Evaluering af Trafik- og Miljøpuljen 1992-1995
Hovedrapport

5. Kompetenceopbygning i den kommunale administration

5.1 Formål
5.2 Datagrundlag og metodiske overvejelser
5.3 Uddannelse og anciennitet i kommunerne
5.4 Handlingsplanarbejdet – en "murbrækker" mellem forvaltningsområderne?
5.5 Erfaringer med borgerinddragelse
5.6 Teknisk kompetence og konkrete værktøjer – forståelse for og operationalisering af helhedstankegangen
5.7 Kendskab til den politiske proces – handlingsplaner som styringsmiddel
5.8 Organisatorisk eller individuel kompetence- forøgelse
5.9 Eksterne konsulenter – en saltvandsindsprøjtning eller tab af intern kompetence?
5.10 Samarbejdet mellem kommuner – et virkemiddel til kompetenceforøgelse
5.11 Konklusion: Den forvaltningsmæssige forankring af tankesættet bag Trafik- og Miljøpuljen
5.12 Anbefalinger

Denne del af rapporten omhandler kompetenceudviklingen i de kommunale forvaltninger i forlængelse af Trafik- og Miljøpuljen - både i forbindelse med de konkrete projekter og som konsekvens af arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanerne.

I afsnit 5.1 præsenteres formålet med denne del af evalueringen efterfulgt af metodiske overvejelser i afsnit 5.2. Resultaterne af analysearbejdet gennemgås i afsnittene 5.6, og disse sammenfattes i afsnit 5.7. Brugen af eksterne konsulenter i relation til planarbejdet diskuteres i 5.8, mens samarbejdet kommunerne imellem skitseres i afsnit 5.9.

5.1 Formål

Som nævnt tidligere havde Trafik- og Miljøpuljen to overordnede hensyn. Det ene var, at puljen skulle medvirke til at styrke den overordnede planlægning herunder fremme forvaltningens helhedstænkning i forbindelse med det trafikale arbejde. Det andet var et ønske om at få sat gang i en række projekter så hurtigt som muligt.

Analysepunkter

Bestræbelserne på at styrke den overordnede planlægning begrundes med et ønske om at optimere sandsynligheden for langsigtede effekter. En lokal forankring af erfaringerne med og ideerne bag arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen er således en forudsætning for, at de opnåede effekter på de seks parametre ikke dør eller syner hen som en konsekvens af puljens afvikling.

For at vurdere en eventuel kompetenceudvikling som følge af Trafik- og Miljøpuljen er det nødvendigt at konkretisere, dels hvilke kompetencer en kommunalt ansat i teknisk forvaltning ideelt skal bestride, dels hvilke kompetencer arbejdet med de konkrete projekter og udarbejdelsen af handlingsplanen forventeligt kan have bidraget med.

Ser vi arbejdsfunktionelt på jobbet som embedsmand i en kommunal teknisk forvaltning, er det muligt at identificere følgende forventelige kompetencer:

Jobbet som embedsmand i teknisk forvaltning

1. Teknisk kompetence – herved forstås konkret faglig viden om tekniske sammenhænge
2. Kendskab til den politiske proces – det vil sige evnen til at forstå og manøvrere rundt i det politiske spil
3. Inddragelse af offentligheden – det vil sige kendskab til metoder og ideer til inddragelse af lokalsamfundet
4. Brug af konkrete værktøjer/redskaber i arbejdet – herved forstås kendskab til f.eks. måleinstrumenter, edb-programmer etc.

Endvidere er det - på basis af puljens krav om udarbejdelse af en Trafik- og miljøhandlingsplan samt opfordringen i vejledningsmaterialet om at samarbejde på tværs af de kommunale forvaltningsområder - muligt at forvente kompetenceudvikling på yderligere to områder, nemlig:

5. Fordelene ved langsigtet planlægning - det vil sige - viden om hvilket redskab handlingsplaner er i det daglige arbejde
6. Mulighederne ved samarbejde på tværs af forvaltningsområder – herved menes evnen til at se fordele og ulemper ved et sådant samarbejde.

Kompetenceformer

Alle seks kompetenceområder bevæger sig umiddelbart på to forskellige dimensioner. En dimension, der sondrer mellem generelle og specifikke kompetencer, hvor de generelle kompetencer er kompetencer, der kan anvendes i situationer, der principielt knytter sig bredt til organisationen, mens specifikke kompetencer er kompetencer, der anvendes i specifikke arbejdssituationer f.eks. brugen af måleinstrumenter, beregningsmetoder, afholdelse af borgermøder etc. En anden dimension udtrykker, hvordan kompetencen erhverves, idet der sondres mellem projektrelaterede og projekt-uafhængige kompetencer. De projektrelaterede kompetencer er snævert tilknyttet bestemte arbejdsopgaver, og kompetencerne erhverves enten ved selve udførslen af arbejdet eller i en formaliseret undervisningssituation. Omvendt erhverves de projektuafhængige kompetencer løbende i forbindelse med det daglige arbejde.

De seks kompetenceområders placering i forhold til disse dimensioner er illustreret i figur 5.1.

Figur 5.1
De seks kompetenceområder

Denne del af evalueringen søger at give svar på, hvorvidt og hvordan arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen har forøget den forvaltningsmæssige kompetence i relation til de nævnte seks kompetenceområder og i relation til det rationale, der lå bag puljen, nemlig tanken om, at arbejdet med handlingsplanerne og de konkrete projekter skulle skabe viden og erfaringer, hvorpå en videreførsel af puljens budskab kunne videreføres. Mekanismen i rationalet i relation til kompetenceforøgelse kan skitseres via følgende teser:

Teser

Ved at igangsætte en proces omkring kortlægning, udarbejdelse af handlingsplan samt iværksættelse af de konkrete projekter var ambitionen altså, at man opnåede kompetenceforøgelse på de seks nævnte områder. Virkemidlerne til at igangsætte denne kompetenceforøgende proces har været vejlednings- og informationsmateriale samt et koncept for selvevaluering. For det første har Miljøstyrelsen løbende udarbejdet projektkataloger til orientering og gensidig inspiration blandt kommunerne. For det andet har Miljøstyrelsen udarbejdet notater, orientering, vejledninger, blandt andet om miljøfaglige spørgsmål og principper for gennemførsel af selvevaluering. For det tredje har Miljøstyrelsen gennem afholdelse af seminarer, herunder evalueringsseminarer bidraget dels til den faglig viden dels til erfaringsudveksling mellem projektlederne i kommunerne.

Hvorvidt og i hvilken grad de ovenfor skitserede tre teser stemmer overens med de faktiske effekter af arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen vil være genstand for evalueringen i det følgende.

5.2 Datagrundlag og metodiske overvejelser

Metodiske overvejelser

Kompetence og ikke mindst kompetenceudvikling er en vanskelig størrelse at indfange og sammenligne på tværs af kommuner, idet det i et processuelt forløb, der strækker sig over flere år, er vanskeligt for respondenten at stoppe op og vurdere, hvad vedkommende har lært og særligt i hvilken forbindelse, vedkommende har lært det, som han/hun eventuelt mener at have tilegnet sig i den aktuelle periode.

