Rapport om miljøkontrollen i kommunerne i lyset af at staten overtager levnedsmiddelkontrollen

Bilag 8
Overordnede principper og mulige modeller for fremtidig struktur for miljøkontrollen

Formålet med dette notat er, på baggrund af diskussionerne i teknikergruppen, at pege på de principper, som kan danne grundlaget for den fremtidige organisering af miljøkontrollen.

Baggrunden for overvejelserne om en ny struktur på miljøområdet, er den nye fødevarelov der blev vedtaget den 25. juni 1998. Fødevarelovens vedtagelse betyder, at al tilsyn med fødevarer fremover skal udføres i statslig regi. Dette får bl.a. konsekvenser for de eksisterende MLK-enheder, idet der skal ske en deling af miljøområdet og levnedsmiddelsområdet, samt for de kommuner der i dag får løst deres miljøopgaver hos en MLK-enhed.

Det er derfor nødvendigt med en omorganisering af opgaveløsningen på miljøområdet, som sikrer den bedst mulige løsning af de kommunale miljøopgaver i fremtiden.

Overordnede principper for den fremtidige struktur for miljøkontrollen:

• At sikre fortsat kvalitet i miljøkontrollens opgaveløsning
• At nærhedsprincippet lægges til grund, men nuanceres afhængig af opgavernes karakter
• At sikre at den fremtidige organisering af miljøkontrollen er 'bæredygtig' såvel fagligt som økonomisk, således at nye enheder har den fornødne mængde opgaver og ekspertise, som er nødvendig for at kunne levere en velkvalificeret miljøkontrol
• At sikre, at lokale ønsker, både med hensyn til organisering af miljøkontrollen og behov for løsning af konkrete typer miljøopgaver, såvidt muligt indgår i overvejelserne om en ny struktur
• At der tages højde for personalemæssige overvejelser

Kvalitet i opgaveløsningen

I forbindelse med hele strukturdebatten er det vigtigt at benytte lejligheden til at diskutere kvalitet – hvordan sikres det, at der med en ny struktur skabes grundlag for at kvaliteten af kommunernes miljøarbejde fortsat kan løses på et højt fagligt kvalificeret niveau?

Der har gennem de senere år været en del negativ fokus på opgaveløsningen i den kommunale miljøkontrol. Årsagerne har blandt andet været, at mange mindre kommuner løser miljøopgaverne med et minimum af personale. Konsekvensen heraf er, at det kan hævdes, at der ikke i alle kommuner er et bredt fagligt miljø, som er i stand til at håndtere miljøområdets stadig stigende kompleksitet såvel opgave- som lovgivningsmæssigt.

Dette er et problem, som særligt kendetegner små kommuner, hvor opgavevolumen ikke er så stor. Det bør derfor indgå som en væsentlig faktor i overvejelserne vedrørende en ny struktur for miljøkontrollen, at de små kommuner får muligheder for at trække på ekspertise udefra.

Det bør generelt overvejes, hvorledes man sikrer, at kommuner, som ikke har den fornødne faglige ekspertise i eget regi, enten kan trække på ydelser udefra, eller indgå i et samarbejde med andre kommuner, om at etablere et grundlag for at den faglige ekspertise er tilstede.

Ved en diskussion af kvalitet i miljøkontrollens opgaver, er det relevant at undersøge, hvilke lovpligtige opgaver miljøkontrollen skal løse, og hvordan disse opgaver løses optimalt.

På tilsynsområdet er det relevant at undersøge hvilke og hvormange tilsynopgaver der skal løses i en MK-enhed (eller i en kommune), for at få en tilstrækkeligt opgavevolumen der kan være med til at sikre den faglige ekspertise.

./.
Landsforeningen har udarbejdet en liste over de materielle og administrative områder der ligger i den kommunale miljøkontrol. Listen som er udarbejdet i forbindelse med udvalgsarbejdet under miljøstyrelsen, er vedlagt dette notat.

På laboratorieområdet er det relevant at undersøge, hvilke konkrete

analyseopgaver kommunerne har behov for at få løst, hvormange af de forskellige typer analyser der udføres, og hvorvidt disse bedst udføres i en kommunal MK-enhed, hvor der også løses miljøkontrolopgaver, med deraf følgende synergieffekt.

Det bør desuden overvejes, om det kan være hensigtsmæssigt at opdele analyseopgaverne således, at de (relativt enkle) analyser, som der er mange af, skal kunne udføres på et laboratorium integreret i MK-enhederne, mens de mere specialiserede analyser kan udføres på et mindre antal laboratorier, eller på private laboratorier. Disse overvejelser bør indgå af hensyn til en optimal udnyttelse af det omkostningstunge laboratorieudstyr og certificeringer samt i forhold til at sikre en konkurrencedygtig MK-struktur på analyseområdet.

Nærhed til opgaverne

Det bør endvidere indgå i overvejelserne om en ny struktur, hvilke opgaver der kræver en tæt kontakt til virksomheder, landbrug, vandværker m.m., og hvilke opgaver for hvilke det er af mindre betydning at afstanden til den udførende myndighed er større.

Generelt må det understreges, at netop nærhedsprincippet er meget vigtigt for udførelsen af de fleste kommunale miljøopgaver. Dette gælder især for de opgaver der kræver "hurtig udrykning", f.eks. klagesager, samt for en lang række af tilsynsopgaverne, hvor det er meget vigtigt med en nær kontakt mellem kommune og virksomhed, for at opnå det bedst mulige miljømæssige resultat.

Tilsyn med de "miljønegative" virksomheder, hvor der er behov for hyppige tilsyn, kræver også nærhed, idet der løbende er behov for at holde øje med at disse virksomheder, for at sikre, at aftaler overholdes og påtalte forhold er bragt i orden.

Det er endvidere vigtigt, at det med en ny struktur sikres, at opgaveløsningen ikke kommer "længere væk" end, at det stadig er muligt at sikre en integreret forureningsbekæmpelse forvaltningerne/afdelingerne imellem, således at der f.eks. i den kommunale byggesagsbehandling tænkes miljøforhold ind allerede inden virksomhederne etableres. Dette afhænger i høj grad af om den kommunale miljøafdeling fortsat har "fingeren på pulsen" på de miljøsager der evt. løses udenfor huset.

Sikre 'bæredygtige' organisationer for miljøkontrol

Det bør i forbindelse med en ny struktur på miljøområdet overvejes, hvilke aktører der kan udføre miljøanalyser (fremtidige MK-enheder, statslige levnedsmiddelslaboratorier, private laboratorier), og hvilke aktører der kan udføre miljøopgaver (fremtidige MK-enheder, enkeltkommuner og kommunale samarbejder, hvor f.eks. store kommuner løser opgaver for mindre kommuner eller et regionalt samarbejde, hvor kommuner løser opgaver for hinanden, således at ekspertisen kan være spredt i forskellige kommuner)

En central overvejelse er også, hvordan man sikrer, at den nødvendige faglige ekspertise er tilstede, der hvor opgaverne løses.. Dette afhænger bl.a. af hvor stor opgavevolumen og hvor mange forskellige opgaver den enkelte kommune har eller hvor mange opgaver der lægges ud i en MK-enhed. Skal kommunerne f.eks. forpligtes til at få løst en bestemt mængde/type opgaver i en MK-enhed, for at sikre en tilstrækkelig bredde og volumen i opgaverne?

Det bør endvidere indgå i overvejelserne omkring kvalitet i den fremtidige miljøkontrol, om disse skal være i stand til mere end 'blot' at kunne løse de lovpligtige opgaver.

Således kunne det være hensigtsmæssigt, om de fremtige MK-enheder kan løse de mere 'frivillige' opgaver, som f.eks. lokal agenda 21, miljøstyring og grønne indkøb, og/eller være i stand til at formidle kontakt til hvem der kan løse en specifik opgave i tilfælde af, at hverken kommunen eller MK-enheden selv har den faglige kompetence til at løse denne opgave.

Personalemæssige overvejelser

Det bør så vidt muligt sikres, at medarbejderne bliver inddraget i processen. Således bør medarbejderne informeres undervejs om udviklingen, for derved at nedbringe usikkerheden blandt medarbejderne, som kan føre til en flugt fra de nuværende MLK-enheder – evt. også til en flugt fra de mindre kommunale miljøforvaltninger. Medarbejdernes viden om området kan endvidere bidrage til overvejelserne lokalt om den fremtidige organisering af miljøkontrollen.

Mulige modeller for den fremtidig miljøkontrol

Der bør i forbindelse med forslag til en ny struktur tages højde for, at der er store lokale variationer i forhold til behovet for en ny struktur.

I det følgende opstilles en række modeller, som kan bidrage til overvejelserne om fordele og ulemper ved forskellige løsningsninger af strukturproblematikken.

En lang række kommuner og MLK-enheder er allerede i gang med at finde en løsning på strukturproblematikken, ligesom der fra Veterinær- og Fødevaredirektoratet er kommet et forslag til, hvor de fremtidige statslige fødevarekontrolenheder kan placeres. Der er sidst i dette notat redegjort for disse forhold.

Model a: Fælleskommunalt miljøcenter

I denne model fortsætter miljødelen i de eksisterende enheder. Det fælleskommunale miljøcenter skal tilbyde opgaver som tilsyn, sagsbehandling, rådgivning og analyser. Umiddelbart vil det kræve få ændringer at fordele opgaverne blandt det personale, der bliver tilbage på centrene efter bodelingen med staten, og der vil ikke være behov for at opbygge helt nye områder i helt nye enheder.

Der kan dog blive behov for at tilføre centrene nye opgaver, hvilket f.eks. kan være opgaver som i dag varetages af de kommunale forvaltninger, da fjernelsen af fødevarekontrollen/analyserne vil efterlade en del af centrene med forholdsvis små mængder opgaver på både analyse- og kontrolsiden. Dette vil dog afhænge af den nuværende opgavefordeling på de enkelte MLK-enheder.

Fordele og ulemper ved modellen er sammenfattet nedenfor:

Model b: Færre større fælleskommunale miljøcentre

I denne model sammenlægges en del af de nuværende enheder til færre større enheder, der skal tilbyde opgaver som tilsyn, sagsbehandling, rådgivning og analyser m.m. Der kan opstå en del diskussion kommunerne imellem om, hvilke centre der skal bestå og hvilke centre der skal nedlægges, idet det for nogle kommuner vil betyde, at nærheden fra den udøvende myndighed til f.eks. virksomheder og landbrug mindskes.

Denne model vil endvidere betyde, at en del personale må flyttes fra en enhed til en anden.

Et antal eksisterende bygninger vil sandsynligvis kunne benyttes, da fødevarekontrollens udflytning giver plads til nye aktiviteter. De resterende bygninger vil i bedste fald kunne overtages af staten i forbindelse med etablering af nye fødevarekontrolenheder.

Fordele og ulemper ved modellen er sammenfattet nedenfor:

Model c: Den store kommune

Her er tanken, at de kommuner som ikke ønsker at opbygge et tilstrækkeligt fagligt miljø i egen forvaltning, køber miljøopgaver hos en større kommune i regionen. Opgavens indhold og politiske prioriteringer kan beskrives af den lille kommune på samme måde, som det foregår på nuværende tidspunkt i MLK-regi. Løsningen vil være i tråd med Indenrigsministeriets udmelding om kommunal opgavevaretagelse på tværs af kommunegrænsen.

Den samme løsning kunne gælde i tilfælde af, at en række mindre kommuner gik sammen og lod den ene udføre opgaverne. Fordelene og ulemperne ville stort set være de samme, blot skal man være særlig opmærksom på, at det faglige miljø ikke umiddelbart er tilstede, men kan udvikles afhængigt af hvor mange kommuner, der går sammen, og hvordan opgaverne fordeles.

Fordele og ulemper ved modellen er sammenfattet nedenfor:

Model d: Samarbejde med de nye regionale fødevarekontrolcentrene.

Der indgås en aftale med de nye regionale fødevarekontrolcentre, om at placere miljøopgaver i samme hus som den statslige levnedsmiddelkontrol. Denne model afhænger naturligvis af indstillingen hos de ansvarlige for den fremtidige levnedsmiddelkontrol.

Fordele og ulemper ved modellen er sammenfattet nedenfor:

Model e: De enkelte kommunale forvaltninger løser selv opgaven.

Denne løsning kan blive aktuel, men kan dog være problematisk for de mindre kommuner, blandt andet på grund af for få ressourcer, til at opnå den fornødne faglige kompetence.

Fordele og ulemper ved modellen er sammenfattet nedenfor:

Model f: Placering af miljøtilsynet i en anden fælleskommunal enhed.

Det vil være muligt at placere opgaven i en eksisterende fælleskommunal enhed. Det kunne være et affaldsselskab, kloakfællesskab el. lign. Mange kommuner har allerede et vist samarbejde omkring administration af Miljøbeskyttelsesloven i dette regi, derfor vil det måske være nærliggende at placere opgaven i tilknytning hertil. En sådan model vil på linie med flere af de øvrige modeller sikre at enkelte små kommuner ikke isoleres m.h.t. løsning af opgaven.

Fordele og ulemper ved modellen er sammenfattet nedenfor: