Miljøtilsyn 1997

2. Kommunernes miljøindsats

2.1 Miljøforvaltningen i kommunerne
2.2 Godkendelse af virksomheder
2.3 Kommunernes tilsynsindsats
2.3.1 Virksomhedstilsynet
2.3.2 Landbrugstilsynet
2.3.3 Tilsyn med "andet"
2.4 Årets tema: Overholdelse af harmonikravene.

2.1 Miljøforvaltningen i kommunerne

I kommunernes årlige miljøtilsynsberetninger er der redegjort for tilsynet og administrationen efter flg. lovgivning: miljøbeskyttelsesloven, lov om kemikalieaffaldsdepoter, vandforsyningsloven, vandløbsloven og lov om kemiske stoffer og produkter.

I 1997 blev der i alt anvendt 911 årsværk til miljøforvaltningen. Der er tale om et lille fald i forhold til de to foregående år, men anskuet over en 5-års periode er der ikke de store udsving i ressourceanvendelsen.

Et årsværk svarer til &eacuten fuldtidsansat medarbejder, der er beskæftiget ved sagsbehandling i forbindelse med administrationen af den ovenfor nævnte lovgivning. De ressourcer, som kommunerne anvender til egentlige driftsopgaver - f.eks. drift af renseanlæg o.l. - er derimod ikke medregnet.

De anførte årsværk dækker ikke alene over anvendelsen af ressourcer indenfor kommunens miljøforvaltning.

Miljø- og Levnedsmiddelkontrolenhederne løser en række opgaver i forbindelse med den kommunale miljøadministration. Typisk er der tale om analyseopgaver, f.eks. i forbindelse med spildevandstilledning til kommunens spildevandsledninger, kontrol af drikkevand o.l. Egentlige tilsynsopgaver løses også hyppigt af MLKE - f.eks. tilsyn med industrivirksomheder.

Fremmede tjenesteydelser anvendes hovedsagelig i forbindelse med planlægningsopgaver. Udarbejdelse af udkast til vandløbsregulativer er også en opgave, der ofte løses af konsulentfirmaer. Nogle konsulentfirmaer gennemfører også egentlige tilsynsopgaver f.eks. på landbrugsområdet. Dette sker ofte i form af en egentlig tilsynskampagne, hvor f.eks. alle landbrug i kommunen gennemgås.

Udgifterne til MLKE og fremmede tjenesteydelser er i tilsynsberetningerne omregnet til årsværk. Ved omregningen er et 1997-årsværk ansat til 430.000 kr. (excl. moms) - ved omregningen er der således indregnet udgifter til husleje, transport og andre driftsudgifter i forbindelse med miljøopgaverne.

En nærmere undersøgelse af nedgangen i anvendte årsværk viser, at udsvingene mellem de forskellige år hovedsageligt skyldes forskelle i omfanget af anvendelsen af fremmede tjenesteydelser.

Årene 1993 - 1997

Miljøindsatsen vedrørende administration af miljølovgivningen, tilsyn og vejledning kan overordnet inddeles i flg. arbejdsfelter: meddelelser af godkendelser efter miljøbeskyttelsesloven § 33, tilsyn - herunder vejledning - og opfølgende arbejde (sagsbehandling), kortlægning og planlægning; f.eks. vandindvindingsplanlægning, spildevandsplanlægning, udarbejdelse af miljøhandlingsplaner m.v. Andelen af ressourcer til godkendelser og tilsyn har de seneste 3 år været rimelig konstant, mens der er større variation omkring kortlægning og planlægning.

2.2 Godkendelse af virksomheder

Efter miljøbeskyttelsesloven § 33 skal de virksomheder, der er optaget på listen i bilaget til bekendtgørelsen om godkendelse af listevirksomheder (Miljø. min. bekg. nr. 794 af 9. dec. 1991), godkendes af miljømyndighederne.

Frem til ændringen af miljøbeskyttelsesloven i 1992 skulle alene udvidelser af eksisterende godkendelsespligtige virksomheder eller nyoprettede virksomheder godkendes.

I 1992 blev der indføjet en bestemmelse om, at samtlige listevirksomheder skal miljøgodkendes, også selv om virksomheden eksisterede før miljøbeskyttelseslovens ikrafttræden i 1974.

Kommunerne er både godkendelses- og tilsynsmyndighed i forhold til ca. 4.150 virksomheder og ca. 500 landbrug.

Samtlige listevirksomheder skal være godkendt inden år 2000

Tilsynsberetningerne viser, at der samlet er tale om et nedadgående antal godkendelsespligtige virksomheder i alt. Procentdelen af godkendte virksomheder er imidlertid støt stigende og nu oppe på ca. 82%.

Samtlige listevirksomheder skal have indsendt ansøgninger inden 1. juli 2000. - Det indebærer, at der i løbet af de næste år fortsat er lidt over 700 virksomheder, der skal have en godkendelsesbehandling.

I bekendtgørelsen om indkaldelse af ansøgninger om godkendelse fra bestående listevirksomheder er der i øvrigt fastsat særlige tidsfrister for hver enkelt virksomhedstype. Arten af listevirksomheder i den enkelte kommune har derfor indflydelse på, hvor stor en procentandel, der skal være godkendt på nuværende tidspunkt.

2.3 Kommunernes tilsynsindsats

Kommunerne anvendte 555 årsværk til tilsynsopgaver i 1997 - det var stort set det samme som i de to foregående år.

Ved tilsynsopgaver forstås det egentlige tilsyn på virksomheder og landbrug, vejledningsopgaver i forbindelse hermed - f.eks. om ny lovgivning eller introduktion af renere teknologi og miljøstyring - og den efterfølgende sagsbehandling.

Ca. halvdelen af ressourcerne til tilsyn anvendes i forhold til listevirksom-heder, virksomheder omfattet af anmelde eller branchebekendtgørelser og landbrug med erhvervsmæssigt dyrehold; d.v.s. de virksomheder og landbrug, der yder brugerbetaling for godkendelser og tilsyn.

Den anden halvdel anvendes til tilsyn med alle de øvrige virksomheder, forretninger og anlæg i kommunerne og med "andet"; f.eks. vandindvinding, spildevandsafledning og en lang række opgaver i øvrigt.

Som det fremgår af fig. 2.6, anvendes der stort set de samme ressourcer på tilsyn m.v. med listevirksomheder og virksomheder omfattet af henholdsvis anmelde- og branchebekendtgørelser. Da der imidlertid er stor forskel på antallet af disse virksomheder, afspejler dette et meget forskelligt ressourceforbrug til tilsyn m.v. med de enkelte virksomhedstyper.

Antallet af virksomheder og landbrug har været konstant faldende siden 1992.

Antallet af registrerede virksomheder er faldende

Dette afspejler dels en reel udvikling, dels at kommunernes virksomhedsregistre er blevet mere præcise, blandt andet fordi indførelsen af brugerbetaling for tilsyn- og godkendelse i 1994 betød, at de kommunale virksomhedsregistre blev revideret.

2.3.1 Virksomhedstilsynet

2.3.1.1 Listevirksomheder

Listevirksomheder er virksomheder, optaget på bilaget til bekendtgørelsen om godkendelse af listevirksomheder. Listevirksomheder er generelt større virksomheder med et betydeligt forureningspotentiale.

Gradvis forøgelse af tilsynshyppigheden på listevirksomheder

Selv om antallet af registrerede listevirksomheder er faldet gennem hele perioden, er antallet af besøgte listevirksomheder ikke faldet tilsvarende, og i 1997 er der faktisk tale om en stigning.. Der er således sket en gradvis forøgelse af tilsynshyppigheden i forhold til listevirksomheder. Siden 1994 er der hvert år blevet ført tilsyn med over halvdelen af listevirksomhederne og i 1997 er kommunerne oppe på at tilse ca. 56%.

I gennemsnit modtager de listevirksomheder, der bliver tilset, to tilsynsbesøg årligt. Antallet af tilsynsbesøg på listevirksomheder er imidlertid faldende.

Knap hvert fjerde tilsynsbesøg giver anledning til håndhævelsesskridt.

Også antallet af håndhævelsesreaktioner er faldende. I 1997 gav knap hvert fjerde tilsynsbesøg på listevirksomheder anledning til en eller anden type af håndhævelsesreaktion fra tilsynsmyndigheden. Disse fordelte sig således:

Især antallet af henstillinger er reduceret. I forhold til 1993 er der tale om en nedgang på næsten 40%. Antallet af politianmeldelser og forbud er har været nogenlunde konstant (ca. 30 forbud og et tilsvarende antal politianmeldelser) indtil 1996/97, hvor de over 2 år falder til ca. halvdelen.

Antallet af påbud og indskærpelser er nogenlunde konstant i perioden 1995-1997 og svarer desuden stort set til antallet af påbud i 1994, hvor der ikke i tilsynsberetningerne blev skelnet mellem de to håndhævelsesreaktioner.

Ændret opgørelsesmåde m.h.t. "påbud" siden 1995.

Disse er imidlertid væsensforskellige, idet indskærpelser anvendes i forbindelse med overtrædelser af lovens bestemmelser eller vilkår fastsat efter loven, mens påbud er nye krav fra myndighederne til aktiviteter, der indtil da var lovlige. Fra 1995 er der taget højde for dette forhold i tilsynsberetningerne.

2.3.1.2 Virksomheder omfattet af branchebekendtgørelser og anmeldeordning.

Virksomheder omfattet af branchebekendtgørelser er dels pelsdyrfarme, dels autoværksteder. I to bekendtgørelser stilles en række miljømæssige krav til disse to typer virksomheder.

Virksomheder omfattet af anmeldeordningen er optaget på et bilag til Bekendtgørelse om anden virksomhed end listevirksomhed (Miljømin. bekg. nr. 367 af 10. maj 1992).

Der er her hovedsagelig tale om de virksomheder, som gik ud af godkendelsesordningen, da listen over godkendelsespligtige virksomheder blev revideret i 1991. Der er således tale om mindre og mellemstore virksomheder med et vist forureningspotentiale.

Antallet af virksomheder omfattet af anmelde- og branchebekendtgørelser er faldet svagt gennem hele perioden.

Stigende tilsynsfrekvens i forhold til virksomheder omfattet af anmelde og branchebekendtgørelser.

Efter en nedgang i 1995 har tilsynsindsatsen derimod været stigende - og tilsynsfrekvensen er i denne periode steget fra ca. 32% til ca. 36%. Der er således gennemsnitligt ca. tre år mellem tilsynsbesøgene på en virksomhed omfattet af anmelde- eller branchebekendtgørelser.

Årene 1993 - 1997.

Ca. 36 % af virksomheder omfattet af anmelde- og branchebekendtgørelser blev besøgt i 1997.

I 1997 gennemførtes der lidt over 12.000 tilsynsbesøg på de ca. 9.000 besøgte virksomheder af denne kategori. Billedet er relativt stabilt siden 1993.

Siden 1993 har tilsynsbesøgene hvert år i omkring 3.400 tilfælde ført til en eller anden form for håndhævelsesindsats - d.v.s. at mere end hvert fjerde tilsynsbesøg afdækker et eller andet forhold, som giver anledning til påtale eller ændring af vilkår fra miljømyndighederne.

Henstillinger er - ligesom i forhold til listevirksomheder - langt den hyppigste form for håndhævelsesreaktion i forhold til disse virksomheder.

Ligesom for listevirksomhederne blev indskærpelser og egentlige påbud frem til 1995 regnet i en og samme gruppe som "påbud", selv om de som tidligere anført dækker over to væsensforskellige håndhævelsesreaktioner. Fra 1995 er de to håndhævelsesreaktioner blevet opgjort hver for sig.

Der er ikke de store udsving i det samlede antal af påbud og indskærpelser, udviklingen går imidlertid i retning af færre påbud og flere indskærpelser, d.v.s påtale af overtrædelser af lovgivningen eller vilkår givet efter denne.

2.3.1.3 Andre virksomheder og anlæg

Der er her tale om virksomheder, der ikke er omfattet af de bekendtgørelser, som er nævnt ovenfor. Det drejer sig om mindre virksomheder, værksteder, forretninger, restaurationer m.v. - alt sammen virksomheder, der hovedsagelig har et mindre, lokalt forureningspotentiale.

Antallet af "andre virksomheder" kan ikke betragtes som absolut. Det er snarere et udtryk for, hvor mange af disse virksomheder, myndighederne løbende er kommet i kontakt med, og som derfor er blevet registreret i kommunens virksomhedsregister. Stigningen i antallet af sådanne virksomheder er et udtryk for dette forhold.

Antallet af besøgte virksomheder viser en faldende tendens. Tilsynsbe-søgene skyldes ofte naboklager.

Antallet af håndhævelsesreaktioner i forhold til disse virksomheder varierer en delog udviser en faldende tendens indtil 1995, hvorfra der er tale om stigninger i de seneste 2 år.

2.3.2 Landbrugstilsynet

Oplysningerne her drejer sig om tilsynet med landbrug med erhvervsmæssigt dyrehold - d.v.s. i praksis alle landbrug med over tre dyreenheder.

Svagt stigende tilsynsfrekvens i forhold til landbrug med erhvervsmæssigt dyrehold.

Antallet af landbrug med erhvervsmæssigt dyrehold har været faldende siden 1990, men har i de senere år stabiliseret sig. Antallet af besøgte landbrug falder ikke i takt med faldet i antallet af registrerede landbrug - dermed er der tale om en - svagt - stigende tilsynsfrekvens.

Ca. 25% af landbrug med erhv. dyreh. besøges hvert år.

I 1997 blev landbrug med erhvervsmæssigt dyrehold besøgt ca. hvert fjerde år i gennemsnit.

Ca. hvert tredje tilsynsbesøg giver anledning til hånd-hævelsesreaktioner

Antallet af tilsynsbesøg på landbrugene er faldende - mens antallet af håndhævelsesreaktioner er nogenlunde stabilt i årene 1993-94 og 1996. I 1997 er der tale om en relativ stigning i håndhævelsesreaktionerne i forhold til de sammenlignelige år.

I 1995 var der en markant stigning i håndhævelsesreaktionerne i forhold til landbrug med erhvervsmæssigt dyrehold.

Det skyldtes, at kommunerne påtalte, at de ved årsskiftet 1994/95 kun havde modtaget ca. 60% af de opgørelser over tilstrækkelig opbevaringskapacitet, som skulle have været indgivet til kommunerne ved årsskiftet.

Som det ses, er det især henstillinger og indskærpelser, som kommunerne i 1995 bragte i anvendelse for at få de manglende opgørelser ind.

Selv om henstillinger fortsat er den mest almindelige håndhævelsesreaktion kan man konstatere, at antallet af påbud og indskærpelser i 1996 og 1997 er øget i forhold til antallet af påbud i årene før (med undtagelse af 1995).

Indberetning om tilsyn med landbrug med under 9 mdr.s opbevaringskapacitet.

I 1996 blev kommunerne for første gang bedt om at redegøre særskilt for tilsynet med erhvervsmæssige dyrehold med under 9 måneders, opbeva-ringskapacitet. Introduktionen af denne opgørelse skal ses i sammenhæng med minimumskravene til tilsynet (se afsnit 1).

Ikke alle kommuner kunne afgive disse oplysninger for 1996, da Miljøstyrelsen ikke havde haft mulighed for at varsle kommunerne i tilstrækkelig god tid om, at tilsynsindberetningerne for 1996 også ville dreje sig om disse forhold.

I 1996 oplyste de kommuner, der angav antallet at ca. 2.000 landbrug svarende til ca. 5 % havde under 9 måneders opbevaringskapacitet.

I 1997 hvor alle kommuner har indgivet de pågældende oplysninger, er der tale om 3.572 landbrug svarende til ca. 8 %. Heraf er 851 eller ca. 25% blevet tilset i 1997.

2.3.3 Tilsyn med "andet"

Tilsyn med "andet" dækker over en lang række tilsynsopgaver:

• tilsyn med privat vandforsyning
• tilsyn med badevand
• tilsyn med udledning af spildevand
• tilsyn i forbindelse med jordforurening
• gene- og klagesager
• tilsynet efter en lang række bekendtgørelser m.v.

Ressourcerne til tilsyn med "Andet" udgør en meget væsentlig del af den kommunale miljøforvaltning. Ressourceforbruget her har været stigende frem til 1995.

2.4 Årets tema: Overholdelse af harmonikravene.

Årets tema var overholdelsen af harmonikravene. Harmonikravene fremgår af bekendtgørelse nr. 1159 af 19. december 1994 om erhvervsmæssigt dyrehold, husdyrgødning, ensilage m.v. (nu bekendtgørelse nr. 877 af 10. december 1998). Reglerne sigter på at skabe harmoni mellem udbringningen af husdyrgødning og landbrugsarealernes kapacitet. Der sættes således be-grænsninger på hvor meget husdyrgødning, der må udbringes pr. ha. pr. år.

Ud fra kommunernes oplysninger ser kravene i alt væsentligt ud til at blive overholdt, idet kommunerne opgiver at 38.977 landbrug svarende til 87% af landbrugene med erhvervsmæssigt dyrehold overholder kravene, mens de kun har kendskab til 1046 landbrug, svarende til 2%, der ved udgangen af 1997 ikke overholder kravene. For de resterende 11% vedkommende, angiver kommunerne ikke at have kendskab til forholdene.

Imidlertid er kommunerne kun i begrænset omfang skredet ind med håndhævelsesreaktioner over for de landbrug, som man har konstateret ikke overholder harmonikravene. Håndhævelsesreaktionerne fordeler sig med 447 henstillinger, 116 indkærpelser og kun 3 politianmeldelser samt et enkelt forbud.

Det fremgår således, at kommunerne i næsten halvdelen af tilfældene har undladt at reagere overfor overtrædelserne af bestemmelserne og i langt hovedparten af de tilfælde, der er blevet påtalt er nøjedes med at komme med henstillinger.

Opstillingen i figur 2.22 viser håndhævelsesreaktionerne i forhold til de konstaterende overtrædelser. Forholdet er imidlertid ikke helt korrekt, idet nogle kommuner har angivet flere håndhævelsesreaktioner end antal landbrug, der ikke overholder bestemmelserne ved udgangen af 1997. Dette er udtryk for, at håndhævelsesreaktionerne disse steder har ført til lovliggørelse af forholdene.

Det betyder til gengæld, at undladelserne af påtale af konstaterede overtrædelser udgør en endnu større andel i de øvrige kommuner. Dette er klart utilfredsstillende, og der er derfor behov for en opstramning af den fremtidige håndhævelsespraksis.

Imidlertid er opgaven i mellemtiden blevet flyttet væk fra kommunerne. Pr. 1. august 1998 er tilsynet med overholdelsen af harmonikravet overført til Plantedirektoratet under Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. Det er nu op til dette ministerium at overvåge den fremtidige overholdelse af bestemmelsen.

2.5 Selvhjælpshandlinger i perioden 1995-97

Kommunerne blev med udsendelse af indberetningsskemaerne for tilsynet i 1997 samtidigt bedt om at beskrive foretagne selvhjælpshandlinger i perioden 1995-1997. Beskrivelserne skulle indgå i de kommunale indberetningers prosadel.

Oplysning om selvhjælps-handling fra 73 kommuner

Af landets 275 kommuner oplyste 73 kommuner, at der var foretaget selvhjælpshandlinger, medens 137 kommuner oplyste, at der ikke havde fundet selvhjælpshandlinger sted. Fra de resterende 65 kommuner forelå der ikke oplysninger herom.

72 af de nævnte 73 kommuner oplyste om i alt 109 foretagne selvhjælps-handlinger i løbet af den 3-årige periode. Heraf er 96 selvhjælpshandlinger nærmere beskrevet og indgår i den følgende opgørelse. Oplysningerne fra Århus Kommune om selvhjælpshandlinger omtales særskilt.

De 96 konkretiserede selvhjælpshandlinger kan inddeles i forureningstyperne: olieforurening, gylle-/møddingsvand, olie-/kemikalieaffald, affald, tung-metaller og "andet". Selvhjælpshandlingerne fordeler sig på de nævnte typer som vist herunder.

Fig. 2.23
Antal selvhjælpshandlinger fordelt på forureningstyper

Det fremgår umiddelbart af fordelingen, at 2/3 af situationerne drejer sig om olieforureninger.

Selvhjælpshandlingerne blev iværksat som følge af forurening eller risko herfor. Fordelingen på de forurenede eller truede medier er vist herunder.

Fig. 2.24

Selvhjælpshandlinger fordelt på medier

Det ses af figuren, at selvhjælpshandlinger langt overvejende iværksættes som følge af forureningstrussel mod jord, grundvand og overfladevand.

Årsagerne til de samlede 96 forureningssituationerne er vist herunder.

Utæt olietank	41
Uheld/uagtsomhed	13
Hærværk/tyveri/andet	10
Ulovligt oplag	7
Ulovlig håndtering/bortskaffelse af olie-/kemikalieaffald	6
Ulovlig udledning fra erhvervsaktivitet	6
Brand	4
Ulovlige møddingsforhold	4
Ukendt årsag	3
Utæt olieudskiller	2
I alt	96

Olietanke - især overjordiske - oftest involveret i olieforurening

Som det fremgår, var utætte olietanke forholdsvis den største årsag til selvhjælpshandlinger i forbindelse med forureningerne. Af kommunernes oplysninger fremgår det yderligere, at af de 41 utætte olietanke var:

20 overjordiske tanke,

7 underjordiske tanke,

14 tanke, hvorom der ikke er nærmere oplyst.

De foretagne selvhjælpshandlinger kan grupperes som følger:

Bortgravning af olieforurenet jord	40
Oppumpning af olie, evt. flydespærring	17
Fjernelse af affald og anden oprydning	10
Oppumpning af gylle/møddingsvand	9
Andet, f.eks. oprensning af tungmetaller, slamsugning, rensning af regnvandssystem	20
I alt	96

Selvhjælpshandlinger ofte udgift for kommunen

Omkostningerne ved de 96 udførte selvhjælpshandlinger fordeler sig med:

35 selvhjælpshandlinger dækket af kommunen,

40 selvhjælpshandlinger dækket af ejer eller forsikring, medens

21 selvhjælpshandlinger er ikke sagsafsluttet eller udgiftsdækningen er uoplyst.

At selvhjælpshandlinger ofte er en væsentlig udgift for kommunerne fremgår endvidere af følgende indberettede oplysninger fra Århus Kommune. Som nævnt ovenfor, indgår Århus Kommunes oplysninger ikke i de foranstående opgørelser.

Århus Kommunes tabte 535.000 kr. på 200 selvhjælpshandlinger

Århus Kommune modtog i perioden 1995-97 i alt 369 anmeldelser om forurening. Heraf krævede de 200 forureninger omkostningskrævende selvhjælpshandlinger af kommunen. Århus Kommunes samlede udlæg i forbindelse hermed udgjorde i alt 2.218.000 kr. Kommunen har beregnet sit samlede tab af det udlagte beløb på i alt 535.000 kr., svarende til ca. en fjerdel af det udlægget.