Evaluering af miljøbevidst indkøbspolitik i staten

2. Hovedkonklusioner

Samlet set er det CASAs vurdering, at efterlevelsen af cirkulære om miljø- og energibevidste hensyn ved statslige indkøb på mange punkter er tilfredsstillende. Cirkulæret har medvirket kraftigt til at sætte fokus på miljø og indkøb i statens institutioner og virksomheder. Kravet om en nedskrevet indkøbspolitik er en god ide. Effekten af en nedskrevet indkøbspolitik har været en øget opmærksomhed på miljøbevidste indkøb fra indkøbere, ledelsen, medarbejderne og ikke mindst leverandørerne. Det er indkøbernes vurdering, at leverandørerne i stigende grad er opmærksomme på miljøkravene i den statslige indkøbspolitik.

Der er dog langt igen før det miljøbevidste indkøb i staten kan kaldes massivt og indkøbspolitikken for alvor sætter miljø på lige fod med pris, kvalitet m.m. Indkøberne har brug for et langt bredere spektrum af rådgivning, information og ressourcer for at kunne løfte opgaven.

Cirkulæret har sat udviklingen i gang, men det er en svær proces for de fleste indkøbere, og det er en proces, som langt fra er tilendebragt. Ikke alle institutioner har levet op til kravet om en skriftlig indkøbspolitik og ikke alle institutioner stiller miljøkrav ved indkøb, men blandt de fleste indkøbere er der dog en positiv holdning til miljøkrav ved indkøb

Ifølge Miljøstyrelsens registrering af statens institutioner og virksomheder er knap 90% nu omfattet af en indkøbspolitik. Kvaliteten af de indsendte indkøbspolitikker er god, og 4 ud af 5 vurderes af CASA til at være et godt grundlag for det videre arbejde. Men tilsyneladende tager det tid at virkeliggøre de gode intentioner. CASA har gennemført en telefoninterviewundersøgelse med et bredere udsnit af institutioner, der viser, at 30% af de indkøbsansvarlige svarer ja på spørgsmålet, om de er omfattet af en indkøbspolitik. Dertil kommer 23%, der kender til planer om at skrive en indkøbspolitik. Det er således ikke alle, der er klar over, at de er omfattet af en indkøbspolitik af en mere central myndighed.

Forklaringen kan igen være, at det kan være en større proces at implementere miljøbevidste indkøb. De færreste har haft mulighed for at afsætte ekstra ressourcer til opgaven og har indpasset implementeringen i dagligdagen. Den tilgængelige information og rådgivning om miljøkrav ved indkøb er både kendt og brugt - men hidtil har der kun været konkret information i form af miljømærker og miljøvejledninger på et begrænset antal områder.

Det svageste led i institutionernes indsats er dokumentation. Kun få institutioner har beskrevet løsninger, der måler på indkøb og miljøeffekten ved indkøbene. De resterende bud på dokumentation handler om grønne regnskaber, vand,- energi,- og papirforbrugsmålinger.

I det følgende opsummeres de væsentligste observationer og konklusioner på tværs af undersøgelsen. Konklusionerne er koncentreret omkring tre temaer:

1. Efterlevelsen af Cirkulære om miljø- og energibevidste statslige indkøb.
2. Kvaliteten af indkøbspolitikker og handlingsplaner.
3. Faktorer, der har betydning for gennemførelsen af miljøbevidste indkøb.
4. Dokumentation af indsatsen.
5. Indkøbsservice.

Efterlevelsen af cirkulære om miljø- og energibevidste statslige indkøb

Cirkulæret har pålagt de enkelte institutioner et ansvar og et krav om handling. Undersøgelsen viser, at cirkulæret har haft en vigtig, igangsættende rolle for rigtig mange statslige institutioner.

Men evalueringen af de indsendte indkøbspolitikker og handlingsplaner viser også, at cirkulærer og ansvarliggørelse gennem lovgivning ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at sikre et gennembrud for et stort miljøbevidst indkøb i det offentlige. Cirkulæret skal bakkes op med en lang række initiativer.

Miljøbevidste indkøb samt formuleringen af indkøbspolitikker og handlingsplaner er nyt for mange indkøbere. Det kan være en længere proces at udarbejde en indkøbspolitik og en handlingsplan, der sikrer et godt grundlag for de miljøbevidste indkøb. Det er muligvis kommet bag på statens institutioner, da kun en ud af fire indkøbspolitikker var modtaget i Miljøstyrelsen før den 1. februar 1996, som var fristen i cirkulæret.

Til gengæld er der pr. 1. september 1998 indkommet 224 indkøbspolitikker, der tilsammen omfatter 477 statslige institutioner og virksomheder. En del selvejende institutioner har reageret på cirkulæret, men da cirkulæret kun omfatter statsinstitutioner samt statsejede eller -kontrollerede virksomheder indgår materiale fra selvejende institutioner ikke i undersøgelsen. Oversigten over statens institutioner er lavet af Miljøstyrelsen og omfatter 542 statslige institutioner.

Opgjort på denne måde er knap 90% af statens institutioner omfattet af en indkøbspolitik. Det er ganske vanskeligt at fastsætte det endelige antal statslige institutioner, da staten ikke har en officiel liste over statsinstitutioner og antallet i opgørelsen derfor vil afhænge af, hvilket administrativt niveau, der tælles på. Da ministerierne organiserer sig ganske forskelligt, er det ikke muligt at tælle på samme niveau fra ministerium til ministerium. Miljøstyrelsens liste på 542 institutioner er, på nær enkelte tilføjelser, godkendt af de enkelte ministerier i januar 1997.

CASA har gennemført 146 telefoninterview med indkøbsansvarlige på alle niveauer i statens institutioner. I alt henvendte interviewerne sig til 161 indkøbsansvarlige. Interviewene viste, at hovedparten af de statslige indkøbere i et eller andet omfang tager miljøhensyn i indkøbene. Miljøstyrelsens rådgivning omkring cirkulæret har været, at samtlige institutioner og virksomheder skulle være omfattet af en indkøbspolitik og en handlingsplan. Små institutioner har dermed kunnet gå sammen med eller underlægge sig de overordnede myndigheders indkøbspolitik og handlingsplaner. Men kun knap 30% af de indkøbsansvarlige har svaret ja på spørgsmålet om institutionen har skrevet, eller er omfattet af, en miljøbevidst indkøbspolitik. Forklaringen er sandsynligvis først og fremmest, at en række af de overordnede myndigheder ikke i tilstrækkeligt omfang har orienteret de berørte institutioner om eksistensen af en miljøbevidst indkøbspolitik. I tilfælde, hvor større og mere strategiske indkøb foregår på centralt niveau - og der stilles miljøkrav - er det ikke nødvendigvis kritisk, at de underordnede indkøbere ikke kender politikken. Dernæst skal en del af forklaringen sandsynligvis også findes i den lidt usikre opgørelsesmetode over det totale antal statsinstitutioner.

Ud fra cirkulærets ordlyd har CASA et for et vurderet, om de formelle krav i de enkelte paragraffer er forstået eller overholdt. Det generelle indtryk er, at de fleste overholder hovedparten af kravene. Til brug for vurderingen har CASA udarbejdet en skala med 10 målepunkter svarende til 10 krav i cirkulæret.

Det skal understreges, at der er tale om en konservativ målemetode, fordi kravene kan være overholdt, uden dette er genspejlet i det indsendte materiale. 58% af de indsendte politikker og handlingsplaner har opfyldt 6 eller flere punkter. En mindre del - 15% - har tilsyneladende misforstået cirkulæret og kun opfyldt 3 eller færre krav. De største mangler koncentrerer sig omkring overholdelse af bestemmelserne omkring arbejdsmiljø og inddragelse af sikkerhedsudvalget. Dertil kommer, at det har været vanskeligt for institutionerne at finde gode metoder til dokumentation af indsatsen. Der findes ingen god, universel løsning. Og endelig har ikke alle været tilstrækkeligt konkrete om, hvem der er ansvarlig for indsatsen i institutionen.

Formelt er udeladelsen af arbejdsmiljø et problem, men det er uklart, om det også udgør et reelt problem, da telefoninterviewundersøgelsen har vist, at kvalitet, arbejdsmiljø i brugsfasen og pris oftest er blandt de vigtigste faktorer for de statslige indkøbere.

Kvaliteten af indkøbspolitikkerne og handlingsplanerne

Et godt grundlag for at opnå miljømæssige resultater med indkøbspolitikken er at arbejdet gennemføres systematisk og målrettet. Målsætningerne skal på én gang være så ambitiøse og realistiske, at de modsvarer indkøbets omfang, organisationens forudsætninger og de ressourcer, der står til rådighed. En succesfuld indsats kræver engagement, ledelsesopbakning og gerne medarbejderinddragelse. Indkøbspolitikker, der følger cirkulærets råd om det typiske indhold af en handlingsplan, vurderes at have god mulighed for at opnå miljømæssige resultater.

Det er CASAs vurdering, at mere end 4 ud af 5 indkøbspolitikker og handlingsplaner giver et godt udgangspunkt for det videre arbejde med miljøbevidste indkøb i institutionen. Et stort antal indkøbspolitikker (160) har udvalgt indsatsområder, hvor Miljøstyrelsen bakker op og mange har tilvalgt ekstra områder, som de har fundet særligt relevante. Omkring en tredjedel af statens institutioner har haft planer om yderligere initiativer og er gået videre end cirkulærets krav med forslag til information af medarbejdere, erfa-grupper eller efteruddannelse.

Faktorer, der har betydning for gennemførelsen af miljøbevidste indkøb

Hovedindtrykket fra interviewene med de 20 statsinstitutioner og virksomheder har været, at cirkulæret er blevet modtaget positivt, og der er stor forståelse for, at en miljøbevidst indkøbspolitik er et vigtigt redskab for et bedre miljø. Få har været modstandere, men nogle har opfattet deres indkøb som uden betydning for miljøet.

For hovedparten har det resulteret i ændrede indkøb, og for en del har virkningen været, at man er begyndt at tale om miljøbevidste indkøb.

Bortset fra cirkulæret er incitamenterne til at gennemføre miljøbevidste indkøb mest betingede af samspillet med økonomi, holdninger og engagement hos indkøberne. Der er organisationer, der gør et stort arbejde i forhold til at købe miljøbevidst, men de fleste betoner, at det ikke er deres væsentligste mission.

Det kræver mange ressourcer at finde frem til de bedste produkter og opnå sikker viden. Det gør processen vanskelig for de mindre og ressourcekrævende for de store.

Indsatsen er især blevet koncentreret om de områder, hvor det er forholdsvis enkelt at ændre indkøbene i en mere miljørigtig retning, og hvor det ikke er forbundet med de store omkostninger. Indsatsen har især fokuseret på produkter og kun i ringe grad på ydelser - dog med enkelte undtagelser.

Iagttagelserne støttes stort set af telefoninterviewene med de 146 indkøbsansvarlige. Analysen af svarene fra telefoninterviewene viser, at en nedskrevet indkøbspolitik er vigtig. Der er stor og signifikant forskel på de institutioner, der har eller påtænker at formulere en nedskreven indkøbspolitik og dem, der ikke har. For det første er kendskabet bedre både blandt ledelse og personale og for det andet vurderes kendskabet til miljøkravene også at være større blandt leverandørerne. For mange (knap 85%) har cirkulæret været det, der skulle til for at sætte processen med miljøindkøb i gang. Værdien af en nedskrevet indkøbspolitik vurderes generelt højere blandt dem, der har været gennem processen end blandt dem, der ikke har.

Interviewundersøgelsen gav indtryk af en forholdsvis stærk sammenhæng mellem omfanget af indkøb og miljøhensyn ved indkøb. Det har været vanskeligt at eftervise konklusionen i telefoninterviewene.

Indkøberne har godt kendskab til og bruger ganske mange af de redskaber, Miljø- og Energiministeriet og andre stiller til rådighed for miljøbevidste indkøb. De bedst kendte er miljømærkningen - herunder energimærkningen samt miljøvejledningerne. Der er ingen stærk tradition for at samarbejde med indkøbere fra andre institutioner om miljøbevidste indkøb - men mange taler med andre indkøbskollegaer. Brugen af informationskilder har en signifikant sammenhæng til om institutionen i øvrigt køber miljøbevidst ind. Det kan derfor betale sig for Miljøstyrelsen at styrke informationsindsatsen til indkøberne på alle områder, særligt fordi de færreste har ressourcer til selv at indsamle den ofte komplicerede viden om produkternes miljøforhold.

Telefonundersøgelsen peger på, at de færreste institutioner har afsat ekstra ressourcer i form af penge, tid og årsværk til miljøbevidste indkøb. Langt de fleste steder indpasses opgaven i dagligdagen. Det svarer til vurderingen af de indsendte indkøbspolitikker og handlingsplaner.

Indkøberne er sjældent uddannede indkøbere. Ved spørgsmålet om indkøbernes stilling og baggrund blev der kun identificeret 2 uddannede indkøbere og 10 personer, der var ansat med stillingsbetegnelsen indkøber. Hovedparten af indkøbene bliver foretaget af TAPer (Teknisk-Administrativt Personale). Tallene er sandsynligvis underestimerede, da der bag titler som sekretær eller afdelingsleder kan være mere indkøbskompetence. De fleste indkøbere (3 ud af 4) bruger kun en mindre del af deres tid på indkøb (15%), og kun 3 har angivet at bruge al deres tid på indkøb.

Undersøgelsen har generelt vist en positiv indstilling til miljøbevidste indkøb. Selv blandt dem, der kun sjældent eller aldrig stiller miljøkrav og generelt prioriterer miljøhensyn lavt er der 40%, der kan siges at have en positiv indstilling. Det er et potentiale, der bør udnyttes, og det viser, at miljøbevidste indkøb kan nå meget længere.

Dokumentation af indsatsen

Traditionel kvalitets- og miljøstyringsfilosofi bygger på et princip om læring. Det er vigtigt hele tiden løbende at justere indsatsen ind efter de opnåede erfaringer. På baggrund af en kortlægning af problemer og muligheder opstilles målsætninger og der udvælges områder, hvor der i første omgang skal gøres en indsats. Der udarbejdes handlingsplaner og under implementeringen måles fremskridtet til brug for revisioner af handlingsplanen og målsætningerne. Denne tankegang er ført over i arbejdet med miljøbevidste indkøb.

Dokumentation står centralt i indsatsen, men det har vist sig svært for institutionerne at leve op til denne del. Den eneste markante undtagelse er for de institutioner, der bruger kemikalier. Arbejdsmiljølovgivningen indeholder strenge krav til kontrol af kemikalieforbruget.

Det er i 49% af de indsendte indkøbspolitikker angivet, hvordan registreringen vil foregå. Men at det er en vanskelig opgave illustreres af, at registreringen som regel begrænser sig til registrering af energi,- vand,- og papirforbrug. Andre henviser mere svævende til deres grønne regnskab. De uklare tilbagemeldinger er et signal om, at institutionerne står på bar bund, når der skal dokumenteres. Interviewundersøgelsen har dokumenteret dette, og også telefonundersøgelsen er i overensstemmelse med dette resultat.

Telefonundersøgelsen viser, at det er vanskeligt at dokumentere indsatsen. Registre over miljøvenlige leverandører og opgørelser på varenummer er de mest konkrete forslag. 2 ud af 3 indkøbere har intet forslag. I interviewundersøgelsen fik enkelte opgørelser fra renovation over affaldsmængderne og andre fik opgørelser fra udlejer om fx energi og vandforbrug. Atter andre kunne selv lave disse opgørelser.

Tilbage står, at ingen har kunnet pege på generelt anvendelige og pålidelige dokumentationsmetoder, der dokumenterer omfanget af de miljøbevidste indkøb. Energi,- vand,- og papirforbrug er de nærmeste bud.

Indkøbs Service

I alle tre analyser har Indkøbs Service spillet en væsentlig rolle. I mange indkøbspolitikker og handlingsplaner står der, at indkøbene foregår via Indkøbs Service, og derfor er der automatisk taget højde for miljøhensynene. Det samme har vi hørt i interviewene med de 20 statsinstitutioner og i telefoninterviewundersøgelsen. Interviewundersøgelsen viste også, at mindst 72% jævnligt bruger rammekontrakterne fra Indkøbs Service.

Det betyder, at Indkøbs Service indtager en central placering i forhold til de miljøbevidste indkøb i statens institutioner, og at Indkøbs Service har troværdighed i statens institutioner som formidler af miljøinformation uafhængigt af leverandørerne.

Indkøbs Service foretager i dag omfattende miljøvurderinger i forbindelse med indgåelse af rammekontrakterne, men Indkøbs Service giver endnu ikke en tilstrækkelig information om de miljøhensyn, der er taget ved indkøbene. Desuden er ikke alle produkterne på rammekontrakterne lige miljøvenlige - hvilket de heller ikke kan være, da produkterne på rammekontrakterne skal kunne opfylde hele spektret af behov i statens institutioner.

Konsekvensen kan være, at indkøbere, der tror de handler miljøvenligt hos Indkøbs Service, i virkeligheden træffer forkerte beslutninger i indkøbet, fordi det ikke altid er muligt at se, hvad der er det miljømæssigt bedste valg.