Desuden varierer mulighederne for kompetenceudvikling fra kommune til kommune og fra person til person alt efter det eksisterende kompetenceniveau. Det er således sandsynligt, at en "novice" mener at have lært mere på visse områder end en "gammel i gårde". Kompetenceudviklingspotentialet er således som udgangspunkt forskelligt og influerer derfor på den opnåede effekt. Hvorvidt man har lært noget af en proces eller ej er derfor en subjektiv vurdering, der ofte er afhængig af den pågældendes muligheder for udvikling.

Et metodisk problem i forbindelse med at måle kompetenceforøgelse er i forlængelse heraf, at manglende kompetenceforøgelse dels kan skyldes, at den adspurgte mener at besidde kompetencen i forvejen, dels at en reel forøgelse ikke har fundet sted. Hvorvidt det i den aktuelle analyse er den ene eller den anden årsag, har vi imidlertid ikke været i stand til at afdække. Som udgangspunkt må kompetenceudviklingspotentialet dog forventes at være uendeligt.

5.3 Uddannelse og anciennitet i kommunerne

Status Quo

Status quo med hensyn til uddannelsesmæssig anciennitet, forvaltningsmæssig erfaring og hvor mange procent af ens arbejdstid, der skønsmæssigt bruges til at arbejde med trafikplanlægning fremgår af det følgende. Opgørelsen er foretaget blandt de, der har været ansvarlige for arbejdet med handlingsplanen i de enkelte kommuner. I flertallet af kommunerne har flere medarbejdere i større eller mindre grad været involveret i arbejdet med dels handlingsplanen dels de konkrete projekter, men den hovedansvarlige og drivkraften i arbejdet danner baggrund for de følgende resultater. Det skal dog pointeres, at spørgsmålene vedrørende kompetenceforøgelse ikke var rettet mod den enkelte respondents egen kompetenceforøgelse men mod forvaltning som helhed.

Uddannelsesmæssig baggrund

Med hensyn til uddannelsesmæssig baggrund viser en opgørelse, at alle de planansvarlige har en teknisk uddannelse bag sig. To af de 49, der har oplyst uddannelsesmæssig baggrund, er tekniske assistenter, mens de øvrige er ingeniører – hvilket vil sige enten akademiingeniør eller civilingeniør. Den uddannelsesmæssige anciennitet varierer fra mellem 37 år (afsluttet i 1961) og 3 år (afsluttet i 1995), men som det fremgår af figur 5.2 har lidt under 70% - svarende til 31 - af de adspurgte en uddannelsesmæssig anciennitet på 18 år eller derover. Der er altså som helhed tale om, at meget erfarne personer varetog arbejdet med den kommunale Trafik- og Miljøhandlingsplan.

Figur 5.2
Hvornår afsluttede du din uddannelse? (N = 46/49)

Erfaring indenfor trafik og miljø

Et er imidlertid længden på uddannelsesanciennitet, noget andet er, hvor mange år vedkommende har arbejdet i forvaltningen for Teknik og Miljø og dermed udviklet de kompetenceområder, der forventeligt hører hertil. Som det ses af figur 5.3, har over 60% (31 i alt) af de, der varetog udarbejdelsen af den kommunale Trafik- og miljøhandlingsplan, arbejdet i teknisk forvaltning i mere end 10 år.

Figur 5.3
I hvor mange år har du arbejdet i forvaltningen for Teknik og Miljø? (N = 47/49)

Arbejdstid til trafikplanlægning

Forvaltningen for Teknik og Miljø varetager i de fleste kommuner en bred vifte af opgaver. Miljøtilsyn, byggesager, drift af rensningsanlæg, drift og vedligeholdelse af den kommunale bilpark, anlæg af veje og trafikplanlægning for blot at nævne nogle. Den opgavemæssige specialisering varierer fra kommune til kommune og mekanismen er selv sagt den, at jo større kommunen er, desto større er specialiseringen. Men på trods af, at Trafik- og Miljøpuljen henvendte sig til de større bykommuner er det relativ få – 6 (13%) - af de adspurgte, der bruger mere end 60% af deres arbejdstid på trafikplanlægning, mens hele 21 (55%) bruger 20% eller mindre.

Figur 5.4
Hvor mange procent af din arbejdstid bruges – skønsmæssigt – til at arbejde med trafikplanlægning? (N = 48/49)

Arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen og de konkrete projekter har altså været varetaget af medarbejdere med en teknisk uddannelse, relativ høj uddannelsesmæssig anciennitet og mange års erfaring indenfor den kommunale forvaltningen for teknik og miljø. Til gengæld er trafikplanlægning kun et kerneområde for få af disse, hvilket primært skyldes, at trafikplanlægning i meget få kommuner er et selvstændigt arbejdsområde. For langt de fleste forvaltninger er realiteten den, at trafikplanlægning varetages ved siden af en bred vifte af andre arbejdsopgaver.

5.4 Handlingsplanarbejdet – en "murbrækker" mellem forvaltningsområderne?

Trafik- og miljøspørgsmålet berører i princippet alle kommunens borgere og dermed de øvrige forvaltningsområder i kommunen. For eksempel vedrører barriereeffekten særligt børn, ældre og handicappede. Trafiksikkerheden berører alle - særligt børn og forældre, og byens visuelle miljø vedrører i større eller mindre grad alle, der færdes i lokalområdet. Det ville derfor i forbindelse med lokale trafikprojekter være en fordel allerede i planlægningsfasen at inddrage de borgere og det forvaltningspersonale, der til daglig sidder med problemerne eller arbejder med målgruppen. Dette gælder ikke kun i forbindelse med planlægningen af konkrete projekter men også ved udarbejdelsen af mere overordnede planer som for eksempel Trafik- og Miljøhandlingsplanen.

Spørgsmålet er derfor, hvorvidt og i hvilken grad, det samlede arbejde med Trafik- og Miljøpuljen har været med til dels at fremme samarbejdet på tværs af forvaltningen og dels at udvide de ansattes kendskab til og erfaringer med borgerinddragelse.

Samarbejde på tværs af forvaltningsområder

Umiddelbart menes arbejdet med trafik og miljø ikke at have ført til kompetenceudvikling med hensyn til samarbejde på tværs af forvaltningsområder, hvilket fremgår af figur 5.5. I alt svarer 22 ud af 47 (47%), at arbejdet med trafik og miljø "slet ikke" har medført forøget kompetence på området. Kun ni af de adspurgte svarer, at det "i meget vid udstrækning" eller "i vid udstrækning" har forøget kompetencen.

Figur 5.5
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetence i Forvaltningen for Teknik og Miljø med hensyn til mulighederne ved arbejde på tværs af forvaltningsområder? (N = 47/49)

Sondring mellem samarbejde eksterne og internt i forvaltningen for teknik og miljø

Samarbejde på tværs af forvaltningsområder kan imidlertid finde sted på to niveauer. For det første internt i Forvaltningen for Teknik og Miljø – eksempelvis mellem vej- og parkområdet på den ene side og drifts- og serviceområdet på den anden. For det andet eksternt i forhold til Forvaltningen for Teknik og Miljø nemlig i relation til de øvrige forvaltningsområder som for eksempel børn- og unge området, ældresektoren, kultur og fritid etc.

