Rapport om miljøkontrollen i kommunerne i lyset af at staten overtager levnedsmiddelkontrollen

2 Det kommunale miljøkontrolarbejde

2.1 Kommunernes opgaver på miljøområdet
2.2 Udviklingen i den kommunale miljøkontrol
2.3 Miljø- og levnedsmiddelkontrollen
2.3.1 Lovgrundlaget
2.3.2 Opgaver, organisering, m.v.
2.3.3 Produktionsfaktorer
2.3.4 Organisation m.v.
2.3.5 Omsætning
2.3.6 Yderligere afgrænsning af miljøkontrolenhedernes opgaver

2.1 Kommunernes opgaver på miljøområdet

Udvalget har med baggrund i kommissoriet lagt til grund, at de opgaver kommunerne i dag løser med miljøkontrol, også fremover skal løses af kommunerne og at der således ikke sker kompetenceforskydninger på området. Det betyder også, at princippet om, at den godkendende myndighed også har tilsynet, fastholdes.

Udvalget har herefter drøftet hvilke opgaver der hører til miljøkontrollens område. Der er til brug herfor udarbejdet en illustrativ oversigt over kommunernes nuværende opgaver på miljøområdet (bilag 4).Oversigten viser at opgaverne er både mange og forskelligartede.

Opgaverne spænder således fra typiske myndighedsopgaver med tilsyn og håndhævelse over til kortlægning og planlægning til drifts- og administrationsopgaver.

Kommunernes miljøforvaltninger bruger årligt ca. 940 årsværk til administration af og tilsyn efter følgende love: miljøbeskyttelsesloven, lov om affaldsdepoter, vandforsyningsloven, vandløbsloven og lov om kemiske stoffer og produkter.

Overordnet falder miljøkontrolopgaverne, ifølge kommunernes tilsynsindberetninger for 1996, indenfor følgende hovedområder og med den angivne gennemsnitlige ressourceanvendelse, :

• tilsyn med virksomheder og landbrug (44%)
• planlægning og kortlægning bl.a. affald, spildevand og vandforsyning (30 %)
• godkendelser af virksomheder (8%)
• andet (18%)

2.2 Udviklingen i den kommunale miljøkontrol

Udviklingen i den kommunale opgaveløsning har været, at kravene til kommunernes tilsyn og håndhævelse med miljølovgivningen gennem de seneste 10-15 år er blevet skærpet.

Et udvalg under Miljøstyrelsen afgav således i 1985 en betænkning (Betænkning nr. 1/85 om miljøtilsyn) med forslag til tilrettelæggelse og effektivisering af kommunernes tilsyn. Udvalget pegede bl.a. på behovet for et aktivt miljøtilsyn og på, at virksomhedernes medspil i tilsynsarbejdet skulle styrkes i form af en bedre egenkontrol.

Betænkningen, der i 1987 blev udmøntet i en ændring til miljøbeskyttelsesloven, indebar krav om et væsentligt forbedret, opsøgende kommunalt tilsyn. Desuden indførtes princippet om, at den godkendende myndighed, kommunen eller amtet, også har tilsynet med den godkendte virksomhed.

Som led i forberedelsen af loven blev der mellem miljøministeren og Kommunernes Landsforening indgået aftale om anvendelse af minimum ét årsværk på miljøtilsynet pr. 10.000 indbyggere. Endvidere indførtes pligt for amterne og kommunerne til årligt at udarbejde beretning om miljøtilsynet. De skærpede krav til kommunernes tilsyn faldt iøvrigt sammen med kampagnen i 1987 om stop for ulovlige udledninger og vandmiljøhandlingsplanen (I).

De skærpede krav til kommunernes miljøtilsyn, navnlig fra midten af 1980'erne, medførte en væsentlig ressourcemæssig forøgelse af det kommunale tilsynsapparat.

Domstolspraksis viser, at der ved den strafferetlige bedømmelse stilles relativt strenge krav til godkendelsesmyndigheders præcision og til bevisførelse, hvilket bl.a. betyder, at vilkårene for virksomhedernes aktiviteter må være klart formulerede. Håndhævelsen må være konsekvent, hvis lovovertrædelser skal føre til domfældelse. Miljøstyrelsen udsendte i 1992 som led i en styrkelse af kommunernes håndhævelse af miljølovgivningen Vejledning, nr. 12, 1992 om Håndhævelse af Miljøbeskyttelsesloven.

