Rapport om miljøkontrollen i kommunerne i lyset af at staten overtager levnedsmiddelkontrollen

3 Miljøkontrol - på et fagligt højt niveau

3.1 Miljøtilsyn.
3.1.1 Krav til opgaveudførelse
3.1.2 Krav til faglig kompetence
3.2 Miljølaboratorier
3.2.1 Krav til opgaveudførelsen
3.2.2 Krav til faglig kompetence
3.3 Forudsætninger for miljøkontrolsamarbejdet efter udskillelsen af levnedsmiddelkontrollen

Udvalget er blevet bedt om at redegøre for de krav til miljøkontrollen, som er en forudsætning for varetagelsen af en miljøkontrol på et fagligt højt niveau.

På den baggrund redegøres der i dette afsnit primært for

1. de kvalitative krav til opgaveudførelsen, som rækker ud over de mere kvantitativt fastsatte minimumsfrekvenser for inspektion og håndhæ- velse, samt
    
2. den faglige kompetence, som er nødvendig for at den administrative enhed kan varetage miljøkontrolopgaver på et fagligt højt niveau.

Der er ved beskrivelsen foretaget en opdeling mellem på den ene side det kommunale tilsynsarbejde (afsnit 3.1) og på den anden side laboratorievirksomheden (afsnit 3.2).

Med hensyn til tilsynet fremlægger udvalget en række anbefalinger til kommuner, som ønsker at gå videre end minimumsniveauet. Anbefalingerne baserer sig på Miljøstyrelsens vejledninger og erfaringer med det kommunale tilsynsarbejde. For så vidt angår kravene til laboratorierne er udvalgets forslag baseret på en gennemgang af de gældende krav til laboratorier.

Herudover angives en række yderligere forudsætninger - de ydre rammer, bl.a. opgavemæssige og økonomiske - som almindeligvis må forudsættes at være til stede, jf. afsnit 3.3.

Udvalget skal understrege, at beskrivelsen af miljøtilsyn på et fagligt højt niveau alene indeholder råd og vejledning, og at anbefalingerne derfor ikke medfører økonomiske mellemværender mellem staten og kommunerne.

3.1 Miljøtilsyn.

3.1.1 Krav til opgaveudførelse

Begrebet "miljøtilsyn" omfatter ikke blot tilsynsopgaver i snæver forstand (inspektion og håndhævelse). I den praktiske virkelighed er dette arbejde tæt knyttet sammen med f.eks. meddelelse af miljøgodkendelser, samt vurdering og anvendelse af analyseresultater, jf. ovenfor. Også udarbejdelsen og opdateringen af de nødvendige forskrifter og regulativer er så tæt forbundet med dette arbejde, at det medregnes i miljøtilsynsforvaltningens aktiviteter.

Kommunernes driftsopgaver vedr. forsyningsvirksomhed - særligt på affalds-, spildevands- og drikkevandsområdet medtages almindeligvis ikke under begrebet miljøtilsyn og omtales derfor ikke videre i det følgende. Dog vil de tilsynsopgaver, der er knyttet til driftsopgaverne, f. eks. tilsyn med drikkevand, spildevandsrensning og affaldshåndtering blive medregnet til miljøtilsynsopgaverne.

Miljølovgivningen indeholder ikke nærmere anvisninger omkring tilsynsmyndighedernes tilrettelæggelse af tilsynsarbejdet. Den enkelte kommunalbestyrelse vurderer og fastlægger således selv kvalitetsniveauet af sit tilsynsarbejde.

I takt med kommunernes praktiske udmøntning af miljølovens krav om forebyggelse og bæredygtighed har udviklingen bevæget sig fra den tidligere rent kontrollerende funktion, hvor regulering af og kontrol med enkelt-emissioner udgjorde hovedfunktionen, hen imod også at omfatte en bredere og helhedsorienteret indsats, hvor miljøspørgsmålene - og dermed kommunernes tilgang til opgaverne - betragtes i en større sammenhæng.

Som konsekvens heraf tilrettelægger kommunerne i stadigt større omfang tilsynet med inddragelse af en række vidt forskellige virkemidler - ofte beskrevet i den enkelte kommunes miljøhandlingsplan. Mange tiltag rækker videre end blot til fastlæggelse og håndhævelse af krav i forbindelse med potentielt forurenende aktiviteter.

Da fastlæggelsen af såvel det kvantitative som det kvalitative niveau for miljøtilsyn i vidt omfang er en kommunalpolitisk beslutning, er der naturligt nok stor variation i tilsynsindsatsen fra kommune til kommune.