Ser vi på, hvorvidt der har været et samarbejde i relation til de øvrige forvaltningsområder, ser billedet ud som vist i tabel 5.1. Tydeligst er det, at det er andre tekniske områder og økonomisk afdeling, der har været inddraget i arbejdet med trafik- og miljø. Desuden har børn og unge området medvirket i godt en tredjedel af kommunerne, hvilket skal ses i lyset af, at en stor del af både planer og projekter fokuserer på sikring af børns skolevej. Men i øvrigt må samarbejdet med eksterne forvaltningsområder betragtes som værende lavt.

Tabel 5.1
Hvilke af følgende kommunale forvaltningsområder har ud over Forvaltningen for Teknik og Miljø været inddraget i udarbejdelsen af handlingsplanen for Trafik og Miljø. (N = 30/49)

Internt i forvaltningen for teknik og miljø

Indskrænkes samarbejdsområdet, hvorved der udelukkende fokuseres på samarbejde internt i Forvaltningen for Teknik og Miljø ses en større hyppighed af samarbejde – se tabel 5.2. I alle kommuner har vej- og parkområdet været involveret, idet det som tidligere vist er i denne afdeling, at hovedansvaret for planen og projekterne har ligget i langt størstedelen af kommunerne. Endvidere har miljøområdet været involveret i 20 (44%) af de 46 kommuner, mens drifts- og serviceområdet har været involveret i ca. en tredjedel af kommunerne - nemlig i 15 (33%) ud af de 46.

Tabel 5.2
Hvilke af følgende områder internt i Forvaltningen for Teknik og Miljø har deltaget i udarbejdelsen af kommunens Trafik- og miljøhandlingsplan. (N = 46/49)

Samarbejdet internt i forvaltningen for teknik og miljø har således været større end samarbejdet på tværs af forvaltningsområder. Dette er i øvrigt interessant set i relation til den i kapitel 2 nævnte konklusion om, at faglig motivation, initiativ og organisatorisk placering hænger nøje sammen med arbejdet med handlingsplanerne. Konklusionen kan således udvides til, at ikke kun motivation, initiativ og organisatorisk placering, men også det faktiske arbejde med handlingsplanerne hænger nøje sammen. Dem, der har motivationen, tager initiativet, påtager sig ansvaret og udfører det efterfølgende arbejde.

Øget samarbejde mellem "det visuelle" og "det vejtekniske"

Resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen vedrørende samarbejde på tværs i forvaltningen støttes af resultater fra interviews i de 10 casekommuner. Det fremhæves i en række af interviewene, at der ikke foregik - og heller ikke i dag foregår – et nævneværdigt samarbejde på tværs af forvaltningsområder, men at arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen har fremmet samarbejdet internt i forvaltningen - især mellem byplanafdelingen og vejafdelingen. Et samarbejde, der primært er udtryk for et samarbejde mellem "det visuelle" og "det vejtekniske".

Undersøger vi, hvorvidt de forvaltninger, der har samarbejdet med forskellige eksterne og interne forvaltningsenheder, mener at have lært mere end, de der ikke har haft et sådant samarbejde, viser det sig, at der ikke er nogen entydig sammenhæng. Det er altså ikke sådan, at de, som har samarbejdet på tværs, er de samme som dem, der har opnået kompetenceforøgelse med hensyn til mulighederne ved tværsektorielt samarbejde i "meget vid" eller "vid udstrækning". En sådan manglende sammenhæng kan på den ene side skyldes, at de kommuner - der i forbindelse med Trafik- og Miljøpuljen har samarbejdet på tværs af forvaltningsområder - allerede har et samarbejde. Derfor har de ikke oplevet processen som kompetenceforøgende. På den anden side kan forklaringen være, at man reelt ikke har lært noget af det aktuelle samarbejde. Datamaterialet gør os ikke i stand til at afdække hvilken forklaring, der reelt ligger bag.

Konklusionen er, at der generelt ikke er sket kompetenceudvikling med hensyn til at se fordele og ulemper ved samarbejde på tværs af forvaltningsområder, hvilket blandt andet skyldes, at der i relativ få tilfælde har været et samarbejde på tværs af forvaltningsområder. Dog viser spørgeskemaundersøgelsen og særligt interviewene, at Trafik- og Miljøpuljen har fremmet samarbejdet internt i forvaltningen for teknik og miljø - særligt mellem forvaltningens vejteknikere og byarkitekterne. Men nogen "murbrækker" mellem forvaltningsgrænser har arbejdet med den lokale Trafik- og miljøhandlingsplan altså ikke været.

5.5 Erfaringer med borgerinddragelse

Erfaring med borgerinddragelse

Fra Miljøstyrelsens side lagde man - efterhånden som puljen udviklede sig - via vejlednings- og informationsmateriale op til, at kommunerne i deres arbejde med trafik og miljø skulle søge at inddrage borgerne. Dette ikke alene i form af en traditionel offentlig høring - forstået som annoncering af plan og projekter i den lokale avis med efterfølgende borgermøde. Tværtimod så man gerne fra Miljøstyrelsens side – i lyset af de voksende Agenda 21 tanker - at mere utraditionelle inddragelsesformer blev taget i brug. Fra Styrelsens side lagde man lidt efter lidt op til, at nye metoder og utraditionelle ideer kunne afprøves i forbindelse med plan- og projektarbejdet. Hvorvidt dette er sket, beskæftiger dette afsnit sig ikke med, da det behandles i kapitel 3. Spørgsmålet for nærværende er derimod, om processen omkring Trafik- og miljøhandlingsplanen og de konkrete projekter har bidraget til at udvide forvaltningens evne til og erfaringer med at inddrage borgerne.

Det ses af figur 5.6, at 16 ud af 48 (33%) vurderer at arbejdet med trafik og miljø har medført en forøget kompetence i "vid" eller "meget vid" udstrækning med hensyn til inddragelse af offentligheden, mens 14 (29%) vurderer, at de "slet ikke" har opnået kompetenceforøgelse.

Figur 5.6
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetence i Forvaltningen for Teknik og Miljø med hensyn til inddragelse af offentligheden? (N = 48/49)

Det er imidlertid muligt at påvise en vis sammenhæng mellem graden af borgerinddragelse i forbindelse med Trafik- og miljøhandlingsplanen på den ene side og vurderingen af kompetenceforøgelse på den anden. Der er i alt 20 kommuner, der har inddraget offentligheden enten ved hjælp af spørgeskemaundersøgelser og/eller ved hjælp af arbejdsgrupper bestående af beboerforeninger, interesseorganisationer eller lignende. Disse 20 kommuner har overvejende lært mere med hensyn til at inddrage offentligheden end de kommuner, der ikke har benyttet disse to former for borgerinddragelse, hvilket fremgår af de to nedenstående figurer 5.7 og 5.8.

Figur 5.7
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetnce i Forvaltningen for Teknik og Miljø med hensyn til inddragelse af offenltigheden?
Tyve kommuner med særlige erfariner med at inddrage offentligheden.

Figur 5.8
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetnce i Forvaltningen for Teknik og Miljø med hensyn til inddragelse af offenltigheden?

De øvrige 28 kommuner

Metoder og ideer til borgerinddragelse

De specifikke kompetencer vedrørende borgerinddragelse, der er opnået via arbejdet med Trafik- og miljøpuljen er primært metoder og ideer til borgerinddragelse. Nedsættelse af arbejdsgrupper med deltagelse af frivillige, spørgeskemaundersøgelse blandt byens borgere, etablering af følgegrupper, bannere ved indfaldsveje, der opfordrer folk til at deltage i debatten, husstandsomdelte brochurer, aktiv inddragelse af skoleklasser, afholdelse af byggemøder en gang om ugen med berørte interessenter er nogle af de ideer, der har været søsat i forbindelse med arbejdet omkring Trafik- og Miljøpuljen. Flertrinsraketter, hvor forskellige former for borgerinddragelse tages i brug i de forskellige faser af forløbet, er der endvidere få kommuner, der har eksperimenteret med. Det generelle billede er dog, at kun de færreste har opnået nye erfaringer med hensyn til inddragelse af offentligheden.

De generelle erfaringer, der er draget i forbindelse med borgerinddragelse og som fremgik dels af interview i de 10 casekommuner dels af fokusgruppemøderne, deler sig i to konklusioner, der ikke nødvendigvis er gensidigt udelukkende nemlig "borgerinddragelse er godt" og "borgerinddragelse er besværligt". Nedenfor er tentativt skitseret en række af de hyppigt nævnte fordele og ulemper ved borgerinddragelse, som fremgik af interviews og fokusgruppemøder.

Borgerinddragelse forbedre projekt og plan

Den altovervejende fordel ved borgerinddragelse er, at de pågældende projekter og planers indhold og implementering forbedres ved at inddrage borgerne. Dels gør borgerne forvaltningen opmærksom på problemer og fremkommer med ideer og løsningsforslag, der kan kvalificere arbejdet. Dels betyder en aktiv inddragelse, at borgerne føler sig ansvarlige og motiveret i forhold til gennemførelsen af de enkelte projekter og planer. Ved borgerinddragelse opnås det, at projektet eller planen ikke længere er endnu en "forvaltningside" men også de deltagende borgeres.

Borgerinddragelse er tidskrævende

Ulemperne ved borgerinddragelse er, at det er tidskrævende – særligt i forhold til hvor lille en del af lokalbefolkningen, man reelt får i tale. "Tordenskjolds soldatereffekten" er tydelig i forbindelse med borgerinddragelse og er ikke ligefrem motiverende for forvaltningens ansatte.

Endelig er det en generel erfaring, at borgerinddragelsen fungerer bedst og har størst chance for at vinde gehør hos borgerne i forbindelse med konkrete projekter i stedet for abstrakte planer.

De opnåede erfaringer med borgerinddragelse i forbindelse med puljearbejdet menes ikke at adskille sig nævneværdigt fra mere generelle erfaringer med borgerinddragelse. Erfaringerne kan altså ikke knyttes snævert til arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen.

5.6 Teknisk kompetence og konkrete værktøjer – forståelse for og operationalisering af helhedstankegangen

Helhedstankegangen

Lakmusprøven for Trafik- og Miljøpuljen er, hvorvidt fordelene ved at sammentænke trafik og miljø er blevet skærpet i de kommunale forvaltninger. Hvis helhedstankegangen har vundet indpas i forvaltningerne, er der sandsynlighed for, at miljømæssige hensyn og overvejelser også fremover vil blive inddraget i forbindelse med projekteringen af trafikprojekter.

Nødvendigheden af at indtænke de seks parametre: Trafiksikkerhed, energiforbrug, luftforurening, støj, barriereeffekt og visuelt miljø i planlægningen og den konkrete projektudførsel, har ifølge interview og fokusgrupperne vundet stort indpas i kommunerne. I de gennemførte interview er det gennemgående, at det har været "spændende", "motiverende" og "relevant" at arbejde med problemstillingerne i Trafik- og Miljøpuljen, og puljens brede og visionære sigte roses. Specielt fremhæves det, at fokus på kortlægning, mål og opfølgningen af disse har været udbytterigt.

Ideen om helhedstænkning har vundet indpas

Ideen om, at miljøhensyn skal inddrages i det lokale trafikarbejde, har altså vundet indpas. Men som vist i kapitel 2 er det kun i meget få kommuner, der er iværksat projekter med målsætning for luftforurening og energiforbrug. Endvidere viste kortlægningen af både de støttede projekter og de projekter, der er opstillet i handlingsplanerne, at der fortsat er tale om traditionelle anlægsprojekter med fokus på trafiksikkerhed. Helhedstankegangen har altså i de fleste kommuner ikke resulteret i en reel ændring af hverken målområde eller projekternes faktiske indhold - særligt ikke i forhold til energiforbrug og luftforurening. Der kan således være langt fra, at man tilslutter sig en idé, og til at ideen føres ud i livet, og vejen fra idé til virkelighed handler delvist om, hvorvidt man har brugbare metoder til at håndtere og konkretisere ideerne.

Teknisk viden og brug af konkrete redskaber

Forude for handlingsplanarbejdet skulle kommunerne som tidligere nævnt foretage en kortlægning af de trafikale og miljømæssige forhold i kommunen og i forlængelse af de konkrete projekter, skulle en evaluering udarbejdes. I forbindelse hermed udarbejdede Miljøstyrelsen vejledningsmateriale med anvisning på dataindsamling og analysemetoder samt et koncept for selvevaluering. Dette materiale skulle hjælpe og motivere kommunerne til at afprøve - for kommunerne måske nye - metoder og teknikker, og herved medvirke til kompetenceudvikling med hensyn til teknisk viden og brugen af konkrete redskaber/værktøjer.

Hvorvidt de ansatte i teknisk forvaltning som følge heraf reelt har opnået forøget kompetence på disse kompetenceområder fremgår af figur 5.9 og 5.10.

Figur 5.9, 5.10
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetence i Forvaltningen for Teknik og Miljø med hensyn til teknisk kompetence (N = 48/49) – Figur 5.9. – og med hensyn til brug af konkrete redskaber/værktøjer i arbejdet (N = 47/49) - Figur 5.10.

Figur 5.9
Teknisk kompetence

Figur 5.10
Brugen af konkrete redskaber/værktøjer

Som det ses, vurderes kompetenceforøgelsen på de to områder til at være forøget "i vid" eller "meget vid udstrækning" i henholdsvis 20 (42%) og 12 (26%) af de 47 kommuner. Der er ingen kommuner, der med hensyn til brugen af konkrete værktøjer/redskaber svarer "i meget vid udstrækning". Omvendt har henholdsvis 8 (17%) og 11 (23%) kommuner vurderet, at der "slet ikke" er opnået kompetenceforøgelse. En stor midtergruppe på 20 (42%) og 24 (51%) svarer i "nogen udstrækning".

Resultatet stemmer ikke umiddelbart overens med, at projektlederne for 68 ud af 119 projekter svarer, at projektet adskiller sig fra kommunens hidtidige projekter, idet der gøres brug af nye virkemidler. Årsagen hertil kan delvis findes i svaret på spørgsmålet om, hvorvidt kommunen har gjort brug af eksterne konsulenter eller ej. Syv ud af de ni kommuner (78%), der "slet ikke" har brugt eksterne konsulenter, vurderer, at der "i vid udstrækning" eller "i meget vid udstrækning" er sket en teknisk kompetenceforøgelse. Til sammenligning svarer kun 13 af de 38 kommuner (34%), der har benyttet eksterne konsulenter, "i vid" eller "meget vid" udstrækning til samme spørgsmål.

Med hensyn til brugen af konkrete værktøjer/redskaber svarer alle ni kommuner (100%), der ikke har brugt konsulenter, at kompetenceforøgelse er sket "i vid" eller "nogen udstrækning". 27 af de 38 kommuner (71%), der har anvendt eksterne konsulenter, svarer tilsvarende i "vid" eller "nogen" udstrækning, mens 11 af de 38 svarer "slet ikke" på spørgsmålet om kompetenceforøgelse i forbindelse med brugen af konkrete værktøjer/redskaber.

Den tekniske metodemæssige kompetenceudvikling er altså størst i de kommuner, der ikke har brugt eksterne konsulenter. Det skal dog pointeres, at datamaterialet opererer med meget små tal, hvorfor alt for håndfaste konklusioner ikke kan foretages.

Teknisk kompetence i relation til de seks parametre

Interview og fokusgruppemøderne har endvidere vist, at det især er energiforbrug og luftforurening, som kommunerne har svært ved at konkretisere og dermed indtænke i projekterne. De to parametre findes ifølge interviewene teoretiske og svære at håndtere på kommunalt niveau og meget få kommuner har, som vist tidligere, erfaringer med projekter, der inddrog energiforbrug og luftforurening som indsatsområder.

Metoderne til at beregne energiforbruget og luftforureningen mestrer kommunerne, men selv om mange kommuner tilslutter sig ideen om, at den lokale trafikplanlægning skal inddrage hensynet til energiforbrug og luftforurening, er realiteten den, at mange på det operationelle niveau ender med at sige "Hvad kan vi gøre?". Dette delvist på grund af manglende brugbare løsningsmodeller, men primært - som vist i kapitel 4 - på grund af manglende politisk/økonomisk vilje.

Arbejdet med de øvrige fire parametre menes at have konkretiseret en række problemstillinger. Eksempelvis var støj en abstrakt størrelse før, hvor problemet i dag betragtes som anderledes håndgribeligt. Samme forhold gør sig gældende for barriereeffekt. Med hensyn til det visuelle miljø savnes dog stadig en systematisk vurderingsmetode, men når alt kommer til alt, stoler man på egen vurderingsevne.

Arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen har altså delvist ført til teknisk og redskabsmæssig kompetenceforøgelse, men ikke inden for alle seks parametre. Eftersom kommunerne primært har iværksat projekter, "man i forvejen er gode til at lave" - nemlig traditionelle anlægsprojekter med fokus på trafiksikkerhed - er det så som så med projekterfaringer indenfor særligt energiforbrug og luftforurening. Helhedstankegangen understøttes således kun i de færreste kommuner af reelle erfaringer med disse to parametre.

5.7 Kendskab til den politiske proces – handlingsplaner som styringsmiddel

At forstå manøvremulighederne i det kommunalpolitiske spil er som tidligere nævnt en af de kompetencer, man forventer, at en kommunalt ansat i teknisk forvaltning besidder i større eller mindre grad.

Kendskab til den politiske proces

I forbindelse med Trafik- og Miljøpuljen var det Miljøstyrelsens mål, at man ved udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplanen i de enkelte kommuner ville etablere et samspil mellem forvaltningen og det politiske niveau, samt at dette samspil ville fører til en forøgelse af forvaltningens kendskab til den politiske proces. Tanken var, at jo mere man forstår og mestrer det politiske spil, desto større sandsynlighed er der for, at medarbejderne i de tekniske forvaltninger er i stand til at sætte fokus på deres forvaltningsområde og dermed de sikkerheds- og miljømæssige problemer, der knytter sig hertil.

Figur 5.11
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetence i Forvaltningen for Teknik og Miljø med hensyn til kendskab til den politiske proces?
(N = 47/49)

Som det ses i figur 5.11 er resultatet ikke overbevisende, idet 21 (45%) af de 47 respondenter svarer, at arbejdet med trafik og miljø "slet ikke" har medført forøget kompetence, og ingen svarer, at der "i meget vid udstrækning" er sket en kompetenceforøgelse i forhold til kendskabet til den politiske proces. Dog svarer ca. en femtedel, at arbejdet "i vid udstrækning" har medført øget kompetence på området.

Graden af politisk involvering

Et nærliggende spørgsmål i forlængelse heraf er, hvorvidt og i hvilken grad politikerne har været involveret i processen omkring Trafik- og Miljøhandlingsplanerne. Som det ses i tabel 5.3 har lokalpolitikerne - særligt miljøudvalget/teknisk udvalg - "i et vist omfang" deltaget i arbejdet omkring Trafik- og Miljøpuljen. Der er derfor ikke nogen umiddelbar sammenhæng mellem manglende politisk deltagelse og manglende kompetenceforøgelse vedrørende kendskabet til den politiske proces. Dog er der en svag tendens til, at de kommuner, der svarer, at den politiske deltagelsesgrad har været lav – det vil sige at politikerne fra teknisk udvalg/miljøudvalget enten "slet ikke" eller kun "i lille omfang" har deltaget - også er at finde blandt de kommuner, hvor der ikke er opnået kompetenceforøgelse. Der er således 10% flere i gruppen af kommuner med lav politisk deltagelse, som svarer "slet ikke" sammenlignet med gruppen af kommuner med relativ høj politisk deltagelse.

Tabel 5.3
Hvorvidt har følgende personer eller grupper af personer deltaget i arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen? (N = 48-49/49)

En "teknikerplan"

Graden af politisk deltagelse skal i øvrigt - set i lyset af de oplysninger, der kom frem under interviewene – ikke overvurderes. En række kommuner betegner Trafik- og miljøhandlingsplanen som en "teknikerplan", hvis formål dels var at skaffe forvaltningen et overblik over den daværende trafiksikkerheds- og miljømæssige situation i kommunen, dels at være et "pædagogisk værktøj" overfor politikerne.

Fordele ved langsigtede planer

En kompetencemæssig gevinst ved Trafik- og Miljøpuljen er imidlertid, at fordelene ved langsigtet planlægning er blevet mere synlig - særligt planlægningens rolle i relation til det politiske niveau. Dette fremgår af figur 5.11.

Figur 5.12
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetence i Forvaltningen for Teknik og Miljø med hensyn til fordelene ved langsigtet planlægning? (N = 47/49)

17 (36%) af de 49 adspurgte svarer, at kendskabet til fordelene ved langsigtet planlægning er blevet styrket i "meget vid" eller "vid" udstrækning, mens 8 (17%) svarer "slet ikke". Hertil kommer en stor gruppe på 22 (47%), der svarer "i nogen" udstrækning.

