Tilskud til miljøaktiviteter i Østeuropa

3 Den danske miljøbistand til Østeuropa 1994-96

3.1 Indledning
3.2 Projekter i de enkelte samarbejdslande
3.2.1 Estland
3.2.2 Letland
3.2.3 Litauen
3.2.4 Polen
3.2.5 Tjekkiet
3.2.6 Slovakiet
3.2.7 Ungarn
3.2.8 Rumænien
3.2.9 Bulgarien
3.2.10 Hviderusland
3.2.11 Ukraine
3.2.12 Rusland
3.3 Regional indsats, særlige temaer, analyser etc.
3.4 Samlet indsats i årene 1994-96
3.5 Medfinansiering
3.6 Miljøeffekter
3.7 Eksport og Beskæftigelse
3.8 Internationalt samarbejde
3.9 Administrativ tilrettelæggelse af miljøbistand
3.9.1 Lovgrundlaget og den oprindelige tilrettelæggelse af indsatsen
3.9.2 Rigsrevisionens vurdering af de første års administration
3.9.3 Rigsrevisionens vurdering af forvaltningen af miljø- og katastroferammen
3.9.4 Ændringer på basis af det hidtidige programforløb
3.9.5 Udarbejdelse af kogebog
3.10 Afsluttende bemærkninger
3.10.1 Resumé
3.10.2 Vurdering af den hidtidige indsats
3.10.3 Forskellige erfaringer

3.1 Indledning

I april 1991 blev Lov 223 om tilskud til miljøaktiviteter i Østlandene vedtaget i Folketinget, og den såkaldte Miljøstøtteordning til Østeuropa blev dermed etableret.

For at gennemføre Folketingets beslutning om en særlig miljø- og katastrofeindsats (MIKA-rammen) blev kapitel 6 i Betænkning nr. 1252 (juni 1993) om Danmarks Internationale Indsats, "International miljø- og katastrofeindsats. Handlingsplan" udarbejdet. På baggrund heraf blev "Delstrategi vedrørende Miljøindsatser i Østeuropa" (oktober 1993) udarbejdet som en del af MIKA-rammen og grundlaget for miljøindsatsen i Østeuropa. Fra 1994 udgjorde miljøindsatsen i Østeuropa herefter både Miljøstøtteordningen og tillige miljørelaterede sektorprogrammer, som gennemføres på udvalgte sektorområder såsom energi, nuklear sikkerhed, landbrug etc. Med Lov 223's ophør ved udgangen af 1995 er hjemmelsgrundlaget tilvejebragt ved tekstanmærkning på Finansloven.

I perioden 1994-96 er der bevilget i alt DKK 734,5 mio. i tilskud under Miljøstøtteordningen. Heraf var DKK 53,7 mio. øremærkede til 6 udbudsprojekter i 1996, men der blev først indgået endelig kontrakt i 1997.

Nedenfor er angivet tal for tilsagnsramme samt forbrug heraf for årene 1994-96. Der gøres opmærksom på, at den angivne tilsagnsramme er akkumuleret, dvs. selve årets tilsagnsbevilling med tillæg af eventuelle tillægsbevillinger, renter fra selvstændig likviditet, overførsler af uforbrugte midler m.v. I de enkelte år har hele den til rådighed værende finansielle ramme været disponeret på nær nogle få hundrede tusinde kroner., idet der ses bort fra de DKK 53,7 mio., som først endelig kan siges disponerede i 1997.

Tabel over tilsagnsrammen for årene 1994-96 og forbrug heraf:

Formål

I tilknytning til Miljøstøtteordningen er der indgået en landeaftale mellem Danmark og 12 samarbejdslande. Der er indgået samarbejdsaftaler med Estland, Letland, Litauen, Polen, Rusland, Tjekkiet, Slovakiet, Ungarn, Rumænien, Bulgarien, Ukraine og Hviderusland. For hvert land er der endvidere udarbejdet et landeprogram for miljøindsatsen, som typisk opdateres hvert andet år. Indsatsen er primært tilrettelagt landespecifikt, men har også en udpræget regional karakter med gennemførelse af sektorstrategier på tværs af lande, f.eks. en indsats for bevarelsen af ozonlaget, beskyttelse af Østersøen, klimaindsats, biodiversitet, blyfri benzin, havbaseret olieforureningsbekæmpelse, forebyggelse af forsuring etc.

Som eksempel på en strategi, som er blevet formuleret, kan nævnes den "grønne" strategi om biodiversitet og bæredygtig skovbrug i 1997. Formålet er at opprioritere naturindsatsen, eftersom den kun var blevet tildelt relativt få midler tidligere.

Indsatsen er i overvejende grad rettet mod globale eller regionale miljøproblemer og er ofte relateret til de østeuropæiske landes opfyldelse af internationale miljøkonventioner eller anden international relevant indsats såsom EU-førtiltrædelse. Se endvidere nedenfor under afsnittet om administrativ tilrettelæggelse for procedurer etc.

Den samlede danske miljøindsats under Miljø- og Katastroferammen til Østeuropa udgør ikke alene Miljøstøtteordningen, men hertil også i 1994-96 miljørelaterede sektorprogrammer og IØ-fondens grønne facilitet, som nævnt ovenfor. Fra 1998 vil den miljørelaterede sektorindsats blive benævnt sektorintegreret miljøindsats og er en del af regeringens Østersøinitiativ på miljøområdet. Den samlede danske miljøindsats koordineres af Miljøstyrelsen, i og med at Miljøstyrelsen drøfter sektorprogrammerne med udførende ministerier og styrelser og indstiller til Det internationale Udgiftsudvalg. Miljøstyrelsen er desuden høringspart for miljøaspektet i projekterne under IØ-fondens grønne facilitet, og endelig sidder Miljøstyrelsen i Det Nordiske Miljøfinansieringsselskabs, NEFCOs, bestyrelse. Der er således i udpræget grad tale om en sammenhængende og gensidig supplerende miljøindsats fra en række danske aktører med forskellig ekspertise.

Nedenfor beskrives indsatsen i de 12 samarbejdslande kort, som en introduktion til hvad Danmark og det pågældende land har samarbejdet om i perioden 1994-96.

For en uddybning af en række af de nedenfor omtalte temaer henvises til forskellige publikationer fra Miljøstyrelsen i forbindelse med miljøstøtten til Østeuropa, primært årsberetningerne fra indsatsen.

3.2 Projekter i de enkelte samarbejdslande

Tallene som anvendes i landegennemgangen og under regional indsats etc. baserer sig på statistiske opgørelser fra en database over samtlige projekter under Miljøstøtteordningen. Disse tal afviger i mindre grad fra de ovenfor anførte samlede tilsagnstal. De to sæt af tal er ikke direkte sammenlignelige, da databasen korrigeres med regnskabstal ved afsluttede projekter, dvs. en nedskrivning af det oprindeligt givne tilsagn, mens dette i økonomistyringssystemet registreres som tilbageførsel til tilsagnsrammen m.h.p. gendisponering. Hertil kommer periodiserings-differencer for så vidt angår tidspunktet for registrering af tilbageførsler og annullerede beløb. De ovennævnte forhold forklarer forskellen mellem de brugte DKK 735 mio. og de i statistikken p.t. registrerede DKK 741 mio.

Der gøres endvidere opmærksom på, at der ved afrunding af decimaler kan forekomme minimale forskelle i tabellerne i forhold til databasen.

For hvert land vises en tabel, der viser tilskudssum og antal projekter. Projekterne er opdelt i TA-projekter, som er teknisk assistance, og IN-projekter, som er investeringsprojekter. Kategorien "Andet" udgør bl.a. styrkelse af det institutionelle område og det nukleare sikkerhedsområde.

3.2.1 Estland

Indsatsen til Estland blev påbegyndt i 1991, men de første år blev der fortrinsvis gennemført tekniske assistanceprojekter. Estland magtede ikke at finansiere miljøinvesteringer i noget betydeligt omfang disse første år.

90 pct. af den danske indsats i årene 1994-96 har været inden for vand og affald. Inden for vand har investeringerne primært drejet sig om vandforsyningsprojekter. Danmark har samarbejdet med EBRD om programmet "Small Municipalities Environmental Programme", der omhandler vandforsyning og spildevand i 13 byer, hvoraf den danske indsats dækker 3 af byerne. Programmets samlede omkostninger er DKK 350 mio.., og det udføres i samarbejde mellem Estland, EBRD, NEFCO, EU-PHARE, Finland, Sverige, Norge, Schweiz og Danmark. Inden for affald samarbejder Estland, Danmark og EU-PHARE om et landsdækkende system til håndtering af farligt affald. Projektets første fase koster DKK 36 mio. og finansieres med en tredjedel fra hver partner. Det andet investeringsprojekt inden for affald er implementering af en affaldsplan i Järva amt, herunder etablering af en kontrolleret losseplads og indsamlingssystem.

I 1996 gennemførtes et udbud om spildevandsrensning i afstrømningsområdet til Matsalu bugten, der er et følsomt naturområde. I 1996 blev der afsat DKK 5,6 mio. hertil, men det endelige beløb er forhøjet til DKK 7 mio. Projektet er en del af et samlet Verdensbankprojekt på DKK 40 mio. Verdensbanken bidrager dog kun med DKK 13 mio. i lån, resten er egenfinansiering og bidrag fra andre donorer.