Siden 1986 har kommunerne årligt udarbejdet tilsynsberetninger, som Miljøstyrelsen har sammenfattet til årlige tilsynsrapporter. Det har gennem årene vist sig, at næsten alle kommuner varetager tilsynsopgaven i forhold til virksomheder og landbrug på en god og forsvarlig måde. Tre gange - sidst i 1995 - har gennemgangen af tilsynsberetningerne imidlertid givet Miljøstyrelsen anledning til over for en mindre gruppe af kommuner at stille spørgs-målstegn ved, om tilsynet nu også udførtes godt nok i de pågældende kommuner.

Dette har ført til, at der i 1996 igen er indgået aftale mellem Kommunernes Landsforening og Miljø- og Energiministeriet om en styrkelse af kommunernes tilsynsindsats. Aftalen var led i en handlingsplan for en bedre håndhævelse af miljøbeskyttelseslovgivningen, der blev fremlagt af miljø- og energiministeren samme år. Et af formålene med denne aftale var at sikre, at det kvalitative aspekt i højere grad bliver inddraget i vurderingen af den enkelte kommunes miljøindsats.

I aftalen arbejdes med følgende minimumsfrekvenser for tilsyn til brug ved vurdering af tilsynsberetningerne:

• at over 50 % af listevirksomhederne er blevet tilset i løbet af det pågældende år, og
• at over 50 % at virksomheder omfattet af anmelde- eller branchebekendtgørelser er blevet tilset i løbet af det pågældende og foregående år, og
• at over 50% af landbrug med erhvervsmæssigt dyrehold er blevet tilset i løbet af de sidste 3 år regnet fra det pågældende år (og at alle svinebrug med en opbevaringskapacitet svarende til fra 6-9 måneders gødningsproduktion er blevet tilset indenfor en samme periode).

Der blev ikke i øvrigt fastsat nogen faglig norm for udførelsen af miljøtilsynet, men det blev dog tilkendegivet, at den ønskede faglige norm fremgår af Miljøstyrelsens vejledninger, og at disse normer sammen med minimums-frekvenserne vil ligge til grund for, hvad der betragtes som et tilstrækkeligt (minimums-) miljøtilsyn.

2.3 Miljø- og levnedsmiddelkontrollen

De eksisterende kommunale 32 MLK-enheder løser alle kommunernes hidtidige opgaver på levendsmiddelområdet.

På miljøområdet løser MLK-enhederne opgaver, der spænder fra rene analysefunktioner til tilsyn og sagsbehandling samt rådgivning. Der er en betydelig samdrift mellem levnedsmiddel- og miljøområdet, som der er nærmere redegjort for i Mercuri Urval's og Carl Bro A/S'; "Undersøgelse af Miljø- og Levnedsmiddelkontrolenhederne, Del I", jf. bilag 3. Enhederne er således med hensyn til bygninger, bemanding, laboratorieudstyr og omsætning overvejende dimensioneret efter, at de har opgaver indenfor såvel levnedsmiddel som miljø.

I forbindelse med overflytningen af de kommunale opgaver på levnedsmiddelområdet fra de eksisterende 32 kommunale miljø- og levnedsmidelkontrolenheder til staten vil grundlaget for det kommunale miljøkontrolsamarbejde under den nuværende struktur være væsentlig ændret. Den ændrede opgavefordeling på levnedsmiddelområdet aktualiserer spørgsmålet, om de kommunale miljøopgaver fortsat skal løses i de nuværende enkelt-/fælleskommunale miljøkontrolenheder, herunder om grundlaget for en evt. videreførelse af de kommunale laboratorier.

Løsningen af de miljøopgaver, som i dag varetages af MLK-enhederne sker på følgende basis:

2.3.1 Lovgrundlaget

Det retlige grundlag for MLK-enhedernes udførelse af opgaver for kommunerne indenfor miljøbeskyttelse følger af miljøbeskyttelseslovens § 86 , jf. lovbekendtgørelse nr. 698 af 22. september 1998. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

Delegation af kommunalbestyrelsens kompetence efter § 86 kræver ikke tilsynsmyndighedernes godkendelse. Kommunalbestyrelsen kan således til enhver tid tilbagekalde kompetencen. Bestemmelsen åbner dermed mulighed for en relativ fleksibel opgavetilrettelæggelse.

Miljøbeskyttelseslovens § 86 viderefører retstilstanden fra før 1. januar 1992, hvor den gældende miljøbeskyttelseslov trådte i kraft. Frem til lovrevisionen indeholdt miljøbeskyttelsesloven fra 1973 et kapitel om laboratorier, i hvilket landets dækning af laboratorieenheder til løsning af opgaver vedrørende miljøspørgsmål forudsattes planlagt i sammenhæng med laboratorieenhedernes opgaver på levnedsmiddelområdet.

I forbindelse med miljøbeskyttelsesloven af 1991 udgik bestemmelserne om laboratorierne. Det fremgik af forarbejderne til loven, at det væsentlige var, om laboratorierne levede op til de fastsatte analysekvalitetskrav - ikke om laboratorieopgaverne blev løst i kommunalt eller privat regi.

Kommunerne kan efter reglerne i den kommunale styrelseslovs § 60 etablere kommunale fællesskaber, der indebærer, at kommunerne overdrager kompetence til fællesskabet til løsningen af bestemte miljøkontrolopgaver. Grænserne for hvilke typer af opgaver, der kan overføres til fællesskabet og spørgsmålet om en eventuel ophævelse af fællesskabet, bestemmes i de konkrete tilfælde af tilsynsmyndighederne. Afgørende er dog, at der ikke i den lovgivning, der fastlægger de kommunale opgaver som ønskes overdraget, er noget til hinder for, at overdragelsen til et kommunalt fællesskab finder sted.

Der er ikke i miljøbeskyttelsesloven eller forarbejderne til loven, som udgangspunkt fastsat nogen begrænsninger med hensyn til, hvilke typer af opgaver kommunalbestyrelsen kan overdrages et kommunalt fællesskab, der løser opgaver med miljøkontrol. Dette hænger som nævnt sammen med, at loven generelt åbner mulighed for, at kommunalbestyrelsen kan delegere sine beføjelser til en kontrolenhed.

Loven indeholder imidlertid ikke nogen præcis definition af, hvad der forstås ved en miljøkontrolopgave. Det må bero på en konkret vurdering i hver enkelt sag om en given opgave, der ønskes overført til fællesskabet, er led i kommunens miljøkontrol. Tilsynsmyndigheden vil eventuelt kunne indhente en udtalelse herom fra Miljø- og Energiministeriet (Miljøstyrelsen).

2.3.2 Opgaver, organisering, m.v.

Det fremgår af Undersøgelse af Miljø- og Levnedsmiddelkontrolenhederne fra september 1998, at en betydelig del af kommunernes opgaver på miljøområdet i et varierende omfang varetages af de i alt 32 miljø- og levnedsmiddelkontrolenheder.

De fleste MLK-enheder udfører typisk, men i forskelligt omfang, opgaver for kommunerne indenfor miljøbeskyttelse og vandforsyning. Opgaverne består dels i udførelse af laboratorieopgaver, dels i varetagelsen af en række funktioner inden for tilsyn, sagsbehandling og prøvetagning.

Når der bortses fra enkelte, navnlig de noget større enheder, ligger miljøkontrollernes hovedaktivitet i praksis på laboratorieopgaverne, jf. bilag 5 A, der angiver driftsudgifterne og bilag 5 B hvoraf lønudgifter fremgår. Inden for miljøanalyser ligger hovedvægten på de kemiske analyser, og disse udføres hos langt den overvejende del af MLK-enhederne, jf. bilag 5 C.

Der er en betydelig samdrift mellem miljø- og levnedsmiddelområdet indenfor ledelse og administration samt en række øvrige fælles funktioner.