Forvaltningens konkrete erfaringer

Disse resultater styrkes yderligere i retningen af en forøget kompetence på området, når de sættes i relation til interviewresultaterne. I følge disse er erfaringerne, at planer er et godt styringsredskab i forhold til både politikere og borgere. Handlingsplanen er med til at fastholde en vis kontinuitet i planlægningen, idet forvaltningen i dag kan henvise til den i handlingsplanen fastlagte prioritering, når politikere eller borgere henvender sig med ideer eller forslag. Det er hermed muligt for forvaltningen at sikre, at dag til dag sager ikke kommer til at sætte dagsordenen. Desuden fremhæves det, at en handlingsplan kan være et godt "brækjern" i forhold til kommunekassen med hensyn til finansiering af bygge- og anlægsprojekter.

Omvendt er erfaringerne også, at en ny kommunalbestyrelse/et nyt udvalg ikke føler det samme ejerskab af en konkret Trafik- og miljøhandlingsplan, som den kommunalbestyrelse/det udvalg, der i sin tid vedtog den.

En af de erfaringer en række kommuner yderligere har gjort sig som følge af arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen er, at evnen til og mulighederne for at skabe "events" i forbindelse med større projekter og planer spiller en stor rolle i forhold til det politiske niveau. Udsigten til politisk omtale åbner døre for projekterne, og er derfor et område, de ansatte i teknisk forvaltning med fordel kan indtænke i planlægning.

Afledte effekter

Det skal endvidere nævnes, at det er i relativ få kommuner, hvor arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen og dermed kompetenceforøgelsen i forhold til at forstå og manøvrere rundt i det politiske spil, har resulteret i, at Forvaltningen for Teknik og Miljø er blevet mere synlig i forhold til den øvrige kommunale forvaltning, hvilket fremgår af figur 5.13. Ti kommuner (21%) svarer således, at arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen "slet ikke" har ført til, at Forvaltningen for Teknik og Miljø er blevet mere synlig. 54% svarer "i begrænset omfang", mens henholdsvis 21 og 4% vurderer, at forvaltningen i "stort omfang" og "meget stort omfang" er blevet mere synlig for den øvrige kommunale forvaltning.

Figur 5.13
I hvilket omfang har arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanen medført, at forvaltningen for teknik og miljø er blevet mere synlig i den samlede kommunale forvaltning. (N = 48/49)

Den opnåede kompetenceforøgelse i relation til det politiske niveau er altså endnu ikke slået igennem i form af større synlighed. En væsentlig årsag hertil er i følge fokusgrupperne, at den enkelte forvaltning for teknik og miljø er oppe imod stærke kræfter i form af børnepasningsgarantier, ældreplejen, skole og fritidsområdet etc.

5.8 Organisatorisk eller individuel kompetence-udvikling

Individuel eller organisatorisk læring?

Et endeligt, men centralt spørgsmål, er, hvorvidt den opnåede kompetenceforøgelse er spredt til forvaltningen som organisatorisk helhed eller, om der er tale om individuel læring. Traditionelt ved vi, at de kommunale forvaltninger – primært de mindre forvaltninger – er sårbare, når medarbejdere forlader forvaltningen, eftersom der sjældent er mandskab til "dobbeltbemanding" på de enkelte opgaver. Spørgsmålet er derfor, hvorvidt den opnåede viden i forbindelse med Trafik- og Miljøpuljen særligt knytter sig til nøglepersoner, samt hvorvidt det vurderes, at der i forvaltningen er andre ansatte, som er i stand til at videreføre den viden og de tanker, der lå bag trafik- og miljøarbejdet, hvis eventuelle nøglepersoner rejser.

Spredning af viden

Figur 5.14
Hvorvidt er den forøgede viden og kompetence spredt til alle medarbejdere i forvaltningen for teknik og miljø? (N = 48/49)

Som det ses af figur 5.14 er den opnåede viden primært individbaseret, idet hele 37 (77%) ud af 48 kommuner vurderer, at den erhvervede kompetence især knytter sig til enkeltpersoner. Blandt disse 37 kommuner er der imidlertid 19 (51%), der mener, at der i forvaltningen vil være andre ansatte, der er i stand til at videreføre tankerne bag trafik- og miljøarbejdet, hvis den aktuelle nøgleperson forlader forvaltningen. Et reelt potentielt problem eksisterer derfor kun i ca. 40% af kommunerne.

Mulighederne for erstatning af nøglepersoner

Umiddelbart indikerede fokusgruppemøderne, at der var forskel på jyske og fynske/sjællandske kommuner. Påstanden holder dog ikke for en nærmere undersøgelse, idet den reelle fordeling i følge spørgeskemaet faktisk er, at 40% af de sjællandske kommuner ikke mener, det er muligt at erstatte nøglepersoner, mens henholdsvis kun 30% af de jyske, men 80% af de fynske puljedeltagende kommuner er enig heri.

Der er heller ingen entydig sammenhæng mellem, hvorvidt det er muligt at erstatte bortrejste medarbejdere og kommunestørrelse. Derimod er det muligt at ane en svag sammenhæng mellem - på den ene side - hvorvidt andre personer end nøglepersonen er i stand til at føre den opnåede viden videre og - på den anden side -kommunens beskatningsgrundlag. Otte af de nitten kommuner (42,1%), som svarede, at det "ikke umiddelbart" eller "slet ikke" er muligt at erstatte nøglepersoner, havde et beskatningsgrundlag på mindre end 90.000 pr. indbygger i 1994. Kun 9 ud af de 29 kommune (31%), der oplyser at være i stand til at erstatte nøglepersoner, var at finde i samme kategori.

Eksterne konsulenter som vidensholdere

I øvrigt blev det på fokusgruppemøderne fremhævet, at problemet med at forankre viden bredt i forvaltningen og bevare kompetence ved eventuel afgang, er et generelt problem i kommunerne, og et problem, der ikke umiddelbart lader sig løse. Når nøglepersoner med specifik erfaring/viden rejser kan det "lamme" arbejdet. Eventuel brug af eksterne konsulenter nævnes i den forbindelse som værende en løsning, idet "konsulenterne altid står på trapperne". I andre kommuner er man imidlertid af den opfattelse, at man hellere vil risikere at miste en central medarbejder end lægge arbejdet - og dermed muligheden for at opnå erfaringer - ud til konsulenter.

I de kommuner, hvor der ikke umiddelbart er nogen fare for, at den opnåede viden forsvinder ved nøglepersoners afrejse, har enten flere tekniske medarbejdere - i følge interviewene - aktivt været tilknyttet processen med Trafik- og miljøhandlingsplanen, eller man har bevidst søgt at inddrage HK-personalet i den faglige del af arbejdet. Det sidste dels for at engagere kontorpersonalet i det faglige, dels for netop at sikre kontinuitet, når tekniske medarbejdere forlader forvaltningen.

5.9 Eksterne konsulenter – en saltvandsindsprøjtning eller tab af intern kompetence?

Køb af ekstern konsulentbistand nævnes i en lang række kommuner, som en mulig løsning på kommunale kompetenceproblemer – herunder problemer i relation til den foregående diskussion vedrørende tab af kompetence i forbindelse med individ- ct. organisationsbåret viden. Brugen af "huskonsulenter" fremhæves af enkelte som et middel til at sikre, at kompetencen fortsat knyttes til forvaltningen.

