Evaluering af Trafik- og Miljøpuljen 1992-1995
Hovedrapport

4. Policy-analyse – kortlægning af Trafik- og Miljøpuljens lokalpolitiske betydning

4.1 Formål
4.2 Datagrundlag
4.3 Ændring af den lokalpolitiske dagsorden
4.4 Barrierer for det fremtidige arbejde med Trafik og Miljø
4.5 Muligheder for det fremtidige arbejde med Trafik og Miljø
4.6 Konklusion
4.7 Anbefalinger

Dette kapitel belyser, hvorvidt arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen har påvirket den "politiske dagsorden" – herunder hvorvidt tankerne bag Trafik- og Miljøpuljen har forankret sig på det politiske niveau.

I afsnit 4.1 præsenteres formålet med denne evalueringsdel efterflugt af en kort skitsering af datagrundlaget i afsnit 4.2. Analyseresultaterne gennemgås i afsnit 4.3. I afsnit 4.4 og 4.5 diskuteres henholdsvis barrierer og muligheder for det fremtidige lokale arbejde med trafik og miljø. Konklusion og anbefalinger fremgår af afsnit 4.6 og 4.7.

4.1 Formål

Analysepunkter

Denne del af evalueringen fokuserer på, hvorvidt og i hvilken grad arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen har været med til at forankre helhedstankegangen og hensynet til de seks parametre på den lokalpolitiske dagsorden. En lokalpolitisk opbakning, bag såvel puljens budskab som de enkelte planer, er et væsentligt led i at optimere sandsynligheden for langsigtede effekter, idet det er politisk og økonomisk velvilje i kommunerne, der uden puljemidler skal føre de opnåede effekter og puljens budskab videre. Uden lokalpolitisk opbakning er der ringe sandsynlighed for, at der fremover bliver afsat midler til dels at følge planerne op dels at inddrage de seks parametre i det konkrete anlægsarbejde.

Denne del af rapporten vil først se på, om udarbejdelsen af de lokale Trafik- og miljøhandlingsplaner har påvirket den lokalpolitiske dagsorden - herunder vurderer hvorvidt der er tale om en tendens i tiden eller et egentligt resultat af Trafik- og Miljøpuljen.

Dernæst vil analysen søge at kortlægge eventuelle lokalpolitiske barrierer og muligheder for; for det første gennemførsel af Trafik- og Miljøhandlingsplanerne og for det andet integration af de seks parametre i den fremtidige kommunale trafikplanlægning og -projektering.

4.2 Datagrundlag

Datagrundlag

Datamaterialet for denne del af analysen er som for de øvrige kapitler både af kvantitativ og kvalitativ art. Foruden spørgeskemaerne danner interview med repræsentanter for forvaltningen og politikere i de ti casekommuner samt diskussionerne på fokusgruppemøderne grundlag for denne del af evalueringen.

Et særligt metodisk problem forbundet med at vurdere policy-ændring er at isolere, hvorvidt der er tale om en tendens i tiden eller en reel konsekvens af Trafik- og Miljøpuljen. Problemet er søgt løst ved at inddrage data fra kontrolkommunerne.

4.3 Ændring af den lokalpolitiske dagsorden

Politisk dagsorden: før og efter

Som det fremgår af figur 4.1, har der været en positiv udvikling med hensyn til, hvor ofte trafikskabte miljøproblemer var på den politiske dagsorden henholdsvis før og efter arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen. Hvor der tidligere i otte (16%) af de puljedeltagende kommuner, "sjældent" var trafikskabte miljøproblemer på den politiske dagsorden, er der i dag ingen kommuner i denne kategori. Der har i det hele taget været en pæn bevægelse fra "sjældent" til "meget ofte", således at hovedvægten i dag ligger på "ofte" i stedet for som tidligere på "fra tid til anden". I ingen af de adspurgte kommuner har trafikskabte miljøproblemer "aldrig" været på udvalgets politiske dagsorden.

Figur 4.1
Hvor ofte var trafikskabte miljøproblemer på den politiske dagsorden (teknisk udvalgs dagsorden) inden arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen? (N = 46/49) og hvor ofte er trafikskabte miljøproblemer på den politiske dagsorden (teknisk udvalgs dagsorden) i dag? (N = 47/49)

Igennem de seneste år er miljøhensyn imidlertid generelt kommet oftere og oftere på den politiske dagsorden - ikke kun nationalt men også lokalt, hvorfor den i figur 4.1 viste udvikling lige så vel kan skyldes en tendens i tiden, og ikke det lokale trafik- og miljøarbejde forårsaget af Trafik- og Miljøpuljen.

Politisk dagsorden: kontrol- ct. deltagende kommuner

Sammenligner vi, hvor ofte trafikskabte miljøproblemer er på den politiske dagsorden i dag i henholdsvis de puljedeltagende og de ikke-puljedeltagende kommuner (kontrolkommunerne), ser billedet ud som følger:

Figur 4.2
Hvor ofte var trafikskabte miljøproblemer på den politiske dagsorden (teknisk udvalgs dagsorden) i dag? (N = 47/49) og (N = 34/34)

Der er, som det ses, en ikke ubetydelig forskel på de puljedeltagende og de ikke puljedeltagende kommuner med hensyn til, hvor ofte trafikskabte miljøproblemer er på den politiske dagsorden i dag. 47% af de puljedeltagende kommuner svarer således "ofte" mens kun 30% af de ikke-puljedeltagende kommuner svarer "ofte" på selv samme spørgsmål. Med hensyn til "meget ofte" er fordelingen 15% mod kun 3% i de ikke puljedeltagende kommuner. En del tyder altså på, at der i de puljedeltagende kommuner er større politisk bevågenhed omkring de trafikskabte miljøproblemer, og at denne proces blandt andet skyldes Trafik- og Miljøpuljen. Man skal imidlertid have in mente, at en del af de kommuner, der valgte at deltage i Trafik- og Miljøpuljen sandsynligvis, også er de kommuner, der i det hele taget har tradition for politisk bevågenhed på området.

Resultaterne skal endvidere ses i lyset af, at det er i de færreste kommuner, at politikerne har været aktivt inddraget i udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplanen. Som det kan læses i kapitel 5 betegner mange af de ansatte i Forvaltningen for Teknik og Miljø handlingsplanen som en "teknikerplan".

Politisk fokus

Ser vi, hvordan fokus har ændret sig indenfor en række relaterede delemner under trafik- og miljøområdet ses i tabel 4.1.

Tabel 4.1
Har kommunens trafikplanlægning efter din opfattelse ændret fokus på følgende områder siden 1992? (N = 45-47/49)

Som det ses af tabellen er der en klar tendens til "uændret fokus" på særligt kommunens egen servicekørsel og placeringen af erhvervsområder. Hensynet til de erhvervsdrivende er delvist uændret, dog svarer 15 kommuner (34%), at der i dag er "større" eller "meget større" fokus på dette hensyn end tidligere. I den forbindelse er det værd at bemærke, at fokus på parkeringsforhold er steget i 25 (54%) ud af 46 kommuner. Omvendt er fokus på hensynet til trafiksikkerheden og miljøet steget markant med henholdsvis 87% (svarende til 41 kommuner) og 81% (svarende til i 38 kommuner). Endelig er der i 28 (61%) af de 46 kommuner større fokus på den kollektive trafik.

Interviewresultater

Disse resultater, der umiddelbart tyder på en bevægelse hen imod en større lokal politisk fokusering på miljøforhold, modereres imidlertid af interviewresultaterne. Det er gennemgående, at trafiksikkerhed - herunder særligt hensynet til de bløde trafikanter - fortsat er alfa og omega, når det handler om lokal trafikplanlægning og -projektering. Hvad angår de rene miljøparametre opfattes disse ofte af det politiske niveau, som værende vigtige for helheden, men uden relevans for den enkelte kommune. Helhedstankegangen tilslutter man sig som idé, men mener i øvrigt ikke, at særligt energiforbrug og luftforurening spiller nogen rolle på det kommunale niveau.

Alt i alt gives der udtryk for, at Trafik- og Miljøpuljen generelt har skabt fornyet fokus omkring den trafikale planlægning i kommunerne. De siddende politikere i Teknisk Udvalg har således været glade for Trafik- og Miljøpuljen, idet den har givet mulighed for initiativ og aktivitet på udvalgets område. Dette var i følge politikerne tiltrængt, fordi området generelt lever en stille tilværelse i skyggen af tunge udvalg så som social, børn og unge og skole/fritid.