Ved miljøkontrolarbejde på et højt fagligt niveau forstås et miljøtilsyn, der baseres på en målsætning om, at kommunen på overbevisende måde vil leve op til de krav, der stilles såvel i miljølovgivningen som i de overordnede miljøpolitiske målsætninger, der er udmeldt af Miljøstyrelsen og Kommunernes Landsforening, herunder aftaler indgået mellem disse.

I denne sammenhæng lægges det til grund, at kommunen allerede har opfyldt alle nødvendige og lovpåkrævede lokale reguleringer (regulativer mv.) og planer. Miljøtilsynet bygger således bl. a. på opdaterede vandløbsregulativer, vandforsyningsplaner, spildevandsplaner, affaldsregulativer, forskrifter om f.eks. værtshusstøj osv.

Udvalgets anbefalinger fremgår af bilag 6.

I bilaget beskrives i hovedtræk omfanget og kvaliteten af arbejdet i en god og velfungerende tilsynsforvaltning. Der tages udgangspunkt i såvel de mere traditionelle godkendende og kontrollerende funktioner, som den bredspektrede og fremadrettede indsats i overensstemmelse med miljølovens intentioner om administration med vægt på forebyggende indsats, ressourcebesparelse og genanvendelse.

Beskrivelsen er foretaget ud fra Miljøstyrelsens generelle erfaringer med miljøtilsynet i kommunerne. Den bygger på styrelsens vurderinger af kommunernes miljøtilsynsindsats på baggrund af de indsamlede oplysninger i forbindelse med de årlige indberetninger, samt på den løbende dialog og samarbejdet omkring vejledningsprojekter m.v.

Beskrivelsen tilsigter ikke at være normskabende for den enkelte kommunes miljøtilsynsindsats. Denne må til enhver tid tilrettelægges ud fra de lokale forhold, dvs. ud fra en vægtning af, hvad der er de største miljøproblemer, prioriteringen af indsatsen over for disse og en vurdering af hvordan forvaltningens ressourcer anvendes med det størst mulige udbytte.

Tilsvarende er der ikke taget stilling til, i hvilket omfang opgaverne bør løses af henholdsvis kommunens egen stab, miljøkontrolenheder, gennem kommunalt samarbejde eller af andre eksterne konsulenter, herunder ved brug af faglige og juridiske rådgivere. Tilsvarende er det heller ikke angivet hvilket samspil der er med andre tilsynsmyndigheder, f.eks. amtskommuner, arbejdstilsyn, embedslæge etc.

Generelt må beskrivelsen opfattes som en vejledning til de kommuner, der ikke vil nøjes med at føre tilsyn på et minimumsniveau, men ønsker at prioritere miljøarbejdet højere. Der er tale om et bidrag, der sammen med Miljøstyrelsens vejledninger kan give inspiration til en videreudvikling af den lokale miljøtilsynsindsats.

3.1.2 Krav til faglig kompetence

En forvaltning, der ønsker at basere sit arbejde på "det gode tilsyn", må være i besiddelse af de nødvendige faglige kvalifikationer. Disse kan sammenfattes som følger:

Miljøfaglig/teknisk kompetence

Indenfor en række af opgaverne med tilsyn kræves en solid miljøfaglig baggrund og virksomhedskendskab. Det gælder bl.a. i forbindelse med formulering af vilkår for virksomhederne. En række tilsynsfunktioner kræver desuden specialviden og -udstyr samt kendskab til tolkning af måleresultater, eksempelvis når det gælder støj og lugtmålinger. Der trækkes i denne forbindelse ofte på eksterne leverandører. Tilsynsmyndigheden skal imidlertid have den faglige indsigt til at rekvirere den fornødne ekspertbistand. Hertil kommer, at hvis virksomhederne skal kunne drage fordel af en øget dialog, må forvaltningen være i stand til at kunne formidle metodeviden, for eksempel omkring miljørevision, renere teknologi, affaldsminimering etc.

I forbindelse med sager om jordforurening kræves viden om forureningskomponenter, hydrogeologiske forhold og erfaring i gennemførelse af undersøgelser og afværgeforanstaltninger. Undersøgelser og afværgeforanstaltninger løses dog i praksis typisk af private firmaer der er specialiserede indenfor området.

Kemisk/mikrobiologisk kompetence

I det omfang kommunerne vælger selv at løse opgaver med laboratorieanalyser forudsættes tilstedeværelse af et fagligt miljø med uddannet personale indenfor dette område, jf. nærmere afsnit 3.2

Men selv hvor analyseopgaven lægges ud til eksterne leverandører, kræves der indsigt i prøvetagning/analyser f.eks i forbindelse med stikprøver og virksomhedernes egenkontrol i forbindelse med tilsyns- og godkendelsessager, samt i forbindelse med sager om tilslutning til offentlige spildevandsanlæg.