Omfanget af konsulentbistand

Der har som det ses af figur 5.15, i udpræget grad været gjort brug af eksterne konsulenter i forbindelse med arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen. Som det fremgår har 40 af de 49 (82%) kommuner inddraget eksterne konsulenter i udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplanen. Det gennemsnitlige forbrug af konsulenttimer er på 500 timer (N = 24/40) varierende fra 40 timer til 1300 timer.

Figur 5.15
Har kommunen gjort brug af eksterne konsulentfirmaer i forbindelse med udarbejdelsen af Trafik- og Miljøhandlingsplanen? (N=49/49)

Hvor i processen omkring Trafik- og miljøhandlingsplanen, de eksterne konsulenter har været inddraget, ses i tabel 5.4.

Tabel 5.4
På hvilke områder har kommunen i forbindelse med Trafik- og miljøhandlingsplanen gjort brug af eksterne konsulenter? (N = 40/40)

NB: Respondenterne har haft mulighed for at angive flere svar, og "% af kommuner" er beregnet i forhold til de 40 kommuner, det har besvaret det enkelte spørgsmål.

Der har som det fremgår af figur 5.15 og tabel 5.4 været tale om massiv brug af konsulenter i udarbejdelsen af de lokale trafik- og miljøhandlingsplaner – og det endda i forbindelse med alle delelementer af processen. Endvidere har over halvdelen – nemlig 25 ud af de 40 kommuner (63%) – brugt konsulenter på i alt fem eller seks af de i tabellen nævnte områder.

Det er særligt i forbindelse med "kortlægningen" af kommunernes miljøforhold, at der er leveret konsulentydelser. Desuden har de eksterne konsulenter været hyppigt involveret i forbindelse med "opstilling af forslag til Trafik- og miljøhandlingsplaner" og "oplæg til endelig målformulering". Dertil kommer i noget mindre grad "udvælgelse af indsatsområder og mulige virkemidler" samt "endelig formulering af mål og handlingsplan". Det skal understreges, at der ikke er stor forskel mellem tallene.

Under svarkategorien "andet" har projektlederne anført, at de eksterne konsulenter har været involveret i udarbejdelse af ansøgninger til Miljøstyrelsen, miljøkonsekvensberegninger, layout, design og fremstilling af informationsmateriale, konkret projektudarbejdelse og - gennemførsel samt evaluering af konkrete projekter.

Kommunernes erfaring med konsulenter

Erfaringerne med at benytte konsulenter har for langt størstedelen af kommunernes vedkommende været positive. Kommunerne blev bedt om at svare på en række påstande om fordele og ulemper ved brugen af eksterne konsulentfirmaer i relation til arbejdet med Trafik- og miljøhandlingsplanerne. Reaktionerne på disse påstande fremgår af tabel 5.5.

For det første har 31 kommuner (76%) erklæret sig enten "enig" eller "delvist enig" i at brugen af eksterne konsulenter har betydet en fornyet indsigt og viden i forvaltningen. Kun 5 kommuner (12%) har svaret "delvist uenig eller "uenig" til dette udsagn. Disse udsagn skal imidlertid ses i lyset af den tidligere påviste negative sammenhæng mellem brugen af eksterne konsulenter og, hvorvidt teknisk kompetence og viden om brug af konkrete værktøjer/redskaber er forøget i forvaltningen Brugen af eksterne konsulenter kan øjensynligt umiddelbart føles som en saltvandsindsprøjtning, men fører altså på længere sigt til tab af intern kompetence. Som en af de interviewede udtrykte det: "Der er stor forskel på at købe en bog, læse en bog og skrive en bog".

Tabel 5.5
Hvordan vurderer du fordele og ulemper ved at bruge eksterne konsulentfirmaer i forbindelse med udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplanen? Overvej venligst de opstillede påstande og markér, hvorvidt og i hvilken grad du er enig eller ej ? (N=40-41/49)

For det andet har 29 kommuner (71%) erklæret sig "delvist uenig" eller "uenig" i, at brugen af eksterne konsulenter har betydet, at kommunens egne medarbejdere ikke blev inddraget nok i processen. 8 kommuner (20%) har dog tilkendegivet det modsatte. I forlængelse af dette svarer 37 kommuner (90%) "delvist uenig" eller "uenig" til udsagnet om, at brugen af eksterne konsulenter har været problematisk, fordi forvaltningens egne medarbejdere følte sig tilsidesat. Endelig har 13 kommuner (33%) erklæret sig "hverken enig eller uenig" i udsagnet om, at inddragelsen af et konsulentfirma har fremmet samarbejdet mellem kommunens forvaltningsområder, mens 20 (50%) har svaret "delvist uenig" eller "uenig".

For det tredje erklærer 27 kommuner (66%) sig "enig" eller "delvist enig" i, at kommunerne har kunnet trække på erfaringerne fra andre kommuner med lignende projekter på grund af brugen af eksterne konsulenter. 9 kommuner (22%) deler ikke den opfattelse.

For det fjerde svarer 25 kommuner (61%) "delvist uenig" eller "uenig" til udsagnet om, at brugen af eksterne konsulenter ikke har ført til, at projektet har fået et selvstændigt præg, men ligner initiativer i andre kommuner. Men 9 kommuner (22%) har erklæret sig "enig" eller "delvist enig" i dette udsagn.

Sammenfattende kan det udledes, at kommunerne umiddelbart og i overvejende grad mener, at brugen af eksterne konsulenter har betydet en fornyet viden og indsigt i forvaltningen, og at brugen af konsulenter i overvejende grad ikke fører til, at forvaltningens egne medarbejdere bliver tilsidesat. Dette skal imidlertid som nævnt ses i forhold til, at de, der har brugt konsulenter, har lært relativt mindre, end de der ikke har brugt konsulenter.

Konsulenterne er ofte nødvendige

De umiddelbare erfaringer med eksterne konsulenter er altså generelt meget positive, selv om mange – også undervejs i interviewene – indrømmer, at det primært er sket af nød, hvilket fremgår af tabel 5.6

Tabel 5.6
Hvordan vurderer du fordele og ulemper ved at bruge eksterne konsulentfirmaer i forbindelse med udarbejdelsen af Trafik- og miljøhandlingsplanen? Overvej venligst de opstillede påstande og markér, hvorvidt og i hvilken grad du er enig eller ej ? (N=40-41/49)

22 kommuner (53%) svarer "enig" eller "delvist enig" på udsagnet om, at hvis det ikke havde været muligt at inddrage eksterne konsulenter ville den fornødne viden ikke have været tilstede. 9 (22%) svarer "hverken enig eller uenig", og 10 kommuner (25%) erklærer sig "delvist uenig" eller "uenig" i udsagnet. I forlængelse af dette svarer 35 kommuner (85%) "enig" eller "delvist enig" til, at hvis der ikke havde været muligt at inddrage konsulenter, ville der ikke have været mandskab nok til at udføre arbejdet med handlingsplanen. Den fornødne kapacitet er simpelthen ikke i forvaltningen, men i følge interviewene ville man gerne være i stand til at løse opgaverne selve og dermed holde kompetencen i "eget hus".