Kanalisering af ressourcer

Et er imidlertid, at der umiddelbart menes at være større politisk fokus på området. Noget andet er, hvorvidt denne større fokus medfører, at der kanaliseres flere ressourcer til området. Som det ses af tabel 4.1 er dette ikke tilfældet.

Tabel 4.2
Hvordan vil du vurdere udviklingen i ressourcesituationen på følgende områder siden Trafik- og miljøhandlingsplanens begyndelse og så i forhold til i dag? (N = 47-48/49)

Der er en overvægt af kommuner, hvor ressourcesituationen i form af bemanding, anlægsmidler og midler til udvikling er uændret. For de øvrige kommuner er situationen primært forringet. Det er således kun i tre (6%) ud af 48 kommuner, at bemandningssituationen er blevet bedre, og midler til anlæg og udvikling er forbedret i henholdsvis seks (12%) og ni (19%) af de adspurgte kommuner.

Selv om trafikskabte miljøproblemer menes at være oftere på dagsordenen i dag end ved Trafik- og Miljøpuljens start, tyder intet altså på, at dette har betydet mærkbare ændringer i den kommunalpolitiske prioritering i form af en ændret ressourcetildeling.

Politiets rolle

I forhold til kommunernes initiativer og planlægning indenfor det trafikale område spiller politiet som tidligere nævnt en væsentlig rolle, idet vejsager skal godkendes af de lokale politimyndigheder. Af ikke uvæsentlig betydning for det fremtidige kommunale trafikarbejde er således, hvilken linie der fra politiets side lægges overfor de kommunale initiativer. Gennem interview i de ti casekommuner - heriblandt interview med repræsentanter for politiet - fremgik det, at politiet indenfor de seneste år har ændret linie. Hvor der tidligere blev lagt vægt på "det regelrette" lægges der i dag i højere grad vægt på "det forsvarligt mulige". Kommunerne oplever således en større fleksibilitet end tidligere, hvilket er ensbetydende med, at projekter, hvor fysiske forhold før vanskeliggjorde eller fordyrede udførslen, i dag lettere kan gennemføres. Dette gælder blandt andet etablering af cykelstier, hvor stiens bredde ikke lige på centimeter lever op til breddekravene samt hensynet til det visuelle miljø. Dette forhold kan være med til at sandsynliggøre, at kommunerne fremover får lettere ved at gennemføre forskellige projekter.

4.4 Barrierer for det fremtidige arbejde med Trafik og Miljø

Barrierer

Som det fremgår af det foregående er der sket en ændring ude i kommunerne i retning af, at trafikskabte miljøproblemer nu oftere er på den politiske dagsorden end tidligere og ved, at selve ideen om helhedstækning overordnet betragtes som relevant og ønskværdig. Men samtidig ses det - både i dette kapitel og i kapitel 2 - at fokus fortsat primært ligger på trafiksikkerhed, og at få kommuner har inddraget hensynet til især energiforbrug og luftforurening i de lokale projekter og handlingsplaner. Endvidere ses det, at ressourcesituationen kun i meget få kommuner er forbedret på området.

Spørgsmålet er derfor, hvilke barrierer der dels forhindrer en større fokusering på de rene miljøparametre - som f.eks. energiforbrug og luftforurening, dels resulterer i, at området generelt ikke prioriteres økonomisk højere i kommunerne.

- økonomiske forhold

For at tage det sidste spørgsmål først, så prioriteres området ikke økonomisk højere, fordi pengene generelt er små i kommunerne. Den lave prioritering skal i følge interview og fokusgruppemøderne ses som resultat af en nødvendig prioritering. Under stramme økonomiske forhold prioriteres ældresektoren, børnepasningsgarantier og skole og fritid højere end "huller i vejen", cykelstier og støjproblemer. Den dårlige økonomiske situation i kommunerne er derfor en væsentlig barriere for, hvorvidt der er råd til initiativer på det trafikale område eller ej. Set i lyset heraf kan de lokale Trafik- og miljøhandlingsplaner ifølge interviewpersonerne og deltagerne i fokusgruppemøderne "sagtens ende som et stykke papir på hylden". En Trafik- og miljøhandlingsplan er således kun det, som politikerne gør den til - eller måske rettere har råd til at gøre den til.

- ændrede udvalg

Endvidere er det i en række kommuner af de ansatte i forvaltningen blevet nævnt som et problem, at et kommunalvalg kan resultere i, at det "nye" Tekniske Udvalg ikke i samme grad føler sig forpligtet overfor de planer, som et tidligere udvalg vedtog. De lokale Trafik- og miljøhandlingsplaner kan derfor med tiden risikere at blive lagt til side som værende noget, der ikke vedkommer og forpligter det siddende udvalg.

Med hensyn til, hvorfor det politiske niveau ikke prioriterer de rene miljøparametre - specielt energiforbrug og luftforurening - højere end de reelt gør, er der særligt fire barrierer som er værd at uddybe her, nemlig:

Øvrige barrierer- i relation til særligt luftforurening og energiforbrug

Ifølge fokusgruppemøderne og interview i de ti casekommuner vil det altid være trafiksikkerhed og fremkommelighed, som er de væsentligste parametre. Politikerne forholder sig i følge interviewene sjældent til de øvrige miljøparametre, selv om forvaltningen leverer data. Trafiksikkerheden vil altid have en særlig position, dels fordi det er håndterbart, dels fordi børn er involveret. Det kan folk forholde sig til, mens de øvrige miljøparametre forekommer at være mindre vigtige. Blandt andet blev det på fokusgruppemødet fremhævet, at borgerne og politikerne i de mindre kommuner slet ikke bekymrer sig om trafikrelateret energiforbrug og luftforurening, eftersom problemerne "ligger på motorvejen og ikke i lokalområdet".

Konkurrence mellem kommunerne særligt med henblik på at tiltrække handlende fra oplandet er endnu en barriere for eksempelvis at fjerne bilerne fra midtbyen. I de mindre handelsbyer fremhæves det fra flere sider, at man ikke som eneste by i lokalområdet kan beslutte sig for at lukke bymidten, idet det menes at være den visse død for mange af de handlende. Hvorvidt påstanden er rigtig er selvfølgelig spørgsmålet, men faktum er, at mange lokale initiativer i retning af at lukke bymidten standses eller begrænses på grund af frygt for at miste handel. Det skal dog nævnes, at en række byer i mindre stil og som regel af hensyn til det visuelle miljø gennem de senere år har omlagt en række centrale gader til gågader. I øvrigt ønsker en del kommuner, af frygt for at begrænse kommunens vækstbetingelser, ikke stramme restriktioner på eksempelvis lastbiltrafikken og mulighederne for pendling.

Med hensyn til at omlægge den kollektive trafik og kommunens egen servicekørsel til mere miljøvenlige former blev det i flere kommuner fremhævet, at det er forbundet med for mange opstartsvanskeligheder at købe for eksempel elbiler, hybridlastbiler og -busser. Det kan ikke betale sig for den enkelte kommune at iværksætte initiativer på området. Dels bliver det ofte dyrere end ventet, dels opnås ikke sparede emissioner svarende til, hvad der var stillet i udsigt. Det direkte incitamentet er med andre ord ikke til stede for den enkelte kommune.

Den væsentligste barriere for, at kommunerne fremover i deres trafikplanlægning og projektering prioriterer de rene miljøparametre højere end i dag er dog, at de umiddelbart har svært ved at se, hvilken rolle de reelt har i forhold til disse parametre, og hvordan de i realiteten skal kunne tage initiativer, der "batter".

Der blev særligt på fokusgruppemøderne, men også i forbindelse med de enkelte interview i kommunerne stillet spørgsmålstegn ved, dels om man fra statens side kan forvente, at kommunerne påtager sig at løse problemerne med energiforbrug og luftforurening, dels hvilke muligheder kommunerne reelt set har for at påtage sig denne opgave. Kortlægningen af de seks miljøparametre viste, at særligt energiforbrug og luftforurening er et begrænset problem i kommunerne, hvilket fremgår af figur 4.3.

Figur 4.3
Hvad viste kortlægningen om omfanget af kommunens trafik- og miljømæssige problemer?