Den danske støtte har gennem samfinansiering med landet selv, andre donorer og EU bidraget til samlede miljøinvesteringer på DKK 76,6 mio. i perioden fra 1994 til 1996. Samfinansieringen af projekter med de internationale banker har været på DKK 390 mio., og her har de danske midler haft en katalyserende effekt. Danmark er i dag den anden største donor til miljøprojekter i Estland, der selv har opgjort den danske andel af al udenlandsk miljøbistand til 18% (1996). Den største enkeltdonor er Finland, der bidrager med 46% (1996).

Tabel 1
Samlet støtte til Estland fordelt på projekttype og støt-tebeløb i DKK mio. i perioden 1994-96

3.2.2 Letland

Miljøproblemerne i Letland findes hovedsageligt inden for spildevand, affald og forurenede arealer som følge af fortidens synder. Spildevand har været udledt urenset fra såvel husholdninger som industrier i årevis, og renseanlæg af vestlig standard findes kun i det omfang, de er blevet bygget i forbindelse med donorfinansierede projekter. Med hensyn til affaldsområdet er der en unødig stor affaldsproduktion i industrien, og reguleringen af dagrenovationen er meget mangelfuld. Alle typer affald fra de fleste byer deponeres på lossepladser uden særlige kontrolforanstaltninger, hvilket efterfølgende giver problemer for jord, overfladevand og grundvand. De mange forurenede arealer skyldes bl.a. ukontrolleret forurening fra tidligere militæranlæg af forskellige typer, herunder lufthavne, skibsværfter, kaserner og værksteder. Herudover har landet nedslidte drikkevandsledninger og kloaknet, sporadisk miljøregulering af landbruget, mangel på generel lovgivning på miljøområdet samt en underbemandet og dårligt organiseret miljøadministration.

Indsatsen i vandsektoren har været den dominerende aktivitet fra dansk side med over 60 pct. af den samlede støtte. Gruppen andet, der har en andel på ca. 10 pct., dækker over projekter inden for fysisk planlægning og institutionel styrkelse af miljøadministrationen. Danmark har tidligere været den største donor i Letland, men Sverige er nu den største donor, da de inden for det sidste år bl.a. har sat meget store enkeltprojekter i gang inden for spildevandsrensning og vandforsyning.

I 1996 gennemførtes et udbud på DKK 12 mio. til spildevandsrensning i Letlands anden største by Daugavpils. Udbuddet var et fælles dansk-svensk udbud på DKK 30 mio. Projektet i Daugavpils, som også omfatter vandforsyning, har en samlet sum på DKK 290 mio., hvoraf en mindre del udgør et lån fra Verdensbanken.

Den samlede danske støtte har gennem samfinansiering med landet selv og andre donorer bidraget til samlede miljøomkostninger på DKK 100 mio. Heraf er der et blødt lån fra Den danske Eksportkreditfond på DKK 18 mio. Deltagelse i international bankfinansiering beløber sig til yderligere DKK 450 mio.

Tabel 2
Samlet støtte til Letland fordelt på projekttype og støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-96

3.2.3 Litauen

De væsentligste miljøproblemer i Litauen er manglende spildevandsrensning, forurening med farligt affald og husholdningsaffald, forurenede arealer såsom lossepladser, gamle industriarealer og tidligere militære arealer. Luftforurening vurderes kun at være et problem i særlige områder, hvilket skyldes at hovedparten af landets elforsyning kommer fra atomkraftværket i Ignalina, som så til gengæld udgør en meget alvorlig risiko. Dertil kommer vanskeligheder med at beskytte bevaringsværdige naturområder samt vanskeligheder med at opbygge en effektiv miljøadministration.

Den danske indsats var i starten målrettet mod at belyse faktuelle forhold omkring miljøproblemernes karakter og omfang som grundlag for en målrettet prioritering af dels den danske indsats, dels landets egen indsats.

De primære sektorer vand, luft og affald har tegnet sig for mere end 80% af den samlede indsats med spildevandsrensning som det dominerende indsatsområde, som vist i tabel 3. De danske investeringsmidler har gennem samfinansiering med kilder i landet selv og/eller andre donorer eller internationale finansieringsinstitutioner bidraget til samlede miljøomkostninger på DKK 535 mio. i perioden 1994-1996. I dette beløb er inkluderet et Verdensbankprojekt. Hertil kommer endnu et Verdensbankprojekt til i alt DKK 155 mio., hvor den danske støtte har været DKK 6 mio., men ikke kan siges at have været udløsende for projektet. I denne forbindelse har bløde lån fra Eksportkreditfonden finansieret rentefrie lån i 10 år til 12 spildevandsrenseanlæg, hvoraf Vilnius renseanlæg er det største. Danmark er i dag den største enkeltdonor til miljøprojekter i Litauen, og Litauen har opgjort den danske indsats til 43 pct. af al udenlandsk miljøbistand.

Tabel 3
Samlet støtte til Litauen fordelt på projekttype og støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-96.

Kategorien andet dækker primært styrkelse af det institutionelle område, primært tilnærmelse til EU-lovgivning, og indsats i forbindelse med Ignalina-atomkraftværket.

Litauen er det østeuropæiske land, hvor en dansk støtte til tilnærmelse til EU er påbegyndt først. I 1996 er der bevilget støtte til to EU-tilnærmelsesprojekter til et beløb på i alt DKK 12,5 mio.

3.2.4 Polen

Polens størrelse og geografiske placering tæt på Danmark samt forløbet af den relativt hurtige politiske og økonomiske omstillingsproces har betydet, at Polen har modtaget støtte til et stort antal projekter. Følgende indsatsområder er prioriteret: Spildevandsbehandling, vandforsyning, luftforurening, naturbeskyttelse og renere teknologi.

I støtteperioden er der gennemført 46 projekter med en samlet støtte på DKK 153,5 mio., jf. tabel 4. 86 pct. af støtten er givet til investeringsprojekter. Sammenlagt har der været DKK 1.580 mio. i medfinansiering via fonde, banker, internationale finansieringsinstitutioner samt egenfinansiering.

Projekter inden for vand- og luftsektoren har modtaget 86 pct. af den samlede støtte. Den resterende del af støtten er fordelt mellem projekter inden for sektorerne affald, jordbrugsforurening og naturbeskyttelse.

To tredjedele af alle projekter har tilknytning til vandsektoren og primært spildevandsbehandling. Selvom hele Polen er afstrømningsområde til Østersøen har indsatsen primært været koncentreret i udvalgte regionale afstrømningsområder.

Tabel 4
Samlet støtte til Polen fordelt på projekttype og støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-1996.

3.2.5 Tjekkiet

Miljøproblemerne i Tjekkiet vedrører især luftforurening fra energi-, industri- og transportsektoren. Man har fra tjekkisk side prioriteret: 1) reduktion af luftforureningen, 2) forbedring af vandkvaliteten, herunder etablering af rensningsanlæg samt 3) reduktion af affald og farlige affaldsmængder. Den danske støtte i årene 1994-96 fordeler sig stort set ligeligt mellem teknisk assistance og investeringer.

I det nuværende samarbejde har det ikke været muligt at finansiere projekter med internationale finansieringsinstitutter, idet tjekkerne ikke ønsker at optage internationale lån til miljøprojekter. Derimod har der i investeringsprojekterne fundet en samfinansiering sted med State Environmental Fund (støtter projekter i form af gavebistand og bløde lån inden for områderne: vandforsyning, spildevandsrensning og reduktion af luftemissioner) og National Property Fund (oprydning på tidligere statsvirksomheder). Samlet set har det danske støttebeløb til Tjekkiet i perioden udløst finansiering på DKK 210 mio.

Tabel 5
Samlet støtte til Tjekkiet fordelt på projekttype og støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-96

3.2.6 Slovakiet

I den tidlige fase af den danske miljøbistand til Tjekkoslovakiet blev den danske bistand kun anvendt for ca. 10 procents vedkommende til projekter i den slovakiske del af Føderationen. Umiddelbart efter landedelingen i 1993 blev der kun igangsat meget få projekter i Slovakiet. Dette har dog ændret sig gennem de senere år, hvor der har været betydeligt større fokus på Slovakiet.

I Slovakiet samarbejdes der inden for hovedområderne luft, vand, affald og det institutionelle område. Over 75% af projekterne, opgjort i kroner, er investeringsprojekter.

Den danske støtte til miljøprojekter i Slovakiet har givet anledning til en samlet finansiering på DKK 160 mio. Det er kun lykkedes at lave forarbejdet for ét Verdensbanklån til Slovakiet med samlede omkostninger på DKK 650 mio. Lånet er ikke optaget endnu.

Tabel 6
Samlet støtte til Slovakiet fordelt på projekttype og støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-96

3.2.7 Ungarn

Den danske indsats i Ungarn i perioden 1994-96 har været faldende i forhold til de første samarbejdsår 1991-93, hvilket primært skyldes organisatoriske ændringer i det ungarske miljøministerium.

Den danske støtte har gennem samfinansiering med andre kilder, primært ungarske, bidraget til samlede miljøinvesteringer på DKK 21 mio.