Juridisk kompetence

Specielt i relation til sager med tilsyn og håndhævelse opstår der ofte spørgsmål af juridisk karakter. Det vil bl.a. kunne være tilfældet i forbindelse med virksomheders manglede overholdelse af lovgivningen, hvor en konsekvent og korrekt håndhævelse fra kommunal side ofte vil være afgørende for en senere domfældelse af lovovertræderen. Herudover er en række sagstyper ofte af juridisk kompleks karakter, for eksempel sager indenfor jordforurening og udarbejdelse af konstitutive påbud til virksomheder, hvorved miljøkravene til virksomhederne skærpes. Også udarbejdelse af kommunale regulativer rejser spørgsmål af juridisk karakter. Det vil som oftest være en forudsætning for sikringen af det "gode tilsyn", at forvaltningen eller miljøkontrolenheden bistås af en person med juridisk baggrund.

Omfanget af medarbejderressourcer med de nævnte relevante kvalifikationer vil modsvare omfanget af de opgaver forvaltningen skal løse (antal tilsynsobjekter osv). Dette er naturligvis afhængigt af den/de pågældende kommuners størrelse, virksomhedsstruktur, naturforhold mv. Forvaltningen må også afsætte de nødvendige ressourcer til løbende kompetenceudvikling for medarbejderne, herunder deltagelse i kurser, faglige netværk mv.

3.2 Miljølaboratorier

3.2.1 Krav til opgaveudførelsen

De miljøanalyser, der udføres som led i kommunernes miljøtilsyn omfatter hovedsagelig kemiske og mikrobiologiske undersøgelser af spildevand, drikkevand, badevand, recipientvand, slam, jord og sediment. Analyserne laves såvel på offentlige som private laboratorier. En del MLK-enheder og private laboratorier udfører støjmålinger, mens luftmålinger kun udføres i et begrænset omfang.

Laboratorier, der udfører miljøanalyser eller ønsker at udføre miljøanalyser, skal være akkrediteret hertil, jf. bekendtgørelse nr. 637 af 30. juni 1997. Endvidere skal laboratorier opfylde de kvalitetskrav, som Miljøstyrelsen stiller (kvalitetsbekendtgørelsen eller vejledninger mv.).

Laboratorier skal ved udførelse af analyser sikre analysekvaliteten ved en intern kvalitetskontrol. Herudover skal laboratorierne varetage/forestå rådgivning vedrørende analysemetoder og parametervalg samt yde bistand vedrørende fortolkning af analyseresultater. Endvidere skal laboratorierne kunne afgive analysesvar inden for en rimelig tid og vurdere, hvornår der foreligger en akut situation, der kræver hurtig reaktion.

Det fordres, at laboratorierne er bekendt med de gældende regler inden for miljøområdet, der vedrører prøvetagning, analyse af miljøprøver med hensyn til metoder og parametre samt de gældende kvalitetskrav til analyserne.

Arbejdet med miljøanalyserne skal udføres på et fagligt forsvarligt niveau, således at kvaliteten af de udførte miljøanalyser altid er i orden, og at der ikke kan rejses tvivl om kvaliteten og/eller prøvens værdi. Dette kræver en god indsigt og kendskab til kemi henholdsvis mikrobiologi.

Vedrørende mikrobiologiske analyser skal det særligt nævnes, at disse af hensyn til analysernes validitet oftest skal påbegyndes samme dag, som prøven er udtaget. Dette stiller krav til bemandingen.

3.2.2 Krav til faglig kompetence

Ifølge akkrediteringsreglerne stilles der krav om, at akkrediterede laboratorier deltager i de præstationsprøvninger, som er påkrævet i henhold til deres akkreditering. Herudover stilles der bl.a. krav om, at laboratoriet har en vis størrelse og kapacitet for at kunne udføre miljøanalyser, at laboratoriet har et udstyr, der kan sikre opfyldelse af de kvalitetskrav, der stilles til miljø-

analyser samt at omfanget af analysegrundlaget og hermed antallet af teknisk personale er stort nok til at opretholde prøvningsrutine på alle analyser, som er krævet for akkrediterede laboratorier.

I Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 637 af 30 juni 1997 om kvalitetskrav til miljømålinger, udført af akkrediterede laboratorier, certificerede personer mv. er det angivet, at målinger og prøvetagning inden for områderne drikkevand, grundvand (boringskontrol), badevand, svømmebassinvand, spildevand, slam samt kompost skal udføres som akkrediteret teknisk prøvning af et akkrediteret laboratorium. Endvidere stilles krav til kvaliteten af de analyser, der udføres inden for de ovenfor nævnte områder samt generel kvalitetssikring, hvilket kræver kemisk/mikrobiologisk viden og indsigt.

For at sikre det faglige niveau kræves som minimum en erfaren AC-kemiker og en erfaren AC-mikrobiolog samt en ekstra AC-uddannet person, der kan bistå på det kemiske og mikrobiologiske område i tilfælde af ferie, sygdom, orlov mv.

Der er intet til hinder for, at AC-bemandingen på laboratorier (kemi hhv. mikrobiologi) samtidig kan varetage opgaver vedrørende tilsyn og sagsbehandling inden for miljøkontrollen.

Udvalget har drøftet kravene til miljølaboratorierne såvel private som kommunale. Disse er gennemgået i bilag 7 og udtrykker efter udvalgets opfattelse god laboratoriepraksis efter de retningslinier, som følger af de gældende regler inden for miljøområdet og akkrediteringsområdet.

3.3 Forudsætninger for miljøkontrolsamarbejdet efter udskillelsen af levnedsmiddelkontrollen

Udvalget har i lyset af anbefalingerne vedrørende tilsyn og laboratoriefunktioner overvejet hvilke yderligere forudsætninger der må være til stede for at miljøkontrollen kan løse sine opgaver på et fagligt højt niveau.

Udvalget er opmærksom på, at der ved tilrettelæggelsen af konkrete miljøkontrolopgaver indgår forskellige hensyn, eksempelvis til nærhed. Kommunernes Landsforening har bl.a. på den baggrund iværksat en analyse af de enkelte typer af miljøkontrolopgaver. Arbejdet, hvor der deltager repræsentanter for kommunerne og MLK-enhederne er ikke afsluttet med udgangen af 1998.

I det lys har udvalget ikke angivet præcist hvilke yderligere forudsætninger, der for de enkelte opgavetyper, skal være opfyldt for at de kan løses på et fagligt højt niveau.

Udvalget skal i stedet pege på, at mængden af opgaver og det økonomiske grundlag selvsagt vil være væsentlige parametre ikke mindst i den nuværende situation, hvor miljøkontrollen efter overflytning af levnedsmiddelopgaverne til staten, fremover skal "stå alene". Disse parametre vil afhænge af flere forhold:

Befolkningstallet har i en årrække i praksis være tillagt betydning for de ressourcer kommunerne har skullet afsætte til tilsynet, idet man har haft en tommelfingerregel om et årsværk pr. 10.000 indbyggere. Denne regel er med udgangen af 1996 erstattet af aftalen mellem Kommunernes Landsforening og Miljøstyrelsen om minimumsfrekvenser for miljøtilsyn, der samtidig inddrager kvalitative aspekter i forbindelse med selve tilsynet. Befolkningsunderlaget normerer heller ikke umiddelbart mængden og typen af opgaver.

Tilsynsobjekterne derimod, forstået som antallet af liste-, anmelde- og branchevirksomheder samt landbrug i det pågældende område er i højere grad relevant.

Antallet af tilsynsobjekter må selvsagt være af en vis størrelse for at opretholde en faglig styrke og professionalisme i opgavevaretagelsen uden at denne bliver meget omkostningskrævende. Hertil kommer, at der er en betydelig forskel i de faglige krav til miljøkontrollen indenfor de forskellige brancher (f.eks. metal-, levnedsmiddel- og kemikalievirksomheder). Det betyder, at man må se på antallet af tilsynsobjekter ikke bare samlet, men også branche for branche.

Tilsynsobjekterne varierer betydeligt fra kommune til kommune afhængig af områdets erhvervsstruktur. Hvor tilsynet i de større bykommuner overvejende vedrører virksomheder, er dette ikke tilfældet for en række kommuner, hvor landbrug er mere udbredt.

De forskellige typer af virksomheder giver forskellige afledte miljøproblemer, som der må tages højde for ved tilrettelæggelsen af tilsynet og forureningsforebyggelse.

Også den geografiske udstrækning spiller en vis rolle. Navnlig i forbindelse med større fælleskommunale samarbejder med et stort opland vil der kunne opstå vanskeligheder med at tilgodese hensynet til nærhed. Nærhedskriteriet har betydning for de typer af opgaver, der typisk forudsætter lokalkendskab, og det har betydning i relation til transportudgifter.

Kommunernes geografiske forhold vil i visse tilfælde også kunne være normerende for de opgaver der skal løses, og som er egnet til at blive løst i fællesskab. Eksempelvis er behovet for badevandsanalyser i sagens natur udtalt hos kommuner med beliggenhed ud til havet ligesom "sommerhus- og ø-kommuner" kan have særlige udfordringer.