Råd & Vink om gebyrfastsættelse på affaldsområdet

1 Indledning

1.1 Mål med publikationen
1.2 Baggrund for publikationen
1.3 Gennemsigtighed giver mulighed for sammenligning
1.4 Indhold i publikationen
1.5 Projekt- og styregruppe

1.1 Mål med publikationen

Publikationen, "Råd & Vink", om gebyrfastsættelse på affaldsområdet er tænkt som en hjælp for kommuner og fælleskommunale affaldsselskaber ved indretning og fastsættelse af gebyrer på affaldsområdet.

Målet har været at give en gennemgang af det juridiske grundlag for gebyrfastsættelsen, samt gennem en eksempelrække at give inspiration til kommunernes og affaldsselskabernes egne overvejelser og beslutninger.

Det overordnede mål med at give denne juridiske gennemgang og nogle praktiske råd og vink er at sikre, at lovgrundlaget er kendt, samt at fremme gennemsigtigheden i gebyrfastsættelsen.

1.2 Baggrund for publikationen

Den direkte anledning til udarbejdelsen af publikationen var, at Folketinget i forbindelse med en forespørgselsdebat den 12. december 1996 enstemmigt vedtog en motiveret dagsorden, som blandt en række andre punkter pålagde ministeren "at sikre gennemsigtighed i gebyrfastsættelse og økonomi i de enkelte affaldsordninger".

Bestyrelsen i Reno-Sam, der er brancheforening for fælleskommunale affaldsselskaber, er meget enig i, at det er vigtigt, at der er den størst mulige gennemsigtighed i fastsættelsen af gebyrerne for de ydelser, som borgere og virksomheder modtager fra det offentlige, idet der jo er tale om områder, som er uden for almindelig markedsmæssig konkurrence.

Reno-Sam's bestyrelse fandt det derfor naturligt at gå ind i arbejdet med at få størst mulig gennemsigtighed.

Det resulterede i en ansøgning til "Rådet vedrørende genanvendelse og mindre forurenende teknologi", som bevilligede støtte i august 1997.

1.3 Gennemsigtighed giver mulighed for sammenligning

Retvisning er et centralt krav til alle regnskaber. For offentlige forsynings- og serviceaktiviteter knytter sig yderligere en række krav til, hvorledes gebyrerne fastsættes og til gennemsigtighed i gebyrfastsættelsen.

Gennemsigtighed i gebyrfastsættelsen er et krav, som følger naturligt af, at ydelserne leveres i et offenligt monopol, hvor priskontrol ikke kan ske ved sammenligning på et marked, og hvor omfang, kvalitet og serviceniveau i ydelserne er politisk fastsatte.

Borgeres og virksomheders eneste mulighed for at forholde sig kritisk til omfang og pris af den ydelse de får er derfor, at gebyrberegningen er bygget op og er tilgængelig på en måde, som gør, at man kan se, hvad de forskellige elementer i den modtagne ydelse koster.

Gennemsigtighed i form af specifikation og forklaring på gebyrets fastsættelse er også borgerens mulighed for at foretage sammenligning på tværs af kommune- og selskabsgrænser.

Det er håbet, at denne publikation kan være en hjælp for den enkelte kommune og det enkelte affaldsselskab til at nå denne gennemsigtighed.

Gennemsigtighed er imidlertid ikke det samme som direkte sammenlignelighed.

Forskelle i affaldsgebyrer fra et affaldsselskab til et andet eller mellem kommuner kan nemlig afspejle mange forhold, som det vil være vanskeligt at samle på nøgletalsform.

Det kan være bestemt af, i hvilken udstrækning et givet anlæg er finansieret gennem henlæggelser, og i hvilken udstrækning det er finansieret gennem låneoptagelse.

Det kan være forskelle p.g.a. beliggenhed af losseplads, som gør, at omkostninger til miljøsikring er forskellige.

Det kan være bestemt af, hvor stort et varmemarked der ud fra den overordnede energiplanlægning er til rådighed og dermed, hvor stort et anlæg der har kunnet etableres.

Det kan være forskelle i den pris, som varmen fra forbrændingsanlægget kan sælges til i henhold til gas- og varmeprislovens regler og meget andet.

Men også variation i servicegrad kan være svær at identificere i en direkte sammenligning mellem samlegebyr eller nøgletal. Eksempelvis vil en storskraldsordning, som omfatter både en henteordning og genbrugsstationer, have variation i antallet af afhentninger pr. år, antallet af fraktioner som afhentes, antal af åbningsdage pr. uge og forskelle i befolkningsunderlaget for genbrugspladsen.

En budgetinformation eller lignende, hvoraf det fremgår, hvilke principper der er valgt ved fastsættelsen af gebyrerne, og hvor det fremgår, hvad de enkelte dele af en ordning koster, giver derimod den enkelte borger, politiker eller kollega mulighed for at søge og udvælge en kommune eller et affaldsselskab, der for den ønskede ydelse er relevant at sammenligne sig med.

Som borger og bruger af den offentlige affaldshåndtering må man formodes at have to væsentlige interesser i forhold til økonomien i affaldsbortskaffelsen:

1. At vide, hvad de enkelte dele af affaldshåndteringen koster, således at borgeren og brugeren bliver i stand til at forholde sig til, om man evt. ønsker serviceniveauet / affaldspolitikken justeret
2. At have sikkerhed for, at ydelserne leveres effektivt og rationelt.

Denne publikation skal derfor ses som en anbefaling af, at der skal arbejdes mod en opgørelsesmetode, som gør det muligt for den enkelte borger at se, hvad de forskellige dele af affaldshåndteringen koster:

Hvor meget er indsamlingsomkostning, statsafgift eller udgifter til nyanskaffelser, som betales straks?

Hvor meget er forrentning og afdrag på tidligere investeringer, og hvor meget er omkostningen til selve bortskaffelsen?

Tilsvarende bør det gøres nemmere at se, hvad behandlingsprisen består af.

En sådan gennemsigtighed vil give den interesserede borger mulighed for at vurdere konsekvensen af eksempelvis at øge indsamlingsfrekvensen af storskrald.

Det vil også gøre det nemmere for affaldsselskaberne at forklare, hvordan eksempelvis varmeprisen har indflydelse på forbrændingsprisen, afhængig af om man er i et kulkraftvarmeområde eller i et naturgasfyret område.

Gennemsigtighed og fælles tilgang giver også nogle ledelsesmæssige muligheder, eksempelvis ved at det enkelte affaldsselskab inden for udvalgte områder kan finde nogle passende partnere at sammenligne sig med (bench-marking).

Derved kan man sikre en fortsat opmærksomhed på effektiviteten i sine aktiviteter, og således imødekomme borgernes krav om effektivitet i det man foretager sig.

1.4 Indhold i publikationen

Publikationen indeholder i kapitel 2 et meget kort resumé af den eksisterende regnskabs-, budget- og gebyrpraksis baseret på en rundspørge og undersøgelse, der blev foretaget som indledning til projektet. Undersøgelsen blev primært gennemført for at få en idé om problemfelter og ud fra ønsket om at hente inspiration i den praktiske verden. Resultatet af gennemgangen, som det fremstår i kapitel 2, er således ikke en detaljeret gennemgang og evaluering af affaldsselskabernes praksis, men et biprodukt, som det er fundet hensigtsmæssigt at formidle videre til læserne.

Kapitel 3 indeholder en gennemgang af den retlige ramme for fastsættelse af affaldsgebyrerne, mens kapitel 4 på baggrund af den retlige ramme sammenfatter nogle overvejelser over fastsættelse af gebyrer og indretning af takststrukturen.

Kapitel 5 er opbygget som et konstrueret eksempel på gebyrfastsættelsen i et tænkt affaldsselskab med gennemregnede eksempler på fastsættelsen af gebyrerne for en lang række ydelser med angivelse af de valgte principper.

1.5 Projekt- og styregruppe

I forbindelse med publikationens udarbejdelse har der været nedsat en styregruppe, som har bestået af:

Allan Kjersgaard (Miljøstyrelsen)
Mette Ahrensburg (Miljøstyrelsen) indtil 1. marts 1998
Per Schou Christiansen (Miljøstyrelsen) fra 1. marts 1998
H.V.N. Jakobsen (Amagerforbrænding)
Tage Odgård (RENO-SYV)
Elisabeth Flensmark (Gladsaxe Kommune)
Niels Remtoft (Kommunernes Landsforening)
Selve arbejdet med at udarbejde rapporten er foretaget af:
Karsten Revsbech (Professor i forvaltningsret ved Aarhus Universitet)
Henrik Holst (Statsautoriseret revisor ved PricewaterhouseCoopers)
Ejvind Mortensen (Projektkoordinator hos Reno-Sam)

Det skal dog understreges, at indholdet ikke nødvendigvis dækker de enkelte styregruppemedlemmers synspunkter eller for den sags skyld synspunkter hos Miljøstyrelsen eller Rådet vedrørende genanvendelse og mindre forurenende teknologi, som har finansieret rapporten.

De steder, hvor der i rapporten skrives "vi", "forfatterne" eller "projektgruppen", er således udtryk for, hvad Reno-Sam og konsulenterne mener.