MLK-enhederne varetager betydelige opgaver i forhold til eksterne kunder, jf. bilag 5 D. Der er stor variation i fordelingen af disse opgaver, jf. bilag 5 E, og indenfor kemiske analyser viser undersøgelsen, at amterne er blandt de største eksterne kunder.

Der er med hensyn til opgaveudførelsen oftest tale om samarbejdsaftaler mellem MLK-enhederne og de enkelte kommuner.

2.3.3 Produktionsfaktorer

Der er en betydelig samdrift mellem miljø- og levnedsmiddelkontrollen med hensyn til udnyttelsen af bygningsmassen. Bygninger mv. er kun i relativt få tilfælde ejet af MLK-enheden, der er typisk tale om lejemål, i en del tilfælde hos en kommune, der indgår i det kommunale samarbejde.

2.3.4 Organisation m.v.

Hovedparten af miljø- og levnedsmiddelkontrolenhederne (29) er organiseret i fælleskommunale samarbejder, ca. halvdelen heraf som interessentskaber (15). Nogle få enheder (3) er ejet af enkeltkommuner. Enhederne får typisk udført en del af fællesfunktionerne eksternt, fx bogføring og lønadministration.

2.3.5 Omsætning

Omsætningen hos MLK-enhederne fordeler sig nogenlunde ligeligt mellem miljøområdet og levnedsmiddelområdet. Med hensyn til fordelingen af årsværk var der i 1997 skønsmæssigt 562 årsværk på miljøområdet og 538 årsværk på levnedsmiddelområdet. Løn og personaleudgifter på miljøområdet relaterer sig overvejende til laboratorieområdet.

Hvis man omregner kommunernes betaling for arbejde i MLK-enhederne og fremmede tjenesteydelser til årsværk udgør de miljøopgaver, der udføres af MLK-enhederne skønsmæssigt i størrelsesordenen 16-17 % af kommunernes samlede årsværksforbrug til miljøtilsyn, mens fremmede tjenesteydelser i øvrigt udgør ca. 10 %.

MLK-enhederne anvender ifølge denne omregning ca. 155 årsværk til at løse miljøopgaver for kommunerne. Af disse årsværk går hovedparten til miljøtilsyn og sagsbehandling. Der er dog samtidig nogle årsværk, som går til prøvetagning, analyser og laboratoriearbejde for kommunerne. Når MLK-enhedernes samlede årsværksforbrug på miljøområdet imidlertid er væsentlig større end de 155 årsværk, skyldes det, at enhederne udfører en række andre forskelligartede opgaver på forretningsmæssig basis, dels i form af driftskontroller af kommunale anlæg, og dels i form af opgaver for eksterne rekvirenter, herunder såvel amtskommuner som private virksomheder.

2.3.6 Yderligere afgrænsning af miljøkontrolenhedernes opgaver

Udvalget har med udgangspunkt i Mercuri Urval og Carl Bro A/S' undersøgelse fra september 1998 drøftet, om det er muligt at indkredse en kerne af tilsyns - og kontrolopgaver, som de fælleskommunale miljøkontrolenheder fremover må forventes at have særlige forudsætninger for at kunne løse. Undersøgelsen giver dog ikke noget præcist indtryk af, at kontrolenhederne i dag kun løser nogle bestemte kontrolopgaver. Tværtimod spænder opgaverne fra alene at vedrøre analyser på laboratorier til fuldt tilsyn og sagsbehandling på hele miljøområdet.

Udvalget har på den baggrund heller ikke fundet, at der er grundlag for at forsøge at udelukke bestemte tilsyns- og kontrolopgaver i forhold til et fælles kommunalt miljøkontrolsamarbejde.

Spørgsmålet om miljøkontrollen kun bør løse nogle få eller eventuelt mange forskellige kommunale miljøtilsynsopgaver, herunder om de kommunale miljøkontrolenheder selv skal løse laboratorieopgaver, vil bero på mange faktorer bl.a. de lokale forhold. Omfanget af opgaver der delegeres til og opbygges i miljøkontrolenhederne er i sagens natur en kommunal afgørelse. Der henvises til afsnit 3.3 om forudsætninger for miljøkontrolsamarbejdet og afsnit 4 om udvalgets organisatoriske overvejelser