(11 kb)

Manglende incitament

Som følge heraf har kommunerne ikke umiddelbart noget incitament til at opprioritere en indsats på disse områder set i forhold til for eksempel problemer med trafiksikkerhed, støj, barriereeffekt og det visuelle miljø, der i højere grad opleves som nærværende problemer i den enkelte kommune. Som det udtrykkes blandt andet i en række af interviewene; "luftforurening og energiforbrug er ikke et problem i byen, og hvorfor skulle kommunen gå enegang for at reducere globale miljøeffekter?"

Omvendt er der stor enighed om, at kommunerne også - så vidt det er muligt - skal påtage sig en del af ansvaret for at løse et i øvrigt nationalt problem. Som det blev udtrykt på et af fokusgruppemøderne: "Der er tale om "små dråber", men kommunerne må tage et ansvar. Endvidere kan det ikke nytte, at man gang på gang frasiger sig ansvaret ud fra devisen om, at "hvad der ikke lige umiddelbart berører ens egen pengepung heller ikke umiddelbart er ens eget ansvar".

Signalforvirring

Men når alt det er sagt, ser kommunerne det som et betydeligt motivationsproblem, at staten laver "signalforvirring", idet staten på den ene side øger trafikarbejdet - blandt andet som resultat af udbygning af motorvejsnettet og ved fortsat at bibeholde relativt lave benzinpriser - og på den anden side forsøger at begrænse luftforureningen og energiforbruget - eksempelvis via Trafik- og Miljøpuljen. Umiddelbart har kommunerne svært ved at se, hvorfor de skulle påtage sig ansvaret for de globale miljøeffekter, når staten ikke selv gør det.

Desuden er der stor enighed blandt kommunerne om, at det i realiteten er meget lidt kommunerne reelt kan gøre på området. De virkemidler, som skal til, og her nævnes blandt andet afgifter på privatbilismen, gratis kollektiv trafik, renere teknologi, et nationalt vejnet, der sikrer glidende kørsel etc., er uden for kommunernes rækkevidde. Det ses derfor som "proportionsforvrængning at tro, at kommunerne kan løse alle problemer lokalt". Kommunerne kan handle i det små ved blandt andet at anlægge cykelstier og bidrage til at øge cykeltrafikken på bekostning af biltrafikken. Lokale tiltag og virkemidler menes at være udmærkede initiativer, men hvis der skal "rykkes", skal der "rykkes" fra centralt hold.

4.5 Muligheder for det fremtidige arbejde med Trafik og Miljø

Positive udviklingstendenser

Der er imidlertid en række udviklingstræk, der peger i den modsatte retning end de nævnte barrierer. Særligt to forhold tyder på, at der alligevel er en vis grobund for et øget fokus på miljøhensyn og hermed også de trafikskabte miljøproblemer i lokalområderne. Disse to forhold er:

Miljøprædikater

Med "Grøn By" -, "Ren by"-koncepter og andre lignede miljøprædikater er der skabt grundlag for konkurrence kommunerne imellem på miljørigtige parametre. Mange kommuner vil gerne være foregangsmænd og fremhæves som eksemplariske på miljøområdet. For lokalpolitikerne kan der således være forbundet politiske fordele ved at profilere sig på et anerkendt miljøimage.

I forbindelse med Trafik- og Miljøpuljen er det imidlertid ikke muligt at tale om en direkte imagemæssig konkurrence kommunerne imellem. Det er således kun i 10 af 44 (23%) kommuner, at imagemæssig konkurrence var en motivationsfaktor med hensyn til at begynde arbejdet med kommunens Trafik- og Miljøhandlingsplan, hvilket fremgår af figur 4.4.

Figur 4.4
I hvilken udstrækning vurderer kommunen, at følgende forhold (imagemæssig konkurrence kommunerne imellem), der ikke direkte vedrører Trafik- og Miljøpuljen, har været motiverende for at begynde arbejdet med kommunens Trafik- og miljøhandlingsplan?
(N = 44/49)

Aktiv profilering på miljømæssige tiltag

Men på trods heraf tyder noget alligevel på, at kommunerne aktivt forsøger at profilere sig på miljømæssige tiltag som eksempelvis udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplanen. Som det fremgår af figur 4.5 har i alt 28 kommuner (57%) ud af de 49 kommuner i enten "stort" eller "et vist" omfang brugt Trafik- og miljøhandlingsplanen til at styrke kommunens miljøimage. Kun otte kommuner (16%) har slet ikke profileret sig via Trafik- og Miljøhandlingsplanen.

Figur 4.5
Har kommunen aktivt brugt Trafik- og miljøhandlingsplanen til at styrke kommunens miljøimage? (N = 49/49)

Endelig skal det ikke glemmes, at der i almindelighed er en voksende miljømæssig interesse i befolkningen og hermed også blandt politikerne. Ifølge interview i de ti casekommuner er det i langt de fleste kommuner "in" og "en tendens i tiden" at inddrage miljøhensyn og foretage miljøvurdering af diverse initiativer.

Voksende miljøinteresse

Den stigende miljøbevidsthed er i sig selv med til at sandsynliggøre, at der også fremover vil blive inddraget miljøhensyn i forbindelse med den lokale trafikplanlægning. Fokuseringen på de miljømæssige konsekvenser af vores gøren og laden kan blandt andet ses ved, at flere og flere kommuner begynder at lave "Grønne Regnskaber" samt, at en række kommuner i dag foretager miljømæssige konsekvensvurderinger af kommunens anlægsarbejde.

Miljømæssige konsekvensvurderinger

Som det ses i figur 4.6, foretages der i 19 (59%) ud af 32 kommuner miljømæssige konsekvensvurderinger af de kommunale trafikinitiativer. Det skal i parentes nævnes, at der under dette spørgsmål er et usædvanligt stort frafald, idet hele 17 kommuner har valgt ikke at besvare spørgsmålet.

Figur 4.6
Foretages der miljømæssige konsekvensvurderinger af kommunens trafikinitiativer? (N=32/49)

Det var – og er – i øvrigt ifølge en del af interviewene kun i forbindelse med de af Trafik- og Miljøpuljen støttede projekter, at der foretages egentlig evaluering af projekterne. Man kunne i den anledning spørge, hvilken værdi konsekvensvurderingerne har, hvis man ikke efterfølgende har mulighed for at følge op på dem. Igen er det et spørgsmål om, at der i kommunerne ikke er de fornødne økonomiske ressourcer.

Den stigende miljøbevidsthed vinder altså stille og roligt frem i den kommunale trafikplanlægning, men effektueringen heraf afhænger langt hen ad vejen af, om man har råd til at være miljøbevidst - særligt når vi taler om frivillige initiativer. Der skal sandsynligvis en del år til, førend de kommunale trafikskabte miljøproblemer i den lokale debat får samme vægt som børnepasningsbehov, pleje af ældre, folkeskolen og for den sags skyld trafiksikkerheden.

4.6 Konklusion

Konklusion

Som det fremgik af det ovenstående har arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen i et vist omfang været med til at sætte trafikskabte miljøproblemer på den politiske dagsorden. Trafikskabte miljøproblemer er således oftere på dagsordnen i dag end tidligere og oftere på dagsordnen i de kommuner, der deltog i Trafik- og Miljøpuljen end i de kommuner, der ikke deltog. Det større politiske fokus har imidlertid ikke medført en forbedring af de tekniske forvaltningers ressourcesituation – snarere tværtimod, hvilket imidlertid skal ses i lyset af generelt finansielt lavvande i kommunekasserne.

Som det også fremgik, er der imidlertid en række barrierer, dels for de allerede eksisterende lokale Trafik- og miljøhandlingsplaners gennemførsel, dels for en solid forankring og videreførsel af tankerne bag Trafik- og Miljøpuljen – herunder inddragelsen af hensynet til de rene miljøparametre så som energiforbrug, luftforurening og delvist støj.

Disse barrierer er kort skitseret:

Et par af disse barrierer er der ikke umiddelbart nogen løsning på. Det drejer sig om problemet med kommunernes økonomi og det faktum, at trafiksikkerhed i trængte tider prioriteres højere end miljøhensyn. Som middel til af fjerne eller i det mindste mindske de øvrige barrierer, kan følgende anbefales.

4.7 Anbefalinger

Anbefalinger