Tabel 7
Samlet støtte til Ungarn fordelt på projekttype og støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-1996

3.2.8 Rumænien

Samarbejdet med Rumænien startede i 1993 med et projekt til begrænsning af ozonlagsnedbrydende stoffer. I april 1995 blev det andet projekt iværksat i form af en støtte til udvikling af en national miljøhandlingsplan for Rumænien. Denne indsats var en del af en international indsats til Østeuropa, hvor hvert enkelt land påtog sig at udarbejde en sådan national handlingsplan. I 1996 er der sket en betydelig øgning i indsatsen med 8 projekter til DKK 27,5 mio. Der er i alt i perioden igangsat 11 projekter med et beløb på DKK 38.9 mio. til Rumænien. Kun få projekter er endnu afsluttede i Rumænien. De samlede projektomkostninger i forbindelse med den danske støtte udgør i alt DKK 63,4 mio.

Et projekt er blevet udbudt i 1996 til renovering af spildevandsrenseanlægget i Arad. Den danske bevilling er på DKK 9,5 mio. med et udstyrselement på ca. DKK 8 mio.

Tabel 8
Samlet støtte til Rumænien fordelt på projekttype og støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-96.

3.2.9 Bulgarien

Først i 1996 er indsatsen i Bulgarien øget kraftigt med DKK 16 mio. til 6 projekter. Samlet er der bevilget DKK 22,3 mio. i perioden til 9 projekter. Heraf er næsten 20 mio. gået til investeringer. De samlede projektomkostninger er på knap DKK 30 mio.

Tabel 9
Samlet støtte til Bulgarien fordelt på projekttype og støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-96.

3.2.10 Hviderusland

Forhandlingerne om miljøsamarbejdet med Hviderusland blev indledt i 1992, hvor det første projekt under Miljøstøtteordningen blev igangsat. Samarbejdet kom dog først rigtigt i gang i 1995 efter indgåelsen i 1994 af en aftale mellem Danmark og Hviderusland om samarbejde om miljøbeskyttelse.

I perioden 1994-96 har 7 projekter modtaget støtte for et samlet beløb på DKK 13 mio., jvf. tabel 10. Den samlede medfinansiering fra anden side har udgjort godt DKK 50 mio., hvoraf godt DKK 40 mio. kommer fra et projekt om udfasning af ozonlagsnedbrydende stoffer. En del af Hviderusland er afstrømningsområde for Østersøen, og indsatsen har været koncentreret om vand- og luftområderne, men også naturområdet har fra starten været prioriteret i Hviderusland.

I relation til samfinansiering med de internationale finansieringsinstitutter er DKK 300 mio. i projektomkostninger opstartet med danske bidrag, medens beløb på ydermere DKK 285 mio. ikke er kommet til udmøntning endnu.

Tabel 10
Samlet støtte til Hviderusland fordelt på projekttype og støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-96.

3.2.11 Ukraine

Forhandlingerne med Ukraine om miljøsamarbejdet blev indledt i 1992, i 1993 blev det første miljøprojekt igangsat og i juni 1994 blev samarbejdet formaliseret ved underskrivelsen af en miljøsamarbejdsaftale.

I Ukraine er indsatsen koncentreret om luftforurening, sikring af a-kraftværker, samt støtte til spildevandsanlæg. Forureningen af Sortehavet har fået en særlig opprioritering.

Det danske bidrag til afhjælpning af følgerne af Tjernobyl ulykken og lukningen af værket gives multilateralt gennem bidraget til Nuclear Safety Account (under EBRD) og EU's støtteordninger.

Det tekniske potentiale for meget væsentlige miljøprojekter i Ukraine vurderes at være stort, idet hele den offentlige miljøsektor (vandforsyning, spildevand og affald) er stærkt misrøgtet, ligesom den meget store industri teknisk er tilrettelagt uden videre hensyn til ressourcebesparelse (råvarer og energi) med stort spild til følge.

Organisatorisk og økonomisk har gennemførelsen af selv indlysende nødvendige projekter (f.eks. vandforsyning i områder med kolera og hepatitis) meget vanskelige vilkår på grund af statens og virksomhedernes dårlige økonomi og uhensigtsmæssig lovgivning og organisering. Disse forhold har medført, at 4 projekter til en samlet værdi af ca. DKK 22 mio. enten aldrig er kommet i gang, kun er gennemført i stærkt begrænset omfang, eller afventer nødvendige lovændringer. De potentielt store miljømæssige forbedringer, der er knyttet til disse projekter har imidlertid fået Miljøstyrelsen til fortsat at reservere midlerne hertil. Den danske miljøstøtte til Ukraine har i årene 1994 til 1996 været med til at øremærke i alt DKK 319 mio., hvoraf Danmark har finansieret DKK 45 mio.

Tabel 11
Samlet støtte til Ukraine fordelt på projekttype og støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-96.

I 1996 er der gennemført to udbud på vandprojekter i Ukraine til et samlet tilskudsbeløb på DKK 14 mio., og det ene af disse projekter kombineret med et tidligere startet forprojekt vil føre to samlede Verdensbankprojekter med sig til i alt DKK 375 mio.

3.2.12 Rusland

Samarbejdet med Rusland kom som følge af den politiske situation i Rusland først rigtigt i gang i 1992 og i januar 1993 blev en dansk-russisk miljøaftale underskrevet.

Indsatsen har været koncentreret omkring det russiske afstrømningsområde til Østersøen og Moskva-regionen. I perioden 1994-96 har 26 projekter modtaget støtte for et samlet beløb på DKK 109 mio., jf. tabel 12. Den samlede medfinansiering fra anden side har udgjort ca. DKK 265 mio.

Ca. halvdelen af dette beløb er givet til projekter indenfor vandsektoren i det russiske afstrømningsområde til Østersøen. Vandprojekterne har også den største andel af investeringsprojekter, som totalt har udgjort mere end 80% af den samlede støtte.

Miljøstøtteordningen har støttet renovering og udbygning af flere af de store spildevandsrenseanlæg i dette område som f.eks. i byerne Pskov, Novgorod og Kaliningrad. I de to største byer, Skt. Petersborg og Moskva, har Miljøstøtteordningen henholdsvis støttet et større vandinvesteringsprogram under EBRD og renoveringen af Kuryanovo spildevandsrenseanlæg, som med en kapacitet på mere end 3 mio. m3 pr. dag. er verdens største anlæg. I Kaliningrad og Skt. Petersborg forventes der etableret samlede projekter med banklån fra de internationale banker til en samlet værdi af ca. DKK 1.500 mio.

Et andet væsentligt indsatsområde er begrænsning af luftforureningen, hvor projekter hidtil har udgjort knap 20 pct. af den samlede støtte. Andre prioriterede indsatsområder er bortskaffelse af såvel husholdnings- som farligt affald, naturbeskyttelse og landbrugets miljøproblemer.

Tabel 12
Samlet støtte til Rusland fordelt på projekttype og støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-96.

3.3 Regional indsats, særlige temaer, analyser etc.

Ud over en landerettet indsats gennemføres også projekter, som ikke har et landespecifikt formål. Det kan være projekter, som dækker flere lande eller som har et decideret regionalt formål. Som en del heraf eller selvstændigt er gennemført en række analyser, som forudsætning for gennemførelsen af hele indsatsen. Der er tale om en række aktiviteter, som rubriceres under en "Diverse" eller "Andet" kategori.

Der er gennemført analyser af de alvorligste miljø "hot spots" til belastning af Østersøen og modtagefaciliteter for skibsaffald m.v. i de østeuropæiske østersøhavne. Der er som en regional indsats udarbejdet operationsmanualer til brug i tilfælde af olieforurening. Til disse Østersøaktiviteter er der givet tilskud på DKK 8,1 mio. til 4 projekter.

Til fjernelse af nukleare batterier på søfyr, der udgør en betydelig strålingsrisiko i Østersøen, er der gennemført ét projekt til DKK 3,5 mio.

Til bæredygtig skovbrug og biodiversitet er der gennemført i alt fire projekter som overordnede analyser og hjælp til Letland og Litauen til fremme af bæredygtigt skovbrug. Til dette område er der bevilget i alt DKK 3,8 mio.

Danmark har i hvert af årene 1994-96 overført DKK 11,8 mio., som bidrag til Det Nordiske Miljøfinansieringsselskab, NEFCO. Det er dog kun i 1997, at beløbet til NEFCO er gået fra Miljøstøtteordningen. NEFCO anvender midlerne til at investere eller udlåne til miljøinvesteringer i Østeuropa, fortrinsvis med engagement af nordiske firmaer.

I samarbejde med WHO er der gennemført Miljø- og Sundhedsplaner i Letland og Ungarn for et tilskud på DKK 2,3 mio. Til dette projekt var der en medfinansiering på DKK 2,5 mio.

En gruppe på 13 projekter kan kaldes generel institutionel styrkelse, herunder analyser og overordnet indsats. Det drejer sig om strategiplaner for regionens udfasning af bly i benzin, og belysning af landenes opgaver på miljøområdet i forbindelse med optagelse i Den europæiske Union, om arbejde for blødgøring af miljøfinansiering, analyse til belysning af udvalgte landes miljøinvesteringer, og om samarbejde for en regional indsats for udfasning af ozonlagsnedbrydende stoffer. En gennemgang af luftforurening i udvalgte regioner som led i en projektpipeline, kan også nævnes. Endelig kan omtales et samarbejde med OECD bl.a. om gennemgang af flere landes indsats på miljøområdet, de såkaldte Country Environmental Performance Reviews. I alt har der til de 13 projekter været ydet DKK 16,0 mio.

Der har endvidere været ydet tilskud til konferencer og rejser for østeuropæere for DKK 0,8 mio., og der har været anvendt DKK 0,6 mio. på samling af data i forbindelse med den forestående evaluering.

Endelig blev der ydet et tilskud på DKK 3,8 mio. til forarbejdet til et større vand- og spildevandsprojekt i Moldovas hovedstad Chisenau. EBRD har aftalt med Moldova, at et større miljølån skal ydes til projektet, og de samlede omkostninger er vurderet til ca. DKK 400 mio.

Samlet er der anvendt DKK 50,6 mio. til 28 større og mindre projekter, der ikke kan rubriceres som landespecifikke. Medfinansieringen i disse projekter har været minimal, kun knap DKK 5 mio., hvilket skyldes projekternes særlige karakter. Kun ét af projekterne er kategoriseret som et investeringsprojekt.

3.4 Samlet indsats i årene 1994-96

På baggrund af ovenstående gennemgang kan der opstilles samlede fordelinger af indsatsen i årene 1994-96. Fordelingen på indsatsområder og lande vises, hvorved der skabes et samlet overblik over indsatsen.

Tabel 13
Den danske miljøbistand fordelt på projekttype og samlet støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-1996.

Vandindsats

Vandindsatsen, som primært vedrører området med afstrømning til Østersøen, står for lidt over halvdelen af indsatsen. Dette skyldes de mange spildevandsrenseanlæg, som dels østeuropæerne ønsker renoveret eller bygget og dels skal ses i lyset af den danske ressourcebases styrke på dette felt. Der er kun gennemført vandforsyningsprojekter i mindre omfang. Endvidere er de fleste af de internationale finansieringsinstitutters deciderede miljøprojekter på dette område.

Luftindsatsen omfatter ca. 22 pct. af indsatsen og dækker rensning af luft fra energisektoren, vedvarende energiprojekter, luftforurening fra industrianlæg og ozonlagsnedbrydning. Området dækker over en række meget store investeringer. Endvidere må området ses i sammenhæng med Energistyrelsens miljørelaterede energisektorprogrammer i perioden, i og med at Energistyrelsens indsats også er luftrelateret ved at gennemføre f.eks. energieffektivisering. For delingen mellem Miljøstøtteordningen og de miljørelaterede energisektorprogrammer henvises til oven for omtalte vejledning i projektudformning for Miljøstøtteordningen i note 1.

Med hensyn til kategorien "Jord" blev det internationalt besluttet i 1993, at man skulle forsøge at prioritere afværgning af jordforurening lavest, medmindre der var direkte forureningsrisiko af drikkevand. Af denne årsag er der ikke iværksat mange projekter på dette område.

For så vidt angår affaldsområdet kunne man have forventet en større indsats, men dette hænger sammen med, at østeuropæerne ikke selv prioriterer affaldsområdet synderligt højt og derfor ikke har været interesserede i at styrke området. Der er ændringer på vej på affaldsområdet, ikke mindst i de lande, der søger optagelse i EU.

Kategorien "Andet" dækker primært institutionel opbygning med en række hjælpeforanstaltninger til institutionel opbygning af miljøsektoren i Østeuropa. Dette område dækker knap 75 pct. af "Andet"-kategorien. Det nukleare område dækker ca. DKK 8 mio. af de knap DKK 80 mio., medens en restkategori med bl.a. et DKK 12 mio. bidrag til NEFCO dækker resten.

Tabel 14
Den danske miljøbistand fordelt på lande og samlet støttebeløb i DKK mio. i perioden 1994-1996.

Polen er det land der har fået mest, DKK 153,5 mio., som udgør omkring 20 pct. af indsatsen. Litauen har fået næstmest med DKK 126 mio., medens Rusland, primært de russiske nærområder, kommer på tredjepladsen med DKK 109,4 mio. De baltiske lande har fået langt den største del pr. indbygger, dog med mindre til Letland end til de to øvrige. Hviderusland og Ungarn er de lande, som har fået mindst i perioden, henholdsvis DKK 13 og DKK 11 mio.

Indsatsen må siges at være i overensstemmelse med den danske østpolitik på miljøområdet: at prioritere de østersønære områder mest. Omkring 75 pct. af støtten er givet til Østersøområdet, der i miljømæssig forstand geografisk er lidt bredere end normalt forstået, eftersom der er kilder til Østersøens forurening i Hviderusland og Ukraine.

3.5 Medfinansiering

Miljøstøtteordningen til Østeuropa har siden sin begyndelse lagt vægt på medfinansiering ud fra den betragtning, at uden medfinansiering tages de dansk støttede projekter mindre alvorligt, end såfremt modtagerne af projekterne selv skal bidrage betydeligt.

Der er en klar tendens til, at medfinansiering fra landene selv bedst opnås i investeringsprojekter. For teknisk assistance projekter kan der ikke i samme grad opnås medfinansiering fra landene selv, ud over at stille mandskab og lokaler til rådighed. Medfinansiering må betragtes som udtryk for en høj prioritering af miljøområdet.

Miljøstøtteordningen har i 1994-96 ydet tilskud på DKK 735 mio. til samlede miljøomkostninger på DKK 3,75 mia., hvoraf hovedparten er miljøinvesteringer. Det vil sige, at der for hver krone fra Miljøstøtteordningen er tilvejebragt yderligere 4 kroner i form af medfinansiering på DKK 3 mia. Dette er en finansiel gearing på 1:4, hvilket må betragtes som et tilfredsstillende resultat.

Medfinansieringen kommer primært fra modtagerne selv med lokale eller nationale miljøfondsmidler, primært i Polen og Tjekkiet, der har meget stærke miljøfonde. Der er også samfinansiering med bløde lån fra Den danske Eksportkreditfond til de baltiske lande, som var en midlertidig ordning. Ydelsen af bløde lån er for langt den overvejende del sket til Litauen, der har ønsket at udnytte ordningen fuldt ud, medens Letland kun har optaget ét blødt lån til ét større projekt.

Endvidere er der samfinansiering med andre donorer, fortrinsvis Sverige og Finland, medens der ydermere er ganske stor samfinansiering med EU's PHARE indsats. Samfinansieringen med PHARE går ikke over Bruxelles, eftersom EU-kommissionen ikke samarbejder direkte med bilaterale medlemslandemidler, der primært er bundet til donorlandet. Denne bestemmes derimod i modtagerlandet, der foretager samstillingen af samfinansieringen med Bruxelles.

Et særligt område udgør samfinansiering med de internationale finansieringsinstitutter, primært Verdensbanken og EBRD. Hele 11 projekter med samlede omkostninger på lidt over DKK 3 mia. har Miljøstøtteordningen været med til at iværksætte. Heraf regnes kun 2 projekter til DKK 216 mio. med i Miljøstøtteordningens medfinansieringsopgørelse, eftersom Miljøstøtteordningen skønnes at have været hovedårsag til udløsningen af disse to lån, medens Miljøstøtteordningen for de øvrige projekters vedkommende deltager med et væsentligt, om end ikke afgørende bidrag.

Ydermere har Miljøstøtteordningen opstartet 7 projekter med de internationale finansieringsinstitutter til lidt over DKK 3,1 mia. For disse projekter er man ikke på indeværende tidspunkt begyndt at bruge af lånemidlerne, hvorfor de må kategoriseres som endnu ikke under implementering. Alligevel må det skønnes, at der blot er tale om tid, eftersom en meget betydelig del af forarbejderne som regel allerede er gennemførte. Af disse projekter er der kun medregnet ét projekt i Miljøstøtteordningens medfinansieringsopgørelse, eftersom dette projekt allerede har implementeret for DKK 75 mio., dog uden at lånet endnu anvendes. For projekter i regi af de internationale finansieringsinstitutter henvises til materiale fra den nedenfor omtalte Project Preparation Committee (PPC).

Hertil kommer samfinansiering fra en række andre kilder, såsom Global Environmental Facility (GEF, der bidrager med internationale gavemidler til global miljøindsats), og nordiske kilder som NEFCO. I samarbejde med NEFCO er der gennemført op mod 10 projekter. Ligeledes eksisterer der en relation til den danske IØ-fonds miljøprojekter og den ordinære danske eksportkredit.

Generelt må det siges, at Miljøstøtteordningen i udpræget grad har fokuseret på finansiering af miljøinvesteringer allerede fra 1993, hvor man drøftede finansiering af Østersøplanen med de internationale finansieringsinstitutter på et ministermøde i Gdansk. Herefter har Danmark afholdt en international konference om blødgøring af lån til miljøinvesteringer i juni 1994, og der er udarbejdet materiale om finansiering af miljøprojekter med de internationale finansieringsinstitutter.

Det kan også nævnes, at Miljøstøtteordningen har samarbejdet med modtagerlandene om at styrke miljøfonde i Østeuropa, ikke mindst i Rusland, hvor et stort dansk-russisk samarbejde er blevet gennemført for at styrke de russiske miljøfonde. Det er gang på gang i den internationale debat om finansiering af miljøprojekter blevet fremhævet, at østeuropæerne selv må tilvejebringe hovedparten af midler ved hjemlige kilder.

Danmark har formået at få temaet om finansiering af miljøinvesteringer til at blive centralt i samarbejdet mellem Øst og Vest i den miljømæssige genopbygning af Østeuropa.

3.6 Miljøeffekter

Oplysninger om den miljømæssige effekt af enkeltprojekter er et vigtigt bidrag til en samlet oversigt over Miljøstøtteordningens betydning.

For at kunne beskrive miljøeffekterne af de gennemførte TA- og investeringsprojekter anvendes miljøindikatorer. Miljøeffekterne søges opgjort kvantitativt, hvor dette er muligt. Nogle miljøeffekter kan dog kun beskrives kvalitativt. I forbindelse med godkendelsen af projekter gives der et skøn over den miljøeffekt, som opnås, når projektet vil være gennemført baseret på specifikke miljøindikatorer.

Af hensyn til databehandlingen har Miljøstyrelsen udvalgt miljøindikatorer for de enkelte aktivitetsområder. Der er valgt 50 miljøindikatorer fordelt på aktivitetsområderne: Luftforurening, vandforurening, affald, institutionel opbygning, naturbeskyttelse, jordbrugsforurening og nukleare forhold. Herudover er der mulighed for at beskrive projektspecifikke miljøeffekter. Kvantitative miljøindikatorer omfatter f.eks. reduktioner i udledte stofmængder (f.eks. tons kvælstof pr. år) eller etableret behandlingskapacitet (f.eks. tons affald pr. år).

Miljøeffekter der er skønnet ved igangsætningen af et projekt, vurderes ved afslutningen af projektet. I mange tilfælde er det muligt på baggrund af målinger at verificere miljøeffekten. Dette er typisk gældende for investeringsprojekter, hvori der indgår konstruktion, drift og udstyrsleverancer.

Miljøeffekterne opgøres i "faktiske" eller "skønnede" effekter. "Faktiske" miljøeffekter er de faktisk opnåede eller beregnede effekter ved det pågældende projekt. "Skønnede" miljøeffekter er de effekter, der endnu ikke er opnået ved det pågældende projekt, men hvor der er en indikation af, at de vil blive realiseret som følge af projektet.

I forbindelse med behandlingen af de konkrete projekter vurderes miljøeffekterne. Det kan være meget vanskeligt, at vurdere om de udmeldte miljøeffekter er realistiske og dækkende for den indsats der gennemføres.

Selvom der systematisk indsamles og behandles miljøeffekt-data er det Miljøstyrelsens opfattelse, at de opgjorte miljøeffekter er forbundet med betydelig usikkerheden afhængig af indsatsområdet. Det er derfor Miljøstyrelsens hensigt fortsat at udvikle anvendelsen af miljøindikatorer og opgørelsen af miljøeffekter.

Der gøres i øvrigt opmærksom på, at miljøeffekterne fra langt de overvejende del af de projekter, som gennemføres i regi af de internationale finansieringsinstitutter ikke optræder i statistikken, da Miljøstøtteordningen "kun" leverer teknisk assistance til opstarten af projekterne. Blev denne del medtaget ville tallene være betydeligt højere, men dette kan kun gøres over en længere tidshorisont, og med en række forbehold overfor hvem, der kan tillægges en afgørende rolle i projekterne.

Til illustration af hvorledes miljøeffekterne er opgjort, er der i det følgende præsenteret resultater for investeringsprojekter til begrænsning af luftforurening og spildevandsforurening i perioden 1994-1996 baseret på udvalgte miljøindikatorer. I opgørelsen er medtaget afsluttede og uafsluttede projekter.

Emission af forurenet luft til atmosfæren fra Østeuropa samt udledning af helt eller delvist urenset spildevand i Østersøens afstrømningsområde giver betydelige grænseoverskridende forureningseffekter i Østersøregionen. Herudover giver forureningen betydelige lokale effekter.

Luftforureningen i Østeuropa medvirker til primært nedbrydning af ozonlaget, øgning af drivhuseffekten samt af forsuringen og øgning af eutrofiering af vandmiljøet. Af lokal påvirkning kan fortrinsvis nævnes sundhedsskadelige effekter på dyr og mennesker.

Tabel 15 viser reduktionen i luftforureningen fordelt på emissionen af kuldioxid (CO₂), kvælstofilter (NO_x), svovldioxid (SO₂) og partikler. Det samlede støttebeløb til de 31 luftprojekter gennemført i perioden 1994-96 er DKK 132 mio. Der er opnået en særlig markant reduktion af SO₂. Den forventede effekt vil svare til 90% af den samlede danske udledning (1995: Ca. 150.000 tons SO₂). Det skal dog nævnes, at et projekt, som først fik tildelt et tilskud i 1997 er medregnet i dette svovlregnskab. Sagsbehandlingen af projektet blev påbegyndt i 1993. Reduktionen er primært opnået ved etablering af afsvovlingsanlæg på kraftværker i Polen og sekundært ved luftrensning i industri.

Tabel 15
Summen af faktiske og skønnede miljøeffekter af investeringsprojekter for begrænsning af luftforurening i perioden 1994-1996.

For NO_x-emissionen svarer reduktionen til 2,6% af den samlede danske udledning i 1995. Etablering af et røgrensningssystem på et russisk kraftværk giver en forventet NO_x-reduktion på 4.000 tons pr. år. For CO₂-emissionen svarer reduktionen til 0,7% af den danske udledning i 1996. Et projekt i Polen, hvor der udnyttes geotermisk varme, giver anledning til omtrent halvdelen af reduktionen i CO₂-emissionen.

På reduktion af nedbrydningen af ozonlaget kan nævnes et meget spændende eksempel som ikke er opgjort i denne forbindelse. For ca. DKK 10 mio. har der været ydet tilskud til gennemførelse af landestrategier for udfasning af ozonlagsnedbrydende stoffer for 8 samarbejdslande. Medfinansiering er blevet opgjort til DKK 680 mio. fra Global Environmental Facility (GEF) til gennemførelse af investeringer. Reduktionsmålene er p.t. ikke opgjort endnu i Miljøstyrelsen.

Spildevandsforureningen medvirker til eutrofiering og deraf følgende iltsvind. Østersøen modtager i dag store mængder urenset eller kun delvist renset spildevand fra de Østeuropæiske lande.

Gennemførelsen af investeringsprojekter i forbindelse med spildevandsrensning har givet markante miljøeffekter, jf. tabel 16. De 39 spildevandsprojekter der vedrører etablering af kloak- og renseanlæg, har samlet modtaget DKK 179 mio. i tilskud i perioden 1994-96. Den samlede rensekapacitet svarer til rensning af spildevand fra ca. 1,8 millioner personækvivalenter (PE: Personækvivalenter) baseret på en opgørelse for organisk stof (BOD). Baseret på kvælstof (N) og fosfor (P) svarer rensekapaciteten til henholdsvis ca. 2,5 og 0,8 millioner personækvivalenter. Til sammenligning kan nævnes at den samlede danske spildevandsmængde svarer til forureningen fra ca. 9 millioner personækvivalenter.

Tabel 16
Summen af faktiske og skønnede miljøeffekter af investeringsprojekter for begrænsning af spildevands-forurening (byspildevand) i perioden 1994-1996.

Note: 21,6 kg BOD/PE/år; 4,4 kg N/PE/år; 1,5 kg P/PE/år

At de opnåede miljøeffekter i forbindelse med udbygningen af de østeuropæiske renseanlæg i perioden 1994-96 er markante kan endvidere illustreres ved en sammenligning med den samlede danske byspildevandsudledning i 1996 på henholdsvis 5.000 tons BOD, 6.400 tons N og 900 tons P.

3.7 Eksport og Beskæftigelse

Miljøstøtteordningens eksport og beskæftigelseseffekter er opgjort for de første 65 afsluttede investeringsprojekter under Miljøstøtteordningen. Det samlede tilskud til disse 65 projekter har været DKK 145,9 mio., og de samlede projektomkostninger har været DKK 650 mio. Der gøres opmærksom på, at projekterne som hovedregel er påbegyndt forud for den analyserede periode 1994-96. Alligevel giver projekterne sandsynligvis et ganske godt billede også af eksport- og beskæftigelseseffekten for de efterkommende investeringsprojekter, dvs. hovedparten af perioden 1994-96.

De direkte eksport- og beskæftigelseseffekterne er vist i tabel 17 fordelt på indsatsområder. Det fremgår, at der samlet er leveret udstyr for DKK 223 mio. direkte som en del af de dansk støttede projekter. Heraf er godt 70% fremstillet i Danmark og leveret enten af den danske projekthaver eller en dansk underleverandør, medens resten er reeksport af udstyr importeret til Danmark.

Tabel 17
Eksport og beskæftigelse som følge af de første 65 afsluttede investeringsprojekter under Miljøstøtteordningen.

Beskæftigelse

Herudover er der medgået ca. 225.000 rådgivningstimer til disse 65 afsluttede investeringsprojekter. Ved en gennemsnitlig timerate på DKK 600 svarer disse timer til et beløb på DKK 135 mio. til honorering af danske projekthavere. Der er ikke på indeværende tidspunkt søgt opgjort en samlet beskæftigelseseffekt af støtten. Således omfatter de 225.000 timer ikke den beskæftigelse, der ligger i fremstilling af det danske udstyr, der leveres til projekterne. Et nøjere branchekendskab er påkrævet for at kunne gennemføre en mere detaljeret analyse heraf ved hjælp af input/output modeller.

Sammenholdes den danske eksport af udstyr og rådgivningstimer (i alt ca. DKK 300 mio.) med det samlede støttebeløb til disse 65 investeringsprojekter (DKK 145,9 mio.), fremgår det, at hver støttekrone givet ud kommer mere end igen i form af eksport af danske vare- og tjenesteydelser. Således kan Danmark for hver dansk bistandskrone givet ud til investeringsprojekter på miljøområdet forvente en eksport på 2 kroner i form af udstyr og tjenesteydelser, hvilket hænger sammen med, at der ofte er en betydelig medfinansiering fra modtagerlandet selv og/eller andre donorer og internationale finansieringsinstitutter. Hertil kommer også en betydelig reeksport af udstyr fra Danmark.

Man kan endvidere forsøge at regne på den indirekte afledte eksport, som følge af, at danske virksomheder får nye ordrer i kølvandet på et miljøstøtteprojekt. Miljøstøtten gives typisk til et demonstrationsprojekt, der så kan virke som reference for senere projekter. Jo bedre og mere konkurrencedygtig den danske løsning på problemet er, jo større vil chancerne være for at et demonstrationsprojekt gentages uden støtte.

Der findes ikke sikre tal for denne afledte eksporteffekt, men sammenlægges projekthavernes forventninger ved afslutningen af et projekt under Miljøstøtteordningen kan den fremtidige eksport opgøres til DKK 250-500 mio. som konsekvens af de til dato 65 afsluttede investeringsprojekter. Det vil med andre ord sige, at for hver dansk bistandskrone givet ud til investeringsprojekter på miljøområdet, kan Danmark forvente at sælge for 2-4 kroner udstyr til Østeuropa. Disse tal må dog formodes at være behæftet med stor usikkerhed, da de tildels bygger på forventninger på opgørelsestidspunktet. Endelig må man også bemærke, at årsagen til efterfølgende ordrer ikke nødvendigvis kun har udspring i det første anlæg.

Eksempler på projekter, der har givet en meget stor eksporteffekt er to geotermiprojekter i Polen, som med tilskud på knap DKK 20 mio. har givet ordrer til danske virksomheder på 80 mio. til dato, og der forventes yderligere ordrer på 100 mio. inden for det ene uafsluttede projekt. Af andre eksempler kan nævnes opførelse af naturgasfyrede kraftvarmeværker med tilhørende fjernvarmesystemer, kloakrenoveringsopgaver i bl.a. Rusland, levering af luftrensningsanlæg, mv. Det skal dog bemærkes, at der er meget stor variation mellem projekternes eksporteffekt og projekthavernes forventninger til fremtidige afsætningsmuligheder. I enkelte tilfælde er der etableret joint ventures mellem danske og østeuropæiske firmaer som en konsekvens af støtten, og i andre tilfælde forventer danske firmaer at kunne deltage i internationale licitationer for EBRD, PHARE eller TACIS.

Det kan også nævnes, at det er velkendt, at danske konsulentfirmaer f.eks. fra PHARE og TACIS får en meget større andel i ordrer end de 2 pct., som Danmark bidrager med til Unionens budget. Der er en sammenhæng mellem den bilaterale bistand og muligheder på EU-området eller fra andre internationale aktører. De danske virksomheder udnytter således også internationale ordninger, selvom der er en forholdsvis stærk dansk ordning. En synergieffekt ses snarere, om end der ikke er tilstrækkelig viden om dette på indeværende tidspunkt.

I enkelte tilfælde har firmaer etableret lokale kontorer i Østeuropa, hvilket atter øger deres chancer for at vinde internationale miljøopgaver uden hjælp fra den danske miljøstøtteordning. Der er viden om, at danske entreprenørvirksomheder vinder internationale udbud fra de internationale banker, især hvor forarbejdet er udformet af danske konsulenter. Der foreligger dog heller ikke på dette område nogen systematisk viden. Fremover bør en sådan viden om disse sammenhænge søges tilvejebragt.

3.8 Internationalt samarbejde

Det internationale miljøsamarbejde mellem Østeuropa og de vestlige lande, som ønsker at hjælpe, har udviklet sig siden starten på systemændringer i Østeuropa. Det samlende punkt for samarbejdet har været jævnlige miljøministerkonferencer, der har tilrettelagt samarbejdets form. I 1991 blev den første konference afholdt på det daværende Tjekkoslovakiets foranledning i Dobris uden for Prag. I april 1993 blev den anden pan-europæiske miljøministerkonference afholdt i Luzern i Schweiz.

I Luzern blev det besluttet at nedlægge den almindelige G 24 koordinering af bistanden, eftersom denne blev vurderet som en fiasko. Det blev besluttet, at koordineringen af bistanden skulle ske fra modtagerlandenes side.

Der blev oprettet en Task Force under OECDs ledelse til at være samarbejdsorgan om handlingsplaner på miljøområdet i Østeuropa. Task Forcen skulle især rette sin indsats mod politik formulering og institutionel styrkelse af miljøindsatsen. Som et supplement til dette organ blev der endvidere oprettet en forberedelsesgruppe til projekter, kaldet Project Preparation Committee, PPC, der skulle foretage koordinering af større projekter, hvor der var flere involverede donorer eller internationale finansieringsinstitutter. PPC fungerer som forum for samfinansiering mellem banker og donorer. I denne forbindelse har Miljøstøtteordningen finansieret en dansk såkaldt PPC-officer i EBRD til at fremme samarbejdet med donorerne, primært Danmark.

Dette samarbejdssystem har fungeret meget tilfredsstillende og er blevet bekræftet under Sofia-konferencen i oktober 1995, hvor det blev videreført. Nu skal det genvurderes på den kommende miljøministerkonference i Århus i juni 1998. Samarbejdssystemet vil fremover blive mere fokuseret mod de russisk talende lande, hvor miljøproblemer for indeværende får alt for lidt opmærksomhed.

Parallelt med denne indsats har Miljøstyrelsen deltaget meget aktivt i det fælles nordiske samarbejde i NEFCO og den uformelle nordiske koordineringsgruppe for østarbejde på miljøområdet. Hertil har der også jævnligt været afholdt koordineringsmøder i regi af Den Europæiske Union med EU-kommissionen for bordenden.

Samlet set har dette meget tætte samarbejde på miljøområdet udgjort en væsentlig forskel fra, hvad man ellers kunne have forventet at opnå af miljøresultater i Østeuropa. Der gennemføres en betydelig koordinering af den vestlige indsats, men på østeuropæernes præmisser. Koordineringen må anses for at være tilstrækkelig til at udføre de nødvendige opgaver. Der har dog været en vis grad af overkoordinering, hvor enkelte donorer med en relativ lav indsats søger at styre andres indsats.

3.9 Administrativ tilrettelæggelse af miljøbistand

3.9.1 Lovgrundlaget og den oprindelige tilrettelæggelse af indsatsen

Den oprindelige lov om tilskud til miljøaktiviteter i østlandene (nr. 223 af 10. april 1991) er en bredt formuleret rammelov; i loven og dens bemærkninger er der fastsat overordnede rammer om tilskudsrammen, formål og modtagerlande samt den rådgivende komites sammensætning. Loven fastlægger således grundlaget for administrationen, og overlader den nærmere udformning af loven samt prioritering af faglige og geografiske indsatsområder til Miljøstyrelsen og Den Rådgivende Komite. Til uddybning af lovens bestemmelser blev udstedt en bekendtgørelse (nr. 225 af 10. april 1991), som fastlægger regler for udformning af ansøgninger, ydelse af tilskud, krav til projektgennemførelse og andre betingelser i forbindelse med de enkelte projekter. Desuden udarbejdedes en vejledning om ansøgning om tilskud. En ny vejledning er udsendt med Orientering fra Miljøstyrelsen nr. 14/1995. Vejledningen informerer ansøgerne om tilskudsbetingelser og procedure, og indeholder desuden som bilag en disposition for udformning af projektforslag.

Den Rådgivende Komite er sammensat af repræsentanter fra erhvervsorganisationer, faglige organisationer, miljø- og naturorganisationer samt Udenrigsministeriet og Miljø- og Energiministeriet. I lovbemærkningerne er komiteens opgaver belyst som værende at bistå Miljøstyrelsen med hensyn til udformning af tilskudsordningens formål, retningslinier for administrationen, faglig prioritering af modtagerlande og indsatsområder samt deltagelse i en vurdering af den gennemførte indsats.

Til administration af loven oprettedes under Miljøstyrelsen en mindre enhed, Østeuropasekretariatet, det nuværende Kontor for Miljøbistand til Østeuropa, som fra starten blev bemandet med en chef og fire akademiske medarbejdere. I perioden 1991-1994 blev tilskud alene ydet på baggrund af indkomne ansøgninger, baseret på information om ordningen.

Miljøstyrelsens administration af miljøstøttemidlerne til Østeuropa har fra starten i 1991 været genstand for vurderinger fra Rigsrevisionen og Økonomistyrelsen. Disse gennemgange refereres kort nedenfor.

3.9.2 Rigsrevisionens vurdering af de første års administration

I januar 1995 afgav Rigsrevisionen til statsrevisorerne en beretning om øststøtten, herunder miljøstøtten, i perioden 1990-93. I beretningen kritiseres miljøstøtten bl.a. for afsættelse af for få ressourcer til administrationen, hvilket efter Rigsrevisionens opfattelse medførte en "uformel forretningsgang", kendetegnet ved bl.a. manglende sagsdokumentation.

3.9.3 Rigsrevisionens vurdering af forvaltningen af miljø- og katastroferammen

I marts 1997 afleverede Rigsrevisionen et notat til statsrevisorerne om forvaltningen af miljø- og katastroferammen, herunder også miljøbistanden til Østeuropa. Notatet var resultat af en henvendelse fra Rigsrevisionen til Miljøstyrelsen i juni 1996, med spørgsmål til styrelsens administration af midlerne til miljøindsatser i Østeuropa. I notatet vises tilbage til den ovenfor omtalte beretning.

Som nævnt er der sket en betragtelig ressourceforøgelse til administration af miljøstøttemidlerne, som dog ganske vist samtidig er steget, fra i de første år at udgøre DKK 100 mio. pr. år, til i 1996 at udgøre DKK 295 mio., og i 1997 DKK 420 mio. At der samtidig er indført en lang række standardiserede rutiner og arbejdsgange betyder dog, at der reelt er tale om en markant ressourceforøgelse.

Parallelt med ressourceforøgelsen i Miljøstyrelsen er der fra 1995 ydet institutionel støtte til tilknytning af lokale projektkoordinatorer i miljøministerierne i seks af modtagerlandene, og modellen tænkes anvendt i flere lande. Med deres lokalkendskab, herunder sprogkendskab, er disse projektkoordinatorer både medvirkende til styrkelse af kompetencen hos modtagerlandets miljømyndigheder, og til løbende at holde Miljøstyrelsen opdateret på den miljømæssige udvikling i landet mere generelt, og specifikt udviklingen inden for igangværende projekter. Som følge af deres geografiske placering i modtagerlandet vil de også kunne medvirke til at øge frekvensen af tilsyn og besigtigelse.

Et andet forhold, som har bidraget til ressourcemæssig styrkelse af indsatsen, er en stadig større inddragelse af ekspertisen i Miljøstyrelsens fagkontorer ved tilrettelæggelse og gennemførelse af indsatsen.

Som det fremgår af ovenstående er der sket en styrkelse af dokumentationsgrundlaget, og en harmonisering af behandlingen af indkomne ansøgninger. Indstillinger blev tidligere drøftet på sagsbehandlermøder, med deltagelse af alle kontorets sagsbehandlere. Efterhånden som kontoret er vokset, er denne arbejdsform fundet uhensigtsmæssig, og i stedet er der indført et system med kvalitetssikring af de enkelte indstillinger inden godkendelse af kontorets chef og direktionen.

Der er også sket en øget systematisering af samarbejdet med modtagerlandene, gennem udarbejdelse af landeprogrammer som grundlag for drøftelsen af indsatsen. Forholdet til relevante myndigheder varetages af landekoordinatoren i det enkelte samarbejdsland. Retningslinier for dette samarbejde vil blive yderligere systematiseret i forbindelse med udarbejdelse af kogebog for kontorets arbejde, jf. nærmere nedenfor.

Ansøgningsmodellen er fra 1996 suppleret med en udbudsmodel. Efterhånden som indsatsen er gennemført, samarbejdet med modtagerlandene er udbygget og viden om miljøsituationen i modtagerlandene er øget, er forudsætningerne for en mere aktiv prioritering af miljøopgaverne også øget betragteligt. Som led i den overordnede landeprogrammering forventes udbudsprojekternes andel af den samlede projektportefølje at stige, og dermed muligheden for at gennemføre prioriterede, sammenhængende indsatser sektorvist og geografisk. Den fælles identifikation af projekter med modtagerlandene vil også i de fleste tilfælde øge disses engagement i arbejdet. Hertil kommer, at landeprogrammeringen giver mulighed for bedre planlægning, og derfor er ressourcebesparende.

Miljøstyrelsens styringsmuligheder øges ved udbudsprojekter. Ansøgningsmodellen vil dog også fremover være en del af indsatsen, da ikke alle projekter er egnet til udbud, og der fra dansk erhvervslivs side identificeres en række spændende projekter.

Ved udbudsprojekterne anvendes de samme retningslinier som er gældende for projekter i Danida- og Danced-regi. Hvor der ved ansøgningsprojekter som nævnt er formuleret et score-system til vurdering af projekterne, fastsættes evalueringskriterierne ved udbudsprojekterne i forbindelse med det enkelte projekt.

Det skal også nævnes, at udbudsprojekterne er bedre egnet til samarbejde med andre finansieringskilder, primært de internationale banker, og en større del af de danske miljøstøttemidler kan dermed virke som katalysator for større, lånefinansierede investeringsprojekter, hvorved miljøeffekten af indsatsen kan højnes betragteligt.

Som tidligere nævnt har Økonomistyrelsen, med udgangspunkt i Finansministeriets rapport om forvaltning af tilskud fra maj 1996, givet en række anbefalinger for forvaltningen af Miljøstøtteordningen, i forbindelse med et pilotprojekt gennemført i samarbejde med Miljøstyrelsen. En af de væsentlige anbefalinger er at supplere konceptet for indstillingsnotatet med skriftlige sagsbehandlingsregler. Herved formaliseres sagsgange, og der sker en yderligere sikring af ensartet sagsbehandling af projekterne. Sagsbehandlingsreglerne vil også være et godt værktøj for nye medarbejdere, og dermed udgøre et godt supplement til den føl-ordning, som er etableret i kontoret, hvorefter en ny medarbejder i en opstartsfase følger en mere erfaren.

Økonomistyrelsen anbefaler endvidere, at der udarbejdes regnskabsbestemmelser, som kan anvendes for alle øststøtteordninger, jf. ovenfor vedrørende Finansministeriets igangsættelse af arbejdet med udarbejdelse af sådanne regler. Sådanne regnskabsbestemmelser skal erstatte/supplere den interne regnskabsinstruks, som er gældende for Miljøstøtteordningen.

For så vidt angår revision henviser Økonomistyrelsen til, at Miljøstyrelsen har taget initiativ til at søge revisionsbestemmelserne udbygget, og anfører i den forbindelse en række relevante mindstekrav til revisionen, som kan indgå i arbejdet.

For så vidt angår tilsyn og besigtigelse er det Miljøstyrelsens mål, at alle investeringsprojekter skal besigtiges mindst én gang. Ved den nærmere fastsættelse af besigtigelsesfrekvensen vil det være relevant at vurdere bl.a. projektets økonomiske og faglige væsentlighed, risici ved midlernes anvendelse m.v. Økonomistyrelsen anbefaler i den forbindelse udarbejdelse af en plan for gennemførelse af tilsyn, og formulering af standardbetingelser for besigtigelsesbesøgenes indhold, og afrapportering fra disse besøg.

3.9.5 Udarbejdelse af kogebog

Med henblik på at samle materiale vedrørende den række af tiltag der allerede er taget for at forbedre administrationen, samt nyt materiale der udspringer af implementeringen af bl.a. Økonomistyrelsens anbefalinger, er Miljøstyrelsen ved at udarbejde en decideret "kogebog". Kogebogen skal både foreligge som ringbind hos hver enkelt sagsbehandler, og elektronisk. Kogebogen vurderes at kunne udgøre et væsentligt bidrag til systematisering af arbejdet i et kontor med stigende ressourcer og opgavemængde.

3.10 Afsluttende bemærkninger

3.10.1 Resumé

Miljøstøtten til Østeuropa har i årene 1994-96 anvendt DKK 735 mio. på 259 projekter.

Polen har modtaget 20 pct. af indsatsen, medens Litauen har fået 17 pct., og Rusland, primært de russiske nærområder til Danmark, har fået knap 15 pct.

Indsatsen må siges at være i overensstemmelse med de politiske prioriteringer for indsatsen, eftersom over 75 pct. af indsatsen er gennemført i Østersøregionen.

Som en indikator på målopfyldelse kan man nævne graden af investeringer i indsatsen opgjort efter anvendt tilskudssum på DKK 505 mio. eller næsten 70 pct. af indsatsen. En del af den tekniske assistance er anvendt til at forberede denne investeringsindsats.

Vandindsatsen, som for ca. 90 procents vedkommende vedrører området med afstrømning til Østersøen, står for lidt over halvdelen af indsatsen. Luftindsatsen omfatter ca. 22 pct.

I forhold til de prioriterede indsatsområder må det siges, at den gennemførte indsats passer meget godt i forhold til de udpegede prioriteringer.

Miljøeffekterne fra gennemførte projekter og projekter under gennemførelse giver en række positive resultater. Der kan imidlertid være enkelte projekter, som ikke formår at nå de lovede resultater. Det kan kun en efterfølgende vurdering af de faktiske miljøeffekter vise. Til en vis grad kan man yderligere tilføje resultaterne fra de projekter, som Verdensbanken og EBRD gennemfører, og som Miljøstøtteordningen har deltaget i. Dette er dog kun gjort for tre låneprojekters vedkommende.

Indsatsen er tilrettelagt med henblik på at opnå en betydelig effekt på de østeuropæiske landes opfyldelse af internationale miljøkonventioner og andet internationalt samarbejde såsom EU-førtiltrædelse. Fra indsatsen kan nævnes Østersørelateret indsats, ozonlagsbeskyttende indsats, begrænsning af forsuring, begrænsning af klimaeffekt etc.

Samfinansiering som en indikator på de østeuropæiske landes seriøsitet på miljøområdet viser sig ved, at de DKK 735 mio. i tilskud har medført en yderligere finansiering på DKK 3,75 mia., hvoraf hovedparten er miljøinvesteringer.

Ydermere deltager Miljøstøtteordningen i finansiering af 18 projekter med lån fra de internationale finansieringsinstitutter på ca. DKK 6 mia. Der forekommer et mindre overlap til de ovennævnte DKK 3,75 mia., eftersom tre projekter til DKK 800 mio. er medtaget under ovennævnte tal, da Miljøstøtteordningen må anses for at være afgørende, som udløser for projekterne.

Miljøstøtteordningen har været vurderet af Rigsrevisionen to gange, dels sammen med den øvrige øststøtte i 1994, dels i marts 1997. Miljøstyrelsen har forsøgt, at imødekomme de kritikpunkter, som Rigsrevisionen har peget på.

3.10.2 Vurdering af den hidtidige indsats

I forhold til disposition for evalueringen stilles en række spørgsmål om vurdering af programmets, dvs. Miljøstøtteordningens, forventede målopfyldelse. Nedenfor forsøges givet en status herpå, som er intern og altså ikke ekstern evalueret.

Indsatsen må vurderes at opfylde dansk politik, målsætninger og strategier, som det overordnet har været formuleret og mere specifikt i bemærkningerne til loven om miljøstøtte til Østeuropa og strategien for miljøindsats til Østeuropa under Miljø- og Katastroferammen. Til hvilken grad dette har været tilfældet, bør den eksterne evaluering senere give svar på.

Aktiviteterne må siges at opfylde modtagerlandets ønsker i form af de behov og prioriteringer, som har været drøftet løbende mellem Danmark og det pågældende modtagerland på miljøområdet. Detaljerne kan først afdækkes med afslutningen af den eksterne evaluering.

I forhold til målopfyldelse er der redegjort for en række kvantitative oplysninger fra de 259 projekter. Beskrivelsen tegner et billede af en rimelig succes, men kun den eksterne evaluering kan på detaljeniveau give et mere nuanceret billede. Der er enkelte projekter, måske i størrelsen op til 20, som har fået et tilsagn, men som aldrig kom fra start, fordi en eller flere af forudsætningerne, typisk medfinansiering, ikke blev tilvejebragt. Til disse projekter har der ikke været anvendt midler, og de afsatte midler er blevet tilbageført. Vanskeligere er det at vurdere ét enkelt projekts succesrate, og dette besvarer den foreliggende interne evaluering ikke. Der eksisterer projekter, som ikke når en tilfredsstillende succesrate. Dette kan skyldes aktører i modtagerlandet, de danske projektholderes manglende kompetence eller andre faktorer i projekterne. Generelt er det dog Miljøstyrelsens opfattelse, at der er tale om et mindre antal af projekter, som ikke når en forventet rimelig succesrate.

Langtidseffekterne af aktiviteterne skulle have en ganske god mulighed for at være tilstede, eftersom der satses på investeringsprojekter, som er særdeles konkrete. Også efter afslutningen af den danske bistand er der dermed en høj grad af forventning om, at i det mindste investeringsprojekterne drives videre. Miljøstyrelsen bekendt er der ikke investeret i "hvide elefanter". Dertil er indsatsen fra dansk side for minimal og kun hjælp til selvhjælp.

Hvorvidt investerings- og driftsomkostningerne, der er en følge af den danske indsats, har været berettiget, må man nok svare bekræftende på. Der kan være tale om, at den danske miljøbistand satser på bedre og dermed dyrere løsninger end modtagerlandet umiddelbart ville satse på med fuld egenfinansiering. Imidlertid ønsker 9 af samarbejdslandene at blive optaget i Den Europæiske Union og skal derfor fremover opfylde EU-direktiverne på miljøområdet. Dette giver i sig selv en berettigelse for investeringer, der er bedre og af den grund ofte dyrere, men samtidig opfylder direktiverne. Der kan dog være tale om, at samme resultater i enkelte projekter kunne være nået med færre midler. Den eksterne evaluering vil give et bedre overblik herover.

Hvorvidt programtilrettelæggelsen har været tilrettelagt på den mest hensigtsmæssige måde, er det for tidligt at sige noget endeligt om. Det må dog i denne forbindelse erindres, at målet er miljøindsats i Østeuropa, primært i forhold til internationale aftaler, men under inddragelse af den danske ressourcebase, hvorfor danske løsninger ofte foretrækkes.

Det må vurderes, at den overførte danske teknologi og viden i vidt omfang vil blive udnyttet også efter afslutningen af de enkelte projekter. En endelig vurdering heraf vil blive tilvejebragt i forbindelse med den eksterne evaluering.

Der kan ikke siges så meget om indsatsens spredningseffekt på indeværende tidspunkt. Ved etablering af investeringer tager disse ofte så lang tid, at spredningseffekten først kan vurderes over en længere årrække.

Som indikatorer for målopfyldelsen er nævnt en række kvantitative miljøeffekter og medfinansieringstal. Disse må være udtryk for at programmet når sit mål i et vist omfang. Graden heraf må den eksterne evaluering give mere detaljerede oplysninger om.

3.10.3 Forskellige erfaringer

Selvsagt er der igennem flere år indhøstet en række erfaringer om hvad der typisk går galt i projekterne, og også hvordan man løser sådanne problemer bedst muligt.

Miljøministerierne i Østeuropa er generelt meget svage, både for så vidt angår personale og hvad angår øvrige ressourcer. Der er stadig mange medarbejdere fra tiden før omvæltningerne. Flest i de lande som har gennemført færrest reformer, som f.eks. Rumænien, Bulgarien og Ukraine. Unge dygtige medarbejdere med sprogkundskaber forlader ministerierne for at få en højere løn andetsteds.

Samarbejdets styrke og projektvurderingen er meget afhængig af kontinuitet hos modtagerlandets samarbejdspartner. Ved udskiftninger i personalet tabes megen viden, eftersom det meste materiale bortkommer. Ved ministeriedelinger eller landedelinger som f.eks. ved Tjekkoslovakiets opdeling i Det Tjekkiske Republik og Slovakiet forsvandt alt materiale stort set, da det føderale miljøministerium blev nedlagt.

Generelt kan det også siges, at der er meget store forskelle på, hvorledes det er at arbejde i de forskellige lande. I de centraleuropæiske lande som Polen, Tjekkiet, Slovakiet og Ungarn går det nogenlunde, eftersom landene er rimeligt velorganiserede. I de baltiske lande var det i de første år meget vanskeligt at arbejde på grund af landenes organisatoriske opbygning som republikker i Sovjetunionen rettet mod Moskva uden betydelig centraladministration. I det baltiske lande lykkedes det kun langsom at få gang i investeringer. Dette gælder tildels også Hviderusland og Ukraine.

Medfinansiering er typisk lettere at opnå i lande, der har økonomisk vækst, og som har styrke til at kombinere forskellige finansieringsformer. De økonomisk bedre stillede lande vælger ofte ikke at optage mange internationale banklån, medens økonomisk svagere lande kun kan gennemføre større projekter med involvering af de internationale finansieringsinstitutter. Af denne grund har Miljøstøtteordningen også valgt et større samarbejde med de internationale finansieringsinstitutter i svagere lande.

Der forekommer en række tilbagevendende problemer i mange projekter. Toldproblemer i forbindelse med udstyr er en meget alvorlig barriere. Især i Rusland og Ukraine er der store problemer hermed. Modtagerne af projekterne, herunder f.eks. folk lønnet af modtagerne, har ofte vanskeligt ved at levere de aftalte ydelser, eftersom de ikke kan overholde indgåede finansielle aftaler.

Sprogproblemer gør det vanskeligt at arbejde i de russisk talende områder, fordi sprogkundskaber er meget sjældne. Tolkning kan volde betydelige problemer, fordi tolkene sjældent kender tekniske betegnelser.

De bedste projekter må siges at være projekter, hvor danskere samarbejder med meget kvalificerede folk i modtagerlandet, enten eksperter eller lokale entreprenører. Danske firmaer opnår generelt bedre resultater, når de hyrer lokale folk, eller når de har etableret sig fast i landene. Kun få danske firmaer er i stand til at arbejde i de russisk talende områder. Der er tale om de store rådgiverfirmaer og et lille antal store industrivirksomheder. Der er over tid sket en betydelig forbedring af den danske ressourcebase. Når et dansk firma har haft en succes, kan denne succes forholdsvis let kopieres. Et antal danske firmaer er også faldet fra på grund af manglende styrke.