigelser pr. handlingsplan i kommunerne. Variationen mellem kommunerne er imidlertid stor, og spredningen ligger på mellem 4 og 300 indsigelser pr. kommune.

Kilde til ændring i Trafik- og miljøhandlingsplanerne

I de tilfælde, hvor indsigelserne har givet anledning til ændringer i forslaget til Trafik- og miljøhandlingsplanen, har det oftest været de direkte berørte borgere, som har gjort deres indflydelse gældende. Det viser sig i 15 tilfælde. Forskellige lokale interesseorganisationer og erhvervsvirksomheder har gjort deres indflydelse gældende i noget mindre grad, og der nævnes 12 tilfælde, hvor indsigelser har ført til ændringer. Det skal her anføres, at de 12 tilfælde ikke nødvendigvis refererer til 12 kommuner, da projektlederne har haft mulighed for at angive flere svar til spørgsmålet. Endelig har kommunalbestyrelserne ligeledes haft indflydelse på ændringerne af Trafik- og miljøhandlingsplanen. Dette fremgår af tabel 3.7 nedenfor. Af "andre" eksterne aktører, der har haft indflydelse på ændringerne, nævner projektlederne trafikselskaber, DSB, handicaporganisationer, amterne og menighedsråd.

Tabel 3.7
Interessenter der har været kilde til ændringer af forslaget til Trafik- og miljøhandlingsplanen i forbindelse med indsigelser. (N=1-15/38)

NB: Respondenterne har haft mulighed for at angive flere svar, og "% af kommuner" er beregnet i forhold til 18 kommuner, der har svaret på spørgsmålet

I lyset af at man i kommunerne i høj grad følger de traditionelle samspilsmønstre, kan det overordnet konstateres, at offentligheden har været aktiv og gjort indsigelser overfor Trafik- og miljøhandlingsplanerne i halvdelen af kommunerne, men at disse indsigelser i noget mindre grad har ført til ændringer. Når man går et skridt længere ned viser det sig, at det er direkte berørte borgere, som er mest aktive, hvor interesseorganisationer ikke er på banen i samme grad.

Analysen peger ikke i retning af, at kommunerne i særlig høj grad bruger de metoder og værktøjer til borgerinddragelse, som blev nævnt i forbindelse med præsentationen af de idealtypiske samspilsmønstre. I forlængelse af dette reagerer borgere som før nævnt ved at gøre indsigelse, hvilket har en effekt, men primært når borgerne er direkte berørt af planforslagene. Planforslagene skal altså være særligt vedkommende, før borgene kommer på banen og indgår aktivt i samspil med de kommunale aktører.

Vurdering af beslutningsprocessens karakter

Som uddybning af dette kan man se på selve beslutningsprocessen i forbindelse med kommunernes Trafik- og miljøhandlingsplaner, hvor projektlederne er blevet bedt om at tage stilling til en række udsagn om processens karakter. Dette fremgår af figur 3.7.

Figur 3.7
Hvordan oplevede du beslutningsprocessen i forbindelse med Trafik- og miljøhandlingsplanen? Markér i hvilken grad du er enig i de opstillede påstande. (N=44-49/49)

For det første var beslutningsprocessen omkring Trafik- og miljøhandlingsplanerne ikke præget af politisk uenighed i særlig høj grad. 34 ud af 49 kommuner (70%) har erklæret sig "delvist uenig" eller "uenig" i udsagnet om, at beslutningsprocessen var præget af politisk uenighed. Der har dog været turbulens i nogle kommuner, da 10 kommuner (20%) har erklæret sig enten "enig" eller "delvist enig" i udsagnet.

For det andet har beslutningsprocessen i relativ høj grad båret præg af gensidig forståelse mellem de involverede aktører. 35 kommuner (73%) har erklæret sig enten "enig" eller "delvist enig" i, at processen bar præg af gensidig forståelse blandt aktørerne. Kun 6 kommuner (12%) har svaret "delvist uenig eller "uenig" til udsagnet.

For det tredje svarer 20 kommuner (46%) "enig" eller "delvist uenig" til udsagnet om, at de deltagende aktører blev mere og mere lydhøre over for hinanden i løbet af processen. 19 kommuner (43%) erklærer sig "hverken enig eller uenig" til udsagnet, hvilket må hænge sammen med, at beslutningsprocessen generelt ikke bar præg af politisk uenighed, som det blev anført ovenfor.

Politisk enighed

Samlet kan det udledes af kommunernes svar på de ovenstående udsagn, at der ikke har været stor politisk uenighed, og processen har båret præg af overvejende gensidig forståelse mellem de deltagende aktører. I lige under halvdelen af kommunerne oplyses det, at aktører er blevet mere lydhøre over for hinanden gennem processen.

Beslutningsprocessen har altså været rolig, og det har måske bidraget til, at borgerne derfor kun har gjort indsigelser i halvdelen af kommunerne. Med andre ord - Trafik- og miljøhandlingsplanforslagene har måske været sammenfaldende med borgernes ønsker og dermed ikke været kilde til negative reaktioner.

3.5 Puljestøttede projekter og borgerinddragelse

Som nævnt tidligere, har der ikke været fokus på borgerinddragelse i forbindelse med de spørgeskemaer, som har været målrettet mod de konkrete støttede projekter. Men i forbindelse med gennemførelsen af de kvalitative interviews med interessenter knyttet til de 10 casekommuner - og ligeledes i forbindelse med afholdelsen af to fokusgruppemøder for en række projektledere - er dette element belyst. Nedenfor er der imidlertid - parallelt til kommentarer om borgerinddragelse i forbindelse med de konkrete projekter - knyttet kommentarer til borgerinddragelsen i arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanerne. Dette skyldes, at interviewpersonerne ofte har givet deres kommentarer udfra en helhedsvurdering af Trafik- og miljøhandlingsplaner og konkrete projekter.

Datamaterialet, som ligger til grund for det nedenstående, er udelukkende af kvalitativ karakter, og da ikke alle støttemodtagere har været inddraget i den kvalitative dataindsamling, er datamaterialet i sagens natur ikke repræsentativt for alle kommuner. Det er imidlertid evaluators vurdering, at de forskellige udsagn udtrykker en række generelle tendenser eller strømninger. Der henvises endvidere til caseprofilerne i bilagsrapporten for en mere dybdegående belysning af borgerinddragelsesperspektivet i forbindelse med konkrete projekter.

Graden af borgerinddragelse

For det første kan det konstateres, at graden af borgerinddragelse - både i forbindelse med planlægningsprocessen og i relation til de konkrete projekter varierer meget fra kommune til kommune.

I nogle tilfælde har der ikke været nogen form for borgerinddragelse - hverken i planlægningsarbejdet eller i forbindelse med de konkrete projekter.

- variation mellem kommuner

Modsat fortæller en projektleder, at man både i planlægningsprocessen og i forbindelse med de puljestøttede projekter i den pågældende kommune har "holdt døren åben for borgerne" og samtidig "direkte mobiliseret relevante borgere". Den direkte mobilisering er her sket via egentlige arbejdsgrupper, og i forbindelse med et anlægsprojekt blev der ligeledes afholdt ugentlige byggemøder med borgerrepræsentanter, som i en eller anden grad blev berørt under selv udførelsen. Andre projektledere fortæller om gennemførelse af spørgeskemaundersøgelser og om borgermøder.

- større borgerinddragelse ved konkrete projekter

For det andet kan det udledes, at graden af borgerinddragelse har været højere - og udbyttet bedre - i forbindelse med gennemførelsen af konkrete projekter sammenlignet med selve planlægningsprocessen.

I den sammenhæng fortæller en projektleder, "at det er vigtigt at fokusere på lokalområderne og på konkrete projekter, da problemer og emner skal være vedkommende, før folk engagerer sig aktivt". En anden projektleder siger mere præcist: "at borgerinddragelsen er bedst, når det drejer sig om konkrete projekter, men man skal alligevel - fra kommunernes side - ikke forvente mange henvendelser".

- i hvilken grad skal borgerne inddrages

For det tredje kan det konstateres, at der ikke blandt projektlederne er enighed om, i hvilken grad borgerne skulle have været inddraget - hverken i planlægningsprocessen eller i forbindelse med de konkrete projekter.

I nogle tilfælde mener projektlederne, at det var en "nødvendighed" med borgerinddragelse - udover den traditionelle høringsproces - i planlægningsprocessen, og ligeledes i forbindelse med gennemførelsen af konkrete projekter.

I andre tilfælde mener man, at der kan blive tale om "for meget demokrati", og i den sammenhæng hævdes det flere steder, at "den almindelige borgerinteresse for den kommunale planlægning er lille, og det er ofte de samme borgere, som viser sig at være aktive, hvilket fører til, at man alligevel ikke kommer bredt ud til borgerne".

Flere af projektlederne underbygger dette og fortæller, at der været en del tilfælde, hvor man fra kommunens side har ønsket borgernes respons, men responsen er ganske enkelt ikke kommet.

Borgernes vurdering af borgerinddragelsen

For det fjerde kan det konstateres, at de borgere, som har været inddraget, ikke er enige i, om de er blevet inddraget i tilstrækkelig grad.

- spørgsmål om konkrete resultater

En repræsentant for en interesseorganisation understreger: "at kommunens borgerinddragelse i forbindelse med udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplanen, og at udførelsen af konkrete projekter ganske enkelt var for snæver". Her lyder det mere generelt fra en anden interesseorganisation, "at det som borger i høj grad drejer sig om at blive taget alvorligt, når det drejer sig om aktiv deltagelse i den kommunale planlægningsproces - og ligeledes i forbindelse med konkrete projekter". Samme interviewperson fortæller: "at borgernes aktivitet ganske enkelt afhænger af, om der kommer konkrete resultater ud af deres indsats. "Hvis man gentagne gange ikke har fået noget ud af en stor indsats, mister man lysten til at fortsætte, hvilket også har gjort sig gældende i forbindelse med det konkrete puljestøttede projekt", fortæller repræsentanten fra interesseorganisationen.

Modsat fortæller en formand for en lokal græsrodsbevægelse, at hans aktiviteter har resulteret i "konkrete fingeraftryk" både i forbindelse med det puljestøttede projekt og i forbindelse med andre projekter gennemført som resultat af den lokale Trafik- og miljøhandlingsplan. Derfor er formanden meget tilfreds med den pågældende kommunens grad af borgerinddragelse og muligheden for indflydelse.

Projektledernes vurdering af borgerinddragelsen

For det femte kan det konstateres, at de kommuner, hvor man har gjort noget ekstra ud af borgerinddragelsen, er der også opnået en større forståelse for forskellige synspunkter i forbindelse med gennemførelsen af konkrete projekter. Dette gør, at eventuelle problemer ikke har fået så voldsom en karakter, som i de kommuner, hvor man ikke har vægtet borgerinddragelsen i samme grad.

Fra nogle projektledere lyder formuleringer som: "Man undgik fnidder-fnadder", og "...det tog brodden af bøvlet". I noget mere positive vendinger omtales borgere som "sparringspartnere der så med andre øjne end forvaltningens teknikere og bidrog med nye indfaldsvinkler". En projektleder anfører: "at det ofte viser sig, at mere robuste projekter skyldes, at der inddrages flere synsvinkler og ideer, samt at der tages flere hensyn, selv om det ofte er vanskeligt at tilfredsstille alle". En projektleder for et projekt, hvor der har været en del problemer konkluderer, "at hvis man havde prioriteret borgerinddragelsen højere, ville der nok ikke have været så mange problemer".

En lokalpolitiker understreger i den sammenhæng, "at forskellige organisationers interesser ofte er modstridende, og derfor må lokalpolitikerne skære igennem, hvilket ikke altid er lige populært".

For det sjette kan det konstateres, at for alle projektledere gælder det, at aktiviteterne knyttet til borgerinddragelse - både i forbindelse med planlægning og gennemførelse af konkrete projekter - er et ressourcekrævende arbejde.

I nogle tilfælde omtales en ekstra indsats med borgerinddragelse som en "tung byrde for lokalforvaltningen, som det ikke har været muligt at gennemføre", og i andre tilfælde oplyses, at det har krævet mange ressourcer at inddrage borgerne både i planlægningsarbejdet og i tilknytning til konkrete projekter.

Brugerperspektiv

For det syvende er der både negative og positive kommentarer til konkrete projekter, når interviewpersonerne ser på projekterne i et brugerperspektiv.

I en række tilfælde er der utilfredshed med de trafiksikkerhedsmæssige konsekvenser af et konkret projekt, hvor det af brugere blandt andet opleves som om, at der er fokuseret "for meget på det visuelle miljø". I andre tilfælde er det især handicaporganisationer, som fortæller, at "brostensprojekter" har vanskeliggjort deres færden på centrale steder i byen.

Modsat er der udsagn fra brugere, som udtrykker stor tilfredshed med eksempelvis nye cykelstier, og flere brugere taler om store forbedringer af det visuelle miljø i bykernen. Tendensen blandt interviewpersonerne peger overordnet i retning af tilfredshed med projekterne.

Sammenfattende kan det konkluderes, at de kvalitative data peger på, at graden af borgerinddragelse har været højere i forbindelse med gennemførelsen af konkrete projekter sammenlignet med planlægningsarbejdet. Samtidig vurderes udbyttet af borgerinddragelsen for både forvaltning og borgere at have været bedre i forbindelse med gennemførelsen af projekter sammenlignet med selve planlægningsarbejdet. Samtlige projektledere anfører, at borgerinddragelse generelt er meget ressourcekrævende for forvaltningen.

Der er blandt projektlederne ikke enighed om, i hvilken grad borgerne skulle have været inddraget, og borgerne er - i forlængelse heraf - heller ikke enige i, om de er blevet inddraget i tilstrækkelig grad. Endelig er der både negative og positive kommentarer til konkrete projekter, når interviewpersonerne ser på projekterne i et brugerperspektiv. Der er imidlertid en tendens til positiv brugervurdering af de konkrete projekter.

3.6 Konklusion

Konklusion

Overordnet kan det konstateres, at kommunerne i stort omfang har fulgt et traditionelt samspilsmønster for inddragelse af borgere i det kommunale planlægningsarbejde. Der gøres imidlertid en relativ stor indsats på informationssiden, og kommunerne er begyndt at anvende nogle af de metoder og værktøjer, som blev præsenteret i det idealtypiske samspilsmønster for inddragelse af borgere i det kommunale planlægningsarbejde.

20 kommuner oplyser, at de har gennemført spørgeskemaundersøgelser og/eller nedsat arbejdsgrupper. De har lært meget - og dermed opbygget deres kompetence -ved at anvende disse værktøjer. I forbindelse med anvendelse af de andre inddragelsesformer, er der ikke opnået nye erfaringer med inddragelse af offentligheden.

Flere af de kommunale aktører har deltaget "i stort omfang" eller "i et vist omfang", mens langt størstedelen af de eksterne aktører kun har deltaget "i lille omfang" eller "slet ikke". Selvom det vurderes, at kommunerne er på vej mod de idealtypiske samspilsmønstre, sker det i lille omfang. De eksterne aktører, som har deltaget "i stort omfang" eller "i et vist omfang" er eksterne konsulenter og politiet, hvilket peger i retning af, at man i kommunerne i høj grad følger de traditionelle samspilsmønstre.

Agenda 21

Igen skal det anføres, at ved opstarten af Trafik- og Miljøpuljen var det ikke et formuleret mål for Trafik- og Miljøpuljen, at der skulle ske en udvikling fra et traditionelt samspilsmønster i retning af et idealtypisk samspilsmønster, karakteriseret ved de anbefalinger, der fremgår i et senere notat fra Miljøstyrelsen (Orientering fra Miljøstyrelsen, nr. 11, 1996). Der er dermed ikke tale om, at Trafik- og Miljøpuljen ikke har opfyldt et mål om øget borgerinddragelse. Selve borgerinddragelsesperspektivet skal tolkes i lyset af, at Trafik- og Miljøpuljen startede før, at Agenda 21 kom på den politiske dagsorden - på både nationalt og lokalt niveau. Der henvises til næste afsnit for en perspektivering af evalueringsresultaterne i forhold til de danske erfaringer med lokal Agenda 21. I forlængelse af dette kan sammenligningen med kontrolkommunerne ikke bidrage til en anderledes tolkning af borgerinddragelsesaspektet i kommunernes trafik- og miljøarbejde.

Samarbejdet med samtlige aktører har i altovervejende grad været enten "meget tilfredsstillende" eller "tilfredsstillende" - altså både med de kommunale og de eksterne aktører. Der er ikke noget, der umiddelbart peger på, at samarbejdet mellem kommunale og eksterne aktører er blevet styrket, som et resultat af Trafik- og Miljøpuljen.

Selvom to tredjedele af kommunerne har et trafiksikkerhedsråd, som specifikt er etableret med det formål at fremme trafiksikkerheden i kommunerne, har disse ikke deltaget i arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplaner, hvor trafiksikkerhed var et centralt omdrejningspunkt. Det skal imidlertid anføres, at politiet som den hyppigst repræsenterede eksterne aktør i trafiksikkerhedsrådene, er en af de eksterne aktører, som alligevel har deltaget i handlingsplanarbejdet. Men interesseorganisationerne og borgerne har altså ikke deltaget i arbejdet i særlig høj grad.

Offentligheden har været nogenlunde aktiv i forbindelse med at gøre indsigelser overfor Trafik- og miljøhandlingsplanerne i kommunerne, men disse indsigelser har i noget mindre grad ført til ændringer. Når man går et skridt længere ned, viser det sig, at det er direkte berørte borgere, som er mest aktive, hvor interesseorganisationer ikke er på banen i samme grad.

Beslutningsprocessen omkring Trafik- miljøhandlingsplanerne har ikke været præget af stor politisk uenighed, og der har generelt været tale om gensidig forståelse mellem de deltagende aktører. I lige under halvdelen af kommunerne oplyses det, at de deltagende aktører er blevet mere lydhøre over for hinanden gennem processen. Beslutningsprocessen har altså været rolig, og det har måske bidraget til, at borgene derfor kun har gjort indsigelser i halvdelen af kommunerne. Med andre ord - Trafik- og miljøhandlingsplanforslagene har måske været sammenfaldende med borgernes ønsker og dermed ikke været kilde til negative reaktioner.

De kvalitative data peger på, at graden af borgerinddragelse har været højere i forbindelse med gennemførelsen af konkrete projekter sammenlignet med planlægningsarbejdet. Samtidig vurderes udbyttet af borgerinddragelsen for - både forvaltning og borgere - at have været bedre i forbindelse med gennemførelsen af projekter sammenlignet med selve planlægningsarbejdet. Samtlige projektledere anfører, at borgerinddragelse generelt er ressourcekrævende for forvaltningen.

Der er blandt projektlederne ikke enighed om, i hvilken grad borgerne skulle have været inddraget, og borgerne er i forlængelse heraf heller ikke enige i, om de er blevet inddraget i tilstrækkelig grad. Endelig er der både negative og positive kommentarer til konkrete projekter, når interviewpersonerne ser på projekterne i et brugerperspektiv. Der er imidlertid en tendens til positiv brugervurdering af de konkrete projekter.

Samlende kan det udledes, at borgerinddragelsen i kommunernes arbejde med Trafik- og miljøhandlingsplaner i høj grad følger traditionelle samspilsmønstre, og analysen peger ikke i retning af, at kommunerne i særlig høj grad bruger de værktøjer og metoder til borgerinddragelse, som blev nævnt i forbindelsen med præsentationen af de idealtypiske samspilsmønstre. I forlængelse af dette reagerer borgere i al almindelighed ved at gøre indsigelse. Det sker primært, når borgerne er direkte berørt af planforslagene. Det skal altså være særligt vedkommende for borgerne, før de kommer på banen og indgår aktivt i samspil med de kommunale aktører. På den måde er samspillet mellem kommunale og eksterne aktører i forbindelse med kommunalt planlægningsarbejde bestemt af begge gruppers indsats og aktivitet – eller mangel på samme.

3.7 Perspektivering

Perspektivering – Agenda 21

Med den ovenstående sammenfatning af analyseresultaterne om borgerinddragelse i det kommunale arbejde med trafik og miljø in mente, er det interessant at perspektivere med de danske erfaringer med lokal Agenda 21. Agenda 21 pålægger blandt andet myndigheder overalt på jorden at gennemføre principperne i Agenda 21 inden for de lokale områder i form af en lokal Agenda 21, hvor der skal være en tæt dialog med lokalbefolkningen. Der er altså fokus på høj grad af borgerinddragelse og især aktiv borgerdeltagelse.

Landsplanafdelingen (Miljø- og Energiministeriet) har sammen med Kommunernes Landsforening udgivet publikationen "Lokal Agenda 21 - Dansk status ved årsskiftet 1996 - 97", og nedenfor er et udpluk af de centrale konklusioner præsenteret:

	Af i alt 289 amter og kommuner var 145 - et flertal på 50,2% omfattende 71% af den danske befolkning - gået i gang med lokal Agenda 21 ved udgangen af 1996.
	Analysen viser klare forskelle mellem kommunerne: Der findes elitekommuner, som er mere udfarende i deres strategi, inddrager flere borgergrupper i dialogen, og spiller på flere strenge i kommunikationen af mål og resultater sammenlignet med "gennemsnitskommunerne".
	Der har været en stor afhængighed af kommunernes initiativ. Nedefra-og-op perspektivet har ikke været fremherskende, hvilket antages at afspejle en særlig dansk tradition for at løse samfundsproblemer via det offentlige apparat fremfor gennem frivillig indsats.

Det fremgår, at det har været svært at opnå en aktiv borgerdeltagelse, hvilket kan ses i forhold til evalueringsresultaterne fra Trafik- og miljøpuljen. Her fulgte man et traditionelt samspilsmønster, hvor "deltagelsen" primært kom i form af direkte berørte borgeres indsigelser i forhold til Trafik- og miljøhandlingsplaner.

Oppe-fra-og-ned tilgang

Det blev nævnt, at kommunerne i forbindelse med udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplaner og gennemførelse af projekter er begyndt at anvende de værktøjer og metoder, som blev nævnt i forbindelse med præsentationen af de idealtypiske samspilsmønstre, om end det ikke sker i særlig høj grad. Hvis denne udvikling fortsætter, er det - som med lokal Agenda 21 - en udvikling mod, at det er kommunerne, der skal tage initiativet, hvilket fører til en oppefra-og-ned tilgang. Der er altså tale om borgerinddragelse og ikke aktiv borgerdeltagelse.

I lokal Agenda 21-rapporten anføres det at: "...på grund af lokal Agenda 21´s livsstilsrettede karakter er en folkelig mobilisering ønskværdig", og det anbefales, at et af målene i de videre nationale kampagneaktiviteter netop skal være "at skabe folkelig mobilisering".

Dette leder videre til den første fremadrettede anbefaling til borgerinddragelse i forbindelse med kommunernes trafik- og miljøarbejde.

3.8 Anbefalinger

Følgende skal derfor anbefales

Anbefalinger

	For at øge borgerinddragelse i kommunernes trafik- og miljøarbejde - både i planlægning og gennemførelse af projekter - vil det være hensigtsmæssigt at koble planlægning og gennemførelse af projekter med kommunernes lokal Agenda 21-aktiviteter.
	Det anbefales, at Miljøstyrelsen i opfølgningen på publikationen "Miljø og trafik i kommuneplanlægningen" (Miljøministeriet, Planstyrelsen, april 1992) inddrager Landsplanafdelingens erfaringer med lokal Agenda 21-samarbejdet i de danske kommuner. Der kunne eventuelt udarbejdes en publikation, der inspirerer kommunerne til at koble aktiviteter knyttet til Trafik- og Miljøhandlingsplaner med lokal Agenda 21-aktiviteter.
	For at udvide og ændre samspilsformerne mellem forvaltningsniveau og borgere - blandt andet i lyset af ideerne bag Agenda 21 – anbefales det, at indsatsen for systematisk formidling af erfaringer til de kommunale forvaltninger styres. Alternativt - eller som supplement - kunne Staten i forbindelse med kommende puljer udvælge kommuner, der frivilligt gik med til at afprøve og udvikle nye former for borgerinddragelse. Dette kan eksemplificeres med Svendborg Kommunes CO2-projekt, hvor kommunen har inddraget borgere og interesseorganisationer i en "leg", hvor de i fællesskab skal blive enige om, hvilke virkemidler - til at reducere CO2-udslippet - der er acceptable. De udvalgte kommuner kunne fungere som "laboratorier".
	For at bidrage til en øget borgerinddragelse kan det være hensigtsmæssigt, at kommunerne i højere grad anvender metoder og værktøjer så som spørgeskemaundersøgelser, borgermøder, følgegrupper, borgerpaneler, informationsmaterialer, "byggemøder" og endelig evalueringer af kommunernes aktiviteter. Det er i den forbindelse vigtigt, at "borgerne føler, at de bliver taget alvorligt" og ser konkrete "fingeraftryk".
	Det kan være hensigtsmæssigt, at kommunerne, som et springbræt til generel øget borgerinddragelse og borgerdeltagelse, i højere grad fokuserer på konkrete projekter, og målretter henvendelsen til borgerne herefter. På denne måde vil borgerne føle, at arbejdet er vedkommende.
	For at lette det administrative arbejde med borgerinddragelsen og højne forståelsen borgergrupper imellem, anbefales det at indkalde interesserede borgere til "rundbordssamtaler". Som det foregår i dag ender forvaltningen ofte med stakkevis af skriftlige indsigelser, der peger i hver sin retning og kræver megen bearbejdelse.