5.10 Samarbejdet mellem kommuner – et virkemiddel til kompetenceforøgelse

Samarbejde mellem kommuner

Samarbejde mellem kommuner kunne være et alternativ eller supplement til brugen af eksterne konsulenter og dermed gøre det lettere for de enkelte kommuner at trække på den masse af kollektiv viden som kommunerne til sammen sidder inde med.

Graden og niveauet for samarbejde varierer meget fra kommune til kommune, men det overordnede indtryk er, at der landet rundt foregår en del – både formel og uformel – koordinering og erfaringsudveksling.

Samarbejde på amtsniveau

Uformelt samarbejde mellem kommuner

Det mere formelle arbejde finder primært sted på amtsniveau, hvor Færdselssikkerheds- og Trafiksikkerhedsråd er etableret med henblik på at udveksle erfaringer. Det uformelle samarbejde mellem kommunerne varierer meget. Blandt andet har Odense, Esbjerg, Randes og Aalborg etableret et samarbejde, hvor der med jævne mellemrum afholdes møder, for på uformel vis at udveksle erfaringer. I Sønderjylland afholder en række sønderjyske kommuner (Haderslev, Sønderborg, Tønder, Kolding og Åbenrå) mødes to gange om året, hvor også Vejdirektoratet deltager. Endelig er der Trafikministeriets dialoggruppe omkring de fire største byer. Andre kommuner har mere personbundne uformelle forbindelser.

Kendetegnende er det, at man især i de mindre kommuner, hvor de forvaltningsmæssige ressourcer generelt ikke er særligt store, er lidt famlende og rådvilde, når nye initiativer – som for eksempel Trafik- og Miljøpuljen - skal iværksættes. Et par kommuner havde løst dette problem ved selv at kontakte andre kommuner. Kommunernes opfattelse er imidlertid, at særligt de mindre kommuner holder sig tilbage, fordi forvaltningen som udgangspunkt ikke ved, hvordan de skal forholde sig til opgaven, og hvilket arbejde det reelt vil kræver eksempelvis at deltage i en pulje som Trafik- og Miljøpuljen.

Den generelle opfattelse blandt de puljedeltagende kommuner er dog, at det eksisterende samarbejde – hvad enten der er tale om det formelle eller det uformelle – fungerer, og at der ikke er behov for et mere omfattende formelt samarbejdsforum. Man tager kontakt, når man har brug for det, og til dem, man ved, sidder med kompetencen. Denne konklusion skal ses i lyset af, at de puljedeltagende kommuner tilhører de 90 største danske kommuner, idet behovet for sparring som nævnt er størst i de små kommuner.

Erfaringen med tværkommunalt samarbejde er, at det på idéniveau er udbytterigt, men reel kompetence er der ikke tale om. Endvidere kan mere formelt arbejde blive for stort og tungt i forhold til udbyttet og dermed koste for meget tid og for mange ressourcer.

5.11 Konklusion: Den forvaltningsmæssige forankring af tankesættet bag Trafik- og Miljøpuljen

Konklusion

Det er som udgangspunkt vigtigt at slå fast, at Trafik- og Miljøpuljens overordnede budskab om helhedstækning indenfor den kommunale trafikplanlægning, som ide har vundet indpas i de kommunale forvaltninger. Det opfattes i praktisk talt alle kommuner som værende yderst relevant at fokusere på helheden og dermed også på sammenhængene mellem parametrene. Den største gevinst ved handlingsplanarbejdet er derfor, at man har fået plantet ideen om helhedstænkning i forvaltningen. Spørgsmålet er imidlertid, hvorvidt og i hvilket omfang forvaltningerne ligeledes har opnået viden og erfaringer, der optimerer mulighederne for at føre puljens budskab om helhedstænkning ud i livet.

Det samlede billede med hensyn til kompetenceudvikling i de tekniske forvaltninger ses i figur 5.16 .

Figur 5.16
På hvilke punkter og i hvilket omfang vurderer du, at arbejdet med trafik og miljø har medført forøget kompetence i Forvaltningen for Teknik og Miljø?

Som det ses af figuren vurderes kompetenceudviklingen på de seks parametre overordnet som positiv for mellem ca. 20-40% af kommunerne, hvor "teknisk kompetence" topper med ca. 42% (20 ud af 48 kommuner), og "mulighederne ved arbejde på tværs af forvaltningsområder" bunder med kun 19% - svarende til 9 af de i alt 47 respondenter. Som nævnt er det særligt indenfor "teknisk kompetence", "langsigtet planlægning" og "inddragelse af offentligheden", at der er opnået en vis kompetenceforøgelse.

Kommunerne følger sig imidlertid ikke rustet til at gøre noget ved energiforbrug og luftforurening. Dette delvis på grund af manglende erfaringer med konkrete projekter, men primært på grund af manglende politisk prioritering – hvilket fremgik af kapitel 4.

Endelig skal det nævnes, at brugen af konsulenter – på trods af kommunernes umiddelbare positive holdning - ikke fører til kompetenceudvikling samt at samarbejde på tværs af kommuner primært finder sted på idéniveau.

Som tidligere nævnt kan det, at der ikke er opnået større kompetenceforøgelse, forklares ud fra følgende to forhold:

Mulig forklaring på evalueringsresultatet

De ansatte i de kommunale tekniske forvaltninger bestrider:

1. De ansatte i de kommunale tekniske forvaltninger bestrider allerede i vidt omfang de opstillede kompetenceområder, hvorfor kompetenceudviklingspotentialet er meget lavt, og reel kompetenceudvikling er vanskelig at opnå.
2. De ansatte i de kommunale tekniske forvaltninger bestrider ikke i tilstrækkelig grad de opstillede kompetenceområder, og har heller ikke gennem arbejdet med Trafik- og Miljøpuljen forøget kompetencen.

Vi er, som tidligere nævnt, ikke i stand til at vurdere, hvorvidt det er den ene eller den anden årsag, der ligger bag resultaterne. Det skal dog pointeres, at de ansvarlige for handlingsplanarbejdet gennemsnitligt har en høj uddannelsesanciennitet, en teknisk uddannelse bag sig og relativt mange års erfaring inden for den kommunale tekniske forvaltning.

Sondring mellem erfaring og kompetence

For at komme problemstillingen nærmere er det frugtbart at sondre mellem reelle erfaringer og egentlig kompetenceudvikling, idet det er muligt at drage erfaringer uden samtidig at opleve kompetenceforøgelse. Dette af den simple grund, at man allerede på forhånd besad det erfarede. Omvendt er det ikke muligt at tale om kompetenceforøgelse på et område, som man i det undersøgte forløb ikke har haft erfaringer med.

Ved at fokusere på erfaringer – eller rettere sagt de områder, hvor kun de færreste kommuner har gjort sig reelle erfaringer - bliver vi således i stand til at udpege områder, hvor man fremover skal styrke indsatsen eller ændre procedure for at øge mulighederne for reel kompetenceudvikling – hvis man vel og mærke vurderer, at kommunerne ikke allerede er kompetente på disse områder.

Set i det lys har kommunerne ikke, som det fremgår af det foregående, gjort sig mange nye erfaringer indenfor følgende områder:

5.12 Anbefalinger

Anbefalinger

På basis af analyseresultaterne skal følgende anbefales: