Evaluering af miljøbevidst indkøbspolitik i staten

4. Interviewundersøgelsen

4.1 Gennemførelsen af interviewene
4.2 Hovedindtryk fra interviewene

CASA har interviewet 20 statslige institutioner og virksomheder om deres erfaringer med miljøbevidste indkøb. Formålet har været at skabe det bedst mulige grundlag for en justering af arbejdet med en miljøbevidst indkøbspolitik. De kvalitative interview skal bruges til at komme bag ordene i handlingsplanerne og få et indtryk af, hvordan cirkulæret er blevet modtaget, hvilke erfaringer institutioner har fået, og hvilken effekt det har og kan få i fremtiden. Samtidig har interviewene været vigtige som baggrund for udformningen af spørgeskemaet til telefoninterview undersøgelsen.

Hovedindtrykket har været, at cirkulæret er blevet positivt modtaget, og der er stor forståelse for, at en miljøbevidst indkøbspolitik er et vigtigt redskab for et bedre miljø. Få har været modstandere, men nogle har opfattet deres indkøb som uden betydning for miljøet. For hovedparten har det også resulteret i ændrede indkøb, og for en del har virkningen været, at man er begyndt at tale om miljøbevidste indkøb.

Mange af institutionerne møder også kravet om miljøhensyn fra anden side end cirkulæret, og dér er udviklingen godt i gang.

Bortset fra cirkulæret er incitamenterne til at gennemføre miljøbevidste indkøb mest betinget af samspillet mellem økonomi, holdninger og engagement hos indkøberne. Der er organisationer, der gør et stort arbejde i forhold til at købe miljøbevidst, men de fleste betoner, at det ikke er deres væsentligste mission.

Det kræver mange ressourcer at finde frem til de bedste produkter og opnå sikker viden. Det gør processen vanskelig for de mindre og ressourcekrævende for de store.

Indsatsen er især blevet koncentreret om de områder, hvor det er forholdsvis enkelt at ændre indkøbene i en mere miljøvenlig retning, og hvor det ikke er forbundet med de store omkostninger. Indsatsen har især fokuseret på produkter og kun i ringe grad på ydelser - med enkelte undtagelser.

I det følgende vil erfaringerne med indførsel af en miljøbevidst indkøbspolitik i statslige virksomheder blive behandlet i forhold til en række temaer. Et resumé af de 20 interview er optrykt i bilag 2.

4.1 Gennemførelsen af interviewene

CASA har i samarbejde med Miljøstyrelsen udvalgt 20 institutioner og virksomheder. Ved udvælgelsen er der blevet lagt vægt på, at repræsentere statens institutioner bredt mht. størrelse og indkøbsvolumen, kvalitet og ambitioner i de indsendte indkøbspolitikker samt både drifts- og kontorvirksomheder. Der er lagt vægt på at inkludere både statsinstitutioner og statsvirksomheder, og det er så vidt muligt tilstræbt at repræsentere forskellige ministerområder.

Følgende 20 institutioner blev interviewet:

Deltagerne ved interviewene var, for de mindre virksomheders vedkommende, typisk den person, der i det daglige foretager indkøbene samt den økonomiansvarlige. For de større institutioners vedkommende varierede sammensætningen af interviewpersoner mere, afhængigt af hvor ansvaret for den miljøbevidste indkøbspolitik var placeret og hvordan indkøbene er organiseret. I nogle tilfælde er den interviewede den, der i det daglige står for indkøbene. Nogle gange har det været de ansvarlige for udformningen af den miljøbevidste indkøbspolitik, andre gange en kombination og sammenfald. I nogle tilfælde har der kun været en enkelt til at besvare spørgsmål - i andre tilfælde har der været et panel af 3-4 personer med hver sin organisatoriske vinkel.

Sammensætningen har haft betydning for, med hvilken detaljeringsgrad vi har kunnet klarlægge institutionens indkøbspolitik. For de større virksomheders vedkommende har indholdet i interviewet, som følge af ovenstående, som tendens fokuseret på organiseringen af den miljøbevidste indkøbspolitik, hvor det for de mindre institutioners vedkommende især har været de konkrete indkøb, viden og kilder til viden.

Det var ganske tydeligt, at en del af institutionerne oplevede interviewet som en slags eksamination i miljøbevidste indkøb, og at de nu blev de set i kortene af Miljøstyrelsen. De var generelt velforberedte, og de ansvarlige chefer deltog i stor udstrækning, og gav i nogle tilfælde kun i ringe grad indkøberne mulighed for at komme til orde. Hovedparten ville gerne fremstå som nogen der tog miljøet og den miljøbevidste indkøbspolitik alvorligt, selvom deres indsats i mange tilfælde var begrænset.

Interviewguiden er blevet udformet i samarbejde med Miljøstyrelsen og undersøgelsens følgegruppe. Interviewguiden er vedlagt i bilag 3. Interviewene er forløbet som samtaler, hvor interviewguiden har virket som støtte og checkliste i forbindelse med gennemførelsen af interviewet. Interviewet eller samtalen har på den måde haft mulighed for udvikle sig i den retning, hvor det var mest relevant og hvor de interessante informationer var for den pågældende organisation. Alle temaer er blevet berørt i interviewene.

Interviewene er gennemført i august-september 1998 efter aftale med de enkelte institutioner og virksomheder. Interviewene er afrapporteret i korte artikler, og alle interviewede har haft mulighed for at komme med kommentarer og rettelser til CASAs afrapportering. Dette er sket af hensyn til at fjerne misforståelser og måske modificere udtalelser, der kan se skarpere ud i løsrevet form på papiret, end den forekom i samtalen. Det har ikke været muligt for interviewpersonerne at rette i CASAs egne vurderinger.

4.2 Hovedindtryk fra interviewene

I det følgende gennemgås hovedindtrykket fra interviewene med statens institutioner og virksomheder. CASA har identificeret en række temaer eller overskrifter, som konklusionerne kan samles under. Overskrifterne tager udgangspunkt i interviewguiden, men i denne sammenfatning er flere af de nært beslægtede temaer lagt sammen og beskrevet i forhold til følgende struktur:

Typen af statsinstitution

Cirkulæret har generelt været den vigtigste årsag til udformningen af en handlingsplan for en miljøbevidst indkøbspolitik blandt de institutioner, som er blevet udvalgt.

Almindeligvis har de statslige institutioner ikke mødt krav om miljøbevidst adfærd eller indkøb fra deres brugere. Dette hænger sammen med, at de statslige institutioner ikke sælger ydelser som så mange andre virksomheder, men at de typisk udfører administrative funktioner.

Andre kender miljøkravenes effekt fra deres egen virksomhed. Virksomheder som fx Slots- og Ejendomsstyrelsen, Statens Serum Institut, Combus, Post Danmark og Kriminalforsorgen, der alle sælger ydelser og produkter, har mødt miljøkrav fra de kunder, som de betjener.

Miljøkravene har resulteret i, at de finder den miljøbevidste indkøbspolitik vigtig i forhold til de aktiviteter, som de beskæftiger sig med, og forventer at det vil blive et voksende krav fra deres kunder. For Slots- og Ejendomsstyrelsen samt Kriminalforsorgen er det endda sådan, at de især leverer ydelser og produkter til statslige organisationer, og dermed leverer produkter og ydelser til institutioner, der er omfattet af cirkulæret om en miljøbevidst indkøbspolitik. Øresundsforbindelsen er speciel, da miljøindsatsen har været en del af lovgrundlaget for deres arbejde.

Post Danmark oplyste, at cirkulæret ikke havde ændret på den proces, de i forvejen havde igangsat mht. en miljøbevidst indkøbspolitik.

For visse institutioner har signalværdien ved en miljøbevidst indkøbspolitik også stor betydning. I den sammenhæng har en miljømæssige prioritering i udformningen af publikationer og tryksager fået en højere prioritering end det miljømæssigt måske er berettiget til, netop fordi det er det område, der er synligt for kunder og omgivelser i øvrigt.

Signalværdien har betydning for de foregående virksomheder, hvilket også gør sig gældende for Energistyrelsen. Men for dem har også virksomheds-kulturen og styrelsens funktion stor betydning for gennemførelsen af miljøbevidste indkøb. Ikke mindst mht. energiforbrug er der et stort engagement blandt medarbejderne.

Organisation

Organiseringen og størrelsen af institutionens indkøb må have indflydelse på gennemførelsen af en miljøbevidst indkøbspolitik, hvilket også var ganske tydeligt.

Mange mindre virksomheder bruger kun begrænset tid på indkøbsfunktionen. De køber ikke særligt meget ind og afsætter heller ikke megen tid på den funktion. At ændre indkøbene i en mere miljøvenlig retning kan derfor være vanskeligt, da de hverken har tid eller kompetence i forhold til en sådan indsats. Ofte oplevede de også deres indkøb som ubetydelige miljømæssigt set.

Virksomhedens størrelse har altså betydning for, hvor mange ressourcer der er til rådighed i forhold til indkøbsfunktionen, men også organiseringen af indkøbsfunktionen kan have betydning. Dette hænger sammen med at indkøbsfunktionen kan være decentraliseret, således at der er flere i den samme organisation, der er ansvarlige for de samme typer af indkøb. Indkøbet af fx papir bliver opsplittet på en række indkøbere, og den store organisation kommer på den måde indkøbsmæssigt til at ligne de mindre organisationer med et manglende fagligt indkøbsmiljø. En række af organisationer var undervejs med at strukturere og effektivisere deres indkøbsfunktion, hvilket vil kunne understøtte en mere miljøbevidst indkøbspolitik.

De fleste større institutioner har generelt ansat indkøbere, som beskæftiger sig fuld tid med indkøb, eller overvejende bruger deres tid på den funktion. Dette giver langt bedre muligheder for at gennemføre en miljøbevidst indkøbspolitik, da der er flere ressourcer til at vurdere produkterne. Indkøberne opfatter også i større grad en miljøbevidst indkøbspolitik som en faglig udfordring. For de helt store institutioner er der endda ansat miljømedarbejdere, hvis eneste funktion er at arbejde med miljøregnskaber, miljøbevidste indkøb og anden miljømæssige indsats De støtter desuden indkøbsafdelingerne i miljøbevidste indkøb.

Der var forskellige holdninger til medarbejdernes rolle og indflydelse på den miljøbevidste indkøbspolitik. Nogle af institutionerne var af den opfattelse, at købte indkøbsafdelingen de rigtige produkter, var der ingen grund til at inddrage medarbejderne. Andre steder var medarbejderne igangsættere og vigtige kilder i et samarbejde om at gennemføre en miljøbevidst indkøbspolitik. Gennemgående var medarbejderne ikke nogen hindring for at gennemføre en miljøbevidst indkøbspolitik, men der var undtagelser.

Kendskab og kilder

De mindre institutioner støtter sig i høj grad til de udsagn, de får fra deres leverandører, og hvad der i øvrigt er af nem tilgængelig viden. I den sammenhæng blev Indkøbs Service, Grøn Information og Forbrugerstyrelsen nævnt, men også medierne i øvrigt. De mindre organisationer efterspørger typisk konkrete handlingsanvisninger og produktspecifikke oplysninger i forhold til at kunne opføre sig miljøbevidst. De oplevede ofte at deres leverandører kom dem i forkøbet mht. at fremhæve produkternes miljøkvaliteter.

De mindre organisationer ønsker at få anvist de produkter, som de, ud fra en miljømæssig vinkel, skal købe frem for andre. I den sammenhæng er Indkøbs Service rammeaftaler et vigtigt redskab for at handle miljøvenligt, men flere havde den opfattelse, at benyttede man Indkøbs Services aftaler, var der altid taget hensyn til miljøet.

Der var en betydelig usikkerhed mht. at finde troværdig viden i forhold til at kunne købe miljøbevidst. Ikke mindst de indkøbere, der havde gode forudsætninger for at kunne købe miljøbevidst, var klar over, at det var svært og ressourcekrævende at opnå en sådan viden. Hvorimod flere af de mindre institutioner stod uforstående overfor, at de ikke kunne få nogle bedre redskaber i forhold til at købe miljøbevidst ind.

Vurderingen af de miljøvejledninger som Miljøstyrelsen har udarbejdet til offentlige indkøbere var meget forskellige afhængig af størrelsen af organisationen. De helt store institutioner, der kan selv, fandt informationen for almen, og de helt små havde ofte ikke benyttet dem. Ellers var der generelt ikke nogle særlige bemærkninger andet end, at de brugte dem og opbevarede dem. Nogle enkelte kendte dem ikke.

En meget vigtig kilde til informationer om, hvilke produkter der er miljøvenlige, er kontakt til andre indkøbere. Kontakterne var typisk etableret gennem konferencer og kurser, forskellige former for samarbejde og via erfa-grupper. De mindre indkøbere havde typisk ikke dette netværk til indhentning af information, og manglede, som tidligere nævnt, nem tilgængelig viden om miljøvenlige produkter.

Miljøcertificering og miljømærker blev nævnt som værktøjer, der gjorde arbejdet nemt for indkøberne, hvilket ingen var uenige i.

Erfaringer og processen

Udformningen af en miljøbevidst handlingsplan har voldt vanskeligheder, ikke mindst for de mindre organisationer. Handlingsplanerne er generelt blevet udformet af ledende medarbejdere, og ikke af dem, der foretager indkøbene. Dette har generelt haft den positive effekt, at ledelsen er blevet opmærksom på en miljøbevidst indkøbspolitik og diskussionen har bredt sig i organisationen og til andre end dem, der foretager indkøbene i det daglige. Samtidig er de indkøbere, der allerede havde foretaget sig noget i forhold til en miljøbevidst indkøbspolitik, blevet bakket op i deres bestræbelser.

Mulighederne for at agere miljøbevidst for mindre organisationer er i meget høj grad betinget af motivation og vejledning, og cirkulæret opfattes nogle som irriterende og temmelig ressourcekrævende. Dette har ført til, at større institutioner har oplevet, at deres handlingsplan er blevet kopieret af mindre organisationer på deres ressortområde, og dermed måske har fået en begrænset effekt. På andre ressortområder er handlingsplanen udformet på centralt niveau, selvom indkøbene ikke foregik centralt. Dette giver en risiko for, at handlingsplanen kun får ringe betydning for de underliggende institutioners indkøbspolitik, hvis ikke der følges op med anvisninger og ressourcer fra centralt hold. Det sidste var årsag til, at en enkelt organisation slet ikke var opmærksom på eksistensen af cirkulæret.

Handlingsplaner for udformningen af en miljøbevidst indkøbspolitik i de forskellige institutioner har varieret mellem at være en indsats, der meget præcist forsøger at finde frem til de miljømæssigt bedste produktvalg, til mere overordnede politikker for gennemførelsen af en miljøbevidst indkøbspolitik. Det ideelle i forbindelse med udformningen af en handlingsplan er en kombination, hvor der er overordnede rammer og principper, men hvor der også bliver arbejdet med detaljen. Problemet er, at detaljen ofte bliver meget ressourcekrævende. Dels fordi der er områder, hvor der ikke eksisterer viden endnu, og dels fordi udviklingen går meget hurtigt på de områder, hvor der eksisterer viden.

Økonomi og miljø svinger godt sammen, når det drejer sig om at spare. Det kan fx være at erstatte glødelamper med lavenergipærer for at spare på energien, eller beslutte at kopiere på begge sider af papiret for at spare papir. Men når sådanne lavthængende frugter er plukket, kan det ofte være vanskeligt at nå længere. Det er i høj grad de gode viljer og et miljømæssigt engagement, der bærer det miljøbevidste indkøb længere end til, hvor det er umiddelbart økonomisk fordelagtigt.

Ofte opfattes det som om, det er forbundet med øgede omkostninger at købe miljørigtigt, enten fordi indkøberne mener, de skal bruge yderligere arbejdstid på indkøb, eller fordi de mere miljøvenlige produkter opfattes som dyrere. Hvis der ikke er driftsmæssige eller økonomiske fordele ved den miljømæssige indsats, er incitamenterne til at opføre sig miljøvenligt små - trods cirkulæret.

Arbejdsmiljø og hensynet til medarbejderne har generelt højere prioritet end hensynet til miljø i forbindelse med indkøb, men i langt de fleste tilfælde har de to områder kunnet supplere hinanden. Arbejdsmiljøindsatsen har bl.a. omfattet området farlige materialer og stoffer, og reduceret indkøb og anvendelse at sådanne stoffer til gavn for det ydre miljø. (COWI er i øvrigt ved at lave en undersøgelse for Arbejdstilsynet om hensynet til arbejdsmiljø i forbindelse med indkøb.)

Formuleringen i cirkulæret om, at miljøforhold skal vægtes på lige fod med andre hensyn, er en formulering, institutionerne ikke finder vanskelig at leve op til, da på lige fod giver store fortolkningsmuligheder.

Dokumentation

Arbejdet med at dokumentere de miljøbevidste indkøb er yderst begrænset blandt de interviewede institutioner, store som små. Der, hvor der er gjort en indsats, er det næsten udelukkende i forbindelse med varme-, el- og vandforbrug og måske papirforbrug. Men ellers er dokumentationsarbejdet yderst begrænset, og mange fandt det ikke som et område, de ønskede at bruge ressourcer på.

Men der er organisationer, der brugte ressourcer på den indsats. For de institutioner, der anvender farlige stoffer og materialer foreskriver arbejdsmiljøloven en registrering, men visse organisationer havde også lavet aftale med renholdningsselskaber om at få vejet deres affald på de forskellig fraktioner. Dette skulle bruges i forhold til de målsætninger om at reducere forbruget på forskellige områder.

Indførelsen af forskellige edb-systemer ved indkøb, ville også give nogle organisationer mulighed for dokumentere deres indkøb. Flere institutioner overvejer dette redskab i forhold til at reducere og ændre forbruget i en mere miljøbevidst retning.

Holdninger

Holdninger har betydning for, i hvilken grad man har forsøgt at gennemføre en miljøbevidst indkøbspolitik, inden cirkulæret trådte i kraft og for den energi, der lægges i arbejdet nu.

Cirkulæret er generelt modtaget positivt af indkøberne, og vi er ikke støt ind i den store modvilje i interviewene. De indkøbere, der har været meget positive, er især dem, hvor denne indkøbsfunktion er en stor del af deres arbejde, men mange lagde vægt på, at cirkulæret bakkede dem op i et arbejde, de allerede var begyndt på, og cirkulæret havde struktureret deres indsats.

Ledelsens holdning er generelt mere blandet. Den mest udbredte holdning er, at man bør tage miljøhensyn, bare det ikke går ud over, det arbejde institutionen i øvrigt laver. I visse tilfælde har ledelsen også været modvillige og opfattet cirkulæret som en irritation. Dette har især været tilfældet, hvor det faglige engagement har været stort og hvor virksomhedskulturen har omhandlet andet end miljø.

Det har været bemærkelsesværdigt, at hvor institutioner er domineret af højt uddannede har interessen for miljø og miljøbevidst indkøb været meget afhængig af deres professionelle interesser for sådanne forhold. En typisk holdning har været: "Nu har vores opgaver jo intet med miljø at gøre."

Ellers har de fleste indkøbere ikke opfattet medarbejderne som nogen hindring for en miljøbevidst indkøbspolitik, snarere tværtimod

Et par steder har personligt engagement hos indkøbere og ledelse ført til en miljøbevidst indkøbspolitik langt inden cirkulærets ikrafttræden. Dette har været tilfældet, hvor ledelse og indkøbere har spillet sammen, men det vurderes at indkøberne sjældent har kunne trække en sådan udvikling alene. Organisationer som fx Arbejdsministeriet, Post Danmark og Det Kongelige Bibliotek har på grund af stort engagement været tidligt i gang.

Det Kongelige Bibliotek deltager, som en af de få statslige institutioner, i ISAK (Indkøbere i Stat, Amt og Kommune) samarbejdet, som er et samarbejde mellem kommuner, amter og statslige organisationer i forhold til miljøbevidste indkøb. Dette samarbejde har på et meget tidligt tidspunkt opbygget erfaring med miljøbevidste indkøb.