EU, Danmark og miljøreglerne
Indholdsfortegnelse1. Indledning og sammenfatning 2. Regulering af kemikalier 3. Regulering af affaldsbortskaffelse 4. Regulering af genteknologi 5. Regulering af luftforurening 6. Regulering af vandforurening 7. Risiko for industrielle uheld og affald fra Titandioxidindustrien 8. Ekstern Støj 9. Andet, tværgående emner, almen politik 10. International kompetence Bilag 1 Ordliste 1. Indledning og sammenfatning1.1 Formål og afgrænsning 1.1 Formål og afgrænsning Formålet med denne rapport er at redegøre for, hvordan en lang række EU-regler på vand,- luft-, affalds-, genteknologi-, støj-, og kemikalieområderne er gennemført i Danmark, herunder at gøre status over, hvordan EU-reglerne har påvirket de danske miljøregler. Denne rapport opdaterer rapport nr. 44 fra 1993 benævnt: EF, Danmark og miljøreglerne.1 Rapporten beskæftiger sig udelukkende med den retlige (juridiske) gennemførelse af de sekundære EU-retsakter, der skulle være gennemført den 1. januar 1999. Den redegør desuden for EF-traktatens betydning for de danske regler og i begrænset omfang for EF-domstolens afgørelser. Notifikation af danske regler overfor Kommissionen og Kommissionens eventuelle reaktioner herpå er ikke inddraget i rapporten. Rapporten berører heller ikke de forskningsprogrammer og støtteordninger, som EU har vedtaget på miljøområdet, eller beslutninger om udveksling af oplysninger m.v. Rapportens område er i øvrigt afgrænset ved kun at omfatte de reguleringsfelter, der hørte under Miljøstyrelsens kompetence pr. 31. december 1998.2 Der er andre områder, som har betydning for miljøet, men som generelt falder udenfor Miljøstyrelsens kompetence f.eks. energi og tildels landbrug og transport, som ikke bliver beskrevet. Det skal understreges, at rapporten beskæftiger sig med, hvordan EU-reglerne reguleringsmæssigt er gennemført i Danmark. Derimod inddrages ikke, hvorledes EU-reglerne eller de danske regler fungerer i praksis, og heller ikke de faktiske virkninger, reglerne har på miljøet. Rapporten er delt op i kapitler efter emne med udgangspunkt i EU’s sekundære retsakter. Der er en samlet indledning og konklusion til hvert kapitel, som opsummerer de delkonklusioner, der er blevet draget for hver retsakt. Beskrivelsen af de enkelte retsakter er bygget op efter en systematik, der indeholder: - En generel beskrivelse af, hvad de enkelte EU-regler går ud på. I den foreliggende rapport er det forudsat, at læserne allerede har et grundlæggende kendskab til EU og til de termer, der anvendes. Bilag 1 indeholder dog korte forklaringer til en række af de begreber, der ofte anvendes i rapporten. Det skal iøvrigt bemærkes, at der må citeres fra rapporten med kildeangivelse. Derudover skal det bemærkes, at Miljøstyrelsen generelt offentliggør rapporter og indlæg vedrørende forsknings- og udviklingsprojekter inden for miljøsektoren, financieret af Miljøstyrelsens undersøgelsesbevilling. En sådan offentliggørelse betyder ikke nødvendigvis, at det pågældende indlæg giver udtryk for Miljøstyrelsens synspunkter. Offentliggørelsen betyder imidlertid, at Miljøstyrelsen finder, at indholdet udgører et væsentligt indlæg i debatten omkring den danske miljøpolitik. 1.2 Hvilken betydning har EU-reglerne på miljøområdet? Miljøretten er en forholdsvis ung disciplin i Det Europæiske Fællesskab. Da Rom-traktaten blev underskrevet i 1957 var der ikke bestemmelser vedrørende miljøet i traktaten. Internationale tiltag som Stockholm-konferencen (1972) og Brundtland-kommissionens rapport (1987) medførte imidlertid en øget miljøbevidsthed, som fik en afsmittende virkning på Det Europæiske Fællesskab. Det var dog først med vedtagelsen af Fællesakten (EF-pakken) i 1987, at hensynet til miljøbeskyttelse fik et selvstændigt grundlag i Rom-traktaten. Miljøbeskyttelseshensynet er gradvis blevet styrket gennem ikrafttrædelse af såvel Maastricht-traktaten (1993), som Amsterdam-traktaten (1999). I det følgende præsenteres de traktatbestemmelser, som har betydning for miljøet - en nærmere gennemgang heraf findes i afsnit 1.3. EF-traktaten fastsætter en overordnet ramme for, hvad Danmark kan foretage sig på miljøområdet. Det drejer sig især om artikel 28 (tidligere artikel 30), der forbyder tekniske handelshindringer. Herudover er de væsentligste artikler i traktaten artikel 95 (tidligere artikel 100A) og artikel 175 (tidligere artikel 130S), der anvendes som hjemmelsgrundlag, og de til bestemmelserne knyttede muligheder i artikel 95 stk. 4 og 5 samt artikel 176 (tidligere artikel 130T) for at anvende nationale særregler. Endelig skal det nævnes, at traktatens indledende bestemmelser, artikel 2 og 6 (tidligere artikel 3C) samt artikel 174 (tidligere 130R), opererer med miljøprincipper, hvoraf nogle gennem EF-domstolen er tillagt retlig kvalitet. Den juridiske betydning af disse bestemmelser er kort beskrevet nedenfor. EU’s medlemslande er forpligtet til at notificere udkast til nationale regler overfor Kommissionen, når reglerne indeholder tekniske forskrifter, der indebærer en teknisk handelshindring.3 Foruden tekniske specifikationer og standarder kan der under visse betingelser være tale om et andet krav, som er pålagt et produkt bl.a. ud fra miljøbeskyttelseshensyn. Med notifikationen følger en midlertidig status quo-periode, hvor ikrafttrædelsen af de nationale regler udskydes fra tre måneder op til atten måneder, afhængig af de øvrige medlemsstaters, Kommissionens og Rådets reaktion. Formålet med notifikationen er at sikre større gennemsigtighed i de nationale initiativer vedrørende udarbejdelsen af tekniske standarder og forskrifter og dermed en adgang til at påvirke indholdet af den enkelte stats regler. Kommissionen har endvidere beføjelse til i stedet at fremkomme med forslag til bindende rådsretsakter eller vedtage bindende kommissionsretsakter inden for den påtænkte nationale foranstaltnings område. Hermed kan lovgivningsforslag fra EU-medlemslandene være med til at påvirke den fælles EU-regulering. De nationale særregler kan indbringes for EF-domstolen, der som sidste instans træffer afgørelse, om reglerne kan opretholdes eller ej. Direktiver og andre retsakter, der har hjemmel i EF-traktaten, sætter mere specifikke rammer for Danmarks mulighed for selv at udstede regler. De såkaldte totalharmoniseringsregler forhindrer EU’s medlemslande i at anvende anderledes eller strengere/lempeligere regler, mens minimumsharmoniseringsregler forhindrer EU’s medlemslande i at anvende lempeligere regler. Der er naturligvis også en uformel politisk påvirkning, hvor de danske regler bliver påvirket mere indirekte. Påvirkningen går imidlertid begge veje, idet Danmark også påvirker de regler, der vedtages i EU ved deltagelse i forhandlingerne og i arbejdsgrupper og ved at opfordre Kommissionen til at fremsætte forslag. Hertil kommer de tilfælde, hvor Danmark får medhold i forbindelse med benyttelse af sikkerhedsklausuler. Endelig har det øvrige internationale miljøsamarbejde, som Danmark deltager i, betydning både for udviklingen af den danske miljøpolitik og for EU’s, da EU i vidt omfang også deltager i dette samarbejde. Det seneste eksempel herpå finder man i den nye Århus-konvention, som blev underskrevet i juni 1998 på Den 4. Pan-Europæiske Miljøkonference, ‘Miljø for Europa’.4 Konventionen vedrører borgernes adgang til informationer, offentlig deltagelse i beslutningsprocessen samt adgang til klage og domstolsafgørelse på miljøområdet. 1.3 Grundlaget for EU’s miljøregulering I den oprindelige Traktat - Romtraktaten fra 19575 - der hovedsageligt byggede på økonomisk integration - var der, som tidligere nævnt, ingen bestemmelser, der direkte varetog miljøhensyn. Dette er ikke overraskende i betragtning af, at miljøbeskyttelse først for alvor er kommet på den internationale dagsorden i begyndelsen af 1970’erne. Fællesskabets første miljømæssige overvejelser havde fodfæste i en erklæring fra 1972, som var resultatet af en FN-konference afholdt i Stockholm. Denne Stockholm-erklæring kan betragtes som startskuddet for fastlæggelsen af den moderne globale miljøpolitik. Herefter blev der i EU udarbejdet miljøhandlingsprogrammer og vedtaget miljødirektiver, som primært fulgte konkurrencemæssige målsætninger, for at hindre at medlemsstaternes miljøregulering skulle resultere i konkurrenceforvridninger i Fællesskabet som helhed.6 Hjemmelen for udstedelse af direktiver inden for miljøområdet fandt Fællesskabets institutioner i Traktatens artikel 100 og artikel 235 (nu artikel 94 og 178). Miljøbeskyttelseshensynet blev også anerkendt som et Fællesskabsanliggende af EF-domstolen, før der kom udtrykkelig hjemmel hertil i Traktaten. Først accepterede Domstolen i 1980, at artikel 100 (nu artikel 94) kunne anvendes som hjemmelsgrundlag for miljøretlige tiltag.7 Dernæst udtalte Domstolen i 1985, at miljøbeskyttelse var et af Fællesskabets grundlæggende formål,8 som dog kun måtte indebære absolut uundgåelige restriktioner, som var begrundet i almene miljøbeskyttelseshensyn. Endelig accepterede Domstolen i 1988, at miljøbeskyttelse er et tvingende hensyn, der kan begrænse anvendelsen af Traktatens artikel 28 (tidligere artikel 30).9 Med Fællesakten i 1987 blev hjemmelsgrundlaget for Fællesskabets miljøretlige virke udtrykkelig fastsat i Traktaten. Foruden et egentligt miljøkapitel bestående af tre artikler (artikel 130R, S og T nu artikel 174-176) fik miljøet en central placering gennem den ved Fællesakten fastsatte bestemmelse for harmonisering af medlemsstaternes foranstaltninger vedrørende det indre markeds oprettelse og funktion, artikel 100A (nu artikel 95). Af bestemmelsens stykke 3 fremgik det, at Kommissionens harmoniseringsforslag inden for bl.a. miljøbeskyttelse skulle bygge på et højt beskyttelsesniveau, og bestemmelsens stykke 4 - som i Danmark populært betegnes som miljøgarantien – angav, under hvilke betingelser en medlemsstat kunne fravige harmoniseringen i henhold til stykke 1 og i stedet anvende nationale særregler. Vedtagelsen af Maastricht-traktaten10 i 1993 resulterede i ændringer og indførelse af nye bestemmelser inden for miljørettens område. For det første blev miljøbeskyttelse en målsætning, som blev indsat i Traktatens artikel 2, således at Fællesskabet bl.a. skulle fremme en bæredygtig vækst, som respekterede miljøet, og artikel 3 litra k, hvorefter Fællesskabets virke bl.a. skulle indebære indførelse af en miljøpolitik. Miljøafsnittet i artikel 130R, S og T (nu artikel 174-176) blev moderniseret. Subsidiaritetsprincippet, som oprindeligt var omfattet af artikel 130R, stk. 4, blev flyttet til artikel 3B (nu artikel 5), hvorefter det dækkede hele Fællesskabets område. I artikel 130R, stk. 1 (nu artikel 174, stk. 1) blev det tilføjet, at Fællesskabets politik skal bidrage til fremme af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer på internationalt plan. Hertil kom, at forsigtighedsprincippet blev tilføjet de øvrige miljøprincipper, som var angivet i artikel 130R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2) og artikel 130S (nu artikel 175), og blev omskrevet, så det herefter som noget nyt indeholdt en procedure for vedtagelse af miljøhandlingsprogrammer. Med denne ændring fik Parlamentet indflydelse på vedtagelsen af miljøprogrammerne gennem anvendelsen af proceduren for fælles beslutningstagen i artikel 189B (nu artikel 251). Med Amsterdam-traktatens ikrafttræden11 sker der yderligere ændringer inden for miljøbeskyttelsesområdet. De indledende bestemmelser i artikel 2 ændres, og gennem artikel 3C (nu artikel 6) tilføjes nye mål. Bestemmelserne i miljøafsnittet i artikel 130R og S (nu artikel 174 og 175) ændres. Proceduren for vedtagelse af retsakter i henhold til artikel 130S ændres til proceduren for fælles beslutningstagen jf. artikel 189B (nu artikel 251), og miljøgarantien i artikel 100A, stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4 og 5) ændres væsentligst for at imødekomme den usikkerhed, som bestemmelsens anvendelse hidtil havde givet anledning til. I det følgende redegøres kort for traktatgrundlagets materielle bestemmelser, således som de vil komme til udtryk efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden.12 De områder i traktaten, hvor miljøhensyn er direkte reguleret eller kan få betydning, kan inddeles i 5 kategorier, som behandles i det følgende: 1) Miljøregulering gennem formålsangivelser 1) Miljøregulering gennem formålsangivelser EF-traktatens formålsangivelser har særlig interesse, idet de anvender miljøprincipper i beskrivelsen af de målsætninger, hensyn og interesser, som Fællesskabet som et minimum skal varetage gennem fastsættelsen af en miljøpolitik. Det er derfor væsentligt at være opmærksom på indholdet af de traktatfæstede miljøprincipper og den retlige kvalitet af sådanne. På traktatniveau opereres der med generelle formålsangivelser i EF-traktatens artikel 2 og 3 samt 3C (nu artikel 6) og de mere miljøspecifikke formålsangivelser i EF-traktatens artikel 130R (nu artikel 174). Hvor EF-domstolen på nuværende tidspunkt er mere tilbageholdende med at anvende de generelle formålsangivelser som fortolkningsstøtte, har Domstolen anvendt de miljøspecifikke formålsangivelser i artikel 130R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2) og dermed forsynet bestemmelsen med en vis retlig kvalitet. EF-domstolen har dog fastslået, at EF-traktatens artikel 130R (nu artikel 174) alene fastsætter de almindelige formål med Fællesskabets virke på miljøområdet.13 Bestemmelsen retter sig til Fællesskabets institutioner og ikke til medlemsstaterne. Artikel 130R (nu artikel 174) kan derfor ikke i almindelighed danne basis for krav til medlemsstaternes handlinger på miljøområdet. I EF-traktatens artikel 2 findes EU’s version af bæredygtighedsprincippet, idet det bl.a. er fastsat, at Fællesskabet som helhed skal fremme: en harmonisk, afbalanceret og bæredygtig udvikling af den økonomiske virksomhed, en bæredygtig og ikke-inflationær vækst samt et højt niveau for miljøbeskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten. Bæredygtighedsprincippet har i EU fået sin egen identitet, som må antages at hænge sammen med det faktum, at Fællesskabet oprindeligt alene var et europæisk økonomisk fællesskab. Det har været diskuteret, om henvisningen til en bæredygtig, ikke-inflationær vækst indeholder et økonomisk aspekt, som ændrer den traditionelle betydning, som princippet har fået gennem bl.a. Brundtland-kommissionens rapport. Den fælles globale forståelse af begrebet symboliserer en fornuftig og retfærdig anvendelse af naturens ressourcer i respekt for fremtidige generationers behov. Efter Amsterdam-traktatens ændring af artikel 2 og artikel 6 indeholder bestemmelsen nu både en henvisning til den almindelige forståelse af bæredygtighedsprincippet og en henvisning til vækstforståelsen, hvilket kan betyde, at udviklingen af samspillet mellem miljø og økonomi i EU bevæger sig i en mere miljøorienteret retning. Af EF-traktatens artikel 3C (nu artikel 6) ses yderligere, at miljøbeskyttelseskrav skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker og aktioner, som nævnt i artikel 3, især med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling.14 Integrationsprincippet må ses i sammenhæng med Brundtlandkommissionens rapport, hvor der fokuseres på en helhedstankegang, som indebærer et krav om integrering af miljøhensyn i de enkelte sektorer.15 EF-traktatens artikel 130R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2) fastslår ligesom artikel 2 og artikel 100A, stk. 3 (nu artikel 95, stk. 3), at Fællesskabets politik på miljøområdet skal tage sigte på et højt beskyttelsesniveau. Denne målsætning begrænses imidlertid i artikel 130R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2), idet der ifølge bestemmelsen skal tages hensyn til de forskelligartede forhold, som gør sig gældende i de forskellige områder i Fællesskabet. Miljøpolitikken bygger også på en række miljøprincipper, som er angivet i artikel 130R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2), nemlig på forsigtighedsprincippet, princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb overfor miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler. Der eksisterer ingen hierarkisk orden mellem de i bestemmelsen nævnte miljøprincipper, dog taler almindelig sund fornuft for at forebygge frem for senere at udbedre skaden ved kilden, såfremt en sådan mulighed foreligger. Ved forsigtighedsprincippet forstås, at tvivl om miljøeffekterne skal komme miljøet til gode. Der skal dog være tale om en alvorlig trussel, før usikkerheden skal komme miljøet til gode. I tæt sammenhæng hermed er forebyggelsesprincippet nævnt. Indholdet af dette princip kan kort beskrives som en målsætning om gennem miljøpolitikken at gribe ind over for eventuelle miljøpåvirkninger eller skader på et tidligt tidspunkt og dermed reducere samfundets omkostninger. Princippet om indgreb overfor miljøskader fortrinsvis ved kilden indebærer, at den miljømæssige indsats må koncentreres om kilden forstået som stedet, hvor en eventuel forurening opstår. Princippet, som populært kan betegnes som kildeprincippet, har især fundet anvendelse inden for affaldsområdet, hvor EF-domstolen har anvendt princippet i en række tilfælde, se herom under kapitel 3, afsnit 3.1.3 og 3.10. Kildeprincippet kan opfattes som et forebyggelsesprincip, idet miljøskaderne begrænses ved kilden. Det må forventes, at princippet også vil få stor betydning inden for andre områder end affaldsområdet. Endelig er princippet om, at forureneren betaler kodificeret i artikel 130R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2). Princippet, der oprindeligt er opstået i en konkurrencemæssig sammenhæng, betyder, at udgifterne til forebyggelse og fjernelse af forurening som udgangspunkt skal afholdes af forureneren. 2) Den egentlige (positive) miljøregulering Den valgte traktathjemmel har indflydelse på den efterfølgende fortolkning af en retsakt. Som udgangspunkt afspejler hjemmelsvalget, om en retsakt giver den positive miljøbeskyttelse forrang, eller om det er hensynet til eksempelvis den frie konkurrence, der skal vægtes højest. Vælger Fællesskabets institutioner at udstede en retsakt med hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175), afspejler dette en prioritering af miljøhensyn, hvorimod hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95) er et signal om, at det er de konkurrencemæssige aspekter, der er de centrale. Det må anses for udelukket at anvende begge hjemmelsbestemmelser til samme retsakt.16 På trods af at der med Amsterdam-traktaten nu er sammenfald mellem vedtagelsesproceduren i de to for miljøområdet centrale hjemmelsbestemmelser (her bortses fra artikel 43 (nu artikel 37) vedrørende landbrug/fiskeri), vil der stadig være forskel på adgangen til at anvende nationale særregler. I henhold til EF-traktatens artikel 3, stk. 1, litra l skal Fællesskabets virke indebære indførelse af en miljøpolitik. Miljøpolitikkens egentlige hjemmelsgrundlag findes i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175). Det er i henhold til denne bestemmelse, at den positive miljøbeskyttelse gennem regulering eller harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger i Fællesskabet bliver udformet. Dette betyder, at de retsakter, der udstedes med hjemmel i denne bestemmelse, vedrører egentlig beskyttelse af miljøet i bred forstand, hvorfor hensyn til det indre marked, konkurrence og landbrug mv. ikke er tungtvejende. Miljøhensynet er her det dominerende, og medlemsstaterne kan ved retsakter udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175) altid anvende strengere nationale regler, såfremt sådanne regler i øvrigt er i overensstemmelse med den resterende del af traktaten. Her vil særlig princippet om varernes frie bevægelighed, som findes i EF-traktatens artiklerne 30-36 (nu artikel 28-30), være af interesse. Hertil kommer artiklerne 85-94 (nu artikel 81-89) og Fællesskabets sekundære retsakter. Betingelserne for at indføre eller opretholde nationale særregler i henhold til EF-traktatens artikel 130T (nu artikel 176) er for det første, at den fællesskabsretlige retsakt skal være vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175). En retsakt vedtaget med hjemmel i artikel 43 (nu artikel 37) vedrørende landbrug/fiskeri eller med hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95) vedrørende det indre marked falder helt uden for bestemmelsens anvendelsesområde. Dernæst må den nationale foranstaltning udgøre en skærpelse af den fællesskabsretlige retsakt, og den må ikke være indholdsmæssig forskellig fra den i Fællesskabet indførte retsakt. Det er vigtigt at være opmærksom på, at anvendelsen af artikel 130S (nu artikel 175) betyder minimumsharmonisering, hvorfor det er udelukket at tale om totalharmonisering i sådanne tilfælde. Endelig bestemmer artikel 130T (nu artikel 176), at medlemsstaternes foranstaltninger skal meddeles Kommissionen. Meddelelsespligten i henhold til denne bestemmelse skal formentlig sammenholdes med EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10), hvorefter medlemsstaterne har en loyalitetspligt overfor Kommissionen. I henhold til artikel 130S (nu artikel 175) træffer Rådet afgørelse efter fremgangsmåden i artikel 189B (nu artikel 251) om de aktioner, der skal iværksættes af Fællesskabet med henblik på at gennemføre de mål, der er anført i artikel 130R (nu artikel 174). I forhold til den tidligere formulering af artikel 130R (nu artikel 174) (inden Amsterdam-traktaten) er samarbejdsproceduren jf. artikel 189C (nu artikel 252) erstattet med proceduren for fælles beslutningstagen jf. artikel 189B (nu artikel 251).17 Denne ændring indebærer, at Parlamentet får større indflydelse på udformningen af de egentlige miljøretsakter, hvor Parlamentet tidligere alene havde en sådan indflydelse på vedtagelsen af Fællesskabets miljøhandlingsprogrammer. 3) Indirekte miljøregulering gennem foranstaltninger, som primært vedrører det indre markeds oprettelse og funktion De miljødirektiver, der berører det indre marked, skal vedtages med hjemmel i artikel 100A, stk. 1 (nu artikel 95, stk. 1). EF-traktatens artikel 100A (nu artikel 95) udgør hjemmelen for de sekundære retsakter, der vedtages i Fællesskabet for at harmonisere den del af medlemsstaternes lovgivning, der direkte indvirker på det fælles markeds oprettelse eller funktion. Målsætningen for sådanne retsakter er at varetage de tunge erhvervsøkonomiske interesser. For at dæmpe den konkurrenceorienterede målsætning er det i artikel 100A, stk. 3 (nu artikel 95, stk. 3) fastsat, at Kommissionens harmoniseringsforslag indenfor bl.a. miljøbeskyttelse skal bygge på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til navnlig enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsgerninger. Bestemmelsen, der også eksisterede i den tidligere traktatudgave, fik med Amsterdam-traktaten tilføjet målsætningen om at tage hensyn til nyt videnskabelig materiale. Endvidere blev det tilføjet, at det ikke alene er Kommissionen, men også Parlamentet og Rådet, der skal bestræbe sig på at nå dette mål. Ideelt har artikel 100A, stk. 3 (nu artikel 95, stk. 3) den betydning, at samspillet mellem konkurrencehensyn og miljøhensyn skal indgå i de regeludstedende myndigheders afvejning ved udformningen af retsakter. Det er en tilsvarende tankegang, som kommer til udtryk i EF-traktatens artikel 3C (nu artikel 6), som principielt også vil finde anvendelse, når artikel 100A (nu artikel 95) tages i brug. Procedure for vedtagelse af retsakter i henhold til artikel 100A (nu artikel 95) er proceduren for fælles beslutningstagen, som ligeledes anvendes inden for den positive miljøregulering. Efter ikrafttrædelsen af en harmoniseringsforanstaltning i henhold til artikel 100A (nu artikel 95) er medlemsstaterne underlagt et ensartet retsgrundlag inden for det aktuelt harmoniserede område. Er der harmoniseret gennem direktiver, skal disse inkorporeres i medlemsstaternes retssystemer. Sker harmoniseringen derimod gennem forordninger, er disse umiddelbart gældende i hver medlemsstat jf. EF-traktatens artikel 189 (nu artikel 249). En forordning sikrer derfor, at der opnås et identisk retsgrundlag i de enkelte medlemsstater med det samme, hvorimod direktivformen overlader gennemførelsens form og midler til medlemsstaterne. Den smidighed, som er tilknyttet et direktiv, gør det lettere at tilpasse forskellige retssystemer og retstraditioner til et fælles regelsæt. På trods af bestræbelserne på at forme et ensartet retsgrundlag i hele EU kan en eller flere medlemsstater have et behov for at ‘anvende’ nationale særregler. Hvor den tidligere formulering af den såkaldte miljøgaranti opererede med et behov for at ‘anvende’ nationale bestemmelser, findes den tilsvarende formulering ikke i Amsterdam-traktaten. Baggrunden herfor skal søges i den fortolkningstvivl, som den oprindelige miljøgaranti fra 1987 (Fællesakten) gav anledning til. Tvivlen vedrørte spørgsmålet om formuleringen ‘anvende’ skabte adgang til at ‘opretholde’ henholdsvis ‘indføre’ nationale særregler. Med Amsterdam-traktaten står det nu klart, at medlemsstaterne både kan ‘opretholde’ og ‘indføre’ særregler. En sådan adgang gælder både i forhold til Kommisionens og Rådets retsakter. Der er imidlertid forskel på de betingelser, der skal være opfyldte, før en medlemsstat skal kunne opretholde henholdsvis indføre nationale regler. Opretholdelse af nationale bestemmelser Det fremgår af artikel 100A, stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4), at en medlemsstat har adgang til at opretholde nationale særregler, hvis den finder det nødvendigt, og hvis de nationale særregler er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises til artikel 36 (nu artikel 30), eller såfremt særreglerne er begrundet i miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet. Henvisningen til artikel 36 (nu artikel 30) indebærer for miljøbeskyttelsesområdet, at de foranstaltninger, som primært er begrundet ud fra hensynet til menneskers og dyrs liv og sundhed samt beskyttelse af planter, indirekte kan sikre, at hensynet til miljøet inddrages.18 Det er en betingelse, at de nationale bestemmelser meddeles Kommissionen med en begrundelse for reglernes opretholdelse. Det blev fastslået i PCP-dommens præmis 30, som yderligere præciseret i sag C-319/97 Kortas at Kommisionens beslutning er en gyldighedsbetingelse for at kunne anvende de afvigende nationale regler.19 Indførelse af nationale bestemmelser Med forbehold af artikel 100A, stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4) har medlemsstaterne mulighed for at indføre særregler, dvs. en i forhold til harmoniseringen efterfølgende handling. Betingelserne herfor er strengere, end hvor en medlemsstat ønsker at opretholde en national særregel. For det første skal det være nødvendigt at indføre nationale bestemmelser baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse. Dernæst skal det være på grund af et problem, som er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som først har vist sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen. Der er med andre ord ikke adgang til at påberåbe sig problemer, som allerede eksisterede inden vedtagelsen af harmoniseringen. At problemet skal være specifikt, udelukker dog ikke Kommissionen fra at undersøge, om den som følge af de nationale særregler skal foretage en tilpasning af fællesskabsforanstaltningen, jf. artikel 100A, stk. 7 (nu artikel 95, stk. 7). Bestemmelsen i artikel 100A, stk. 5 (nu artikel 95, stk. 5) henviser ligesom artikel 100A, stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4) til beskyttelse af miljøet og arbejdsmiljøet, men derimod ikke til artikel 36 (nu artikel 30) i Traktaten. Endelig skal Kommissionen ligesom i artikel 100A, stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4), have meddelelse om de nationale særregler og om grundene for deres indførelse. Det er Kommissionens opgave at vurdere, om de konkrete nationale bestemmelser er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion. Ifølge artikel 100A, stk. 6 (nu artikel 95, stk. 6) har Kommissionen en frist på 6 måneder til at bekræfte eller forkaste den nationale bestemmelse.20 Fristen løber fra det tidspunkt, hvor medlemsstaten har givet meddelelse om de nationale bestemmelser. Forholder Kommissionen sig passiv efter fristens udløb, sidestilles passiviteten med en (stiltiende) godkendelse af den nationale bestemmelse. 4) National miljøregulering og princippet om varernes frie bevægelighed En medlemsstat kan have miljøbegrundede særinteresser inden for handelsområdet. Da princippet om varernes frie bevægelighed er et centralt princip og udgør et af kerneområderne ved etableringen af det indre marked21, er det en afgørende faktor, om medlemsstaternes særinteresser hæmmer den frie varebevægelighed. Det fremgår af traktatens bestemmelser i artiklerne 30 og 34 (nu artikel 28-29), at en medlemsstat ikke må hindre importen og eksporten i Fællesskabet. Sådanne hindringer kan dog være legitime, såfremt de er begrundede i hensynet til menneskers og dyrs liv og sundhed samt beskyttelse af planter. Den traktatfæstede undtagelse til princippet om varernes frie bevægelighed findes i EF-traktatens artikel 30 (tidligere artikel 36). Restriktioner i den frie varebevægelse må dog ikke udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen. Artikel 30 (tidligere artikel 36) finder alene indirekte anvendelse inden for miljøområdet. De nationale bestemmelser, som direkte vedrører hensynet til menneskers og dyrs liv og sundhed samt beskyttelse af planter, kan således indirekte varetage miljøbeskyttelseshensyn. Derimod er de undtagelser, som kan begrundes ud fra miljøbeskyttelseshensyn, udviklet af EF-domstolen gennem den såkaldte Cassis de Dijon-doktrin. For at kunne påberåbe sig Cassis de Dijon-doktrinen må den nationale foranstaltning ikke være diskriminerende21a, og medlemsstaterne har bevisbyrden for, at foranstaltningen er uomgængelig nødvendig for at varetage miljøbeskyttelseshensyn. Proportionalitetsprincippet har således betydning for sagens udfald, jf. eksempelvis dommen om det danske returflaskesystem.22 Det er formentlig udtryk for gældende ret, at en medlemsstat ikke kan beskytte miljøet i en anden medlemsstat, hvilket også benævnes eksterritorial miljøbeskyttelse.23 EF-domstolen sondrer mellem anvendelsen af artikel 30 (tidligere artikel 36) eller Cassis de Dijon-doktrinen, når undtagelserne til princippet om varernes frie bevægelighed finder anvendelse. For begge undtagelsesgrupper gælder det dog, at hverken traktatens artikel 30 eller Cassis de Dijon-doktrinen finder anvendelse, såfremt der foreligger en udtømmende regulering af det pågældende område. Anvendelsen af undtagelserne til princippet om de frie varebevægelser forudsætter nemlig, at der ikke foreligger en fællesskabsregulering inden for det pågældende område. Er området ikke reguleret af EU, er det derimod væsentligt at gøre sig klart, at det er EF-domstolen, som skal træffe afgørelse om de nationale foranstaltningers berettigelse. I denne forbindelse er det afgørende, i hvilken udstrækning EF-domstolen gennem fortolkning af undtagelserne til varernes frie bevægelighed bidrager til en restriktiv eller en liberal afgrænsning af medlemsstaternes miljøretlige råderum. I den juridiske litteratur diskuteres det, hvorvidt Cassis de Dijon-doktrinen og de ikke-traktatbestemte undtagelser, der er baseret herpå, kan finde anvendelse i eksportsituationer. Doktrinen, der er dommerskabt, kom første gang til udtryk i sag 120/78 Cassis de Dijon, der vedrørte importbegrænsninger under artikel 30 (nu artikel 28). Som følge heraf har det været anført, at doktrinen ikke kan finde anvendelse i en artikel 34-situation (nu artikel 29), hvorfor der vedrørende eksportbegrænsninger alene vil være en adgang til at begrunde nationale foranstaltninger i artikel 30. Det må påpeges, at en opdeling af Cassis de Dijon-doktrinens anvendelse i import, men ikke i eksport situationer synes kunstig. Cassis de Dijon-doktrinen er udtryk for en undtagelse til princippet om varernes frie bevægelighed og bør ligesom undtagelsen i artikel 30 finde anvendelse, uanset om det er en medlemsstats import eller eksport, som begrænses af den nationale foranstaltning. Det reelle problem bliver formentlig at kombinere anvendelsen af artikel 34 (nu artikel 29) med doktrinen, da EF-domstolen har fastslået, at eksportforbudet alene aktualiseres, såfremt det kan godtgøres, at foranstaltningen har særlige eller mere byrdefulde virkninger for eksporten end for den interne omsætning.24 Samtidig hermed har EF-domstolen med Cassis de Dijon-doktrinen fastslået, at denne doktrins anvendelse forudsætter, at der ikke foreligger en diskrimination, og foranstaltningen således finder anvendelse uden forskel på indenlandsk producerede varer og importerede produkter. Denne kendsgerning besværliggør anvendelsen af doktrinen inden for artikel 29’s område.25 5) National miljøregulering og traktatens konkurrenceregler Traktatens konkurrencebestemmelser er ikke blevet direkte berørt af de mange ændringer, som den oprindelige Rom-traktat fra 1957 har gennemgået. Heller ikke Amsterdam-traktaten har betydet forandringer i konkurrencebestemmelsernes ordlyd. Hvor EF-domstolen i bestemmelserne om de frie varebevægelser, i artiklerne 30-36 (nu artikel 28-30), på trods af en uforandret ordlyd har fundet plads for miljøbeskyttelseshensyn, har denne udvikling ikke haft sit klare sidestykke inden for konkurrenceområdet, i artiklerne 85-94 (nu artikel 81-89). Forbudet mod konkurrencebegrænsende aftaler i EF-traktatens artikel 85, stk. 1 (nu artikel 81, stk. 1)har gennem undtagelsen i artikel 85, stk. 3 (nu artikel 81, stk. 3) vist sig principielt at kunne indeholde miljøbeskyttelsesbetragtninger.26 Derimod ses der ikke i artikel 86 (nu artikel 82), vedrørende misbrug af dominerende stilling, som ikke har nogen undtagelsesbestemmelse, på nuværende tidspunkt at være klare holdepunkter for at kunne inddrage miljøbeskyttelseshensynet.27 EF-traktatens artikel 92, stk. 1 (nu artikel 87, stk. 1), fastslår, at statsstøtte er uforeneligt med fællesmarkedet, såfremt støtten fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårerne og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Den traktatfæstede undtagelse til dette statsstøtteforbud i artikel 92, stk. 1(nu artikel 87, stk. 1) finder man i artikel 92, stk. 2 (nu artikel 87, stk. 2) og stk. 3. I stykke 2 litra a)-c) er det angivet, i hvilke tilfælde en statsstøtte er forenelig med fællesmarkedet, og i stykke 3 angives, hvilke former for statsstøtte, der kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet. Ud fra en miljømæssig synsvinkel er det undtagelserne i artikel 92, stk. 3 (nu artikel 87, stk. 3), der indeholder de centrale bestemmelser. EF-domstolen har fastslået at statsstøtte, der har til formål at varetage miljøbeskyttelseshensyn, er fritaget fra forbudet jf. artikel 92, stk. 3 (nu artikel 87, stk. 3) litra b.28 Endelig har Kommissionen i en meddelelse fra 1994 redegjort for, hvilke kriterier Kommissionen vil tage i betragtning i en vurdering af en eventuel støttes berettigelse ud fra en miljøbeskyttelsesbetragtning.29 Her vil især de økonomiske styringsinstrumenter blive afgørende. For så vidt angår forbud mod interne afgifter i artikel 95, stk. 1 (nu artikel 90, stk.1) skal sag C-213/96 Outokumpuoy, nævnes. Finland havde her indført en forbrugsafgift/produktionsafgift på elektricitet. Størrelsen af denne afgift varierede afhængigt af produktionsmetoden. Jo mere miljøvenlig produktion, des lavere afgift, hvilket kunne accepteres. Finland glemte imidlertid at differentiere tilsvarende for den importerede elektricitet, der var genstand for en stabil afgift uafhængigt af produktionsmetoden. Dette var i strid med artikel 95, stk. 1 (nu artikel 90, stk. 1). 1.4 Hvilke konsekvenser har EU for Danmarks miljøretlige råderum? EU-samarbejdet har betydning for Danmarks miljøretlige råderum, forstået som en adgang til på nationalt niveau i konkurrence med EU at regulere inden for det miljøretlige felt. Størrelsen af det miljøretlige råderum afhænger af, om der i de enkelte tilfælde er tale om total- eller minimumsharmonisering. Danmarks miljøretlige råderum vurderes ud fra det hjemmelsgrundlag, som EU institutionerne er blevet enige om at anvende til de retsakter, som regulerer det pågældende område. De hjemmelsbestemmelser, som hovedsageligt får indflydelse på miljørettens område, er artikel 43 (nu artikel 37) vedrørende landbrug, artikel 100A (nu artikel 95) vedrørende det indre marked og artikel 130S (nu artikel 175) vedrørende den egentlige miljøpolitik.30 Som gennemgangen har vist, er der en adgang til at fastsætte nationale bestemmelser i artikel 130T, hvorfor reguleringen inden for den egentlige miljøpolitik i henhold til artikel 130S skal karakteriseres som minimumsharmonisering.31 I artikel 95-situationen vil adgangen til at fravige harmoniseringsforanstaltningen være begrænset til artikel 95, stk. 4 og 5 medmindre foranstaltningen i sig selv giver adgang til at anvende nationale særregler. I artikel 37 vedrørende landbrugsområdet og ligeledes i artikel 100 (nu artikel 94) vedrørende det indre marked er der ikke i traktatbestemmelserne grundlag for at fravige de afledte retsakter, som er udstedt med hjemmel heri. Inden for disse områder er totalharmonisering det umiddelbare udgangspunkt. Den miljøregulering, som kan betragtes som produktorienteret regulering, har tilknytning til Det Indre Marked. Her vil artikel 95 normalt finde anvendelse bortset fra de tilfælde, hvor der reguleres inden for landbrugsområdet. Reguleringen af produkternes fremstilling, import, eksport samt anvendelse er oftest præget af en målsætning om at opnå en ensartet regulering medlemsstaterne imellem for derved at sikre lige konkurrencevilkår. De krav, der skal være opfyldt, før en medlemsstat kan fravige sådanne betingelser, er derfor ofte strenge. Foruden en produktorienteret miljøregulering findes en regulering, som fokuserer på udledningen fra de store forurenende anlæg i form af emissionsvilkår, placering og eventuelt forbrug af fælles ressourcer. Herigennem fastsættes grænseværdierne for udledning af stoffer fra faste anlæg, affaldsbortskaffelse, fastsættelse af f.eks. luftkvalitetsnormer osv. Traditionelt vil medlemsstaterne inden for sådanne områder kunne anvende strengere nationale normer, hvilket formentlig må ses i sammenhæng med, at reguleringen af arealanvendelse m.v. ikke anses for at falde inden for EU’s kompetence. I overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet handler Fællesskabet kun, hvis og i det omfang målene for den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan gennemføres på fællesskabsplan, jf. EF-traktatens artikel 3B, stk. 2 (nu artikel 5, stk. 2). Hvornår er der tale om totalharmonisering? Der er ofte sat lighedstegn mellem anvendelsen af traktatens artikel 95 (tidlige artikel 100A) som hjemmelsgrundlag og totalharmonisering. Både i forhold til traktatens artikel 95 samt artikel 94 (tidligere artikel 100) og artikel 37 (tidligere artikel 43) kan der i de heraf afledte retsakter findes holdepunkter for, at en sådan antagelse ikke uden videre er korrekt. Hvorvidt der foreligger total- eller minimumsharmonisering afhænger af indholdet i retsakterne. I de enkelte regelsæt kan man finde : frihandelsklausuler, minimumsklausuler samt beskyttelsesklausuler, og der kan ligeledes være tale om optionel harmonisering.32 En frihandelsklausul betyder, at medlemsstaten ikke kan forhindre markedsføring inden for sit område, såfremt produktet i øvrigt opfylder direktivets bestemmelser. Et konkret eksempel herpå er art. 30 i Rådets direktive 92/32/EØF af 30. april 1992 om syvende ændring af direktiv 67/548/EØF om klassificering m.v. af farlige stoffer. Minimumsklausuler findes også inden for miljøområdet ud over de tilfælde, hvor reguleringen er foretaget med hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175). Ved en minimumsklausul er det ordlyden og formålet med klausulen, som bliver afgørende. Som et konkret eksempel på en minimumsklausul kan nævnes emballagedirektivets artikel 6, stk. 6, der vedrører målene for genanvendelse og genvinding af emballageaffaldet. I henhold til denne bestemmelse er det tilladt medlemsstater, som allerede har vedtaget eller planlagt programmer, som rækker ud over direktivets målsætning, under nærmere angivne betingelser at forfølge sådanne strengere krav med henblik på at opnå et højt beskyttelsesniveau. I titandioxid-direktivet35, som er vedtaget med hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95), er der i præamblen udtrykkeligt har taget stilling til, at direktivet ikke skal gribe ind i medlemsstaternes ret til at opretholde eller vedtage strengere bestemmelser til beskyttelse af miljøet på det område, der er omfattet af direktivet. I et sådant tilfælde foreligger der minimumsharmonisering, og de snævre betingelser i artikel 100A, stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4) må være sat ud af kraft.36 Det må dog antages, at de nationale foranstaltninger skal være i overensstemmelse med traktatens øvrige bestemmelser. Det er med andre ord ikke tilstrækkeligt for at kunne statuere totalharmonisering, at traktatens artikel 37, 94 eller artikel 95 er anvendt som hjemmelsgrundlag. Der må foretages en konkret vurdering i de enkelte tilfælde. I de situationer, hvor direktivet ikke indeholder klausuler eller angiver, om der foreligger totalharmonisering, vil den endelige fortolkning afhænge af EF-domstolen. For følgende direktiver på miljøområdet er der i dag med sikkerhed tale om totalharmonisering: - Direktiv 67/548/EØF og 88/389/EØF om klassificering, emballering, mærkning og
anmeldelse af henholdsvis farlige stoffer og produkter. Områder uden totalharmonisering? Foruden hjemmelsbestemmelser begrænser EF-traktatens artikel 30 og 34 (nu artikel 28-29) medlemsstaternes adgang til at fastsætte foranstaltninger af hensyn til beskyttelse af miljøet. Eksempelvis vil medlemsstaternes adgang til at føre en national forebyggende politik for produktrelateret affald eller anvendelse af en renere teknologitankegang inden for områder, hvor der ikke er harmoniseret på fællesskabsniveau, være begrænset af traktatens artikler 28 og 29. En medlemsstat kan derfor ikke uden iagttagelse af de krav, EU stiller gennem artiklerne 28-29, forbyde anvendelsen af et stof eller kræve, at stoffet gennem substitution erstattes med et andet stof, der er mindre farligt. Som et eksempel på samspillet mellem fællesskabsregler og national regulering kan nævnes miljøbeskyttelseslovens § 51, som bemyndiger den danske Miljøminister til at fastsætte regler med henblik på at fremme genanvendelse og renere teknologi.37 Bestemmelsen i § 51 giver ministeren mulighed for at begrænse eller forbyde bestemte stoffer eller materialer. I bemærkningerne til lovforslaget var det anført, at det var en forudsætning, at reguleringen efter § 50 (nu § 51) ville ske i overensstemmelse med EF-bestemmelser på området.38 Det var endvidere anført i bemærkningerne, at en miljøpolitik baseret på princippet om renere teknologi nødvendigvis måtte tage hensyn til og aktivt søge at påvirke miljøpolitikken internationalt, især i EU, ud fra samme synspunkter og perspektiver. Her er der med andre ord tale om at påvirke EU-systemet for derigennem at hæve niveauet i hele EU gennem fælles regler, hvorfor der ikke vil opstå konflikter. 1.5 Påvirker EU retsakterne det danske miljøbeskyttelsesniveau og omfang? Med hensyn til spørgsmålet om EU-reglerne har haft en positiv eller en negativ virkning på dansk miljøregulering kan nedenstående bemærkes. Endvidere henvises til en af Miljøstyrelsen udarbejdet oversigt over vedtagne retsakter i perioden januar 1994-september 1997, der viser, at ud af 145 vedtagne retsakter i perioden vurderes godt 100 ikke at påvirke beskyttelsesniveauet i Danmark, 36 vurderes at påvirke beskyttelsesniveauet positivt, mens 2 retsakter vurderes at have en negativ effekt. I den ene sag om creosot har Danmark som nævnt anvendt miljøgarantien for at opretholde beskyttelsesniveauet.39 Fællesskabets miljøregulering stiller vidtgående krav til miljøbeskyttelsen.40 I en række tilfælde var der allerede danske regler, der levede op til de regler, der senere blev vedtaget i EU. I andre tilfælde var der tale om en parallel udvikling af reglerne i EU og i Danmark. Indenfor miljøområdet har Danmark henvist til "miljøgarantien" to gange i forbindelse med EU-reglerne om PCP og creosot for at anvende strengere regler, se kapitel 2.3.1. Endvidere har Danmark anvendt sikkerhedsklausuler i enkelte direktiver til midlertidigt at gennemføre strengere regler. I nogle tilfælde har EU medført regulering af områder, der ikke tidligere var reguleret i Danmark, og i en række tilfælde har EU bevirket en stramning af de danske regler.41 Det gælder f.eks. direktiverne om forbrænding af farligt affald, VOC’er og vandforurening fra nitrat. Hertil kommer, at de danske miljøregler, ligesom EU, påvirkes eller inspireres af andre landes tiltag, samt af de tiltag, der udspringer af det internationale miljøsamarbejde, som både Danmark og EU deltager i. Forurening er grænseoverskridende med globale konsekvenser, hvilket nødvendiggør et internationalt beredskab og samarbejde. Samtidig kan en højnelse af miljøkravene i andre EU-lande, til et niveau, der svarer til det, vi allerede har i Danmark, medføre forbedret konkurrenceevne for danske virksomheder. For en nærmere vurdering af EU’s påvirkning på de enkelte områder henvises til konklusionerne i de enkelte kapitler. 1.6 Fælles regler for miljøadministrationen Et interessant forhold ved udviklingen i EU, som bør omtales her, er, at man i stigende grad indfører et fælles administrativt apparat. Det vil sige, at man laver regler, hvis administration enten varetages fælles af medlemslandene, af Kommissionen og/eller gennem en udvalgsprocedure, hvor embedsmænd fra medlemslandene deltager. Der tænkes her specielt på bestemmelser i direktiverne om klassificering, emballering, mærkning og anmeldelse af farlige stoffer og produkter, direktivet om udsætning af genetisk modificerede organismer (GMO'er), direktivet om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, forordningen om import og eksport af farlige stoffer, forordningen om stoffer, der nedbryder ozonlaget, og endelig forordningen om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab. Med hensyn til direktivet om klassificering, emballering, mærkning og anmeldelse af farlige stoffer og produkter fastsættes klassificeringen ved en komitéprocedure. Direktiverne om markedsføring af GMO'er og plantebeskyttelsesmidler indebærer et fælles godkendelsessystem. Hvis en GMO eller et plantebeskyttelsesmiddel er blevet godkendt til markedsføring i ét EU-land, gælder godkendelsen automatisk i alle andre EU-lande. Således får enkelte landes administrative afgørelser i enkeltsager betydning for de øvrige medlemslande. Her gælder dog samtidigt udvalgsprocedurer, der anvendes i situationer, hvor et medlemsland er uenig i en godkendt markedsføring. Med hensyn til forordningen om import og eksport af farlige stoffer og endeligt forordningen om stoffer, der nedbryder ozonlaget, er det Kommissionen, der i et vist omfang er den administrerende myndighed. I de fleste af ovennævnte direktiver - og i en række andre direktiver - er samtidigt fastsat detaljerede bestemmelser for, hvordan reglerne skal administreres. Hertil kommer den såkaldte Nye Metode, som også er vigtig at nævne. Metoden indebærer, at de europæiske standardiseringsorganisationer CEN og CENELEC får mandat til at udarbejde standarder, der overholder overordnede miljømæssige og sikkerhedsmæssige krav fastsat i et rådsdirektiv. På miljøområdet henviser direktivet om sikkerhedskrav til legetøj, direktivet om emballage samt 76-direktivets regler om nikkel, til den Nye Metode. 1.7 Kilder Udover EF-traktaten, afledte retsakter, EF-domstolens afgørelser samt danske regler og eventuelle domme/afgørelser samt juridisk litteratur bygger rapporten i vidt omfang på redegørelser, betænkninger, vejledninger, Orientering fra Miljøstyrelsen og andet relevant materiale. Kommissoriet for denne rapport har været at opdatere den allerede nævnte rapport nr. 44 (1993). Opdateringen er udarbejdet adjunkt Ph.d. Tine Sommer, Handelshøjskolen i Aarhus. De tidligere rapporter byggede på en række interviews med ansatte i Miljøstyrelsen samt efterfølgende kommentarer fra disse til udkast til rapporten på de enkelte områder. Denne rapports resultater er afrapporteret til en følgegruppe, som er fremkommet med værdifulde kommentarer og forslag. Følgegruppen har bestået af: Kirsten Christensen, Kemikaliekontoret En særlig tak rettes til Marianne Lassen for en effektiv og omhyggelig indsats både i forbindelse med besvarelse af spørgsmål og koordinering af de efterfølgende kommentater til rapporten fra Miljøstyrelsen. 2. Regulering af kemikalier2.1 Indledning 2.1 Indledning Dette kapitel om regulering af kemikalier er for overskuelighedens skyld inddelt i tre grupper, der beskriver: 1. klassificering og mærkning, Opdelingen er kunstig på den måde, at klassificeringsreglerne også gælder de produkter, hvis anvendelse er reguleret. Undtagelsen er dog direktiverne om kosmetiske produkter samt direktivet om legetøj, der udgør en særskilt regulering uafhængig af de øvrige direktiver. De direktiver, der er nævnt i indholdsfortegnelsen, udgør kun en del af EU’s regler om kemikalier, idet der til disse direktiver er vedtaget en lang række ændringer og tilpasninger. Disse ændringer mv. inddrages i forbindelse med beskrivelsen af "hoveddirektiverne" i kapitlets tre dele. 2.1.1 Introduktion til danske regler om kemikalier Kemikalier har været reguleret i Danmark i mange år. Her i rapporten tages der udgangspunkt i lov nr. 119 fra 1961 om gifte og sundhedsfarlige stoffer, der var gældende indtil 1979.42 Loven omfattede farlige stoffer, der ikke var omfattet af andre regler, herunder bekæmpelsesmidler (se herom nedenfor). Loven havde som hovedsigte at beskytte befolkning og husdyr mod akutte sundhedsskader. Loven regulerede både klassificering og anvendelse. Loven tog ikke sigte på stoffer, der påvirkede menneskers sundhed efter længere tid. Stoffer, der fremkaldte kræft, arvelige genetiske skader og fosterskader var ikke medtaget. Et stofs påvirkning af miljøet var heller ikke omfattet.43 Stofferne blev klassificeret og opført på forskellige lister efter deres karakter: stærke gifte, gifte, sundhedsfarlige stoffer, sundhedsfarlige organiske opløsningsmidler og sundhedsfarlige gasser. Når et giftigt stof var optaget på listen betød det blandt andet, at der var krav om opnåelse af en rekvisition, det vil sige en tilladelse fra politiet til at købe gifte, krav til opbevaring med videre. Rekvisitionssystemet gælder stadig for giftige stoffer i dag. Med bekendtgørelse nr. 305 af oktober 1961 blev der indført mærkningsregler og krav til emballagen. Stoffer, der ikke var optaget på listen, var i princippet undtaget regulering. Se dog kapitlets del om anvendelsesregulering. Også produkter44 var omfattet af giftloven. Produkter skulle anses som værende giftige eller sundhedsskadelige o.s.v., hvis produktets indhold af giftige eller sundhedsskadelige stoffer medførte, at produktet måtte anses for at have de samme egenskaber. Producenten eller importøren var ansvarlig for, at produktet var klassificeret, emballeret og mærket korrekt. Klassificering beroede på et skøn. 45 Bekæmpelsesmidler var reguleret af lov nr. 118 af 1961 og bekendtgørelse nr. 25 fra samme år. Loven blev udarbejdet med henblik på regulering af anvendelsen af bekæmpelsesmidler ud fra hensynet til midlernes effektivitet og hensynet til beskyttelse af menneskers og husdyrs sundhed, herunder langtidspåvirkninger. Derimod tog loven og bekendtgørelsen ikke dengang sigte på uønskede virkninger på naturen. Udover et krav om forudgående godkendelse af bekæmpelsesmidler var der også nogle generelle krav til mærkning, for eksempel krav om angivelse af midlets navn, dets vægt, vægtprocent og art af virksomme stoffer samt vægtprocent af fyldstoffer. Giftnævnet angav klassificering af et pesticid i forbindelse med godkendelse i én af fire klasser, X, A, B eller C. "X" blev tildelt meget giftige bekæmpelsesmidler og "C" de mindst farlige stoffer. Visse anvendelsesbegrænsninger var tilknyttet klassificering, samt krav til etikettering og mærkning.46 Det danske godkendelsessystem er efterfølgende blevet udbygget i takt med den tekniske udvikling. Begge love (lov nr. 118 og 119 fra 1961 om giftige og sundhedsfarlige stoffer og bekæmpelsesmidler) blev erstattet af lov af 23. maj 1979 om kemiske stoffer og produkter. Se nu lovbekendtgørelse nr. 21 af 16. januar 1996, som senest ændret ved lov nr. 424 af 10. juni 1997 og lov nr. 431 af 10. juni 1997. 2.1.2 EU’s regulering af kemikalier EU’s regler på kemikalieområdet er nogle af de mest omfattende på miljøområdet. Kemikaliereguleringen i EU har rod i et direktiv fra 1967 indeholdende regler om klassificering, emballering og mærkning af farlige stoffer. Disse regler er senere ændret mange gange og efterfulgt af særlige regler for klassificering m.v. af kemiske produkter. Cirka 10 år senere lavede EU regler om markedsføring og anvendelse af kemikalier. Reglerne omfattede en broget samling af stoffer og er senere blevet suppleret med regler om pesticider, kosmetik og legetøj. Endvidere vedtog EU regler om import/eksport af farlige kemikalier. Direktiverne om klassificering, emballering og mærkning er først og fremmest vigtige af sundhedsmæssige grunde. Men direktivernes indhold, dvs. den konkrete klassificering af stoffer og produkter, kan også udgøre et vigtigt prioriteringsgrundlag for, hvordan man efterfølgende eller sideløbende regulerer anvendelsen af dem. Direktiverne har også betydning for regler om håndtering af affald, der indeholder stofferne, specielt med henblik på en eventuel risikovurdering af de kemiske stoffer, og stofdirektivet har også betydning for udledning af stofferne i miljøet. EU’s kemikalieregulering kendetegnes ved primært at høre under EF-traktatens artikel 100 (nu artikel 94) eller efter vedtagelsen af Fællesakten, artikel 100A (nu artikel 95), der har til formål at sikre oprettelsen af det indre marked. Det primære formål er derfor ikke miljøbeskyttelse. Langt de fleste direktiver på dette område indebærer en totalharmonisering. Fra 1. januar 1973, hvor Danmark blev medlem af EU, har kemikaliereguleringen i meget høj grad været påvirket af de regler, der er blevet fastsat i EU. Langt størstedelen af de danske regler om kemikalier er i dag direkte affødt af den Fællesskabsretlige regulering. De fleste nye tiltag på området foregår ligeledes i EU-regi (eller først i internationalt regi). På denne baggrund er det vanskeligt at vurdere, hvordan hele EU’s regelsæt på kemikalieområdet har påvirket Danmark. Der er dog - som det vil fremgå af kapitlets konklusioner - nogle miljømæssigt set vigtigt områder, hvor de danske regler tydeligt adskiller sig fra EU-reglerne. 2.2 Klassificering, emballering, mærkning og anmeldelse af stoffer og produkter 2.2.1 Indledning og sammenfatning Der eksisterer en lang række direktiver om klassificering, emballering, og mærkning af farlige stoffer og produkter. I EU var direktiv 67/548/EØF (herefter benævnt 67-direktivet) det første direktiv om farlige stoffer. Direktivet vedrørte klassificering, emballering og mærkning af farlige stoffer. Formålet med direktivet var at oplyse brugerne om de farer, der kunne være forbundet med et stof. Direktivets bilag indeholdt dels en liste over klassificerede stoffer og derud over bl.a. faresymboler. Herudover indeholdt bilagene testmetoder og vurderingskriterier til at bestemme et stofs egenskaber med. Faresymbolerne samt R- og S-sætningerne fulgte af klassificeringen og skulle skrives på etiketten. Det kunne for eksempel være et dødningehoved samt R-sætninger "farlig ved indånding" og S-sætninger "undgå indånding af støv". Direktivet fra 1967 regulerede som udgangspunkt kun stoffer.47 Rådet har nu vedtaget otte ændringer til direktivet. Indtil vedtagelsen af 7. ændring havde direktivet hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94). Ved 7. ændring (direktiv 92/32/EØF) fik direktivet hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95). 48 Ved vedtagelsen af en ændring i 1973 (direktiv 73/146/EØF) blev der indført et krav om anvendelse af en procedure (komitéprocedure IIIa), hvorefter ændringer og tilføjelser til nogle af bilagene skulle foretages af Kommissionen. Den 7. ændring indførte yderligere krav om anvendelse af en særlig procedure (komitéprocedure IIIb) for ændringer til de resterende bilag (2, 6, 7 og 8). Foruden Rådets ændringer til direktivet har Kommissionen hidtil vedtaget 24 tilpasninger, senest ved direktiv 98/73/EF af 18. september 1998 om 24. tilpasning til den tekniske udvikling. Den 6. ændring, der blev vedtaget i 1979, har stort set erstattet det oprindelige direktiv. Med 6. ændring blev der indført en udtømmende regulering af regler om klassificering, emballering og etikettering samt anmeldelse af nye stoffer.49 Den 6. ændring sondrede imellem stoffer, der var på EU-markedet før direktivet trådte i kraft i 1981 (eksisterende stoffer) og stoffer, der kom efter direktivets ikrafttræden (nye stoffer). Den følgende beskrivelse af 67-direktivet sondrer derfor mellem før og efter 6. ændring. Den 7. ændring opretholdt det grundlæggende system som blev indført med 6. ændring. I 7. ændring blev bl.a. kravene til de oplysninger, der skulle medtages i en anmeldelse for nye stoffer udvidet og der skulle herefter foretages en risikovurdering. Som nævnt ovenfor regulerede 67-direktivet som udgangspunkt kun stoffer, men direktiverne om klassificering m.v. af produkter henviser til og bygger i høj grad på dette direktiv. Direktivet har også betydning for andre områder, eksempelvis for: - anvendelsesregulering af kemikalier, Dette gælder i højere grad efter vedtagelsen af den 7. ændring (direktiv 92/32/EØF). Direktivet medfører, at medlemslandene skal foretage en risikovurdering af anmeldte nye stoffer og eventuelt foreslå begrænsninger i anvendelsen m.v. Se også beskrivelsen af forordning (EØF) nr. 793/93 om risikovurdering af eksisterende stoffer i afsnit 2.4.3. Klassificering af produkter 1967-direktivet er senere blevet suppleret med direktiver om produkter omhandlende henholdsvis opløsningsmidler, maling og lakprodukter. Direktiverne medførte en væsentlig forringelse af de dagældende danske regler. Disse direktiver er nu ophævet af direktiv 88/379/EØF, som gælder generelt for klassificering m.v. af farlige præparater med undtagelse af blandt andet pesticider, kosmetik og affald. Direktiv 88/379/EØF medførte, at produkter blev klassificeret på nogenlunde samme niveau som de dagældende danske regler. Klassificering m.v. af pesticider reguleres delvist af direktiv 78/631/EØF, se herom i afsnit 2.2.9. Aerosolers (spraydåsers) brandfarlighed bestemmes efter metoder i aerosoldirektivet (75/324/EØF). Direktivets regler var indtil 1994 mere lempelige end 67-direktivets regler vedrørende bestemmelse af brandfare. Direktiv 94/1/EF om teknisk tilnærmelse af aerosoldirektivet henviser nu til 67-direktivets bestemmelser. Totalharmonisering EU-reglerne om klassificering og emballering indeholder en udtømmende regulering af området. At der er tale om en udtømmende regulering blev fastslået i sag 278/85 og sag 148/78, der vedrørte henholdsvis 67-direktivet og direktiv 73/173/EØF om opløsningsmidler. Sagerne som beskrives nærmere under afsnit 2.2.4 og 2.2.5, må dog også anses at gælde de øvrige regler om klassificering og mærkning. Direktiverne har medført, at Danmarks indsats og regulering med henblik på klassificering af kemiske stoffer og produkter nu primært foregår i EU-regi. Som nævnt ovenfor, er den 7. ændring til 67-direktivet vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 100A (nu artikel 95). Artikel 95 indeholder en mulighed for at anvende strengere nationale regler (miljøgarantien). Det er som tidligere nævnt i indledningen uklart, hvorvidt miljøgarantien i sin daværende skikkelse alene gav mulighed for at opretholde eksisterende nationale regler, eller om den også kunne anvendes for fremtidige regler. Med Amsterdam-traktatens ikrafttræden blev der, under nærmere fastsatte betingelser, mulighed for såvel at opretholde som indføre nationale bestemmelser. Danmark har i en række tilfælde ønsket at indføre strengere regler. I de situationer, hvor Danmark har ønsket strengere regler, har man i fire tilfælde valgt at anvende direktivernes sikkerhedsklausuler til midlertidigt at indføre strengere regler. De to første sager vedrørte klassificeringen af 23 kræftfremkaldende stoffer og 13 nerveskadende opløsningsmidler, som Danmark ønskede mærket. Med hensyn til de kræftfremkaldende stoffer er sagerne blevet afgjort med et resultat, som Miljøstyrelsen vurderer tilfredsstillende, hvorimod Danmark kun for få stoffer har kunnet slå igennem med klassificering af opløsningsmidler for deres langtidspåvirkninger. Den seneste brug af sikkerhedsklausulen gælder krav om børnesikrede lukninger for primært lav-viskøse kulbrinter, der udgør en risiko for kemisk lungebetændelse. Endelig har Danmark anvendt sikkerhedsklausulen i forbindelse med EU-reglerne om sikkerhedsdatablade (leverandørbrugsanvisninger). Mens det danske system oprindeligt har dannet baggrund for EU-reglerne, medfører EU’s klassificeringsregler, at især organiske opløsningsmidler falder uden for kravet om sikkerhedsdatablade. Det ville være vanskeligt for et enkelt land selvstændigt at gennemføre så omfattende regler om klassificering som EU's. Danmark ville sandsynligvis have gennemført mange elementer af det samme system, dog med visse ændringer. Det gælder for eksempel enkelte stoffer, vurderingskriterier (for eksempel for effekter af gasser og flygtige væsker samt neurotoksisk effekt) og visse produktklassificeringsregler, for eksempel nogle af procentgrænserne og nogle af reglerne om beregning. Danmark har udarbejdet en strategi vedrørende klassificering af stoffer, som går ud på at koncentrere indsatsen om at udvikle bedre kriterier for klassificering. Strategien beskrives nærmere under 7. ændring. Senest fremgår det af Miljø- og Energiministeriets strategi på kemikalieområdet,50 at gruppevise vurderinger af kemiske stoffer er en oplagt mulighed for at få langt flere stoffer klassificeret ved hjælp af computerberegninger. 2.2.3 Direktiv 67/548/EØF om klassificering, etikettering og emballering af farlige stoffer Med ændringer op til 6. ændring 1967-direktivet, som havde hjemmel i artikel 100 (nu artikel 95), regulerede som udgangspunkt kun stoffer. Op til 6. ændring af direktivet blev stofferne klassificeret i bilag 1 som: eksplosive, let antændelige, antændelige, brandnærende, giftige, sundhedsskadelige, ætsende eller lokalirriterende. Alt afhængigt af et stofs klassificering skulle stoffet mærkes med tilhørende faresymboler, samt R- og S-sætninger. Stofferne tilføjedes listen i direktivets bilag 1 efter vedtagelse af Rådet. Dog fik Kommissionen ved en ændring (direktiv 73/146/EØF og 92/32/EØF) kompetence til at vedtage tilpasninger til direktivets bilag via en IIIa eller IIIb procedure. Herudover var der nogle generelle krav til emballagen og til etiketten, der skulle indeholde de nødvendige symboler, R- og S-sætninger. Endelig var der målemetoder for bestemmelse af stoffers brandfarlige egenskaber. Reglerne var begrænset til de omhandlede stoffer og påvirkede ikke medlemsstaternes adgang til at indføre anvendelsesregulering eller til at fastsætte krav til klassificering af andre stoffer eller produkter. 51 Gennemførelse 67-direktivet med ændringer op til 6. ændring blev gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 348 af 16. juni 1977 om klassificering, emballering og
etikettering af farlige stoffer (ændring af giftlovens lister). Begge bekendtgørelser er nu ophævet, se under afsnit 2.2.4. Danmark fik 3 år til at gennemføre direktivet som følge af, at Danmark først blev medlem af Det Europæiske Fællesskab i 1973. Vurdering af virkninger Direktivet medførte en række ændringer i de dagældende regler. - I stedet for fem forskellige lister blev der nu kun én, og antallet af stoffer, der
var reguleret, blev udvidet. Reglerne om emballering svarede stort set til de dagældende danske krav. Ved den 5. ændring af direktivet (75/409/EØF) blev der gennemført en totalharmonisering, for så vidt angik de stoffer, der var blevet klassificeret i de forskellige direktiver. Herudover indeholdt 75/409/EØF en sikkerhedsklausul. Herefter skulle omklassificeringer foregå i EU-regi. 2.2.4 Direktiv 79/831/EØF om 6. ændring, direktiv 92/32/EØF om 7. ændring og direktiv 96/56/EØF om 8. ændring af direktiv 67/548/EØF om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer Hverken den danske lovgivning eller EU-direktiverne indeholdt indtil vedtagelsen af 6. ændring et system for vurdering af stoffernes egenskaber inden markedsføringen. Klassificeringer blev først foretaget efter, at EU eller et medlemsland var blevet opmærksom på faktiske skader, der var indtrådt på grund af et stof.52 Reglerne tog som tidligere nævnt heller ikke hensyn til miljøfare eller langtidspåvirkninger (kræft m.v.). Direktiv 79/831/EØF, der havde hjemmel i Traktatens artikel 100 (nu artikel 94), erstattede stort set de dagældende regler i 67-direktivet. Direktivet udvidede totalharmoniseringen til at omfatte alle regler vedrørende klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer.53 Direktivet indførte et kriteriesystem, hvorefter alle farlige stoffer skulle klassificeres m.v., uanset om stoffet figurerede på stoflisten i direktivets bilag 1. Direktivet indførte nogle nye fareklassificeringer: miljøfarlige, kræftfremkaldende, mutagene (påvirkning af menneskets arvelige egenskaber) og teratogene (fosterskadende). Direktivet skelnede mellem nye og eksisterende stoffer. Nye stoffer er de stoffer, der for første gang blev markedsført i EU-landene efter 18. september 1981. De findes listet i ELINCS. Eksisterende stoffer er listet i EINECS.54 Med direktivet blev følgende ordning indført: - Anmeldelsesprocedure for nye stoffer: En producent/importør af et nyt stof, som skal markedsføres i EU i et kvantum, der overstiger ét tons årligt, skal anmelde stoffet til den kompetente myndighed 45 dage inden markedsføring i en medlemsstat. I Danmark skal anmeldelse ske til Miljøstyrelsen. Anmeldelsen skal indeholde information fremskaffet på baggrund af undersøgelser om stoffets fysisk-kemiske egenskaber, sundhedsfare, miljøfare, samt indeholde et forslag til klassificering og mærkning. Hvis anmeldelsen opfylder direktivets krav, kan stoffet markedsføres efter fristens udløb. De undersøgelsesmetoder og vurderingskriterier, som fremgår af bilaget, skal følges af anmelderen til bedømmelse af stoffets egenskaber. Såfremt specifikke metoder endnu ikke er vedtaget, skal anmelderen anvende anerkendte undersøgelsesmetoder. Medlemsstaten kan anmode om yderligere oplysninger, som udsætter muligheden for markedsføring indtil oplysningerne foreligger. Medlemsstaten skal derefter sende anmeldelsen til Kommissionen, som sender den til de andre medlemsstater. Disse kan komme med indvendinger eller anmodninger om yderligere undersøgelser. Der er ikke tale om en forudgående godkendelse af stoffet eller klassificeringen. Producentens foreløbige klassificering kan stadfæstes eller ændres ved at blive optaget i bilag 1.55 - Meddelelsespligt for nye stoffer under 1 tons: Producenten eller importøren skal indsende en erklæring til medlemsstaten, hvor stoffet markedsføres. Desuden skal stoffet klassificeres på baggrund af tilgængelig viden. - Pligt til at selvklassificere m.v. de eksisterende stoffer: En producent af et eksisterende stof behøver ikke foretage en anmeldelse, men er forpligtet til at klassificere stoffet på grundlag af tilgængelig viden - eller som krævet i henhold til bilag 1 - at emballere og etikettere stoffet efter kravene i direktivet. - Når et stof er blevet optaget på bilag 1, skal producenten eller importøren rette sig efter dette. Derudover kodificerede den 6. ændring samtlige de ændringer, der havde været til 67-direktivet og ændringer med hensyn til etikettering og emballering samt komitéprocedure, således at direktivet erstattede 1.-5. ændring af 67-direktivet. Gennemførelse Direktivet blev gennemført i dansk ret ved: - Lov nr. 212 af 23. maj 1979 om kemiske stoffer og produkter. Bekendtgørelserne er nu ophævet. Se under tilpasninger til direktivet. Den 23. maj 1979 vedtog Folketinget lov nr. 212 om kemiske stoffer og produkter, som blandt andet gav miljøministeren beføjelser, som var nødvendige for at gennemføre direktivet, herunder hjemmel til at kræve anmeldelse af nye stoffer. Samtidig ophævedes den tidligere giftlov, loven om bekæmpelsesmidler og miljøbeskyttelseslovens § 7, som dog havde med anvendelsesregulering at gøre. Vurdering af virkninger Oprindeligt var anmeldelsessystemet for nye stoffer og den generelle forpligtelse for producenter og importører til selv at klassificere og mærke stoffer en nyskabelse for dansk ret. Danmark valgte at indføre regler for anmeldelse af nye kemiske stoffer, som på afgørende punkter var strengere end direktivets regler, men som dog også på enkelte punkter indeholdt lempelser. Det afgørende var, at mens direktivet stillede krav, om at et stof skulle anmeldes, hvis det var nyt på EU-markedet, stillede den danske bekendtgørelse nr. 409 fra 1980 krav om, at et stof skulle anmeldes, hvis det var nyt på det danske marked.56 Direktivet indførte imidlertid en udtømmende regulering af regler for klassificering, emballering og etikettering samt anmeldelse af stoffer, som har medført, at indsatsen på dette område udelukkende foregår i EU-regi. Danmark må anvende sikkerhedsklausulen for midlertidigt at gennemføre selvstændige regler i hastetilfælde. Dette blev også fastslået i et traktatbrudssøgsmål, sag 278/85 Kommissionen mod Danmark. Kommissionen anlagde sag mod Danmark ved EF-domstolen på grund af en række uoverensstemmelser mellem den 6. ændring og den danske gennemførelse. Domstolen fastslog, at 6. ændring indeholdt en udtømmende regulering af spørgsmålet om anmeldelse, klassificering, emballering og etikettering af såvel eksisterende som nye stoffer. Domstolen henviste til, at direktivet indeholder en frihandelsklausul. Danmark kunne således ikke indføre anderledes regler end direktivet. Det betød, at Danmark måtte ændre de nationale gennemførelsesregler på en række punkter. Danmark måtte herunder ændre anmeldelsesreglerne med hensyn til skæringsdatoen for nye og eksisterende stoffer. Danmarks skæringsdato lå cirka et år tidligere. Som en konsekvens af dommen blev pligten til at anmelde nye stoffer indskrænket til stoffer, der var nye på EU-markedet, hvilket betød, at Danmark ikke kunne kræve anmeldelse i Danmark for alle (i forhold til det danske marked) nye stoffer. Foruden ovennævnte forskel i reglerne måtte Danmark heller ikke indføre en pligt til at anmelde eksisterende stoffer, hvis stoffet havde en væsentligt ændret anvendelse eller anvendtes i væsentligt forøgede mængder. Danmark kunne ikke opretholde et krav om forudgående underretning om, at et stof var blevet anmeldt i en anden medlemsstat, som en betingelse for markedsføring i Danmark. Danmark kunne dog kræve underretning når et stof markedsføres, blot det ikke var en betingelse for markedsføring.57 Derudover blev en bestemmelse i bekendtgørelsen, der kunne medføre en omgåelse af anmeldelsespligten, også underkendt.58 Danmark har, som tidligere nævnt, anvendt sikkerhedsklausulen to gange under den 6. ændring. På baggrund af to Folketingsbeslutninger fra 1987 anvendte miljøministeren sikkerhedsklausulen samme år for at gennemføre nationale bestemmelser om klassificering og mærkning af henholdsvis 23 kræftfremkaldende stoffer og 13 opløsningsmidler. Herudover blev der på baggrund af en folketingsbeslutning i november 1989 fremsat forslag om klassificering af 18 kræftfremkaldende stoffer og opløsningsmidler. Med den 15. tilpasning er de fleste sager efter Miljøstyrelsens vurdering blevet afgjort med tilfredsstillende resultat for så vidt angår kræftfremkaldende stoffer. Kommissionen vurderede dog, at stoffet DEHP ikke krævede klassificering for kræftfare.59 Herudover har Danmark ønsket, at visse isocyanater, dimethylformamid, stenkulstjære og styren anerkendes som kræftfremkaldende, men man kom ikke igennem med dette synspunkt. Med hensyn til opløsningsmidler fik Danmark ikke medhold i at klassificere disse på grund af neurotoksiske skader (R-48: "Sundhedsfarlig ved længere tids påvirkning"). Skadevirkning på hjernen blev afvist, mens kun stoffer med virkning på det perifere nervesystem blev anerkendt. Der forhandles stadig om klassificering af mineralsk terpentin. Danmark arbejder nu for at få forbedret testmetoder og klassificeringskriterier på neurotoksicitets- og reproduktionstoksitetsområderne. For sidstnævnte område går indsatsen på at kunne udpege stoffer med hormonforstyrrende effekter. Med direktiv 98/98/EF (25. tilpasning) er det dog blevet besluttet, at opløsningsmidler skal mærkes for deres evne til at fremkalde sløvhed og svimmelhed. Direktiv 92/32/EØF om 7. ændring af direktiv 67/548/EØF om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer. Den 7. ændring, der har hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95), erstatter direktiv 79/831/EØF om 6. ændring af direktiv 67/548/EØF. En del af bestemmelserne videreføres, andre strammes eller udvides. For det første kræves der flere oplysninger i forbindelse med anmeldelsen af nye stoffer, som produceres i mængder over 1 tons per år per producent. Yderligere krav kan/skal stilles af den pågældende medlemsstat, hvis produktionen overstiger visse tærskler, for eksempel 1000 tons. Fristen for indlevering af en anmeldelse er udvidet til 60 dage, før producenten agter at markedsføre stoffet. Endvidere stilles der krav til anmeldelsen for stoffer, der produceres i mængder under 1 tons, helt ned til 10 kg. Der er differentierede krav til de oplysninger, som skal indsendes 30 dage før markedsføring. Direktivet indfører særlige regler for polymerer. De særlige oplysningskrav til polymerer er siden blevet vedtaget ved Kommissionens direktiv 93/105/EØF. Som noget nyt skal myndigheder udarbejde en risikovurdering i forlængelse af anmeldelsen af et nyt stof. Kommissionen har vedtaget principperne for risikovurderingen i direktiv 93/67/EØF. I vurderingen skal indgå en analyse af farligheden, sammenhængen mellem dosis og effekt, eksponering,60 samt en karakterisering af risikoen. På grundlag af vurderingen skal medlemsstaten eventuelt udarbejde en henstilling om begrænsning af risikoen, som skal sendes til Kommissionen. Henstillingen kan for eksempel omhandle ændringer i klassificering m.v., og ændringer i sikkerhedsdatablade. Da 67-direktivet kun omhandler klassificering og mærkning, skal henstillinger om anvendelsesbegrænsninger ske til andet regi, se for eksempel under afsnit 2.3. Risikovurderingen omfatter kun nye stoffer. For eksisterende stoffer, se også afsnit 2.4.3 om Rådets forordning (EØF) nr. 793/93 om risikovurdering af disse stoffer.61 Producenter af nye og eksisterende stoffer skal udarbejde sikkerhedsdatablade, som skal udleveres til erhvervsmæssige brugere. Forpligtelsen som har været gældende for produkter siden 1991 fremgår af direktiv 88/379/EØF, så der er nu ens krav herom. Den 7. ændring gennemfører også præparatdirektivets regler om børnesikret lukning og følbare advarsler. Direktivet skærper den pligt, som producenter af eksisterende stoffer har til at skaffe oplysninger om stoffet. Med den 7. ændring er der foretaget ændringer i fareklassificeringen, herunder blandt andet definitioner for sensibiliserende (overfølsomhedsfremkaldende), miljøfarlige og reproduktionstoksiske egenskaber (fosterskadende effekt og effekt på forplantningsevnen). Et fælles symbol for miljøfarlige stoffer er blevet tilføjet. Der er yderligere indsat bestemmelser, der sigter mod at begrænse dyreforsøg, herunder udveksling af resultater og udvikling af nye testmetoder. Endelig har Kommissionen fået kompetence til at foretage ændringer i alle bilag enten via komitéprocedure IIIa eller IIIb. Direktiv 96/56/EF om 8. ændring af direktiv 67/548/EØF om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer. Direktiv 96/56/EF ændrer for 8. gang 67-direktivet. Der er tale om en uvæsentlig ændring, som udelukkende indebærer, at der på et stofs etikette nu ikke længere skal stå "EØF-etiket", men derimod "EF-etiket". Dette skal bringe ordlyden i 67-direktivet i overensstemmelse med Traktaten om den Europæiske Union. Direktivet skulle gennemføres i dansk ret senest den 1. juni 1998. Gennemførelse Direktiv 92/32/EØF blev gennemført ved: - Lov om kemiske stoffer og produkter (lovbekendtgørelse nr. 583 af 9. juli 1993), ændret ved lovbekendtgørelse nr. 21 af 16. januar 1996. Se nu lov nr. 424 af 10. juni 1997 om ændring af lov om kemiske stoffer og produkter og lov nr. 431 af 10. juni 1997 om ændring af lov om miljøbeskyttelse og lov om kemiske stoffer og produkter. - Bekendtgørelse nr. 829 af 15. oktober 1993 om klassificering, emballering, mærkning, salg og opbevaring af kemiske stoffer og produkter. Nu bekendtgørelse nr. 801 af 23. oktober 1997, som ændret ved bekendtgørelse nr. 1043 af 17. december 1997 og bekendtgørelse nr. 12 af 9. januar 1999. - Bekendtgørelse nr. 831 af 15. oktober 1993 om anmeldelse af nye kemiske stoffer, nu erstattet af bekendtgørelse nr. 1002 af 14. december 1995, som ændret ved bekendtgørelse nr. 800 af 23. oktober 1997. Vurdering af virkning Danmark var positiv over for direktivets forbedringer i forhold til 6. ændring. Danmark stemte for direktivet blandt andet på baggrund af en fælles erklæring til direktivet, som opfordrer Kommissionen til at revurdere koncentrationsgrænser for flygtige stoffer. Danmark har anvendt sikkerhedsklausulen i direktivet to gange. Den første sag vedrører børnesikrede lukninger. Sagen skyldes, at præparatdirektivet kræver anvendelse af børnesikrede lukninger ved produkter, der indeholder stoffer, som i deres rene form ikke kræver børnesikret lukninger efter 7. ændring. Danmark opretholder de danske regler, som gør præparatdirektivets krav gældende også for stoffer. Den anden sag vedrører sikkerhedsdatablade. Sagen berører både 7. ændring og præparatdirektivet 88/379/EØF og beskrives under afsnit 2.2.7. Miljøstyrelsen udarbejdede en strategi for klassificering af kemiske stoffer, der blev behandlet og godkendt af EU-udvalget den 13. maj 1991. Strategien går ud på at opgive målet om at få alle farlige stoffer klassificeret og optaget på bilaget til direktivet. I stedet foreslås det, at man koncentrerer indsatsen om udarbejdelse af fyldestgørende klassificeringskriterier, så producenter og importører selv kan vurdere et stofs farlige egenskaber. Listen over farlige stoffer i bilag 1 skal så primært indeholde de mest vigtige stoffer. Dette skulle gøre det muligt at opdatere klassificeringer af stofferne på listen, når der kommer nye klassificeringsparametre, for eksempel kriterier for vurdering af miljøfare, eller når der kommer nye oplysninger om et allerede klassificeret stof. Da producenter skal rette sig efter klassificeringer i direktivet, er det vigtigt, at klassificeringerne er tidssvarende. Strategien er udtryk for, at arbejdet med klassificering af enkelte stoffer er for arbejdskrævende med et begrænset udbytte. Dette skal ses i lyset af, at omkring 4.000 stoffer ud af ca. 50.000 farlige stoffer på markedet er blevet klassificeret indtil nu. Strategien skal også ses i lyset af Rådets forordning ((EØF) nr. 793/93) om eksisterende stoffer, som indebærer en systematisk indsamling af data om disse stoffer. Der er ca. 100.000 eksisterende stoffer på EINECS listen, hvoraf, som nævnt, 50.000 skønnes farlige. Det er hensigten, at strategien skal gennemføres på længere sigt. Strategien skal nu ses i sammenhæng med den tidligere nævnte danske Strategi for en styrket indsats på kemikalieområdet fra januar 1999. Det fremgår af denne strategi, at der i de seneste år er ydet en ihærdig indsats for også at få stofferne klassificeret og vurderet for deres fare for vandmiljøet og ozonlaget (og ikke alene for deres sundhedsfare). Som det tidligere er påpeget skal initiativer i forhold til en EU-indsats bl.a. fokusere på at inddrage gruppeklassificeringer (beregningsmetoder ved hjælp af computerprogrammer) for at fremskynde arbejdet med klassificering og mærkning.62 Direktiver om tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF Der er blevet vedtaget en lang række tilpasninger (ændringer af bilag) til direktiv 67/548/EØF. Dog er det svært at bedømme virkningen af alle tilpasningerne, da Danmark ikke har kunnet gennemføre nationale særregler, bortset fra de ovennævnte anvendelser af sikkerhedsklausulen. Tilpasningerne vil kort blive beskrevet nedenfor med angivelse af den danske holdning, hvor det har været muligt at fremskaffe kilder til den. - Direktiv 84/449/EØF om 6. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet ændrede bilag 5 vedrørende metoderne til bestemmelse af stoffers giftighed samt miljøfarlige virkninger. - Direktiv 86/431/EØF om 7. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet omklassificerede nogle stoffer, ændrede kriterier for valg af R- og S-sætninger og omformulerede visse danske udgaver af R- og S-sætninger. - Direktiv 87/432/EØF om 8. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet omklassificerede nogle stoffer og udvidede bilag 1 med en række stoffer. - Direktiv 87/302/EØF om 9. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet indførte undersøgelsesmetoder for toksikologiske og øko-toksikologiske egenskaber ved udvidet undersøgelse af et stof. - Direktiv 88/490/EØF om 10. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet omklassificerede nogle stoffer og udvidede bilaget med en række stoffer. 7 opløsningsmidler, som Danmark havde klassificeret som neurotoksiske, opnåede ikke denne klassificering, mens tre andre gjorde. Danmark stemte imod forslaget. - Direktiv 90/517/EØF om 11. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet klassificerede dichlormethan, som var et af de opløsningsmidler, for hvilke Danmark havde brugt sikkerhedsklausulen. Stoffet blev klassificeret som kræftfremkaldende, men Danmark fik ikke sin vilje med hensyn til de neurologiske effekter af stoffet. Danmark stemte oprindelig imod forslaget, men stemte for ved Rådets behandling, efter at Danmark fik en erklæring tilføjet til direktivet. - Direktiv 91/325/EØF om 12. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet var meget omfattende og indeholdt dels en kodificering af tidligere tilpasninger, dels omklassificering af visse stoffer, nogle nye klassificeringer, og der blev indført individuelle koncentrationsgrænser for en række stoffer til beregning af klassificeringen af produkter. Derudover indførte direktivet nye R- og S-sætninger for miljøfare og kræftfare ved indånding samt indførte kriterier for klassificering for disse egenskaber. Visse af de kræftfremkaldende stoffer, som Danmark anvendte sikkerhedsklausulen på, klassificeres nogenlunde i overensstemmelse med de danske klassificeringer. Danmark havde en positiv holdning til forslaget og stemte for. - Direktiv 91/326/EØF om 13. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet klassificerede en række nye stoffer. Danmark stemte for forslaget. - Direktiv 91/410/EØF om 14. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet indførte regler om børnesikrede lukninger og følbare fareangivelser. Der blev i direktivet henvist til internationale og europæiske standarder. Danmark stemte for forslaget. - Direktiv 91/632/EØF om 15. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet omklassificerede en række stoffer, tilføjede nogle nye og slettede 10 stoffer, fordi der ikke var datagrundlag for en klassificering af stofferne eller på grund af redaktionelle ændringer af listens opbygning. Danmark stemte for forslaget. - Direktiv 92/37/EØF om 16. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet klassificerede flere "nye" stoffer og klassificerede de nye stoffer, der var blevet klassificeret ved den 13. tilpasning for miljøfarlighed. Danmark stemte for forslaget. - Direktiv 92/69/EØF om 17. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet indeholdt en opdatering af undersøgelsesmetoder, der erstattede den 6. tilpasning og ændrede den 9. tilpasning. Danmark stemte for forslaget. - Direktiv 93/21/EØF om 18. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet tilføjede nye R- og S-sætninger for reproduktionstoksisk fare og miljøfare, herunder ozonlagsnedbrydende effekt, samt indførte ændringer til visse kriterier for klassificering. Vedrørende reproduktionstoksicitet indførte direktivet en skelnen mellem fosterskadende effekt og effekter for forplantningsevne. Danmark stemte for forslaget. - Direktiv 93/72/EØF om 19. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv
67/548/EØF: - Direktiv 93/10/EØF om 20. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv
67/548/EØF: - Direktiv 94/69/EF om 21. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktivet klassificerede 127 stoffer for blandt andet miljøfare og reproduktionstoksicitet, efter kriterierne fra den 18. tilpasning. Endvidere tilføjede direktivet nye klassificeringer for over 700 olie- og kulafledte stoffer, som i vidt omfang blev anvendt. Disse nye stoffer var kun klassificeret for kræftfremkaldende effekt og/eller evne til at fremkalde kemisk lungebetændelse. Der var tale om et nyt princip, delklassificering, som medførte, at producenten selv skulle klassificere for andre effekter. Fordelen ved delklassificering var, at der kunne vedtages klassificering for væsentlige risici, selv om der manglede oplysninger om andre effekter. Grænsen for indholdet af Benzo-a-Pyren, som indikator for kræftfremkaldende effekt, var højere end Danmark ønskede. Danmark stemte alligevel for forslaget, da det blev tilknyttet en fælleserklæring om, at BaP-grænsen ville blive taget op til overvejelse, når der forelå nye data. Direktivet havde betydning for direktiv 94/60/EF om den 14. ændring til direktiv 76/768/EØF om creosoter, se afsnit 2.3.13. - Direktiv 96/54/EF om 22. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Ved direktiv 96/54/EF om den 22. tilpasning blev der yderligere tilføjet 121 stoffer, klassificeringen for 54 blev ændret og 8 fjernet fra bilag 1 til 67-direktivet. Testmetoderne for toksicitet og andre sundhedsvirkninger blev revideret, et kriterium for lav-viskøse stoffer med tilhørende R-sætning blev tilføjet og kriteriet for irritative og sensibiliserende effekter blev udvidet. Direktivet har betydning for direktiv 96/65/EF om 4. tilpasning af præparatdirektivet (88/379/EØF, se nedenfor) og direktiv 91/442/EØF om emballage, der skal have børnesikret lukning, idet det ny kriterium om aspirationsfare ved lav-viskøse stoffer og R-sætningen også skal gælde for disse to direktiver. Danmark stemte for forslaget. - Direktiv 97/69/EF om 23. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktiv 97/69/EF ændrer bilag 1’s nomenklatur, således at det herefter fremgår, at når et stof er blevet optaget på listen over farlige stoffer (bekendtgørelse nr. 829 af 6. november 1997) under en fælles betegnelse, så kan det korrekte navn – mod tidligere det kemiske navn – angives på etiketten. Desuden blev syntetiske mineralfibre klassificeret som farlige. Direktivet skulle gennemføres i national ret inden den 16. december 1998. - Direktiv 98/73/EF om 24. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/548/EØF: Direktiv 98/73/EF ændrer klassificeringen for ca. 70 stoffer, som allerede var optaget på bilag 1 (bekendtgørelse nr. 829 af 6. november 1997). De fleste ændringer skyldtes, at stofferne også blev klassificeret for miljøfare. Desuden tilføjedes ca. 65 stoffer for første gang bilag 1. Hertil kom flere testmetoder til bilag V (metoderne til bestemmelse af stoffers og præparaters fysisk-kemiske egenskaber, toksicitet og økotoksitet). Direktivet skal gennemføres i national ret senest den 31. oktober 1999. - Direktiv 98/98/EF om 25. tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 67/458/EØF Med direktiv 98/98/EF skal opløsningsmidler mærkes for deres evne til at fremkalde sløvhed og svimmelhed. Gennemførelse Tilpasningerne op til 94/69/EF, samt direktiv 67/548/EØF inklusive 8. ændring er gennemført ved: - Lov om kemiske stoffer og produkter (lovbekendtgørelse nr. 21 af 16. januar 1996,
som ændret ved lov nr. 424 og lov nr. 431, begge af 10. juni 1997). 2.2.5 Direktiv 73/173/EØF om klassificering, emballering og etikettering af farlige præparater (opløsningsmidler) Nu ophævet af direktiv 88/379/EØF om præparater Direktiv 73/173/EØF, der blev ophævet af direktiv 88/379/EØF, beskrives her for at give overblik over udviklingen. Som tidligere nævnt i indledningen, var præparater, som indeholdt farlige stoffer indtil direktiv 88/379/EØF trådte i kraft, reguleret ved tre særdirektiver, nemlig direktiv 73/173/EØF om opløsningsmidler, direktiv 77/728/EØF om farver, maling og lim samt endelig direktiv 78/631/EØF om pesticider. Direktivet vedrørte blandinger af opløsningsmidler og opdelte opløsningsmidler i to forskellige klasser (giftige og sundhedsfarlige) med henholdsvis tre og fire underklasser. Direktivet opstillede en metode for klassificering eller fritagelse for klassificering af blandinger af opløsningsmidler. Der skulle kun tages hensyn til stoffers farlige egenskaber, såfremt de hver for sig lå over en vis grænse (0,2-1 vægtprocent). Direktivet angav procentgrænser, hvis overskridelse medførte, at stofnavnet skulle angives på etiketten og henviste i øvrigt til 67-direktivets mærkningsregler, herunder faresymboler, R- og S-sætninger. Ellers indeholdt direktivet tilsvarende bestemmelser om emballering som 67-direktivet. Direktivet indeholdt en sikkerhedsklausul. Ændringer i bilaget skulle foretages af Kommissionen gennem den procedure, som var fastsat i 67-direktivet. Direktivet blev ændret ved direktiv 80/781/EØF som gennemførte en totalharmonisering af reglerne om klassificering, emballering og etikettering af opløsningsmidler. Direktivet tog højde for de ændringer, som den 6. ændring af 67-direktivet havde medført, og omfattede andre virkninger eksempelvis eksplosive, kræftfremkaldende og lokalirriterende virkninger. Dog var miljøfare som kategori ikke omfattet. Direktivet skal især ses i sammenhæng med direktiv 77/728/EØF om maling og lakker. Kommissionens direktiv 82/473/EØF ændrede visse stoffers klasse og/eller underklasse, optog yderligere stoffer på listen, listede tilhørsforholdet til klasse og underklasse og fastsatte en koncentrationsgrænse for de stoffer, som var klassificeret som ætsende eller lokalirriterende. Gennemførelse Direktiverne blev gennemført i dansk ret ved: Bekendtgørelse nr. 566 af 14. oktober 1983 om klassificering, emballering og mærkning af farlige kemiske produkter, der skal anvendes som opløsningsmidler (nu ophævet). Vurdering af virkninger Direktiverne medførte en totalharmonisering, og bekendtgørelsen gennemførte derfor direktiverne uden ændringer. At der var tale om totalharmonisering blev fastslået af EF-domstolen under det præjudicielle søgsmål, sag 148/78 Anklagemyndigheden mod Tullio Ratti. Baggrunden for det præjudicielle søgsmål var, at Italien ikke havde implementeret direktiv 73/173/EØF om opløsningsmidler. EF-domstolen skulle under sagen tage stilling til dels om direktivet var umiddelbart anvendeligt, dels om der med direktivet var tale om en totalharmonisering. Domstolen svarede bekræftende på begge spørgsmål. Direktivet skulle have været gennemført i Italien inden fristen for en sådan implementering udløb. Domstolen fandt, at direktivets bestemmelser var præcise nok til at være umiddelbar anvendelige, hvorfor en italiensk producent ikke kunne straffes for at have fulgt direktivet. Da direktivet indeholdt en frihandelsklausul samt en bestemmelse om, at medlemsstater kun måtte tillade markedsføring af produkter, der opfyldte direktivets krav, fastslog Domstolen, at der med direktivet var indført en udtømmende regulering vedrørende klassificering, emballering og mærkning af de omhandlede opløsningsmidler. I forhold til de tidligere danske regler fra før 1980 blev der med direktivet indført et væsentlig mere kompliceret system for klassificering m.v. af opløsningsmidler. Indtil 1980 skulle produkter indeholdende opløsningsmidler klassificeres, emballeres og mærkes i overensstemmelse med stoffets klassificering, hvis produktet havde tilsvarende farlige egenskaber. Produkter skulle klassificeres efter producentens skøn. Som en tommelfingerregel skulle et produkt, der indeholdt ét eller flere sundhedsskadelige, lokalirriterende eller ætsende opløsningsmidler i mængder der tilsammen oversteg 5%, mærkes i overensstemmelse hermed. Giftige stoffer skulle følge en strengere målestok.63 Danmark indtog en positiv holdning til forslaget. Inden forhandlingerne om ændringsdirektivet var afsluttet, gennemførte Miljøministeriet bekendtgørelse nr. 408 af 17. september 1980, som indførte en generel ordning for klassificering, emballering og etikettering af farlige produkter. Ordningen gik ud på, at produktet skulle mærkes efter sine farlige egenskaber, hvis disse var blevet undersøgt. Ellers var det et system, der i vidt omfang fulgte direktivet. Direktivet medførte, at der blev udstedt en særskilt bekendtgørelse om opløsningsmidler. Direktivet indeholdt markant højere koncentrationsgrænser i forhold til de danske regler, der var gældende for alle andre produkter. For en række stoffer krævedes for eksempel 25% for at udløse klassificering mod 10% i den danske bekendtgørelse (nr. 408/1980). 2.2.6 Direktiv 77/728/EØF om klassificering, emballering og etikettering af farver, maling, lakker, lim og klister, trykfarver og dermed beslægtede varer. Nu ophævet af direktiv 88/379/EØF om præparater Direktivet, der nu er ophævet af direktiv 88/379/EØF, medtages her for at give et overblik over udviklingen af reglerne. Direktivet havde til formål at harmonisere medlemsstaternes regler om klassificering og mærkning af de omhandlede produkter samt at beskytte sundheden ved, at brugerne skulle informeres tilstrækkeligt om farer og forebyggelsesmuligheder. Her omtales direktivet, som det blev ændret ved direktiv 81/916/EØF, 83/265/EØF, 86/508/EØF og 89/451/EØF. Direktivet supplerede direktiv 73/173/EØF om opløsningsmidler og var en udbygning af 67-direktivet, for så vidt angik de omhandlede produkter. Direktivet fastsatte koncentrationsgrænser for klassificering af produkter som giftige, sundhedsskadelige, ætsende eller lokalirriterende, antændelige eller brandnærende. Direktivet omfattede også opløsningsmidler og henviste til eller indarbejdede 67-direktivets regler om R- og S-sætninger m.v. Direktivet indeholdt derudover nogle særlige mærkningsregler for blandt andet bly i maling og fastsatte grænser for, hvornår stoffet skulle fremgå af etiketten. Direktivet medførte en totalharmonisering og indeholdt en sikkerhedsklausul. Endelig fremgik det af direktivet, at Kommissionens tilpasninger af bilag skulle følge den samme procedure som 67-direktivet (komité-procedure IIIa). Gennemførelse Direktivet blev gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 565 af 14. oktober 1983 om klassificering, emballering og mærkning af farlige malevarer, som ændret ved nr. 725 af 18. november 1987 og nr. 259 af 24. april 1990 (nu ophævet). Vurdering af virkninger Ligesom direktiv 73/173/EØF medførte direktivet, at en lang række produkter, som indeholdt opløsningsmidler, ikke længere skulle klassificeres i forhold til de dagældende danske regler. Inden for Arbejdsministeriets lovgivning blev der indført krav om leverandørbrugsanvisninger (sikkerhedsdatablade) også for sådanne stoffer og materialer, som ikke skulle mærkes ifølge direktivet. 2.2.7 Direktiv 88/379/EØF om klassificering, emballering og etikettering af farlige præparater Præparatdirektivet Direktiverne om opløsningsmidler, maling og lakker omfattede kun blandinger af opløsningsmidler, samt opløsningsmidler og andre farlige stoffer til brug i de omhandlede produkter. Medlemsstaterne kunne fastsætte nationale regler om klassificering og emballering af andre produkter, som ikke var omfattet af de to direktivkomplekser.64 Præparatdirektivet har til formål at indføre generelle regler for klassificering af alle produkter. Direktivet erstatter derfor 73-direktivet om opløsningsmidler og 77-direktivet om maling og lak. Direktivet er generelt og gælder derfor ikke for kemiske produkter som er selvstændigt reguleret i andre direktiver, som f.eks. legetøj og kosmetik. Direktivet er nært knyttet til 67-direktivet. Direktivet har hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95) og gennemfører en totalharmonisering af regler om klassificering, emballering og etikettering af farlige kemiske produkter. Ændringer til bilaget vedtages af Kommissionen efter en nærmere fastsat procedure (komitéprocedure IIIa). Medlemsstaterne må anvende sikkerhedsklausulen, som beskrevet i 67-direktivet, for midlertidigt at gennemføre nationale regler i hastende tilfælde. Direktivet vedrører klassificering af produkter i de samme kategorier som 67-direktivet med undtagelse af miljøfare, hvor der endnu ikke er blevet vedtaget kriterier for fastlæggelse. Ifølge direktivet kan der anvendes to forskellige metoder til bestemmelse af et produkts klassificering. Produktet kan ifølge den ene metode, ligesom enkeltstoffer, undersøges og testes ved at bruge de metoder og kriterier, som er fastsat i 67-direktivet. Ifølge den anden metode kan en producent vælge at klassificere ved anvendelse af en beregningsmetode. Herefter beregnes produktets klassificering på baggrund af de indgående stoffers fareklassificering, hvorved der tages hensyn til den kumulerede farevirkning, når der indgår flere stoffer. Dog skal beregningsmetoden vælges til klassificering af kræftfremkaldende, mutagene og reproduktionstoksiske virkninger.65 Beregningsmetoden opstiller koncentrationsgrænser for, hvornår stoffer skal tages i betragtning for klassificering og opstiller formler for at afgøre, om et produkt skal klassificeres blandt de forskellige grader af egenskaber, for eksempel giftige/sundhedsskadelige eller ætsende/lokalirriterende. Hvis et produkt indeholder stoffer med forskellige farlige egenskaber, f.eks. sundhedsfare og miljøfare, skal alle egenskaber undersøges med hensyn til, om der kræves klassificering og mærkning. Et produkt skal klassificeres efter stoffets farlige egenskaber, hvis indholdet af stoffet eller stoffer er over en vis koncentration (0,1-25 vægtprocent), med mindre en lavere koncentration er bestemt i bilag 1 til 67-direktivet. Med hensyn til akut toksicitet (meget giftige og giftige), sundhedsskadelige, ætsende eller lokalirriterende egenskaber skal et produkt, der indeholder flere stoffer med samme egenskaber, der hver for sig ligger under grænsen for klassificering, alligevel mærkes, hvis man ved sammenlægning når til et bestemt tal (addition). Dette gælder dog ikke for langtidspåvirkninger, såsom kræftfare, da denne type effekt i mange tilfælde angår forskellige mekanismer i kroppen. Det betyder, at produkter, som indeholder forskellige kræftfremkaldende stoffer, ikke skal klassificeres som kræftfremkaldende, hvis stofferne hver for sig ligger under klassificeringsgrænsen. Klassificeringen skal ske på grundlag af den højeste faregrad. Direktivet kræver særlige mærkninger for visse produkter, herunder maling, der indeholder bly, samt lim og klister indeholdende cyanoacrylat og produkter indeholdende isocyanater. Derudover indeholder direktivet tilsvarende regler om emballering og mærkning som 67-direktivet. (Størrelse, indhold, børnesikrede lukninger m.v.). Det er ikke nødvendigt at anføre flere end fire R- og S-sætninger. Endelig pålægger direktivet medlemsstaterne at iværksætte en særlig informationsordning (sikkerhedsdatablade) til brug for erhvervsmæssige brugere. I modsætning til 67-direktivet er der endnu ikke fastlagt kriterier for klassificering for miljøfare. Det forventes, at der i løbet af foråret 1999 vil blive vedtaget et revideret præparatdirektiv. Forslaget indebærer, at der også fastsættes krav om mærkning af kemiske produkter, der indeholder miljøfarlige stoffer, samt skærpede krav til mærkning af bekæmpelsesmidler.66 Gennemførelse Direktivet blev gennemført i dansk ret ved: - Lov om kemiske stoffer og produkter (nu lovbekendtgørelse nr. 21. af 16. januar
1996, som ændret ved lov nr. 424 af 10. juni 1997 og lov nr. 431 af 10. juni 1997). Vurdering af virkninger Med præparatdirektivet indførtes, i forhold til direktiverne om opløsningsmidler, maling og lakker, en meget streng regulering. Disse direktiver vedrørte ikke kroniske skader (langtidspåvirkninger), som blev medtaget i præparatdirektivet. Præparatdirektivet var derfor et fremskridt i forhold til de to særdirektiver. Danmark havde siden 1980 haft et generelt system for klassificering af produkter.67 Ifølge bekendtgørelsen fra 1987 skulle produkter klassificeres enten på grundlag af en undersøgelse af produktets egenskaber på samme måde som stoffer eller ved at anvende et system med koncentrationsgrænser og indekstal, der svarer nogenlunde til præparatdirektivet, dog med meget strengere koncentrationsgrænser. Addition af egenskaber skulle foretages også ved langtidspåvirkninger, som er undtaget for addition i præparatdirektivet. Præparatdirektivet indfører dog et mere specificeret system med hensyn til koncentrationsgrænser. Danmark stemte imod forslaget under henvisning til, at grænseværdierne i præparatdirektivet var for høje samt at langtidspåvirkninger burde kunne sammenlægges (addition). Det fremgår dog af en rapport,68 der blev udarbejdet med henblik på at vurdere, om Danmark skulle anvende "miljøgarantien" (dengang artikel 100A, stk. 4), at der i praksis er tale om en ganske svag svækkelse i forhold til de dagældende danske regler. Undersøgelsen viste, at præparatdirektivet i få tilfælde medførte en strengere grænseværdi. Hvis der også tages hensyn til direktiverne om opløsningsmidler og maling og lakker, som ophævedes af præparatdirektivet, er der tale om en skærpelse af reglerne. Det fremgår endvidere af rapporten, at de danske regler om addition for langtidspåvirkninger i praksis kun vil have betydning i få tilfælde. Præparatdirektivet harmoniserer også krav til leverandør- brugsanvisninger (sikkerhedsdatablade). Arbejdsministeriet stillede krav om sikkerhedsdatablade på grund af utilfredshed med direktivet om maling og lakker, se herom beskrivelsen i forrige afsnit. Selv om indholdet af databladene på EU-plan stort set svarer til de danske, kræver de danske regler datablade for et større antal stoffer, især organiske opløsningsmidler, end præparatdirektivet. Det blev i den forbindelse overvejet, om man skulle anvende miljøgarantien til at opretholde de danske krav. I stedet opnåede man et forhandlingsresultat med Kommissionen, hvor medlemslande med eksisterende systemer med sikkerhedsdatablade, herunder Danmark, fik 2 års udsættelse med harmonisering af sikkerhedsdatablade, dvs. til juni 1993. Ved en ændring til sikkerhedsdatabladsdirektivet i 1993 (93/112/EØF), blev der indført et fælles krav om datablade for både præparatdirektivet og 67-direktivet. Uoverensstemmelsen mellem de danske regler og EU-reglerne var dog stadig ikke løst med hensyn til organiske opløsningsmidler og et begrænset antal kræftfremkaldende stoffer. Danmark brugte derfor i maj 1995 sikkerhedsklausulen i præparatdirektivet og 67-direktivet for at opretholde det udvidede danske krav om brug af sikkerhedsdatablade. Da direktivet medfører en totalharmonisering, skal Danmarks indsats foregå i EU-regi. Ændringer til direktivet Der knytter sig otte direktiver til præparatdirektivet: - Kommissionens direktiv 89/178/EØF (1. tilpasning) ændrede grænseværdien
for mærkning af bly i maling og foreskrev specielle mærkninger for produkter
indeholdende aktiv chlor og cadmiumlegeringer. Der har ikke tidligere været tilsvarende
danske regler. Den 3. og den 4. tilpasning, samt direktiverne 90/35/EØF og 91/442/EØF, er nu gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 829 af 15. oktober 1993 om klassificering, emballering, mærkning, salg og opbevaring af farlige stoffer og produkter, som ændret ved bekendtgørelse nr. 801 af 23. oktober 1997, bekendtgørelse nr. 1043 af 17. december 1997 og nr. 11 af 9. januar 1999. Danmark har støttet vedtagelsen af alle tilpasningerne. Regler vedrørende sikkerhedsdatablade henhører som allerede nævnt under Arbejdsministeriets regi. 2.2.8 Direktiv 75/324/EØF om aerosoler, som ændret ved direktiv 94/1/EØF Spraydåser Direktivet har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94). Direktivet regulerer en række forhold (blandt andet maksimalt rumindhold og krav til emballagen) og gælder med forbehold for andre EU-regler, herunder direktiver om farlige stoffer og produkter, inklusiv kosmetik, se herom afsnit 2.3. Direktivet regulerer blandt andet klassificering for brandfare. Det oprindelige direktiv foreskrev særlige regler om brandfare, der var lempeligere end 67-direktivet. Andre farlige egenskaber skulle klassificeres efter 67-direktivets regler. Direktivet blev dog ændret i 1994 ved direktiv 94/1/EF. Ændringen medfører at også 67-direktivets regler om brandfare nu gælder for spraydåser. Direktivet åbner dog mulighed for, at producenter kan undlade at mærke et produkt indeholdende brandfarlige bestanddele, hvis det kan bevises, at produktet ikke er brandfarligt. Direktivet gennemfører en totalharmonisering og indeholder en sikkerhedsklausul. Ændringer i direktivets bilag foretages af Kommissionen (komitéprocedure IIIa). Gennemførelse og vurdering af virkninger Direktivets krav om mærkning for brandfare er nu gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 829 af 15. oktober 1993 om klassificering, emballering og mærkning af kemiske stoffer og produkter, som ændret ved bekendtgørelse nr. 801 af 23. oktober 1997. Øvrige krav er gennemført ved arbejdstilsynets regler. Det oprindelige direktiv medførte, at der blev fastsat særregler for aerosolers brandfarlighed i ovennævnte bekendtgørelse. Direktivet medførte en meget ringe mærkning i forhold til 67-direktivet. Stoffer i listen over farlige stoffer, der har en såkaldt Ae-mærkning i listen over farlige stoffer, er forbudt i aerosoler. Disse regler er ikke påvirket af direktivet. 2.2.9 Direktiv 78/631/EØF om klassificering, emballering og etikettering af farlige præparater Pesticider Direktivet har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og omfatter bekæmpelsesmidler i bred forstand, herunder ukrudtsmidler, svampemidler og midler til bekæmpelse af visse skadedyr. Direktivet giver retningslinier og formler for, hvordan bekæmpelsesmidler skal klassificeres med hensyn til meget giftige, giftige og sundhedsfarlige egenskaber. Visse egenskaber, som for eksempel eksplosionsfare og antændelighed, skal følge reglerne herom i 67-direktivet. Bilaget lister bekæmpelsesmidler, der er blevet klassificeret i bestemte fareklasser med hensyn til giftighed og sundhedsfare. I forbindelse med de nationale godkendelsesordninger kan medlemsstaterne angive klassificeringen i forbindelse med godkendelsen. I øvrigt ligner direktivets regler reglerne fra 67-direktivet, og direktivet henviser til 67-direktivets regler vedrørende Kommissionens adgang til at ændre direktivets bilag. Direktivet indeholder også de R- og S-sætninger som producenten eller, hvis der er en godkendelsesordning, myndigheden skal vælge imellem. Med hensyn til angivelse af særlig risici (R-sætninger), såsom miljøpåvirkninger og langtidspåvirkninger såsom kræftfare, kan direktivets R- og S-sætninger om nødvendigt suppleres med de, der er listet i 67-direktivet. Direktivet indebærer en totalharmonisering, da det indeholder både en frihandelsklausul og en pligt til kun at tillade produkter, der opfylder direktivets krav. Medlemsstaterne må anvende en sikkerhedsklausul for midlertidigt at gennemføre selvstændige regler i hastetilfælde. Direktivet skal også ses i sammenhæng med 79/117/EØF om begrænsning af markedsføring af pesticider og 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler. Gennemførelse Direktivet blev gennemført i dansk ret ved: - Lov nr. 212 af 23. maj 1979 om kemiske stoffer og produkter ( nu lovbekendtgørelse nr. 21 af 16. januar 1996, som ændret ved lov nr. 424 af 10. juni 1997 og lov nr. 431 af 10. juni 1997). - Bekendtgørelse nr. 410 af 17. september 1980 om bekæmpelsesmidler, som er nu erstattet af bekendtgørelse nr. 241 af 27. april 1998 om bekæmpelsesmidler som ændret ved bekendtgørelse nr. 1061 af 20. december 1998. Vurdering af virkninger Bekæmpelsesmidler var reguleret af lov nr. 118 af 1961 og bekendtgørelse nr. 25 fra samme år. Udover et krav om forudgående godkendelse var der også generelle krav om mærkning (for eksempel midlets navn, dets vægt, vægtprocent og art af virksomme stoffer samt vægtprocent af fyldstoffer). Giftnævnet angav klassificering af et pesticid i forbindelse med godkendelse i én af fire klasser, X, A, B eller C baseret på et skøn. "X" blev tildelt meget giftige bekæmpelsesmidler og "C" de mindst farlige midler. Visse anvendelsesbegrænsninger var knyttet til klassificering, blandt andet krav til etikettering og mærkning.69 Danmark indtog en positiv holdning til direktivet, da det blev fremsat som forslag. Dog blev det fra dansk side fremhævet, at direktivets klassificeringsbestemmelser og bilagene burde omarbejdes og udarbejdes i overensstemmelse med WHO's forslag til retningslinier for klassificering af bekæmpelsesmidler. Direktivet medførte, at der skulle foretages mindre ændringer i loven af 1961. Lovens område skulle udvides til blandt andet at omfatte repellenter og træimprægneringsmidler, i det omfang disse ikke var omfattet af direktivet om maling og lakker (direktiv 77/728/EØF). Med direktivet blev der indført et anderledes klassificeringssystem med faste vurderingskriterier. Ændringer til direktivet Det var meningen, at direktiv 78/631/EØF skulle gennemføres den 1. januar 1981. Da arbejdet med bilagene ikke var færdiggjort, blev ikrafttrædelsesdatoen udsat, indtil bilagene blev færdiggjort ved direktiv 81/187/EØF. Direktivets bilag er senere blevet ændret og ajourført ved direktiv 84/291/EØF. Ændringerne har ikke haft nogen betydning for de danske regler. 2.3 Begrænsning af markedsføring og anvendelse af kemiske stoffer og produkter 2.3.1 Introduktion og konklusion EU’s regler om begrænsning af markedsføring og anvendelse af kemiske stoffer og produkter omfatter en broget gruppe af stoffer, produkter og produktområder. Det generelle direktiv om markedsføring og anvendelse (direktiv 76/769/EØF) vedrører en lang række forskellige stoffer og produkter, lige fra nogle meget farlige stoffer så som PCB og PCT (polychlorbiphenyler og polychlortriphenyler), asbest og cadmium, til stoffer i produkter af mindre betydning, såsom spøg- og skæmtgenstande. For en del stoffer, for eksempel cadmium, PCP (pentachlorphenol), og creosot er de danske regler mere vidtgående end den Fællesskabsretlige regulering. På nogle områder, for eksempel ved PCB og PCT, har der været en parallel udvikling mellem det danske regelsæt og EU’s regler. På et område har de danske regler direkte dannet baggrund for EU-reglerne, nemlig om begrænsning af nikkel i genstande, der kommer i kontakt med huden. Endelig er der områder af mindre betydning, hvor der ikke tidligere har været danske regler. Foruden de danske særregler, som direkte vedrører de stoffer, som direktivet regulerer, gælder også det danske rekvisitionssystem. Meget giftige og giftige stoffer, herunder kræftfremkaldende, mutagene og reproduktionstoksiske stoffer, må som udgangspunkt ikke sælges til private uden politiets tilladelse. Direktivet påvirker ikke Danmarks muligheder for at regulere stoffer og produkter, som ikke er reguleret i EU-direktiver. Dog sætter EF-traktatens princip om frie varebevægelser grænser for Danmark adgang til at vedtage nationale særregler, der indeholder tekniske handelshindringer. Der er uenighed om, hvorvidt direktivet indebærer en totalharmonisering. Dette spørgsmål behandles mere detaljeret nedenfor. Med vedtagelsen af forordning (EØF) nr. 793/93 af 23. marts 1993 om vurdering af risikoen af eksisterende stoffer og den 7. ændring af 67-direktivet, som indeholdt krav om risikovurdering af nye stoffer, er der mulighed for at skabe en mere systematisk sammenhæng mellem klassificering og begrænsning i markedsføringen. EU’s regler om kosmetik gennemfører en totalharmonisering af medlemsstaternes regler. Det er Miljøstyrelsens vurdering, at direktiverne har været tilfredsstillende i forhold til de dagældende danske regler. Reglerne om pesticider har hidtil kun bestået i en negativliste (direktiv 79/117/EØF),70 der indebar en minimumsharmonisering. Direktivet har ikke haft stor betydning for de danske regler, herunder for godkendelsessystemet. Derimod har Rådet vedtaget et direktiv (91/414/EØF), der indfører en godkendelsesordning for plantebeskyttelsesmidler. Direktivet indeholder ikke krav om alternativvgenerelurdering (det vil sige, at et produkt ikke godkendes, hvis der findes mindre farlige alternativer). Det har medført, at de danske regler herom ikke gælder for plantebeskyttelsesmidler. Rådet vedtog et direktiv om ensartede principper for nationale godkendelser af plantebeskyttelsesmidler, som ville have medført lempelser af de danske regler på en række områder. Direktivet blev dog annulleret af EF-domstolen, fordi det ikke levede op til direktiv 91/414/EØF’s krav om at plantebeskyttelsesmidler ikke må have skadelige virkninger på grundvand og overfladevand. Direktivet om ensartede principper skelnede imellem drikkevand og andet vand, som ikke var forudsat i rammedirektivet. Det skal bemærkes, at direktivet blev vedtaget med hjemmel i artikel 43 (nu artikel 37 - landbrug), der ikke indeholder en bestemmelse svarende til miljøgarantien. Med direktiv 98/8/EF blev der fastsat regler om biocider, der i stor udstrækning er bygget op som plantebeskyttelsesmiddeldirektivet. Med biociddirektivet tilstræbes det, at alene biocider hvis effekt er vurderet og fundet acceptabel kan anvendes i EU. Denne målsætning skal opfyldes over en årrække.71 Direktivets rammebestemmelser foreskriver hvilke godkendelsesprocedurer mv. som skal iagttages for at markedsføre et biocidholdigt produkt med henblik på anvendelse. Endelig er der et direktiv 88/378/EØF om legetøj, der kun har betydning for Miljøstyrelsen for så vidt angår kemiske egenskaber. Direktivets krav til indhold af f.eks. cadmium er lempeligere end de danske regler. 2.3.3 Generelt om direktiv 76/769/EØF om begrænsning af markedsføring af visse farlige stoffer og produkter Rådets direktiv 76/769/EØF om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer (herefter benævnt 76-direktivet) fastsatte de første EU-regler på anvendelsesområdet. 76-direktivet og efterfølgende ændringer består hovedsagelig af et bilag, der lister stoffer og produkter og de begrænsninger, der gælder for markedsføring og anvendelse. I modsætning til mange andre direktiver på kemikalieområdet er der ingen frihandelsklausul eller andre bestemmelser, der specifikt afskærer medlemsstaterne fra at indføre andre eller strengere regler. Indtil Fællesakten blev vedtaget, blev ændringer til 76-direktivet (ligesom direktivet selv) vedtaget med hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94). Efter Fællesakten har direktiverne haft hjemmel i EF-traktatens artikel 100A (nu artikel 95). Minimums- eller totalharmonisering? Der hersker uenighed om, hvorvidt 76-direktivet indførte en totalharmonisering, eller om direktivet fastsatte minimumsregler. Rådets Juridiske Tjeneste har i udtalelser om forskellige direktiver fremsat uforenelige meninger. Danmark mener, at direktivet har minimumskarakter, dog afhængig af en konkret fortolkning af hvert direktiv.72 Ligesom Kommissionen, opfatter Tyskland og Holland direktivet som en totalharmonisering.73 Tyskland, Holland og Danmark har brugt miljøgarantien for at opretholde deres regler om PCP og cadmium. Det kan i denne forbindelse nævnes, at EF-domstolen i de tidligere nævnte sager, sag 278/85 Straffesag mod Giacomo Caldana og sag 148/78 Anklagemyndigheden mod Tullio Ratti, om henholdsvis direktiv 67/548/EØF om farlige stoffer og direktiv 73/173/EØF om opløsningsmidler (begge direktiver med hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94)) fastslog, at der med direktiverne forelå totalharmonisering af reglerne om klassificering og mærkning m.v. Dette blev bl.a. begrundet med at direktiverne indeholdt en "frihandelsklausul". Direktiverne indeholdt artikler, som foreskrev, at medlemsstaterne kun kunne tillade produkter, der opfyldte direktivets krav og ikke kunne fastsætte anderledes regler. Direktiv 76/769/EØF samt senere ændringer indeholder ikke sådanne bestemmelser. Afgørelsen af, hvorvidt, der er tale om totalharmonisering, beror som tidligere nævnt på en konkret fortolkning af direktivteksten. Rådets Juridiske Tjeneste har i forbindelse med den 10. ændring af 76-direktivet, der regulerer cadmium, udtalt, at fordi der er tale om en negativliste over forbudte anvendelser, er andre produkter indeholdende cadmium implicit tilladt. Det vil sige, at reglerne har karakter af en totalharmonisering. Direktiv 79/117/EØF, der indeholder en negativliste over forbudte bekæmpelsesmidler, har dog ikke haft denne konsekvens, idet medlemsstaterne har kunnet opretholde strengere regler. Danmark har også i visse tilfælde gennemført strengere regler. Det gælder for asbest, selv om afstanden mellem EU-reglerne og de danske regler med tiden er blevet mindre. Danmark har desuden fastholdt sine regler om PCP, cadmium og creosot ved at henvise til, at direktivet indebærer en minimumsregulering. Dog har Danmark med hensyn til PCP og creosot samtidig påberåbt 100A stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4). Kommissionen har i februar 1996 godkendt de danske regler om PCP, i henhold til 100A stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4). Kommissionen har ved beslutning af 26.10.99 godkendt at Danmark opretholder den eksisterende danske godkendelsesordning for bekæmpelsesmidler indeholdende creosot. Som nævnt ovenfor anvendte Tyskland miljøgarantien for at opretholde sine regler om PCP. Kommissionen havde i overensstemmelse med den tidligere artikel 100A stk. 4 "bekræftet" Tysklands regler. EF-domstolen afsagde en dom, som annullerer Kommissionens bekræftelse (sag C-41/93), fordi Kommissionens bekræftelse ikke var tilstrækkelig begrundet. Kommissionen har senere på ny bekræftet Tysklands regler om PCP med en mere udførlig begrundelse. Dommen har generel betydning for fortolkning af visse aspekter af 100A stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4), som Amsterdam-traktaten i dag har forsøgt at råde bod på, se nærmere under afsnit 2.3.9. om direktiv 91/173/EØF. Dommen tog imidlertid ikke stilling til, om anvendelsen af miljøgarantien var nødvendig. Ændringer og tilpasninger til 76-direktivet Hidtil har ændringer i bilaget skulle vedtages af Rådet. Med vedtagelsen af direktiv 89/678/EØF har Kommissionen imidlertid fået kompetence til at ændre bilaget for stoffer og produkter, der er blevet reguleret i direktivet. Tilpasninger vedtages i den komité, der er blevet oprettet i henhold til 67- direktivet, det vil sige komitéprocedure IIIa. Der er kun vedtaget fire tilpasninger indtil nu, nemlig direktiv 91/659/EØF om asbest, direktiv 96/55/EF (chlorerede opløsningsmidler), direktiv 97/10/EF (kræftfremkaldende, mutagene og reproduktionstoksiske stoffer), og direktiv 97/64/EF (lampeolier). Indtil nu er direktivet blevet ændret 16 gange (og der foreligger endvidere et forslag til en ny ændring). Fremstillingen af disse ændringer følger i den kronologi som er angivet nedenfor. - Direktiv 76/769/EØF omhandler PCB, PCT og vinylchlorider. Reglerne om PCB og PCT er ændret tre gange ved direktiv 82/828/EØF om 3. ændring, direktiv 85/467/EØF om 6. ændring og direktiv 89/677/EØF om 8. ændring. - 1. ændring af 76-direktivet (79/663/EØF) omhandler farlige stoffer i
dekorationsgenstande og Tris (Tris(2,3-dibrompropyl)phoshat) i beklædningsgenstande.
Direktivet er blevet udvidet ved 4. ændring (83/264/EØF), 8. ændring (89/677/EØF)
og 13. ændring (94/48/EF). 2.3.4 Direktiv 76/769/EØF om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater PCB, PCT og vinylchlorid Direktivet begrænser anvendelsen og markedsføring af PCB, PCT og monomert vinylchlorid. Direktivet forbyder anvendelsen af PCB og PCT i koncentrationer over 0,1 vægtprocent med en række undtagelser, for eksempel i visse lukkede systemer. Direktivet forbyder markedsføring af vinylchloridmonomer i aerosoler. Direktivet skal ses i sammenhæng med direktiv 75/439/EØF om bortskaffelse af olieaffald og direktiv 76/403/EØF om bortskaffelse af PCB og PCT, som er nærmere beskrevet i kapitel 3, afsnit 3.4. Gennemførelse Direktivet blev gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 18 af 15. januar 1976 om begrænsninger i indførelsen og anvendelsen af PCB og PCT, som ændret ved bekendtgørelse nr. 572 af 26. november 1976. - Bekendtgørelse nr. 471 af 15. september 1975 om vinylchlorid. Begge bekendtgørelser er nu ophævet. Forbudet mod vinylchlorid er nu indeholdt i bekendtgørelse nr. 1004 af 14. december 1995 om begrænsning af salg og anvendelse af visse farlige kemiske stoffer og produkter til specielt angivne formål. Senest blev bekendtgørelsen ændret ved bekendtgørelse nr. 1042 af 17. december 1997 om begrænsning af salg og anvendelse af visse farlige stoffer og produkter til specielt angivne formål, som ændret ved bekendtgørelse nr. 380 af 19. juni 1998 og bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998. Vurdering af virkninger Bekendtgørelse nr. 18 af 15. januar 1976 afspejlede i det væsentligste status for forhandlinger i EU ved tidspunktet for underskrivelsen.74 Bekendtgørelse nr. 572 af 26. november 1976 præciserede og strammede en bestemmelse om transformere og induktionspoler i den oprindelige bekendtgørelse for at komme i overensstemmelse med direktivets krav efter det endelige forhandlingsresultat. På nogle punkter går bekendtgørelsen videre: Bekendtgørelsen trådte i kraft et år tidligere og gav ikke, som direktivet, mulighed for dispensation. Endelig krævede bekendtgørelsen mærkning af PCB og PCT-holdige produkter. Direktivet har ikke haft nogen virkning på de danske regler om vinylchloridmonomerer, som allerede var forbudt.75 Ændringer til direktivet Af de 16 ændringer som 76-direktivet har gennemgået har 3 ændringer vedrørt reglerne om PCB og PCT. Første gang ved direktiv 82/828/EØF om 3. ændring af 76-direktivet. Direktivet giver medlemsstaterne adgang til at tillade PCT i større omfang indtil 1985. Danmark har dog ikke benyttet muligheden. Den anden ændring blev vedtaget i 1985 - direktiv 85/467/EØF om 6. ændring af 76-direktivet. Baggrunden herfor var, at der ikke havde været et væsentlig fald i PCB og PCT-forureningen. Ændringen medfører, at PCB og PCT i koncentrationer over 0,01 vægtprocent forbydes i de tilladte undtagelser fra 30. juni 1986. Medlemsstaterne har dog mulighed for at give tilladelse til anvendelse i tilfælde, hvor der ikke foreligger en erstatningsmulighed. Medlemsstaterne kan kræve, at produkter, der indeholder PCB eller PCT, skal mærkes blandt andet med oplysninger om bortskaffelse og vedligeholdelse. Den 6. ændring af 76-direktivet er gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 718 af 9. oktober 1986 om begrænsninger i anvendelsen af PCB og PCT, der ophæver den tidligere bekendtgørelse. Bekendtgørelsen afviger fra direktivet på en række punkter: - Bekendtgørelsen går videre ved at forbyde produkter med et indhold af PCB eller PCT over 0,005 vægtprocent. Der var en tidsfrist (1995) for anvendelse af visse eksisterende apparater i bekendtgørelsen. Ellers gælder det, at apparater må anvendes indtil udløbet af levetiden, ganske som i direktivet. Bekendtgørelsen kræver mærkning af lokaler, hvor der opbevares PCB/PCT, foruden på selve produkterne. Af mærkningen skal fremgå, at der ved brand udvikles giftige dampe. Der stilles krav om indretning af lokaler for at sikre mod brandfare. Derimod har Danmark ikke benyttet den frivillige mulighed for at kræve mærkning med hensyn til bortskaffelse og vedligeholdelse. Bekendtgørelse nr. 718 af 9. oktober 1986 ophæves med bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998 om PCB, PCT og erstatningsstoffer herfor. Denne bekendtgørelse der trådte i kraft den 1. januar 1999 gennemfører Rådets direktiv 96/59/EF af 16. september 1996 om bortskaffelse af PCB og PCT. Den tredje ændring er indeholdt i direktiv 89/677/EØF om 8. ændring af 76-direktivet. Direktivet ændrer grænseværdien for produkter indeholdende PCB og PCT fra 0,1 vægtprocent til 0,005 vægtprocent. Bekendtgørelse nr. 718 af 9. oktober 1986 havde allerede gennemført dette krav. 2.3.5 Direktiv 79/663/EØF om 1. ændring af direktiv 76/769/EØF Dekorationsgenstande og TRIS i beklædningsgenstande Direktivet forbyder markedsføring og anvendelse af stoffer klassificeret som meget giftige, giftige, sundhedsfarlige, ætsende, eksplosive, meget let antændelige, letantændelige eller antændelige ifølge klassificeringen i direktiv 67/548/EØF om klassificering og mærkning. Endvidere forbydes enhver væske med et flammepunkt under 55 grader i dekorationsgenstande, der skal frembringe lyseffekter eller farver ved hjælp af forskellige faser, for eksempel lamper og askebægre. Direktivet forbyder anvendelsen af TRIS i beklædningsgenstande og andre tekstilvarer, der kan komme i berøring med huden, for eksempel linned.76 Direktivet skal ses i sammenhæng med direktiv 83/264/EØF om 4. ændring af direktiv 76/769/EØF, som beskrives nedenfor. Gennemførelse og vurdering af virkninger Direktivet blev gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 106 af 21. marts 1980 om ændring af bekendtgørelse nr. 349 af 16. juni 1977 om anvendelse af gifte og sundhedsfarlige stoffer til specielt angivne formål (nu ophævet). Bekendtgørelsen gik ikke videre end direktivet. Udarbejdelsen af reglerne er foregået stort set parallelt. Ændringer til direktivet Direktiv 83/264/EØF om 4. ændring til direktiv 76/769/EØF Direktivet henviser til, at yderligere to andre stoffer end Tris, som bruges til imprægnering af tekstilvarer, har vist sig at være sundhedsskadelige. Derudover har en række stoffer, som bruges i nysepulver og andre spøg- og skæmtgenstande samt til tåregas, sundhedsskadelige eller ætsende egenskaber. Reglerne sigter mod at beskytte børn. Direktivet forbyder anvendelsen og markedsføring af Tris (1-aziridinyl) phosphinoxid og polybromerede biphenyler i tekstilvarer bestemt til at komme i berøring med huden. Derudover forbyder direktivet anvendelsen af visse derivater (for eksempel udtræk) af planter, benzidin og dets forbindelser, nitrobenzaldehyd, ammoniumsulfider og flygtige estere af bromacetat. Medlemsstaterne kan tillade stofferne i stinkbomber indeholdende højst 1,5 ml. Direktivet er gennemført i dansk ret ved: Bekendtgørelse nr. 570 af 26. november 1984 om ændring af bekendtgørelsen om anvendelse af gifte og sundhedsfarlige stoffer til specielt angivne formål, som nu er erstattet med bekendtgørelse nr. 1004 af 14. december 1995. Bekendtgørelsen var en regulær implementering af direktivet. Der havde ikke før været tilsvarende regler. Sidstnævnte bekendtgørelse blev ændret ved bekendtgørelse nr. 1042 af 17. december 1997 om begrænsning af salg og anvendelse af visse farlige stoffer og produkter til specielt angivne formål, som ændret ved bekendtgørelse nr. 380 af 19. juni 1998 og bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998. 2.3.6 Direktiv 82/806/EØF om 2. ændring af direktiv 76/769/EØF Benzen Direktivet begrænser anvendelsen af benzen i fri form i mængder over 5 mg/kg. i legetøj. Gennemførelse Direktivet blev gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 442 af 6. september 1983 om ændring af bekendtgørelse nr. 349 af 16. juni 1977 om anvendelse af gifte og farlige stoffer til specielt angivne formål (nu ophævet). Vurdering af virkninger Bekendtgørelse nr. 442/1983 betød en stramning af de dagældende regler for så vidt angår legetøj. Efter bekendtgørelse nr. 349 af 1977 var en giftrekvisition nødvendig før udlevering af varer, der indeholdt benzen over 0,2 vægtprocent, svarende til 20 mg/kg. Produkter, der indeholdt benzen, var således ikke forbudt. Den nugældende bekendtgørelse gennemfører den samme værdi som direktivet, se nedenfor. Direktivet betød en stramning af de danske regler, idet der ikke tidligere havde været et forbud. Ændringer til direktivet Direktivet er senere blevet udvidet for benzen ved direktiv 89/677/EØF om 8. ændring af direktiv 76/769/EØF, som forbyder markedsføring af stoffer eller produkter indeholdende over 0,1 vægtprocent benzen. Direktivet undtager brændstoffer, anvendelse i industriprocesser og affaldsstoffer, som er omfattet af andre regler. Direktivet har hjemmel i EF-traktatens artikel 100A (nu artikel 95). Direktivet er gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 454 af 16. juni 1991 om begrænsning af salg og anvendelse af visse farlige kemiske stoffer og produkter til specielt angivne formål, nu bekendtgørelse nr. 1004 af 14. december 1995. Bekendtgørelsen gennemførte direktivet uden afvigelser, og reglerne var en stramning i forhold til tidligere. Bekendtgørelse nr. 1004/95 er blevet ændret ved bekendtgørelse nr. 1042 af 17. december 1997 om begrænsning af salg og anvendelse af visse farlige stoffer og produkter til specielt angivne formål, som ændret ved bekendtgørelse nr. 380 af 19. juni 1998 og bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998. 2.3.7 Direktiv 83/478/EØF om 5. ændring af direktiv 76/769/EØF, direktiv 85/610/EØF om 7. ændring af direktiv 76/769/EØF og direktiv 91/659/EØF om 1. tilpasning af direktiv 76/769/EØF Asbest Det første direktiv om markedsføring og anvendelse af asbest (5. ændring) forbyder anvendelse og markedsføring af crocidolit (blå asbest), men giver medlemsstaterne adgang til at indføre tre specifikke undtagelser fra forbudet. Udover de specifikke undtagelser kan medlemsstaterne kun tillade anvendelse og markedsføring af andre asbesttyper i produkter, hvis produktet er mærket med en særlig etikette i overensstemmelse med bilaget. 7. ændring forbyder nogle bestemte anvendelser af de andre asbesttyper end crocidolit, hvor der tidligere kun krævedes mærkning. For eksempel forbyder direktivet asbest i legetøj, maling og fernis, rygeartikler og i produkter, der skal påsprøjtes. Den sidste ændring (1. tilpasning) forbyder anvendelsen af de andre asbesttyper med undtagelse af chrysotil, som dog også delvis forbydes. Direktiverne skal også ses i sammenhæng med direktiv 88/212/EØF om miljøforurening med asbest. Gennemførelse Direktiverne er gennemført ved: Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 660 af 24. september 1986 om asbest, senest ændret ved bekendtgørelse nr. 288 af 17. maj 1998. Vurdering af virkninger Danmark har opretholdt sine strengere regler. Arbejdsministeriet havde allerede forbudt anvendelsen af crocidolit ved bekendtgørelse nr. 468 af 1979 og havde en positivliste over tilladte tidsbegrænsede anvendelser for andre typer af asbest. Senere ændringer udvidede listen over tilladte anvendelser, hvor de fleste anvendelser skulle ophøre inden 1990. De danske regler var derfor strammere end EU’s. Bekendtgørelsen indeholdt nogle mere generelle krav til emballering og mærkning og indeholdt ikke et krav om brugen af den særlige etiket, som krævet af direktiverne. EU’s mærkningsregler er nu gennemført i bekendtgørelsen fra 1986. 1. tilpasning indebærer en tilnærmelse af EU’s regler til det danske regelsæt men tillader flere undtagelser fra forbudet mod anvendelse af chrysotil asbest end tilladt i Danmark. I Danmark er chrysotil asbest kun tilladt til visse bremsebelægninger og pakninger til specielle formål. Den formelle mulighed for at opnå dispensation fra forbudet i bekendtgørelsen skal tilpasses reglerne i 1. tilpasning. Dette har dog ingen praktisk betydning. 2.3.8 Direktiv 89/677/EØF om 8. ændring af direktiv 76/769/EØF Direktivet har hjemmel i EF-traktatens artikel 100A (nu artikel 95). I direktivets præambel er det anført, at medlemsstaterne kan gennemføre strengere regler vedrørende arbejdsbeskyttelse. Direktivet har til formål at harmonisere nationale regler vedrørende en række stoffer på grund af sundhedsskadelige og/eller miljøskadelige virkninger. Direktivet forbyder 2-naphtylamin, benzidin, 4-nitrobiphenyl og 4-aminodiphenyl78 i koncentrationer over 0,1 vægtprocent. Derudover må stofferne kun sælges til erhvervsmæssige forbrugere. Direktivet forbyder anvendelsen af blycarbonater og blysulfater i maling. Medlemsstaterne kan dog tillade anvendelse til restaurering af malerier og historiske bygninger. Kviksølvforbindelser, arsenforbindelser og organiske tinforbindelser er ikke tilladt som stoffer og bestanddele af produkter, der er bestemt til at hindre tilgroning med mikroorganismer, planter eller dyr, og træbeskyttelse med specifikke undtagelser. Direktivet forbyder dibutyltinborat over visse grænseværdier. Herudover regulerer direktivet anvendelsen af PCB/PCT, samt benzen, og spøg- og skæmtgenstande, som er beskrevet under henholdsvis direktiv 76/769/EØF og under 2. og 3. ændring af direktiv 76/769/EØF. Gennemførelse Direktivet er gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 454 af 16. juni 1991 om begrænsning af salg og anvendelse af visse farlige kemiske stoffer og produkter til specielt angivne formål, nu bekendtgørelse nr. 1004 af 14. december 1994, som ændret ved bekendtgørelse nr. 1042 af 17. december 1997 om begrænsning af salg og anvendelse af visse farlige stoffer og produkter til specielt angivne formål, som ændret ved bekendtgørelse nr. 380 af 19. juni 1998 og bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998. Vurdering af virkninger Bekendtgørelsen gennemførte direktivet uden ændringer. Danmark har ikke benyttet adgangen til at tillade lempeligere regler for visse stoffer. Derudover forbyder bekendtgørelsen arsen og kviksølv samt dets forbindelser i maling, hvis indholdet overstiger visse grænseværdier. Bekendtgørelsen forbyder også brugen af arsen- eller kviksølvforbindelser til desinfektion eller konservering af mur, træ eller tekstiler m.v., som er skærpet i forhold til 1977-bekendtgørelsen. 1977-bekendtgørelsen forbød arsen-, bly-, og kviksølvforbindelser til farvning eller maling af legetøj, møbler eller andre genstande beregnet til børn i mængder over en vis grænse.79 Direktivet har betydet et generelt forbud mod blycarbonater og sulfider i maling. 2-naphtylamin, benzidin, 4-nitrobiphenyl og 4-aminodiphenyl har ikke før været anvendelsesreguleret i Danmark. Stofferne forekommer dog i et mindre omfang. De danske regler er blevet strammet i forbindelse med organiske tinforbindelser. 2.3.9 Direktiv 91/173/EØF om 9. ændring af direktiv 76/769/EØF PCP - Pentachlorphenol PCP bruges som desinfektions- eller konserveringsmiddel, hovedsageligt til træbeskyttelse. PCP er sundhedsskadelig og er også skadelig for miljøet, især vandmiljøet. Direktivet har til formål at imødekomme disse hensyn samt at fremme varernes frie bevægelighed. Direktivet forbyder anvendelsen af PCP i koncentrationer over 0,1% med en række undtagelser. PCP må anvendes industrielt til trykimprægnering af træ, som ikke skal bruges indendørs eller komme i berøring med levnedsmidler, til imprægnering af fibre og svære tekstilvarer, som syntese eller omdannelsesled i industriprocesser. Derudover kan medlemsstaterne tillade, at PCP anvendes til bygninger, der er angrebet af visse typer svamp. PCP må højst indeholde 4 mg. af dioxinen HCDD pr. kg. PCP. Desuden må PCP-holdige produkter ikke sælges til private forbrugere, men kun til erhvervsmæssig brug. PCP-holdige stoffer eller præparater må kun sælges i emballager, som kan rumme mindst 20 liter og mærkes "udelukkende til erhvervsmæssige brugere". Man skal her være opmærksom på, at anvendelsen til trykimprægnering af træ til udendørs brug er langt det vigtigste anvendelsesområde for PCP. Direktivets forbud er derfor af meget begrænset karakter. Gennemførelse Direktivet er gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 420 af 21. april 1996 om begrænsning af salg og anvendelse af pentachlorphenol (PCP). Vurdering af virkninger Siden 1977 har PCP været reguleret i Danmark. Bekendtgørelse nr. 582 af 28. november 1977 om begrænsning af dioxiner i pentachlorphenol m.v. foreskriver, at PCP som udgangspunkt er forbudt til fremstilling af træbeskyttelsesmidler. PCP må kun anvendes som træbeskyttelsesmiddel, hvis indholdet af HCDD ikke overstiger 1 mg/kg. Denne grænse for HCDD-indhold har i praksis virket som et totalforbud, idet de tekniske kvaliteter af PCP overstiger grænsen. Direktivets forbud er derfor af begrænset betydning. Reglerne om HCDD er nu videreført i bekendtgørelse nr. 420 af 21. april 1996. Siden 1977 har det været forbudt at bruge PCP eller dets salte til tøjvask, samt i træ, murværk og tekstiler, i det omfang de kommer i berøring med levnedsmidler. Endelig forbyder bekendtgørelse nr. 420 af 21. april 1996 import, salg, eksport og anvendelse af varer indeholdende PCP over 5 ppm. Reglerne svarer til de tyske regler herom. De danske regler er således strengere end direktivets på de fleste punkter. Direktivet har dog medført, at der er blevet indført et udtrykkelig forbud mod salg af PCP i koncentrationer over 0,1%. De tidligere regler indeholdt ikke en klar begrænsning i muligheden for dispensation i overensstemmelse med direktivet. Den nye særbekendtgørelse indeholder en begrænset adgang til dispensation samt en henvisning til direktivet.80 Direktivet har også medført, at Danmark har indført direktivets regler om mærkning og emballering. Det har været diskuteret, hvorvidt direktivets bestemmelser har minimumskarakter eller ej. Som nævnt i indledningen har Tyskland og Holland anvendt "miljøgarantien", hvorimod Danmark først gav udtryk for, at dette ikke var nødvendigt, idet Danmark opfattede direktivet som et minimumsdirektiv. EF-domstolen har afsagt en dom (sag C-41/93), som annullerede Kommissionens anerkendelse af Tysklands ret til at opretholde egne, strengere regler. Frankrig anlagde sag mod Kommissionen med en påstand om, at Kommissionens bekræftelse ikke var begrundet som krævet i Traktatens artikel 190 (nu artikel 253). Domstolen gav Frankrig medhold. Kommissionen har siden anerkendt Tysklands regler på ny med en udførlig begrundelse.81 Dommen har generel betydning i forhold til anvendelse af artikel 100A stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4 og 5), dog mere begrænset efter vedtagelsen af Amsterdam-traktaten. Domstolen fastslår, at Kommissionens bekræftelse er en betingelse for, at nationale regler kan anvendes, efter at et direktiv er trådt i kraft. Det vil sige, at reglerne ikke kan håndhæves forinden denne bekræftelse. De krav som EF-domstolen stiller til Kommissionens efterprøvelse af nationale regler er mere vidtgående end tidligere antaget i Danmark.82 Bekræftelsen skal bestå af en faktisk og retlig redegørelse for, at alle betingelser er opfyldt, herunder om reglerne er begrundet i vigtige behov. EF-domstolen tog i dommen ikke stilling til, om 76-direktivet indfører totalharmonisering eller ej og heller ikke om 100 stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4 og 5) skal anvendes i sådanne sager. Endelig tog Domstolen ikke stilling til, om artikel 100A kun kan anvendes for gældende nationale regler, eller om den også kan anvendes på fremtidig regler, men denne fortolkningstvivl har Amsterdam-traktatens miljøgaranti rådet bod på ved at sondre mellem opretholdelse og indførelse af nationale særregler. For at opretholde de strengere danske regler henviste Danmark oprindeligt til, at direktivet alene var et minimumsdirektiv. Først efter at Kommissionen havde indledt traktatkrænkelsesprocedure mod Danmark for manglende gennemførelse, henviste Danmark til den tidligere artikel 100A stk. 4. Dog blev det i meddelelsen fastholdt, at det fortsat var Danmarks opfattelse, at der var tale om en minimumsdirektiv. Kommissionen har i en beslutning af 26. februar 1996 anerkendt de danske regler under henvisning til den tidligere artikel 100 A, stk. 4. Kommissionens begrundelse henviste til særlige danske forhold, herunder at den danske drikkevandsforsyning var truet, idet der var fundet koncentrationer af PCP i grundvandet, der oversteg grænseværdien i direktivet om drikkevand. Desuden fandt Kommissionen ikke, at der var tale om diskriminerende regler. Den danske bestemmelse om forbud mod PCP i varer er vedtaget, efter at direktivet trådte i kraft. Danmark har notificeret reglerne i henhold til direktiv 83/189/EØF, som indeholder en procedure, der skal anvendes, når der ikke eksisterer EU-regler. Bestemmelsen falder uden for direktivets reguleringsområde, fordi den 9. ændring af direktiv 76/769/EØF kun regulerer anvendelsen af produktet PCP og ikke varer, der er behandlet med PCP. 2.3.10 Direktiv 91/338/EØF om 10. ændring af direktiv 76/769/EØF Cadmium 10. ændring har til formål at harmonisere medlemsstaternes regler om cadmium under hensyntagen til sundhedsmæssige og miljømæssige aspekter.83 Direktivet forbyder anvendelsen af cadmium over en grænseværdi på henholdsvis 0,1 og 0,01 vægtprocent i en lang række produkter, herunder visse plast typer (PVC m.v.), maling og lakker, visse varer fremstillet af vinylchloridpolymerer og cadmiering af visse produkter. Det er således en negativliste, dvs., at anvendelser, der ikke er nævnt, er tilladt ifølge direktivet. Forbudene trådte i kraft på forskellige tidspunkter, dog senest 1. januar 1996. Direktivet har hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95). Direktivet undtager områder, der allerede er reguleret i EU: direktivet om legetøj (88/378/EØF), der har en højere grænseværdi for indholdet af cadmium og direktiv 91/157/EØF om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer (se kapitel 4 om affald). Gennemførelse Direktivet er gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 1199 af 23. december 1992 om forbud mod salg, import og
fremstilling af cadmiumholdige produkter. Vurdering af virkninger Allerede i 1983 udstedte Danmark bekendtgørelse nr. 395 af 1983 om fremstilling og import af cadmiumholdige produkter, som trådte i kraft i 1987. Bekendtgørelsen medførte et generelt forbud mod cadmium i produkter. Bilaget fastsætter en række undtagelser, hvor nogle anvendelser er tidsbegrænsede. I modsætning til direktivet er det danske forbud opbygget som en positivliste. Det er muligt at søge om dispensation fra forbudet. Direktivets forbud dækker cirka 30-50% af de produkter, der er omfattet af bekendtgørelsens forbud. Herudover opererer direktivet med grænseværdier på 0,01-0,1%. Produkter, der indeholder cadmium under grænsen, falder udenfor forbudet i modsætning til den danske bekendtgørelse, der har en grænseværdi på 0,0075%. Direktivet er derfor meget mindre vidtgående end de danske regler. Direktivet har dog betydet, at cadmiering af en række produkter, som var tilladt i bekendtgørelsen, er blevet forbudt. Det gælder blandt andet motorer og maskiner, som i det væsentligste er bestemt til erhvervsmæssig anvendelse, samt brændere og ovne. Direktivet har også medført, at cadmium ikke må anvendes til forskellige typer plast, som ellers var tilladt til lastbiler og busser. Endelig har direktivet medført, at der blev udstedt regler om cadmiumrester i maling og lak med højt zinkindhold. Ændringerne i de danske regler på grund af direktivet har kun mindre miljømæssig betydning. Herudover indeholder bekendtgørelsen nr. 1004 fra 1995 om begrænsning af salg m.v., en grænseværdi på 0,002% cadmium i glasurer og dekorationsfarver. Reglerne i bekendtgørelsen fra 1983 er stort set videreført i bekendtgørelse nr. 1199 fra 1992. Bekendtgørelsen blev ændret ved bekendtgørelse nr. 1042 af 17. december 1997 om begrænsning af salg og anvendelse af visse farlige stoffer og produkter til specielt angivne formål, som ændret ved bekendtgørelse nr. 380 af 19. juni 1998 og bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998. Rådets Juridiske tjeneste har udtalt, at der ikke er mulighed for at opretholde strengere regler, fordi direktivets negativliste implicit betyder, at andre produkter er tilladte. Holland har dog anvendt miljøgarantien til at opretholde nationale særregler. Danmark har henvist til direktivets minimumskarakter for at opretholde sine strengere regler. Kommissionen har dog endnu ikke taget endelig stilling til de danske regler. 2.3.11 2.3.11 2.3.11 Direktiv 91/339/EØF om 11. ændring af direktiv 76/769/EØF Erstatningsstoffer for PCB og PCT Rådet havde ved vedtagelsen af direktiv 76/769/EØF og efterfølgende ændringer begrænset muligheden for at anvende PCB og PCT, blandt andet fordi der fandtes mindre farlige alternativer. Imidlertid fandt Holland høje koncentrationer af Ugilec 141, som er et erstatningsstof for PCB og PCT, i vand og sediment fra floder tilgrænsende minedriftsområder, hvor stoffet blev anvendt som hydraulisk væske. To andre erstatningsstoffer (Ugilec 121 og DBBT), som endnu ikke er på markedet, har også farlige egenskaber - svarende til PCB og PCT. Udfasning af erstatningsstoffer blev taget op ved Nordsøkonferencen i 1989, hvor Danmark støttede Holland i, at der burde ske en udfasning inden 1994. Direktivet har til formål at tilgodese disse hensyn samt at sikre varernes fri bevægelighed. Direktivet forbyder anvendelse og markedsføring af Ugilec 121 og DBBT. Direktivet forbyder Ugilec 141 fra den 18. juni 1994 med to undtagelser: Stoffet kan anvendes i anlæg og maskiner, der var på markedet før denne dato og til vedligeholdelse af eksisterende anlæg og maskiner. Efter 1994 er handel med brugte anlæg og maskiner forbudt. Gennemførelse Direktivet er gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 446 af 7. juni 1992 om ændring af bekendtgørelse nr. 454 om begrænsning af salg af anvendelse af visse farlige kemiske stoffer og produkter til specielt angivne formål (nu bekendtgørelse nr. 1004 af 14. december 1995, som blev ændret ved bekendtgørelse nr. 1042 af 17. december 1997 om begrænsning af salg og anvendelse af visse farlige stoffer og produkter til specielt angivne formål, som ændret ved bekendtgørelse nr. 380 af 19. juni 1998 og bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998). Vurdering af virkninger Danmark har ikke tidligere haft regler om erstatningsstoffer for PCB og PCT. Imidlertid har Danmark støttet en sådan regulering til fremsættelsen af direktivforslaget og under forhandlingerne. Hertil kommer, at Ugilec 121 kun har været anvendt i ringe omfang i Danmark. Derfor har EU-reguleringen ikke haft større betydning. Direktivet er gennemført uden ændringer. 2.3.12 Direktiv 94/27/EF om 12. ændring af direktiv 76/769/EF Nikkel Direktiv 94/27/EF forbyder nikkel i en række genstande, der kommer i kontakt med huden, med mindre genstanden afgiver mindre end 0,5 µg/cm2/uge. Eksempler på genstande, der ikke må afgive nikkel er halssmykker, øreringe, brillestel og knapper. Formålet med direktivet er at forebygge nikkelallergi. Testmetoderne i forbindelse hermed fastsættes af den europæisk standardiseringsorganisation (CEN). Gennemførelse Direktivet skal først implementeres, når standarder om afprøvningsmetoder er vedtaget af CEN, og sådanne standarder er under udarbejdelse. Vurdering af virkninger Danmark indførte allerede i 1989 regler, der forbød salg af nikkelholdige produkter. (Bekendtgørelse nr. 472 af 27. juni 1989, som ændret ved bekendtgørelse nr. 854 af 16. december 1991 om forbud mod salg og mærkning af visse nikkelholdige produkter). Direktivet svarer stort set til de danske regler, som også var baggrunden for, at Kommissionen fremsatte forslaget. Direktivet er et eksempel på, at Danmark påvirker EU-reglerne. De danske regler indeholder allerede en afprøvningsmetode. 2.3.13 Direktiv 94/48/EF om 13. ændring af direktiv 76/769/EØF Med den 13. ændring af 76-direktivet blev stoffer, som er antændelige eller yderst let antændelige, forbudt i spraydåser som anvendes til spøg og skæmt eller til dekorative formål. Forbudet gælder salg til private. Baggrunden for direktivet er, at visse erstatningsstoffer for CFC er antændelige. Direktivet skal gennemføres senest 6 mdr. efter vedtagelsen af et tilpasningsdirektiv til direktiv 75/324/EØF om aerosoler for så vidt angår prøvemetoder eller senest et år efter vedtagelsen af direktiv 94/48/EF. I Danmark har det været forbudt at anvende stoffer, som har fået en Ae anmærkning i listen over farlige stoffer i aerosoler siden 1991.77 Der er dog ikke fuldstændig sammenfald mellem Ae stoffer og de stoffer, der er reguleret af direktivet. 2.3.14 Direktiv 94/60/EF om 14. ændring af direktiv 76/769/EØF Creosoter, kræftfremkaldende-, reproduktionstoksiske- og mutagenstoffer og chlorerede opløsningsmidler Direktivet er inddelt i tre områder: 1. Direktivet skaber en kobling mellem visse klassificeringer i 67-direktivet og forbud
mod salg til private forbruger. Direktivet forbyder salg af stoffer og produkter, der er
klassificeret som kræftfremkaldende, reproduktionstoksiske eller mutagene (CMR-stoffer) i
gruppe 1 og 2 (ud af tre farlighedsgrupper). Forbudet gælder ikke for stoffer, som
allerede er reguleret af direktivet eller af f.eks. kosmetikdirektivet. Direktivet gælder
heller ikke for brændselsstoffer. Kommissionen er forpligtet til at fremsætte forslag 6
måneder efter, at nye stoffer bliver klassificeret inden for de tre kategorier. Gennemførelse Direktivet er gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 966 af 12. december 1995 om klassificering, emballering,
mærkning, salg og opbevaring af kemiske stoffer og produkter (nu erstattet af
bekendtgørelse nr. 801 af 23. oktober 1997, bekendtgørelse nr. 1043 af 17. december 1997
og nr. 11 af 9. januar 1999). Vurdering af virkninger I Danmark er creosot, som anses som kræftfremkaldende, ikke godkendt som bekæmpelsesmiddel. Der må derfor ikke bruges creosot til imprægnering i Danmark. Derimod har træ behandlet med creosot, som importeres, ligesom produktion af selve midlet, ikke været reguleret. Danmark har meddelt Kommissionen, at Danmark vil gennemføre direktivets bestemmelser om creosot. Danmark opretholder dog godkendelsesordningen af creosot som bekæmpelsesmiddel. Alle
andre anvendelser af creosot, der indeholder mere end direktivets grænser for BaP,
forbydes. Endvidere vil Danmark indføre forbud mod import, salg og anvendelse af varer
behandlet med creosot, med undtagelse af træ. Produktion til eksport vil stadig være
tilladt. Danmark har henvist til Traktatens artikel 100A, stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4),
men fastholder, at Danmark opfatter direktivet som et minimumsdirektiv. Rekvisitionssystemet, hvorefter private skal søge om lov til at købe giftige stoffer, omfatter alle stoffer og produkter som er mærket som giftige, herunder CMR-stoffer og er derfor mere vidtrækkende end direktivet. Direktivet har medført, at muligheden for at søge om rekvisition er bortfaldet for CMR-stoffer. Det vil dog have minimal betydning i praksis, fordi der normalt ikke gives rekvisition for den slags stoffer. Danmark har været positiv over for denne del af direktivet. For tre af de 8 chlorerede opløsningsmidler er direktivets bestemmelser allerede omfattet af reglerne om ozonlagsnedbrydende stoffer. Deres anvendelse er helt eller næsten afviklet. De andre 5 anvendes ikke til privat brug i dag og forbudet har til hensigt at undgå fremtidig anvendelse. Direktivet har her ikke haft større betydning for de danske regler. Danmark ønskede dog at tre chlorerede opløsningsmidler, som anvendes i videre omfang og som oprindeligt var omfattet af direktivet også blev reguleret. Disse blev imidlertid taget ud af forslaget, da det blev vurderet, at der ikke var udviklet substitutionsmuligheder. Bekendtgørelse nr. 1004 fra 1995 gennemfører direktivets regler herom uden ændringer. Bekendtgørelsen er ændret ved bekendtgørelse nr. 1042 af 17. december 1997 om begrænsning af salg og anvendelse af visse farlige stoffer og produkter til specielt angivne formål, som ændret ved bekendtgørelse nr. 380 af 19. juni 1998 og bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998. 2.3.15 Direktiv 97/16/EF om 15. ændring af direktiv 76/769/EØF Hexachlorethan Direktivet, der inkorporerer af PARCOM-afgørelse 96/1, ændrer bilag 1 som følge af de begrænsninger, som medlemsstaterne skal gennemføre i markedsføringen af hexachlorethan til brug i non-ferro metalindustrien. Undtaget herfra er brugen heraf i ikke-integrerede aluminiumsstøberier og til fremstilling af visse magnesiumlegeringer. 2.3.16 Direktiv 97/56/EF om 16. ændring af direktiv 76/769/EØF Kodificeret tillæg til bilag 1 Den 16. ændring ved direktiv 97/56/EF indfører en liste i form af et tillæg til punkt 29, 30 og 39 i bilag I, over stoffer, der er klassificeret som kræftfremkaldende, mutagene eller reproduktionstoksiske i kategori 1 eller 2, og som ikke må anvendes i stoffer og præparater, der markedsføres til privat brug. 2.3.17 2.3.17 2.3.17 Direktiv 76/768/EØF om kosmetiske midler Direktivet har til formål at beskytte befolkningens sundhed samt at fjerne hindringer for den fri handel af kosmetiske produkter. Direktivet er udstedt med hjemmel i Traktatens artikel 100 (nu artikel 95). Det var oprindelig meningen, at direktivet skulle bestå udelukkende af positivlister for tilladte stoffer til brug i kosmetiske produkter. Denne målsætning blev dog ikke nået og er nu opgivet. Dette direktiv og direktiv 80/1335/EØF om analysemetoder (se nedenfor) af kosmetiske produkter udgør et selvstændigt område, der ikke berøres af andre direktiver om for eksempel klassificering og mærkning. Baggrunden for selvstændige regler for kosmetik i forhold til andre produkter er, at kosmetiske produkter anvendes i direkte kontakt med huden. Det oprindelige direktiv er blevet ændret 6 gange og tilpasset 23 gange, senest ved Kommission direktiv 98/62/EF. Direktiv 76/768/EØF er en totalharmonisering oprindeligt med få undtagelser, som så siden er blevet fjernet. Fremstillingen behandler alle direktiverne under ét. Direktivet har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94). Dog har ændringer til direktivet efter 1987, da Fællesakten trådte i kraft, hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95). Totalharmoniseringen medfører, at ændringer eller tilføjelser skal ske på EU-niveau og eventuelt ved anvendelse af sikkerhedsklausulen. Tilpasninger af bilagene vedtages efter komitéprocedure IIIa. Direktivet vedrører markedsføring, herunder mærkning og anvendelse af kosmetiske midler. Kort beskrevet regulerer direktivet indholdet af stoffer i kosmetiske produkter på tre forskellige måder: 1. Ved en negativliste over forbudte stoffer eller produkter. Direktivet giver Kommissionen beføjelser til at vedtage regler om analysemetoder efter en komitéprocedure. Se nedenfor om direktiv 80/1335/EØF. Med vedtagelse af 6. ændring (direktiv 93/35/EØF) er der sket nogle stramninger i forhold til tidligere. Direktivet kræver fuldstændig varedeklaration, det vil sige en listning af produktets bestanddele og en angivelse af midlets funktion.84 Parfumerede og aromatiske forbindelser skal dog kun angives som "parfum(e)" eller "aroma". Samtidig skaber direktivet et bedre vidensgrundlag for at regulere stoffer, der indgår i kosmetiske produkter, ved at producenter skal indsende en liste over de stoffer, de bruger. Endelig medførte direktivet et forbud mod dyreforsøg fra 1. januar 1998, denne dato er dog med vedtagelsen af direktiv 97/18/EF ændret til den 30. juni 2000. Ved den 20. ændring af direktivet, direktiv 97/1/EF, forbydes markedsføringen fra den 30. juni 1997, af kosmetiske produkter og kropshygiejneprodukter, der indeholder ekstrakter af hjerne, rygmarv og øjne fra kvæg, får og geder begrundet i sygdommen BSE, som frygtes at kunne overføres til mennesker (Creutzfeldt-Jacobs syge). Ved den 21. ændring af direktivet, direktiv 97/45/EF forbydes brugen af raffinerede og ubearbejdede stenkulstjærer i kosmetiske midler med virkning fra den 1. juli 1998 og den 22. ændring af direktivet, direktiv 98/16/EF supplerer den 20. ændring og bringer, med virkning fra 1. april 1998, direktivets bilag over de forbudte bestanddele fra dyr i overensstemmelse med beslutning 97/534/EF over specificeret risikomateriale. Endelig regulerer den 23. ændring, direktiv 98/62/EF brugen af mosken, moskustibeten, strontiumchlorid, benzalkoniumchlorid, -bromid og –saccharinat mv. Gennemførelse Direktivet blev oprindeligt gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 38 af 1979 om kosmetiske midler (nu ophævet). Direktivet er nu gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 805 af 30. august 1996 om kosmetiske produkter, som senest ændret ved bekendtgørelse nr. 303 af 18. maj 1998 om kosmetiske produkter. Vurdering af virkninger Kosmetiske midler har været reguleret i Danmark siden bekendtgørelse nr. 304 af 9. oktober 1961 om anvendelse af visse gifte og sundhedsfarlige stoffer, som blev erstattet med bekendtgørelse nr. 349 af juni 1977. Kosmetiske produkter måtte ikke indeholde visse stoffer, såsom arsen-, bly- og kviksølvforbindelser samt "Ae" stoffer, det vil sige stoffer, der var forbudt at anvende i aerosoler. Der var således tale om en negativliste. Direktivets blandede system med positiv- og negativlister krævede en ændring af giftloven af 1961. Direktivets system var derfor en nydannelse i forhold til de dagældende danske regler. Generelt vurderer Miljøstyrelsen, at EU’s kosmetikregler er tilfredsstillende. Danmark er dog blevet stemt ned ved nogle tilpasninger til direktivet. Som eksempel herpå kan nævnes, at de nye deklarationsregler ikke omfatter parfumestoffer, hvoraf en del er forbundet med kendte allergigener. Derfor har Danmark i foråret 1998 officielt bedt Kommissionen om at overveje dette spørgsmål, der nu behandles af den videnskabelige komité for kosmetik og forbrugerprodukter (SCCNFP). Danmark har anvendt sikkerhedsklausulen to gange. Første gang for at forbyde eller regulere anvendelsen af 7 stoffer, som frygtedes at være kræftfremkaldende. Overordnet set medfører totalharmoniseringen en begrænsning af Danmarks bevægelsesfrihed på dette område. 2.3.18 Kommissionens direktiv 80/1335/EØF om analysemetoder for kosmetiske midler Direktiv 76/768/EØF om kosmetiske midler overlader fastsættelse af analysemetoder for kosmetik til Kommissionen. Indtil nu er der vedtaget 7 ændringer til direktivet, senest ved direktiv 96/45/EF, om analysemetoderne for kontrol af kosmetiske midlers sammensætning. Direktiv 80/1335/EØF, der har hjemmel i 76/768/EØF, fastsætter gradvist de analysemetoder, der skal anvendes til at vurdere, om kosmetiske midler overholder 76-direktivets krav. Medlemsstaterne skal sikre, at analysemetoderne anvendes. Gennemførelse og vurdering af virkninger Direktiverne, op til 96/45/EF blev gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 805 af 30. august 1996 om kosmetiske produkter85, men generelt er analysedirektiverne nævnt i samtlige kosmetikbekendtgørelser. 2.3.19 Direktiv 79/117/EØF om forbud mod markedsføring og anvendelse af plantebeskyttelsesmidler indeholdende visse virksomme stoffer Direktivet, der har hjemmel i Traktatens artikel 100 (nu artikel 94) vedrører forbud eller begrænsning mod anvendelse af bestemte pesticider, som er opregnet i direktivets bilag I. Der er ikke med direktivet foretaget en udtømmende regulering af alle pesticider. Direktiv 79/117/EØF skal ikke anvendes på produkter, der ikke indeholder et eller flere af de virksomme stoffer, der er opregnet i direktivets bilag og som derfor ikke er omfattet af direktivet.86 Der er med andre ord ikke med direktivet tale om en fuldstændig harmonisering af de nationale lovgivninger. Direktivet forbyder eller begrænser anvendelse og markedsføring af visse virksomme
stoffer i plantebeskyttelsesmidler. Det oprindelige direktiv regulerede anvendelsen af to
grupper af virksomme stoffer; kviksølvforbindelser, og bestandige organiske forbindelser
som DDT, aldrin, dieldrin og heptachlor. Direktivet er blevet ændret ti gange, hvoraf
direktiv 91/188/EØF udgør 5. Ændring til direktivets bilag I. De ti ændringer er: Som følge heraf er andre typer af virksomme stoffer blevet optaget, og tilladte anvendelser er gradvis blevet begrænset eller ophævet. Omkring 23 stoffer er reguleret af direktivet. Kommissionen kan foretage ændringer i bilaget ved komitéprocedure IIIa. Tilføjelser af virksomme stoffer til bilaget skal dog vedtages af Rådet. Direktivet skal ses i sammenhæng med direktiv 78/631/EØF om klassificering m.v. af pesticider og direktiv 91/414/EØF om godkendelse af plantebeskyttelsesmidler. Gennemførelse Direktivet med ændringer er tidligere blevet gennemført ved: - Lov nr. 212 af 1979 om kemiske stoffer og produkter. Andre bekæmpelsesmidler indeholdende de ifølge direktivet forbudte stoffer blev nægtet godkendelse i forbindelse med administrationen af godkendelsesordningen. Alle direktiverne er nu blevet gennemført ved lov nr. 438 af 1. juni 1994 og 1087 af 20. december 1995 om ændring af lov om kemiske stoffer og produkter (nu lovbekendtgørelse nr. 21 af 16. januar 1996, som senest ændret ved lov nr. 424 af 10. juni 1997 og lov nr. 431 af samme dato). Vurdering af virkninger Det danske godkendelsessystem indebærer, at kun pesticider, som har opnået godkendelse fra Miljøstyrelsen, må importeres, sælges og anvendes. Flere år før vedtagelsen af direktivet havde der været danske regler for anvendelse af kviksølvholdige kornbejdsemidler. Med hensyn til DDT er der tale om en paralleludvikling. Direktivet har betydet, at der blev udstedt specifikke forbud mod de omhandlede pesticider. Kemikalielovens bilag 2, liste B, opregner de stoffer, som er reguleret af direktivet. I de senere år, har Danmark arbejdet med at udbygge forbudslisten på nationalt plan med yderligere stoffer. Disse findes på lovens bilag 2, liste A. Lovændringen i juni 1994 medførte et forbud mod 7 stoffer i pesticider, og gav ministeren beføjelser til at tilføje stoffer hvis de vurderes at være uacceptable eller det kræves på grund af internationale aftaler, herunder EU-regler. Stoffer kan også fjernes fra forbudslisten på grund af internationale regler. Dette skal ses i lyset af direktiv 91/414/EØF, som beskrives nedenfor. Forbudsproceduren er blevet strammet ved lov nr. 1087 fra 1995 for at begrænse omfanget af ankemuligheden. Ved bekendtgørelse nr. 790 fra 1996 og bekendtgørelse nr. 673 fra 1997 kom yderligere henholdsvis 12 og 10 stoffer til. En bekendtgørelse om forbud mod yderligere 3 stoffer forventes i første halvdel af 1999. 2.3.20 Direktiv 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler Direktivet har været længe undervejs og er et led i en udtømmende regulering af plantebeskyttelsesmidler. Kommissionen fremsendte det første direktivforslag om en EU godkendelsesordning for plantebeskyttelsesmidler i 1976. Forslaget strandede imidlertid, og Kommissionen kom med et nyt forslag til dette direktiv i 1989. Direktivet har hjemmel i Traktatens artikel 43 (landbrugsbestemmelsen) og medfører over en årrække en totalharmonisering af medlemsstaternes regler om godkendelsesprocedurer for plantebeskyttelsesmidler.87 Direktivet regulerer alene pesticider til plantebeskyttelsesmidler, andre former såsom træbeskyttelsesmidler og andre ikke landbrugsmæssige pesticider er ikke omfattet af direktivet. Direktivet er meget omfattende og beskrives kun kort her. Direktivet vedrører godkendelse, markedsføring og anvendelse af aktivstoffer og de plantebeskyttelsesmidler, som de indgår i. Genetisk modificerede organismer (GMO'er) er også omfattet af direktivet i det omfang, at udsætningen i miljøet er tilladt i henhold til direktiv 90/220/EØF om udsætning af GMO og forudsat, at der er foretaget en miljørisikovurdering i overensstemmelse med direktiv 91/414/EØF. Godkendelse af bekæmpelsesmidler indebærer tre procedurer: 1. Kun aktive stoffer, der er optaget på en positivliste i bilag I til direktivet, må anvendes i bekæmpelsesmidler. Stoffer optages på listen ved, at en producent sender en ansøgning om godkendelse, som dernæst behandles i "Den Stående Komité for Plantesundhed", der hører under Kommissionens landbrugsdirektorat, som træffer afgørelse ved en komitéprocedure IIIa. 2. En medlemsstat kan godkende et plantebeskyttelsesmiddel indeholdende et eller flere godkendte aktivstoffer, hvis en række krav til midlets effektivitet samt dets virkninger på planter, planteprodukter, mennesker, dyr og miljø er opfyldt. Godkendelser skal følge ensartede principper, som skal vedtages af Rådet. Et direktiv om ensartede principper blev vedtaget ved direktiv 94/43/EF. Europaparlamentet anlagde dog sag ved EF-domstolen om annullering af direktivet. EF-domstolen annullerede direktiv 94/43/EF i juni 1996 med henvisning til, at det ikke overholdt de kriterier for beskyttelse af grundvandet, der er fastsat i direktiv 91/414/EØF.88 Direktiv 97/57/EF erstatter det annullerede direktiv, men fastsætter alene ensartede principper for kemiske plantebeskyttelsesmidler – ikke for produkter, der indeholder mikroorganismer. Et sådant direktiv forventes vedtaget senere. Direktivet trådte i kraft den 1. oktober 1997. 3. En medlemsstat skal som udgangspunkt anerkende en godkendelse efter pkt. 2 fra en anden medlemsstat. En medlemsstat må kræve flere oplysninger eller nægte at anerkende den oprindelige godkendelse, hvis landbrugsforhold, dyrkningsmæssige forhold eller miljøforhold ikke er sammenlignelige med forholdene i den medlemsstat, som oprindeligt gav tilladelsen. Sådanne afgørelser kan underkendes eller bekræftes i komitéen efter en IIIa procedure. Derudover kan en medlemsstat anvende sikkerhedsklausulen, hvis medlemsstaten bedømmer, at et plantebeskyttelsesmiddel er til fare for mennesker eller miljøet. Bilagene til direktivet lister de undersøgelser og oplysninger, som en ansøgning om godkendelse af et aktivstof eller bekæmpelsesmiddel skal indeholde. Herudover indeholder direktivet omfattende overgangs- og undtagelsesregler. Systemet vil i sin helhed først være gældende fuldt ud omkring år 2003-5. Siden direktivets vedtagelse, har Rådet og Kommissionen vedtaget en række regler, der udfylder en del af direktivets bestemmelser. Kommissionen har vedtaget en række forordninger vedrørende optagelse af aktive stoffer, der var på markedet før den 26. juli 1993 på positivlisten. Forordning (EØF) nr. 3600/92 fastsætter proceduren for behandling af de første 90 aktive stoffer, som producenter eller medlemslande har tilkendegivet, om de ønsker optaget. Stofferne er blevet fordelt blandt medlemslandene, som så har ansvaret for at gennemgå og rapportere oplysningerne fra producenterne.89 Herefter skal sagerne behandles af komitéen, som træffer afgørelsen om de enkelte stoffer skal optages eller ej. Der er ved direktiv 97/73/EF truffet afgørelse om optagelse af aktivstoffet imazalil på bilag 1. Endvidere har Kommissionen tilføjet yderligere aktivstoffer til bilag 1 ved direktiv 98/47/EF (azoxystrobin) og direktiv 99/1/EF (kresoxim-methy). Endelig har Kommissionen vedtaget flere direktiver vedrørende de analysemetoder, der kræves til kontrol og overvågning efter registrering, og om det dokumentationsmateriale samt de oplysninger, der kræves af producenten, som vil søge om godkendelse af enten et aktivt stof eller et bekæmpelsesmiddel. 90 Danmark har ikke haft store indvendinger mod disse direktiver. Direktiv 79/117/EØF om forbud mod anvendelse af visse aktivstoffer i plantebeskyttelsesmidler samt direktiv 78/631/EØF om klassificering, emballering og mærkning af pesticider gælder sideløbende med direktivet. Gennemførelse Direktiv 91/414/EØF er gennemført ved: - Lov nr. 1067 af 23. december 1992 om kemiske stoffer og produkter, nu
lovbekendtgørelse af 16. januar 1996, som ændret ved lov nr. 424 af 10. juni 1997 og lov
nr. 431 af samme dato. Forordninger skal ikke gennemføres. Vurdering af virkninger Danmark har haft et lignende krav om forudgående godkendelse af pesticider siden 1961 (Lov nr. 118 af 3. maj 1961), som også er indeholdt i lov om kemiske stoffer og produkter. De danske kriterier for godkendelse indebar muligheden for at nægte godkendelse ud fra stoffets iboende egenskaber, uden hensyntagen til den konkrete risiko. Direktivet tager derimod udgangspunkt i en risikovurdering ved "normal brug". Udover kriterierne for godkendelse indeholdt de danske regler et krav om en obligatorisk alternativvurdering, hvorefter et produkt ikke kunne godkendes, hvis der fandtes mindre farlige alternativer. Dette blev ikke medtaget i direktivet. Den danske lov er blevet ændret, så reglerne om alternativ vurdering ikke gælder for plantebeskyttelsesmidler. Der var ikke regler for godkendelse af mikrobiologiske midler før direktivets vedtagelse. På dette punkt er der sket en stramning af de danske regler. På grund af kravet om gensidig anerkendelse er det vigtigt, hvordan de ensartede principper administreres i de enkelte medlemsstater. Et vigtigt punkt i forhandlingerne om det nu annullerede direktiv om ensartede principper handlede om beskyttelse af grundvand. De ensartede principper indebar også en lempelse af de danske regler på en række områder. En forringelse var forskellen på enkelte af de sikkerhedsfaktorer, der skulle lægges til grund for vurderingen af risikoen ved plantebeskyttelsesmidler. EU’s sikkerhedsfaktor var cirka 10 gange lavere end den danske. I øvrigt svarede principperne nogenlunde til de danske. Virkningen af direktivet afhænger i høj grad af det beskyttelsesniveau, der lægges til grund for optagelse af aktivstoffer og andre medlemsstaters nationale godkendelser. Det er endnu for tidligt at vurdere direktivets betydning, da der kun er optaget 3 aktivstoffer. Med hensyn til GMO'er, er det meningen, at direktivet senest to år efter vedtagelsen vil blive ændret ved indsættelse af bestemmelser om miljørisikovurdering, som vil erstatte det såkaldte udsætningsdirektiv (90/221/EØF, se kapitel 4) med hensyn til plantebeskyttelsesmidler. Dette er endnu ikke sket. Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at vurdere, om fjernelse af plantebeskyttelsesmidler fra udsætningsdirektivets anvendelsesområde vil have nogen betydning for beskyttelsesniveauet. Danmark har forbeholdt sig ret til at anvende miljøgarantien i spørgsmålet om udsætning at GMO'er i forbindelse med udsætningsdirektivet, der har hjemmel i Traktatens artikel 100A (nu artikel 95). Denne mulighed bortfalder i forbindelse med udfyldningen af direktiv 91/414/EØF for de GMO'er, der herefter vil blive omfattet heraf. I 1998 kom der ligeledes regler om vurdering og markedsføring af en række nye produktområder. Man regner med, at der findes ca. 1000 aktivstoffer, og at industrien vil udarbejde det nødvendige dokumentationsmateriale til ca. halvdelen. Der blev i 1997 nedsat et udvalg - Bichel-udvalget -, hvis kommissorium er at vurdere de samlede konsekvenser af en afvikling af pesticidanvendelsen i jordbruget. Dette udvalgsarbejde blev afsluttet i marts 1999. 2.3.21 Direktiv 88/378/EØF om sikkerhedskrav til legetøj Direktivet anvender en reguleringsmåde, der kaldes "Den Nye Metode".91 Formålet med den nye metode er at undtage detailregulering fra rådsbehandling og indebærer, at de private europæiske standardiseringsorganisationer CEN og CENELEC får til opgave at udfylde direktivets generelle regler. Når CEN/CENELEC har vedtaget standarder, der opfylder direktivets krav, skal medlemsstaterne gå ud fra, at produkter, der følger standarderne, er i overensstemmelse med direktivet. En legetøjsproducent, der ikke følger standarderne, skal sørge for, at legetøjet er konstrueret og fremstillet i overensstemmelse med en prototype, der er typegodkendt af et organ, der er godkendt hertil af myndighederne i et EU-land. Direktivet, der har hjemmel i Traktatens artikel 100A (nu artikel 95), har til formål at gennemføre en totalharmonisering af medlemsstaternes regler om sikkerhedskrav til legetøj i bred forstand. Det interessante i forbindelse med miljøet er, at direktivet indeholder minimumsregler, som CEN/ CENELEC skal rette sig efter med hensyn til antændelighed, eksplosionsfare og kemiske egenskaber. Miljøstyrelsen administrerer den del af kontrollen, som vedrører legetøjs kemiske egenskaber. Direktivet henviser til direktiv 67/548/EØF og 88/379/EØF om klassificering af henholdsvis farlige stoffer og præparater, idet legetøj ikke må indeholde klassificerede stoffer i mængder, der er sundhedsskadelige. Legetøj skal også overholde andre EU-regler om forbud mod eller begrænsninger i markedsføring og anvendelse samt mærkning af visse farlige stoffer og produkter.92 Direktivet skal derfor ses i sammenhæng med andre regler på kemikalieområdet. Derudover er der fastsat grænseværdier for afgivelse af en række tungmetaller. Såfremt en medlemsstat finder, at noget legetøj ikke opfylder standarderne, eller at standarderne ikke opfylder direktivets krav, skal sagen tages op af Kommissionen og endelig i udvalget for tekniske handelshindringer under Kommissionen. Direktivet blev ændret ved direktiv 93/68/EØF, hvor direktivets henvisninger til et EF-mærke blev ændret til CE-mærkning, ligesom konsekvenserne af denne ændring blev angivet ved en ændring af direktivets artikler 5, 9, 11, 12 og bilag V. Gennemførelse og vurdering af virkninger Direktivet er nu gennemført ved: - Forbrugerstyrelsen bekendtgørelse nr. 329 af 23 maj 1995 om sikkerhedskrav til
legetøj og produkter, som på grund af deres ydre fremtræden kan forveksles med
levnedsmidler. Direktivet gennemfører en særordning for legetøj i den danske regulering. I forhold til cadmium kan grænseværdier for indholdet af cadmium være højere end tilladt af de danske regler, idet der lægges vægt på afgivelsen af cadmium og ikke på indholdet. Endelig er der med bekendtgørelse nr. 151 af 15. marts 1999 forbud mod phthalater i legetøj (mere end 0,05 masseprocent phthalater) til børn i alderen 0-3 år samt i visse småbørnsartikler m.v. 2.3.22 Kommissionens direktiv 93/11/EØF om frigivelse af N-nitrosaminer og N-nitroserbare stoffer fra flaskesutter og narresutter af elastomere og gummi Direktivet er en tilpasning til direktiv 89/109/EØF om materialer og genstande bestemt til at komme i berøring med levnedsmidler. Formålet med direktivet er at begrænse afgivelse af N-nitrosaminer og N-nitroserbare stoffer, som er sundhedsfarlige, i narre- og flaskesutter. Der er i direktivet fastsat grænseværdier for begge typer stoffer. Gennemførelse Direktivet er gennemført ved: Bekendtgørelse nr. 156 af 3. marts 1994 om ændring af bekendtgørelse nr. 51 af 10. februar 1986 om narre- og flaskesutter. Vurdering af virkningen Danmark har haft lignende regler siden 1986. Direktivet medfører at de danske grænseværdier blev fordoblet. Det er dog ikke muligt at måle nitrosaminer med et lavere indhold end fastsat i direktivet. 2.4 Andet 2.4.1 Direktiv 87/18/EØF om god laboratoriepraksis (GLP) og direktiv 88/320/EØF om inspektion og verifikation af GLP, som ændret ved direktiv 90/18/EØF Direktiverne, der har hjemmel i Traktatens artikel 100A, gennemfører OECD's regler om anvendelse af - og myndighedskontrol med - god laboratoriepraksis.93 Formålet med direktivet er at undgå snyd og sjusk med de undersøgelser, der udføres, og at regulere, hvordan arbejdet med at foretage undersøgelser skal ske. Direktiverne vedrører ikke fastlæggelse af undersøgelsesmetoder som for eksempel i 67-direktivet. Direktiverne indfører et system for godkendelse og certifikation af laboratorier, der anvender GLP. Reglerne om GLP finder anvendelse ved gennemførelse af de analyser, der kræves i henhold til 67-direktivet eller andre direktiver, der henviser til GLP. Direktivet gennemfører en totalharmonisering på den måde, at medlemsstater ikke kan nægte at anerkende resultater af forsøg under henvisning til GLP-reglerne, der er udført i overensstemmelse med disse regler. Medlemsstater kan dog nægte anerkendelse af andre grunde. En medlemsstat må anvende en sikkerhedsklausul i hastetilfælde, såfremt overholdelsen af GLP-reglerne frembyder fare for mennesker eller miljø, for eksempel derved, at der kommer forkerte resultater. Tilpasninger til bilaget vedtages efter komitéprocedure IIIa. Kommissionens direktiv 99/11/EF er udtryk for en sådan tilpasning. Gennemførelse og vurdering af virkninger Direktiverne er blevet gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 370 af 1. juli 1988 om anvendelse af og kontrol med principper for god laboratoriepraksis for kemiske stoffer og produkter. Bekendtgørelsen er blevet erstattet med bekendtgørelse nr. 685 af 7. november 1989 af samme navn. Da direktiverne er en gennemførelse af OECD-regler, har direktivet ikke haft en stor påvirkning af de danske regler, der formentlig skulle udarbejdes under alle omstændigheder. Totalharmoniseringen medfører dog, at EU har kompetence til at forhandle i OECD om GLP, og at Danmarks muligheder for at indføre selvstændige regler er begrænsede. 2.4.2 Forordning (EØF) nr. 1734/88 om udførsel fra og indførsel til Fællesskabet af visse farlige kemikalier, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2455/92 om udførsel og indførsel af visse farlige kemikalier Baggrunden for regulering af eksport og import af farlige kemikalier er at give importlande, især udviklingslande, mulighed for at modsætte sig import af et stof, der er forbudt eller underkastet strenge restriktioner i eksportlandet. Den første forordning ((EØF) nr. 1734/88) gennemførte et system, hvor modtagerlandet fik oplysninger om visse farlige stoffer, første gang der skete import af et stof, som var omfattet af ordningen. Modtagerlandet fik derved mulighed for at reagere overfor importen. Forordningen gennemførte en frivillig aftale, som blev vedtaget af UNEP (FN’s miljøprogram) og FAO (FN’s landbrugsorganisation). I 1992 vedtog Rådet forordning (EØF) nr. 2455/92 til erstatning af forordning (EØF) nr. 1734/88. Forordningen supplerer den tidligere forordning ved at gøre den såkaldte PIC-procedure bindende i EU. PIC-procedure er en forkortelse af Prior Informed Consent (forudgående informeret samtykke). Proceduren er, ligesom den tidligere forordning, baseret på en frivillig international aftale.94 Ordningen administreres af et sekretariat bestående af FAO og UNEP’s organisation; IRPTC (International Register of Potentially Toxic Chemicals). Deltagere i ordningen skal sende oplysninger om stoffer, som de har forbudt eller underkastet strenge restriktioner, til IRPTC. På baggrund af disse oplysninger udarbejder sekretariatet et dokument for hvert enkelt kemikalie. Dokumentet indeholder en beskrivelse af de risici, der er forbundet med stoffet. De enkelte deltagerlande kan herefter beslutte, om import af et stof generelt skal være forbudt eller tilladt evt. under visse omstændigheder. Sekretariatet informerer alle andre deltagerlande om beslutningen. Ordningen er frivillig, men der er store bestræbelser for at gøre ordningen bindende i form af en konvention (Rotterdamkonventionen). I EU er PIC-ordningen allerede gjort bindende ved forordningen. Som ved den første forordning er det som udgangspunkt stoffer, der er reguleret i EU, som er omfattet. Det drejer sig om de stoffer, der er reguleret i direktiv 76/769/EØF om begrænsning af markedsføring og 79/117/EØF om pesticider. Stoffer, der er reguleret i henhold til disse direktiver optages på forordningens bilag I ved kvalificeret flertal i Rådet. Bilaget blev ved forordningen (EF) nr. 3135/94 udvidet til at omfatte 39 kemikalier. Bilag II til forordningen indeholder oplysninger om kemikalier omfattet af den internationale PIC-procedure og importlandenes PIC-afgørelser. Ændringer i bilaget med hensyn til oplysningsskemaer og optagelse af svar fra tredjelande om, hvorvidt import er tilladt eller ej, vedtages ved komitéprocedure IIIa. Indtil nu har Kommissionen vedtaget en forordning ((EF) nr. 41/94) om listen over andre landes forbud mod import. Denne liste er udvidet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1492/96, som også fastsætter krav til eksportanmeldelser i bilag III, Kommissionens forordning (EF) nr. 1237/97 og Kommissionens forordning (EF) nr. 2247/98. Kommissionen træffer afgørelse om import til EU i forbindelse med PIC-proceduren i overensstemmelse med forordningens retningslinier. Kommissionen skal i den forbindelse også tage hensyn til særregler i de enkelte medlemslande. Eksportører eller importører i EU er derefter automatisk forpligtet til at overholde afgørelserne om import eller eksport. Indtil et stof er omfattet af PIC-proceduren, gælder den ordning, som oprindeligt blev indført med forordning (EØF) nr. 1734/88, som er nævnt ovenfor. Med forordning (EØF) nr. 2455/92 er kravet til emballering og mærkning udvidet til at gælde for alle farlige stoffer og produkter, der eksporteres, og ikke kun dem, der er omfattet af forordningen. Kemikalierne skal være i overensstemmelse med direktiv 67/548/EØF, 88/379/EØF og 78/631/EØF om klassificering, emballering og etikettering af henholdsvis farlige stoffer, produkter og pesticider. Forordning (EØF) nr. 2455/92, har ligesom den tidligere forordning, hjemmel i Traktatens artikel 130S (nu artikel 75). Forordningen skal også ses i sammenhæng med forordning (EØF) nr. 259/93 om grænseoverskridende overførsel af affald, se herom kapitel 3. Gennemførelse Forordningen gælder umiddelbart i medlemslandene. Straffebestemmelser m.v. er blevet gennemført ved - Lov nr. 1067 af 23. december 1992 om kemiske stoffer og produkter, nu lovbekendtgørelse nr. 21 af 16. januar 1996, som ændret ved lov nr. 424 af 10. juni 1997 og lov nr. 431 af 10. juni 1997. - Bekendtgørelse nr.73 af 16. februar 1993 om henlæggelse til Miljøstyrelsen af opgaver og beføjelser vedrørende udførsel fra og indførsel til EF af visse farlige kemikalier. Vurdering af virkninger Forordningen, som indebærer en minimumsregulering, gælder kun for stoffer, hvor EU har foretaget en regulering. Forordningen har derfor ikke betydning for Danmarks muligheder for at regulere import og eksport af farlige stoffer, som er forbudt eller underkastet strenge restriktioner i Danmark, eller for Danmarks muligheder for at deltage i den internationale PIC-ordning. De stoffer, som er blevet forbudt eller strengt reguleret i Danmark, vil blive meddelt til IRPTC med henblik på at blive omfattet af PIC-ordningen. Danmark har også under forhandling af den tidligere forordning støttet PIC-ordningen. Der arbejdes i disse år på at forbedre PIC-reglerne. Der er blandt andet international enighed om at søge at få reglerne gjort bindende ligesom EU-reglerne er det. Samtidig er der fra en lang række lande udtrykt ønske om at få indført yderligere begrænsninger i handelen med farlige kemikalier. Dette arbejde støttes af Danmark. Som det fremgår af Miljø- og Energiministeriets Strategi for en styrket indsats på kemikalieområdet, blev forhandlingerne om PIC-konventionen afsluttet i Rotterdam i september 1998.95 Konventionen er undertegnet af EU samt 62 andre stater, og den omfatter 22 pesticider og 5 kemiske industriprodukter. Formålet med konventionen er at begrænse den risiko for miljøet og befolkningens sundhed, som handelen med kemiske stoffer indebærer. Foruden en procedure for eksport dels af specielt regulerede kemikalier, dels af kemikalier, som er forbudte eller underlagt en streng kontrol i eksportlandet, indeholder konventionen krav til etikettering og klassificering af PIC-kemikalier. Endelig forudsætter konventionen, at der ydes teknisk bistand til u-landene. Konventionen indeholder derudover bestemmelser om informationsudveksling mellem parterne om potentielt farlige stoffer. Foruden PIC-konventionen arbejdes der på en POP-konvention, hvilket forventes at blive en bindende global konvention om persistente organiske miljøgifte i UNEP’s regi. 2.4.3 Forordning (EØF) nr. 793/93 om vurdering af og kontrol med risikoen ved eksisterende stoffer Forordningen, der har hjemmel i Traktatens artikel 100A (nu artikel 95), har til formål at gennemføre en systematisk risikovurdering af eksisterende stoffer. Eksisterende stoffer defineres på samme måde som i 67-direktivet, det vil sige stoffer, der er på EINECS listen. Forordningen skal ses i sammenhæng med 7. ændring til 67-direktivet, som gennemfører en lignende ordning for nye stoffer. Forordningen omhandler alle eksisterende stoffer, som produceres i eller importeres til EU i mængder over 10 tons per år. Forordningen forpligter producenter eller importører til at sende Kommissionen oplysninger, der er listet i bilag III, om stofferne. Oplysningerne skal baseres på allerede tilgængelige oplysninger, som omfatter blandt andet klassificering, fysisk/kemiske egenskaber, økotoksicitet og toksicitet. Bilag I til forordningen indeholder en lang række stoffer, der produceres i eller importeres til EU i et omfang af over 1000 tons per år. Det er i første omgang oplysninger om disse stoffer, der skal indsendes til Kommissionen. Tidsfristen for indrapportering af oplysninger om andre eksisterende stoffer er længere - op til 5 år efter ikrafttrædelsen. På grundlag af disse oplysninger vedtager Kommissionen en prioriteret liste af stoffer, der kræver særlig opmærksomhed på grund af deres virkning, eksponering eller fordi der mangler viden. Der skal også lægges særlig vægt på stoffer, der er kræftfremkaldende, mutagene eller reproduktionstoksiske. Det skal også vurderes, om stoffet bliver undersøgt i andet regi. Kommissionen har ved forordning (EF) nr. 1488/94 vedtaget de generelle principper for vurdering af risikoen for mennesker og miljø ved eksisterende stoffer. Hidtil har Kommissionen vedtaget tre prioriterede lister over stoffer, der skal risikovurderes. Dette er sket med forordning (EF) nr. 1179/94 og forordning (EF) nr. 2268/95 samt forordning (EF) nr. 143/97. En 4. prioriteringsliste er under udarbejdelse. Ved forordning (EF) nr. 142/97 fastsættes, hvilke oplysninger fabrikanter og importører af bestemte eksisterende stoffer skal afgive med henblik på Kommissionens revisionsprocedure. Ansvaret for risikovurderingen af de prioriterede stoffer fordeles blandt medlemsstaterne. Producenten skal derefter sende samtlige tilgængelige oplysninger til den ansvarlige medlemsstat, som kan anmode om supplerende undersøgelser. Medlemsstaterne skal så vurdere stoffets risici og om nødvendigt foreslå en strategi til at begrænse risikoen, herunder at begrænse markedsføring. Fælles principper for at foretage vurderingen vedtages via en komitéprocedure. Stillingtagen til strategien sker på fællesskabsniveau via en komitéprocedure. Komitéen kan for eksempel beslutte at iværksætte et overvågningsprogram, eller at foreslå, at stoffet reguleres inden for direktiv 76/769/EØF eller andre relevante EU-regler. Forordningen indeholder herudover procedurer for bl.a. at afgøre uenigheder blandt medlemsstaterne, om der skal kræves yderligere oplysninger, at fastsætte bestemmelser om at begrænse dyreforsøg, m.v. Bilag I til IV og afgørelser om strategier vedtages via komitéprocedure IIIB. Alle andre beslutninger træffes via procedure IIIA. Gennemførelse Forordningen gælder umiddelbart i medlemsstaterne. Forordningens krav til straffe- og administrative bestemmelser er gennemført ved: - Loven om kemiske stoffer og produkter, lovbekendtgørelse nr. 583 af 9. juli, 1993. (Nu lovbekendtgørelse nr. 21 af 16. januar 1996 §§ 10, 38d, og 59, som ændret ved lov nr. 424 af 10. juni 1997 og nr. 431 af samme dato). Vurdering af virkning Med undtagelse af den vurdering, der kræves i dansk ret af risikoen i forbindelse med godkendelsesordning for bekæmpelsesmidler, har der ikke før været regler om risikovurdering af kemiske stoffer i Danmark. I følge lov om kemiske stoffer og produkter skal producenter eller importører af et kemisk stof skaffe tilstrækkelige oplysninger om stoffer til at vurdere, hvilke foranstaltninger der skal træffes for at forebygge sundheds- og miljøskader. Det vurderes, at forordningen ikke begrænser Danmarks mulighed for at regulere anvendelsen af de omhandlede stoffer. Muligheden herfor kan begrænses af andre EU-regler, herunder EF-traktatens artikel 30 (nu artikel 28), og for eksempel direktiv 76/769/EØF, som er beskrevet ovenfor. 3. Regulering af affaldshåndtering3.1 Indledning og sammenfatning 3.1 Indledning og sammenfatning I dette kapitel behandles Fællesskabets regulering af affaldshåndteringen. Kapitlet indledes med en kort præsentation af EU's retsakter inden for affaldsområdet, efterfulgt af kapitlets overordnede konklusion. De enkelte retsakters indhold og vurderingen af retsakternes virkninger for Danmark er beskrevet i de efterfølgende afsnit af kapitlet. 3.1.1 EU-direktiver vedrørende affaldshåndtering Målsætningen med EU’s affaldshåndtering er, at Fællesskabet som helhed skal være i stand til at bortskaffe sit affald. En sådan målsætning forudsætter, at de enkelte medlemsstater selv er i stand til at varetage affaldshåndteringsopgaven. EU’s affaldsregulering bygger på tre grundsten, nemlig et direktiv om almindeligt affald, et direktiv om farligt affald og en forordning om overførsler af affald. Det generelle rammedirektiv om almindeligt affald 75/442/EØF blev ændret ved direktiv 91/156/EØF, som fastsætter nogle generelle bestemmelser for affaldshåndteringen. EU-rettens regler om giftigt og farligt affald findes i direktiv 78/319/EØF, som blev ophævet ved direktiv 91/689/EØF om farligt affald. Endelig er der forordning 259/92/EØF om affaldsoverførsler indenfor og udenfor Fællesskabet. Denne generelle regulering suppleres af særregler vedrørende specielle typer affald. Som eksempler på særdirektiver kan nævnes direktiverne om hhv. emballageaffald (94/62/EF), om bortskaffelse af olieaffald (87/101/EØF) og om bortskaffelse af PCB/PCT (96/59/EF). Direktiv (91/157/EØF) adskiller sig fra de øvrige affaldsdirektiver ved både at regulere anvendelsen og bortskaffelsen af konkrete produkter, nemlig batterier og akkumulatorer. Direktiv 94/62/EØF adskiller sig ligeledes fra de øvrige affaldsdirektiver ved at stille produktrelaterede krav og krav til håndtering af emballageaffald. Endelig er der vedtaget et direktiv (91/692/EØF) om rapportering af oplysninger til Kommissionen. En del direktiver indenfor affaldsområdet indeholder allerede en sådan forpligtelse. Direktivet medfører, at de forskellige oplysninger sammenkobles i sektor-rapporter. Direktivet, der også har betydning for luft- og vandområderne, er beskrevet nærmere i kapitel 9. EUs regler om affald har overvejende været udformet som minimumsdirektiver, hvorfor Danmark har kunnet indføre mere vidtgående regler. I de fleste tilfælde havde Danmark allerede regler om affaldshåndtering før direktivernes vedtagelse. Disse regler har hovedsageligt indeholdt de bestemmelser, der var nødvendige for at leve op til direktivernes krav, og de indeholder også i dag bestemmelser, der er mere restriktive end EU-reglerne. De nyere EU-regler på området, herunder især det generelle rammedirektiv om affald, direktivet om forbrænding af farligt affald og emballagedirektivet, har dog betydet nogle ændringer og stramninger i dansk ret.96 3.1.2 3.1.2 3.1.2 Dansk affaldsregulering Reglerne om affald har i Danmark været reguleret ved en lang række bekendtgørelser gennem adskillige år. For at give et billede af reguleringens omfang skal her nævnes nogle af de love og bekendtgørelser, der i dag er gældende. Affaldsbekendtgørelsen, som populært betegnes som affaldssektorens grundlov, er senest på Kommissionens opfordring ændret ved bekendtgørelse nr. 299 af 30.4.97 om affald. Affaldområdet er i øvrigt reguleret ved bekendtgørelser og love, der bl.a. vedrører grænseoverskridende overførsler af affald, kommunal indsamling af madaffald fra storkøkkener, emballage og genanvendelse af slagger og flyveaske. De økonomiske styringsmidler, der anvendes på området, er bl.a. tilskud til renere produkter mv., afgift på affald og råstoffer, afgift på visse detailsalgspakninger og endelig afgift på engangsservice samt på visse kemiske stoffer og produkter. Endelig er der regler om affaldsdepoter og affaldsforbrændingsanlæg. Den danske regulering af farligt affald har en relativ lang årrække bag sig i forhold til de fleste andre europæiske lande. Principperne om anmeldelses- og afleveringspligt for farligt affald for virksomheder samt kommunernes pligt til at oprette modtagestationer for farligt affald har rødder i den første bekendtgørelse om kemikalieaffald fra 1976. Den nu ophævede bekendtgørelse nr. 804 fra 1989 om olie- og kemikalieaffald udvidede disse bestemmelser på to vigtige områder, nemlig ved at private husholdninger skulle omfattes af afleveringspligten, og ved at præcisere, at kommunerne havde pligt til at lave indsamlingsordninger i form af afhentningsordninger for virksomheder. Genanvendelse af kemikalieaffald var også omfattet af denne bekendtgørelse. Det er især disse principper om afleveringspligt for virksomhederne og indsamlingsordninger, der gør, at den danske regulering på affaldområdet er strengere end den regulering, som kommer til udtryk i EU. Mange af direktiverne på affaldsområdet indeholder krav om myndighedsgodkendelse af affaldshåndteringsanlæg. I 1974 udstedte Danmark bekendtgørelse nr. 176 af 29. marts om godkendelse af særligt forurenende virksomheder, herunder også anlæg til bortskaffelse af affald m.v. Bekendtgørelsen er ændret mange gange siden, senest ved bekendtgørelse nr. 848 af 30. september 1994 om godkendelse af listevirksomhed. Disse bekendtgørelser har indeholdt de bestemmelser, der var nødvendige for at leve op til direktivernes krav om myndighedsgodkendelse. 3.1.3 Udviklingstendenser set i lyset af principielle domme Der handles med affald over landegrænserne både i EU og i resten af verden, og det har været diskuteret, om affald som sådan kan betegnes som en vare. Spørgsmålet om, hvorvidt affald kan betragtes som en vare, har betydning for medlemsstaternes adgang til at regulere inden for affaldsområdet. EF-domstolen har i sag 2/90 Vallonien fastslået, at affald, uanset om det kan genanvendes, er en vare, som i henhold til traktatens bestemmelser er sikret fri bevægelighed. EF-domstolen udtalte dog samtidig, at affald havde en særegen karakter, og at affaldet i overensstemmelse med det traktatfæstede kildeprincip artikel 130R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2), således skulle bortskaffes nærmest det sted, hvor det blev produceret. Vallonien-sagen betød, at medlemsstaterne fik et større råderum til at håndtere affald til endelig bortskaffelse (typisk deponi), end hvis affald var en ganske almindelig vare. Den adgang, en medlemsstat ifølge Vallonien-dommen havde til at modsætte sig overførsler af deponi-affald, fremgår i dag af affaldsforordningen. Såfremt der er tale om affald til nyttiggørelse, opstiller forordningen en mere smidig proces, hvor medlemsstaterne ikke har en tilsvarende adgang til at modsætte sig affaldsoverførslerne. De affaldsprincipper, som er relevante ved en stillingtagen til en medlemsstats adgang til at modsætte sig affaldsoverførsler, benævnes som det umiddelbare nærhedsprincip og selvtilstrækkelighedsprincippet. Princippet om umiddelbar nærhed indebærer, at medlemsstaterne har adgang til at hindre affaldsoverførsler, som ikke er i overensstemmelse med deres affaldsplaner. Ved selvtilstrækkelighedsprincippet forstås en national forpligtelse til at sikre den nødvendige infrastruktur i form af tilstrækkelige bortskaffelsesfaciliteter og som konsekvens heraf en adgang til at begrænse eksport og import af affald. De nævnte principper, som er kodificerede i det generelle affaldsdirektiv og i affaldsforordningen, finder alene anvendelse ved affald til bortskaffelse, jr. sag C-203/96 Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV m.fl., afsagt den 25. juni 1998. Dommen udelukker dog ikke, at en medlemsstat, med hjemmel i EF-traktatens artikel 130T (nu artikel 176), i konkrete tilfælde kan anvende principperne på affald til nyttiggørelse, såfremt der eksisterer en miljømæssig begrundelse herfor. EF-domstolen har bidraget til fortolkningen af andre bestemmelser og begreber inden for affaldsområdet. Eksempelvis har affaldsbegrebet givet anledning til en række søgsmål ved EF-domstolen, hvor medlemsstaterne bl.a. har ønsket Domstolens stillingtagen til, om affaldsdefinitionen også omfatter affald, der kan genanvendes. EF-domstolen har konsekvent vurderet, at affaldsbegrebet omfatter affald, som kan nyttiggøres.97 Senest i sag C 129/96 Inter-Environment Wallonie ASBL har EF-domstolen fundet, at et stof, der direkte eller indirekte er integreret i en industriel produktionsproces, også kan være omfattet af affaldsbegrebet. Endvidere har der været traktatbrudssager, hvor medlemsstaterne har undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre en forsvarlig affaldshåndtering inden for deres område, eksempelvis ved udarbejdelse af affaldsplaner og etablering af forsvarlige affaldshåndteringsanlæg. Endelig har EF-domstolen i sag C-192/96 Beside B.V, I.M. Besselsen mod Det hollandske Ministerium for Boliganliggender, Fysisk planlægning og Miljø af 25. juni 1998 fastslået, at den medlemsstat, som modtager en (uanmeldt) affaldsforsendelse, ikke ensidigt kan returnere affaldet til afsendelsesmedlemsstaten uden forudgående anmeldelse rettet til denne. Dog kan afsendelsesmedlemsstaten ikke modsætte sig returnering, når bestemmelsesmedlemsstaten fremsætter en behørig begrundet anmodning herom. Domstolen har ligeledes afsagt tre domme, der har betydning for afgrænsningen mellem artikel 130S (nu artikel 175) og artikel 100A (nu artikel 95): titandioxid-dommen, dommen om ramme-direktivet og dommen om forordningen om grænseoverskridende overførsel af affald. Domstolen har i dommene slået fast, at selv om affaldsreguleringen påvirker det indre marked, betyder det ikke nødvendigvis, at artikel 100A skal anvendes som hjemmel. Grænsen for, hvor meget reglerne skal påvirke det indre markeds funktion, før 100A (nu artikel 95) finder anvendelse, er dog ikke skarp. 3.2 Direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF om affald EUs første generelle direktiv om affald, direktiv 75/442/EØF (affaldsrammedirektivet), blev vedtaget i 1975 med hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308). Ifølge direktivet skal medlemsstaterne fremme forebyggelse, recirkulation og forarbejdning samt genanvendelse af affald. De skal udpege myndigheder, der skal give tilladelse til de virksomheder, der behandler, oplagrer eller deponerer affald, og føre tilsyn med disse samt udarbejde planer for affaldshåndtering. Princippet om, at forureneren skal betale, er også indeholdt i direktivet. Følgende danske regler indeholdt bestemmelser, der gennemførte direktivets krav: - Lov nr. 372 af 13. juni 1973 om miljøbeskyttelse (nu ophævet). Direktiv 75/442/EØF medførte ikke ændringer af danske regler, da gennemførelsesreglerne eksisterede før vedtagelsen af direktivet. 3.2.1 3.2.1 3.2.1 Direktiv 91/156/EØF Først 16 år efter blev det generelle rammedirektiv ændret gennem Rådets direktiv 91/156/EØF om ændring af det generelle affaldsdirektiv. Direktivet omfatter med enkelte undtagelser (bl.a. for spildevand, radioaktivt affald og luftformige stoffer) alt affald, herunder også husholdningsaffald. Direktiv 91/156/EØF trådte i kraft den 1. april 1993. Det har hjemmel i Traktatens artikel 130S (nu artikel 175) og er dermed et minimumsdirektiv. Direktivets hjemmel har været genstand for en sag ved EF-domstolen, se herom nedenfor. Direktivets generelle regler om håndtering af affald gælder også for andet affald i det omfang, der ikke er vedtaget særlige regler i EU. De særdirektiver, der i øvrigt er omtalt i dette kapitel, fastsætter således bestemmelser, der supplerer rammedirektivet. Affald defineres i direktivets artikel 1a) som "ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag 1, og som indehaveren skiller sig af med, eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med." Definitionen omfatter også genanvendelige materialer, selv om de har en positiv markedsværdi, dvs. kan sælges, og selv om et stof direkte eller indirekte er integreret i en industriel produktionsproces, se herom afsnit 3.1.3. Direktivet opdeler affaldshåndtering i behandling til bortskaffelse og til nyttiggørelse. Begrebet nyttiggørelse dækker bl.a. materialegenvinding, kompostering og forbrænding med energiudnyttelse, og begrebet bortskaffelse dækker over deponi, dumpning, udledning og forbrænding, hvor der ikke sker nogen form for ressourceudnyttelse. I direktivets bilag I-II præciseres begreberne: affaldskategorier, bortskaffelsesoperationer og nyttiggørelsesoperationer. Bilag IIa og IIb er senest ændret ved Kommissionens beslutning (96/350/EF) af 24. maj 1996, der indeholder en liste over operationer, der defineres som bortskaffelse eller nyttiggørelse. Til de ændringer, der kræves for at tilpasse bilagene til den videnskabelige og tekniske udvikling, anvendes komitéprocedure IIIa, udvalg jf. direktivets artikler 17 og 18. Medlemslandene skal ifølge direktivets artikel 3 træffe passende foranstaltninger for at fremme renere teknologi og genanvendelse, og de skal enten udnytte råmaterialet i affaldet eller udnytte affaldet til energiproduktion. Derved forhindres eller nedbringes affaldsproduktionen og affaldets skadevirkninger. Direktivet pålægger medlemsstaterne, "når dette viser sig nødvendigt eller hensigtsmæssigt", at oprette et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter for affald, som sikrer, at affaldet bortskaffes på det "nærmest egnede" anlæg, under forudsætning af anvendelse af de mest hensigtsmæssige metoder og teknologier til sikring af et højt beskyttelsesniveau", jf. artikel 5 som hermed giver udtryk for det affaldsretlige selvtilstrækkelighedsprincip. Det affaldsretlige nærhedsprincip findes i artikel 5, stk. 2 og artikel 7, stk. 3. Disse bestemmelser, der er nye i forhold til direktiv 75/442/EØF, gælder også for direktiv 91/689/EØF om farligt affald. Medlemsstaterne skal udarbejde planer for håndtering af affaldet. Direktivet fastsætter, i artikel 7, specifikke krav til indholdet af planerne. Planlægningskravet fandtes også i direktiv 75/442/EØF, men er udbygget og indeholder nu også et krav om oplysning om affaldets oprindelse. Indehaveren af affald skal overlade affaldet til en af myndighederne godkendt indsamler, eller til den godkendte virksomhed, som varetager bortskaffelses- eller nyttiggørelsesoperationerne. Anlæg eller virksomheder, der bortskaffer eller nyttiggør affald, skal ifølge artikel 9 være godkendt af myndighederne. Godkendelsesreglen var også med i direktiv 75/442/EØF, men er udbygget ved at præcisere, at tilladelser til bortskaffelse kan udstedes for et begrænset tidsrum, kan være ledsaget af konkrete betingelser eller kan nægtes, hvis bortskaffelsesmetoden ikke er acceptabel ud fra et miljøbeskyttelsessynspunkt. Fritagelse for kravet om godkendelse kan ske for anlæg til nyttiggørelse, hvis de nationale myndigheder har vedtaget almindelige regler for den pågældende nyttiggørelse. Endvidere skal anlæg eller virksomheder, hvortil der kræves godkendelse, føre register med en række oplysninger om affaldets mængde, art, oprindelse, behandlingsmetode m.v. og skal på anmodning meddele myndighederne disse oplysninger. Anlæg eller virksomheder, der indsamler og transporterer affald eller som for andre bortskaffer eller nyttiggør affald, skal, såfremt de ikke skal have en godkendelse, registreres hos myndighederne. Denne registreringspligt eksisterede ikke i direktiv 75/442/EØF. Gennemførelse og vurdering af virkninger Følgende danske regler indeholder bestemmelser, der gennemfører direktivets krav: - Bekendtgørelse nr. 698 af 22. september 1998 af lov om miljøbeskyttelse
(miljøbeskyttelsesloven), kapitlerne 5 og 6. Direktivet har givet anledning til en række ændringer i dansk ret, alle gennemført ved bekendtgørelse nr. 299 af 30. april 1997 om affald. Bekendtgørelsen tager i kapitel 2 højde for de krav, direktivet stiller om oplysninger, der skal indgå i medlemsstaternes affaldsplaner. Endvidere gennemfører bekendtgørelsen direktivets krav om registrering af affaldsmængder og -typer m.v. på de anlæg, der varetager håndtering af affald. Dette sker ved hjælp af det såkaldte ISAG-system (InformationsSystem for Affald og Genanvendelse). 3.2.2 Liste over affald i henhold til direktiv 75/442/EØF om affald Som bestemt i direktiv 75/442/EØF om affald har Kommissionen ved beslutning 94/3/EF udarbejdet en liste over affald, som tilhører kategorierne i direktivets bilag 1. Denne liste omtales generelt som Det Europæiske Affaldskatalog og anvendes for alt affald, uanset om det er bestemt til bortskaffelse eller til nyttiggørelse. Kataloget er en harmoniseret, men ikke udtømmende liste over affald, som løbende følges op og om nødvendigt revideres. Listen er indarbejdet i den danske affaldsbekendtgørelse nr. 299 af 30. april 1997 om affald. Det Europæiske affaldskatalog har betydning for Fællesskabets affaldsdefinition, idet kataloget tjener som en reference (nomenklatur) med fælles terminologi for hele Fællesskabet. 3.3 Direktiv 78/319/EØF om giftigt og farligt affald som erstattet ved direktiv 91/689/EØF om farligt affald Direktiv 78/319/EØF regulerede bortskaffelsen af giftigt og farligt affald ved bestemmelser om mærkning af emballage, registrering af affaldet ved deponering, myndighedsgodkendelse af anlæg, der behandlede eller deponerede farligt affald, og endelig pligt for virksomheder til at lade bortskaffelsen ske ved sådanne godkendte anlæg. Direktivet, der havde hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308), var et minimumsdirektiv, gældende indtil den 12. december 1993, hvor det blev erstattet af direktiv 91/689/EØF om farligt affald. Følgende danske regler indeholdt bestemmelser, der gennemførte direktivets krav: - Bekendtgørelse nr. 121 af 17. marts 1976 om kemikalieaffald, senest ændret ved
bekendtgørelse nr. 804 af 15. december 1989. Foruden de nævnte gennemførelselsbestemmelser kan nævnes cirkulære af 14. oktober 1976 om kemikalieaffald. Direktivet havde ingen lovgivningsmæssige konsekvenser for Danmark, idet bekendtgørelserne, der gennemførte direktivets krav, allerede eksisterede før direktivets vedtagelse. 3.3.1 Direktiv 91/689/EØF om farligt affald Formålet med direktiv 91/689/EØF er at sikre en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kontrolleret håndtering af farligt affald. Direktivet udstedt med hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175) og er dermed et minimumsdirektiv. Det overordnede sigte med direktivet er at fremme renere teknologi, genanvendelse og anvendelse af produkter, der medfører begrænsede affaldsmængder. Med mindre andet er bestemt i direktivet, gælder bestemmelserne i rammedirektiv 91/156/EØF om affald. Direktivet omfatter ikke husholdningsaffald. Begrebet farligt affald defineres i tre bilag til direktivet, hvori det er angivet hvilke typer af affald, der er omfattet, samt hvilke stoffer og egenskaber de skal besidde for at være omfattet af begrebet farligt affald. Ved Rådets beslutning (94/904/EF) af 22. december 1994 blev der vedtaget en liste over farligt affald, som skal gennemgås med regelmæssige mellemrum og revideres efter komité-procedure IIIa. Direktivet kræver af medlemsstaterne, at de fastsætter bestemmelser om: - identificering og registrering af affaldet ved bortskaffelse, Medlemsstaterne skal enten separat eller som led i deres almindelige planer for affaldshåndtering udarbejde og offentliggøre planer for håndteringen af farligt affald. Direktivet forpligter endvidere medlemsstaterne til at give Kommissionen en række oplysninger om de anlæg og virksomheder, der enten varetager bortskaffelse eller nyttiggør farligt affald, og som kan forventes at udgøre en del af det net af bortskaffelsesfaciliteter på tværs af medlemsstaterne, som er omtalt i direktiv 91/156/EØF om affald. Gennemførelse og vurdering af virkninger Direktivet trådte i kraft i december 1993 og blev gennemført i dansk ret den 30. juni 1996 ved: - Bekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 1996 om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald, som senest ændret ved bekendtgørelse nr. 299 af 30. april 1997 om affald. I tilknytning hertil foreligger vejledning nr. 60178 af 1. august 1998 om håndtering af klinisk risikoaffald. Direktivets betydning for dansk ret er knyttet til listen over farligt affald. I den danske affaldsbekendtgørelse § 50 er der fastsat en anmeldelsespligt for de virksomheder eller private institutioner, som frembringer farligt affald. Endvidere indeholder kapitel 8 regler for indsamling, afbrænding og udledning af farligt affald. 3.3.2 Liste over farligt affald i henhold til direktiv 91/689/EØF om farligt affald Listen over farligt affald, som er vedtaget ved beslutning 94/904/EF, udfylder direktiv 91/689/EØF om farligt affald. Med listen er der indført grænseværdier (primært vedrørende sundhedsrisiko), som angiver, hvor meget der skal være af et farligt stof i affald, før det betegnes for farligt. Listen er en minimumsakt. Listen over farligt affald er indarbejdet i den danske affaldsbekendtgørelse. Affald er farligt, hvis det er opført på listen over affald, markeret med fed og opfylder kriterierne for farligt affald. Affald kan også være farligt selv om det ikke står opført med fed på listen, hvis det opfylder kriterierne for farligt affald. I disse situationer skal kommunerne meddele dette til Miljøstyrelsen. Kommunerne afgør om affaldet er farligt. Danmark har udvidet listen over farligt affald med yderligere 93 farlige affaldsarter. Flere andre medlemsstater har ligeledes udvidet deres lister over farligt affald. Disse forslag forhandles i øjeblikket i en arbejdsgruppe under Kommissionen. Det er endnu for tidligt at vurdere den praktiske betydning for Danmark af listen over farligt affald, idet der ikke er klarhed over de hidtidige decentrale (kommunale) kriterier, ligesom der har været forskellig administrationspraksis landet over. Danmark vil arbejde for at undgå yderligere svækkelse af direktivets kriterier for farligt affald, som er listet i bilag III. Danmark vil desuden arbejde for en række ændringer i listen, hvor affaldstyper, der ikke udviser farlige egenskaber, bør udtages, mens andre affaldstyper, f.eks. den lette fraktion fra bilfragmentering, bør tilføjes. 3.4 Direktiv 76/403/EØF om bortskaffelse af PCB og PCT (Nu ophævet af direktiv 96/59/EF) Formålet med begge direktiver om bortskaffelse af PCB/PCT var at sikre beskyttelsen af miljøet og menneskers sundhed. Direktiverne indeholdt et påbud om bortskaffelse af PCB/PCT, som havde været brugt eller var indeholdt i genstande eller apparater, som ikke længere skulle bruges. Direktiv 76/403/EØF, nu 96/59/EF skal ses i sammenhæng med direktiv 76/769/EØF om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater, der delvist forbyder anvendelsen af PCB/PCT (se kapitel 2), olieaffaldsdirektivet 75/439/EØF (se 3.5) og direktiv 94/67/EØF om forbrænding af farligt affald. Direktiv 76/403/EØF havde hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308) og var et minimumsdirektiv. Det nye direktiv har hjemmel i artikel 130 S (nu artikel 175) og er ligeledes et minimumsdirektiv. Medlemsstaterne skal forbyde ukontrolleret henkastning, efterladelse eller oplagring af PCB/PCT, tilskynde til genvinding af PCB/PCT og udpege/oprette anlæg, der skal godkendes til at bortskaffe PCB/PCT. Enhver, der er i besiddelse af PCB, og som ikke har godkendelse til at bortskaffe det, skal stille det til rådighed for de anlæg, der er godkendt af myndighederne. Direktiv 96/59/EF ophævede det tidligere direktiv og trådte i kraft ved vedtagelsen den 16. september 1996. Foruden at videreføre det gamle direktivs bestemmelser medfører det nye direktiv stramninger og en opdatering i forhold til tidligere. Direktivet omfatter også visse erstatningsstoffer for PCB og PCT, i direktivet samlet under betegnelsen PCB, jf. artikel 2, litra a). Medlemstaterne skal udarbejde et register over PCB-holdige apparater med et indhold på mere end 5 liter PCB samt en plan for dekontaminering af disse, det vil sige at udskifte PCB med mindre farlige stoffer. Genbrug af PCB forbydes, og PCB skal bortskaffes fortrinsvis ved afbrænding. Forbrænding må ikke ske på havet og skal overholde reglerne i direktiv 94/67/EF om forbrænding af farligt affald. Gennemførelse Direktiv 76/403/EØF blev gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 121 af 17. marts 1976 om kemikalieaffald, nu bekendtgørelse nr.
299 af 30. april 1997 om affald. De nye bestemmelser i direktiv 96/59/EF blev gennemført ved bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998. Vurdering af virkninger Direktiv 76/403/EØF kunne gennemføres ved eksisterende dansk lovgivning og medførte derfor ikke ændringer i de danske regler. Reguleringen af bortskaffelsen vurderes ikke at udgøre noget stort administrativt problem her i landet. Fra 1976 har PCB/PCT i Danmark alene kunnet anvendes i "lukkede" systemer, først og fremmest i kondensatorer og transformatorer. Fra 1986 indførte Danmark et total-forbud mod at importere PCB/PCT, men større kondensatorer og transformatorer måtte anvendes indtil 1995. Mindre kondensatorer kunne derimod anvendes i hele deres levetid. I henhold til direktiv 96/59/EF skal medlemsstaterne sikre, at PCB-holdigt apparatur, som opføres i en fortegnelse, skal være bortskaffet senest ved udgangen af år 2010. Det bemærkes i denne forbindelse, at nærhedsprincippet bør fortolkes smidigt for at muliggøre europæisk solidaritet i forbindelse med bortskaffelse af PCB. Dermed undgås det, at de medlemsstater, der ikke har den fornødne bortskaffelseskapacitet, kommer til at stå i en force majeure-situation. Danmark har dog sammen med en række andre lande i en beslutning i Paris-Kommissionen forpligtet sig til, at bortskaffelsen sker senest i år 2000. For apparater, der indeholder mindre end 5 liter PCB, skal medlemsstaterne sikre, at de bortskaffes senest ved udløbet af deres levetid. 3.5 Direktiv 75/439/EØF om bortskaffelse af olieaffald, som ændret ved direktiv 87/101/EØF Direktiv 75/439/EØF blev udstedt med hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308) og var et minimumsdirektiv. Direktivet regulerede bortskaffelse af olieaffald ved en henstilling om myndighedsgodkendelse af de anlæg, der bortskaffede olieaffald, og krav om, at de virksomheder, hvor der opstod mere end 500 liter olieaffald pr. år, skulle føre en fortegnelse over dette. Direktiv 75/439/EØF blev ændret ved direktiv 87/101/EØF. Ændringsdirektivet, der ligeledes havde hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308), skærpede bestemmelserne i det oprindelige direktiv særlig med hensyn til afbrænding af olieaffald. I overensstemmelse med den prioritering, som er fastsat i det generelle affaldsdirektivs artikel 3, gives regenerering af olieaffald fortrinsstilling i forhold til forbrænding af olieaffald. Deponering af olieaffald har således også sidste prioritet som bortskaffelsesmåde. Alle virksomheder, som bortskaffer olieaffald, skal være underkastet en godkendelsesordning. Godkendelsespligten er ny, idet det gamle direktiv kun indeholdt en henstilling om godkendelse. I de virksomheder, hvor der opstår olieaffald, skal der føres en fortegnelse over dette. Under opbevaringen og indsamlingen må indehaverne og indsamlerne ikke blande olieaffaldet med PCB/PCT eller med giftige og farlige stoffer, som defineret i direktiv 91/689/EØF om farligt affald. For regenerering og forbrænding fastsætter direktivet konkrete grænseværdier og krav, særlig for indholdet af PCB, der ikke må overstige en koncentration på 50 ppm. Det er komitéprocedure IIIa, der skal anvendes ved fastsættelse af en referencemålemetode for fastlæggelse af PCB/PCT-indholdet i olieaffald. Medlemsstaterne kan med hjemmel i direktivet forbyde forbrænding af olieaffald på deres område, hvilket også blev fastslået af EF-domstolen i sag 240/83 ADBHU, der vedrørte direktiv 75/439/EØF. Gennemførelse Følgende danske regler indeholdt bestemmelser, der gennemførte kravene i direktiv 75/439/EØF: - Bekendtgørelse nr. 121 af 17. marts 1976 om kemikalieaffald som ændret ved
bekendtgørelse nr. 323 af 3. juli 1980. Følgende danske regler indeholder bestemmelser, der gennemfører kravene i direktiv 87/101/EØF: - Bekendtgørelse nr. 299 af 30 april 1997 om affald. Vurdering af virkninger Olieaffaldsbekendtgørelsen af 1972 blev ændret ved 1977-bekendtgørelsen. Ændringerne var dels begrundet i resultaterne af en spørgeskemaundersøgelse fra 1974/75, dels begrundet i de erfaringer, der fulgte med den gamle bekendtgørelse. Endelig var ændringerne en følge af implementeringen af de krav, som var fastsat i direktiv 75/439/EØF. Direktivet medførte to mindre ændringer: - Syntetiske olier blev inddraget i definitionen af olieaffald. Dette har dog ikke den
store betydning, idet anvendelsen af syntetiske olier ikke er særlig udbredt. Som et minimumsdirektiv tillader direktiv 87/101/EØF medlemsstaterne at fastsætte strengere regler. I artikel 8, stk.1, litra a) er det eksempelvis fastslået, at medlemsstaterne til enhver tid kan fastsætte strengere emissionsgrænseværdier end dem, der er fastsat i bilaget. Medlemsstaterne kan ligeledes fastsætte grænseværdier for stoffer og parametre, der ikke er omhandlet i bilaget. De danske regler om forbrænding af olieaffald er strengere end EU-reglerne ved: - at forbyde afbrænding af olieaffald i anlæg med en termisk effekt under 1 MW, Forbudet mod afbrænding i anlæg med en termisk effekt under 1 MW stemmer overens med den danske holdning under forhandling af direktivet. Danmark ønskede at stoppe den udbredte grænsehandel med spildolie og frygtede, at spildolien uden et fælles forbud ville blive afbrændt i de lande, der ikke frivilligt indførte et sådant forbud. Danmark arbejdede under forhandlingerne også for, at grænseværdien for PCB/PCT i regenereret olie og i affald herfra skulle være 10 ppm, og at Danmark skulle have ret til at skærpe reglerne om PCB/PCT-indholdet. Med hensyn til forbrændingen har Danmark fastsat skærpede regler, idet der er særlige regler for forbrænding, hvis affaldet indeholder mere end 10 ppm PCB. Man har dog ikke i Danmark vedtaget regler vedrørende regenerering af olieaffald, idet der ikke hidtil har været foretaget regenerering her i landet. 3.6 Direktiv 94/67/EF om forbrænding af farligt affald Direktivet, der har hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175), er et minimumsdirektiv. Formålet med direktivet er at sikre, at der træffes forebyggende foranstaltninger for at beskytte miljøet mod emissioner fra forbrænding af farligt affald, som - med mindre de kontrolleres på den rette måde - kan være forurenende og derved skade menneskers sundhed og miljø. Den forurening, som opstår i forbindelse med forbrænding af farligt affald, kan i visse tilfælde være grænseoverskridende. Farligt affald defineres ved en henvisning til direktiv 91/689/EØF om farligt affald, se afsnit 3.3. Direktivet skal ses i sammenhæng med direktiv 89/369/EØF og 89/429/EØF om henholdsvis nye og bestående kommunale affaldsforbrændingsanlæg, se kapitel 5, afsnit 5.4.3. og direktiv 96/61/EF om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, se herom kapitel 9, afsnit 9.5. Implementeringsfristen for sidstnævnte direktiv udløber den 24. september 1999, og direktiv 84/360/EØF om bekæmpelse af luftforurening fra industrianlæg ophæves med virkning elleve år efter datoen for IPPC-direktivets ikrafttræden. Direktivet indeholder emisisonsgrænseværdier, der som minimum skal overholdes, for en lang række forurenende stoffer (f.eks. støv, organiske kulsstofforbindelser, svovldioxid, tungmetaller m.v.). For dioxiner og furaner fastsættes en vejledende værdi og en specifik forpligtelse til i så høj grad som muligt at mindske emissionen på grundlag af den bedst tilgængelige teknologi, se herom Kommissionens beslutning (97/283/EF) om harmoniserede målemetoder til bestemmelse af massekoncentrationer af dioxiner og furaner i luftformige emissioner. Direktivet indeholder desuden driftsvilkår for forbrændingsanlæg for farligt affald, bl.a.: - massebestemmelse og prøvetagning før modtagelse; Anlæg, der anvender farligt affald som normalt eller supplerende brændsel til industriprocesser, er omfattet af direktivets bestemmelser. Ved medforbrænding, hvor den varme, der afgives ved forbrænding af det farlige affald, højst udgør 40% af den samlede varme, der afgives fra anlægget, gælder samme emissionsgrænseværdier, mens der kan ses bort fra visse driftskrav. Emissionsgrænserne gælder for den del af røgen, der stammer fra forbrænding af farligt affald, dog minimum 10%. Tidligere direktivforslags bestemmelse om forbud mod udledning af spildevand fra røgrensningsproceduren er ændret, så kontrolleret udledning kan ske med tilladelse fra de kompetente myndigheder, såfremt indholdet af tungmetaller, furaner og dioxiner i vand er mindre end den mængde, der tillades udledt i luft. Dette er i overensstemmelse med den danske holdning. Den 21. november 1997 fremkom Kommissionen med et forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 94/67/EF om forbrænding af farligt affald. Dette direktivforslag vedrører artikel 8 og emissionsgrænseværdierne opfylder herefter kravet om, at forureningen ikke flyttes fra luften til vandmiljøet. Af andre danske forbehold mod tidligere direktivforslag, som er blevet taget til indtægt, er, at farligt affald, der fremkommer og forbrændes indenfor offshore-sektoren, undtages fra bestemmelserne, og at forbrændingsanlæg til smittefarligt klinisk affald ligeledes er undtaget direktivet. Kommissionen har den 25. februar 1998 vedtaget en beslutning (98/184/EF) om et spørgeskema til medlemsstaternes rapporter om gennemførelse af Rådets direktiv om forbrænding af farligt affald. Den første rapport skal dække perioden 1998-2000. Gennemførelse Direktivet trådte i kraft pr. 31. december 1996 for nye anlæg og med en tre år og seks måneders respit for eksisterende anlæg. Direktivet er gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 660 af 11. august 1997 om godkendelse af anlæg, der forbrænder farligt affald. Spørgsmålet om eventuel økonomisk kompensation for administration af bekendtgørelsen indebar, at dens ikrafttræden blev forsinket. Som følge heraf modtog Danmark den 30. maj 1997 en åbningsskrivelse fra Kommissionen. Da Kommissionen blev notificeret om bekendtgørelsens ikrafttræden pr. 1. september 1997, skete der ikke yderligere i sagen. Vurdering af virkninger Det skønnes, at der årligt frembringes 182.000 tons olie- og kemikalieaffald i Danmark, hvoraf 74.000 tons forbrændes på Kommunekemi og resten andre steder, hovedsageligt som medforbrænding. Direktivets grænseværdier er strengere end de grænseværdier, der gælder for Kommunekemi. Kommunekemi kan dog overholde de nye værdier ved tilføjelse af et ekstra rensetrin på forbrændingslinjen. Sammenholdt med direktivets krav til spildevandsbehandling giver det en skønnet merinvestering på 60-90 mio. kr. Kommunekemi påbegyndte i 1996 etablering af ekstra rensefaciliteter på den ene linje. Visse typer af farligt affald er, ifølge artikel 2, stk. 1, undtaget fra direktivet (art. 2. stk. 1). Der arbejdes imidlertid på et nyt direktiv for forbrænding af (ufarligt) affald. Dette direktivforslag vil efter alt at dømme vil indeholde samme grænseværdier som direktiv 94/67/EF, hvorfor al forbrænding af affald forventes at blive underlagt ensartede betingelser. 98 I forhold til Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 10/1991 om affaldsforbrændingsanlæg er direktivets grænseværdier udtryk for en skærpelse af stort set alle emissioner, herunder CO, HCl, SO2, partikler og tungmetaller.99 Det danske regelsæt indeholdt ikke tidligere krav vedr. emission af dioxiner og furaner, hvorfor direktivet også her betød en stramning. Flyveaske er ikke optaget på Rådets liste over farligt affald, og i overensstemmelse med den danske holdning falder genanvendelse af flyveaske i cementproduktion ikke ind under direktivet. I Danmark blev der i 1997 genanvendt ca. 300.000 tons flyveaske årligt til cementproduktion, og en alternativ deponering af denne affaldsmængde repræsenterer ekstraomkostninger på ca. 1 mia. kr. 3.7 Forordning (EØF) nr. 259/93 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab Forordning (EØF) nr. 259/93 om grænseoverskridende overførsel af affald, der blev vedtaget den 1. februar 1993, ophævede direktiv 84/361/EØF som ændret ved direktiv 86/279/EØF, 87/112/EØF om overvågning af og kontrol inden for Fællesskabet med grænseoverskridende overførsel af farligt affald. Forordningen medførte en række nye bestemmelser og stramninger af de tidligere regler. De tidligere direktiver på området, skabte mulighed for at følge det farlige affalds bevægelser over grænserne, at indsamle oplysninger om dette affalds art og karakteristika, at underrette de pågældende stater om påtænkte overførsler og at give dem mulighed for at gøre indsigelse mod overførslerne. Da den tidligere regulering var yderst ineffektiv, valgte Kommissionen at foreslå forordningsformen, hvorefter reguleringen gælder umiddelbart i hver medlemsstat.100 Forordningen, der trådte i kraft i maj 1994, blev vedtaget med hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175) og fastsætter dermed alene minimumsregler. I lighed med det generelle rammedirektivet for affald, har forordningens hjemmel også været genstand for en sag ved EF-domstolen, se nedenfor i afsnit 3.10.7. Forordningen implementerer Basel-konventionen af 22. marts 1989 om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelse heraf, en OECD-beslutning af 7. april 1990 om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og Den IV. Lomé-konvention af 15. december 1989, artikel 39. Hvor de tidligere direktiver vedrørende grænseoverskridende affaldsoverførsler alene vedrørte farligt affald, omfatter affaldsforordningen både almindeligt og farligt affald.101 Udformningen af den endelige forordning var koncentreret dels om implementeringen af de netop nævnte internationale forpligtelser, dels om det faktum, at overvågning og kontrol med affaldsoverførslerne efter oprettelsen af det indre marked, den 1. januar 1993 ikke længere kunne finde sted ved passagen af de indre grænser. Forordningen fastsætter de overordnede rammer for kontrol med overførsel af affald og har til formål at beskytte miljøet, herunder særligt at beskytte miljøet i tredjelande. Eksempelvis er affaldsoverførsler til bortskaffelse uden for EU alene tilladt til EFTA-lande, der er parter i Basel-konventionen. Nedenfor beskrives forordningen summarisk. Hovedprincipperne bag forordningen er anmeldelse, tilladelse og krav om sikkerhedsstillelse afhængigt af bl.a. affaldets materielle indhold og destination. Forordningens regler er opdelt i overførsler af affald til bortskaffelse og affald til nyttiggørelse. Hvad der er omfattet af begreberne nyttiggørelse og bortskaffelse, fremgår af det generelle rammedirektiv om affald, se afsnit 3.2. Forordningens kernepunkt er anmeldesprocedurerne. Anmeldelsessystemet er mere omfattende end tidligere og giver medlemslandende bedre muligheder for at komme med indsigelser og modsætte sig overførsler, særligt vedrørende affald til bortskaffelse. Alle overførsler af affald til bortskaffelse skal anmeldes til de kompetente myndigheder i modtagerlandet med kopi til myndighederne i afsendelses- og transitlandene. I anmeldelsen skal der angives oplysninger om blandt andet affaldets oprindelse, sammensætning, mængde samt behandlingsmetode. Desuden skal anføres modtager og transportør, dispositioner med hensyn til ruter, forsikringer, m.v. Afslag eller godkendelse skal gives inden 30 dage af importlandet. Indsigelser skal fremsættes inden for 20 dage af eksport- eller transitlandet. Et medlemsland kan give afslag generelt eller delvist forbyde affaldsoverførsler til bortskaffelse under henvisning til nærheds- og selvforsyningsprincippet. Sådanne tiltag skal anmeldes til Kommissionen. Forordningen sondrer mellem forskellige affaldsklassificeringer som kendetegnes ved forskellige farver. Denne klassificering har betydning for medlemsstaternes adgang til at modsætte sig grænseoverskridende overførsel af affald til nyttiggørelse. Bilagene II-IV til forordningen indeholder de affaldstyper, der falder ind under de tre forskellige lister: - den grønne liste, som omfatter ufarligt affald, der ikke skal anmeldes, og - den orange og røde liste, hvor der kræves anmeldelse, og hvor det røde affald repræsenterer det potentielt mest miljøskadelige affald.102 Affald, der ikke er optaget på nogen af listerne skal følge den procedure, som er knyttet til affald, som er optaget på den røde liste. Overføres grønt affald skal det ikke anmeldes, men ledsages af en række oplysninger blandt andet om afsender og modtager, mængde og type af affald. Affaldet skal sendes til godkendte anlæg. Anmeldelsen for overførsel af orange affald skal følge proceduren for affald til bortskaffelse. Hvis myndighederne ikke har reageret inden for 30 dage, anses overførslen for tilladt (stiltiende tilladelse). For rødt affald skal der foreligge en skriftlig godkendelse, før overførslen kan finde sted. Både afsendelses-, transit- og modtagerlandet kan gøre indsigelser mod overførsel af orange eller rødt affald. Indsigelser kan for eksempel være baseret på at mængden af det affald, der skal nyttiggøres, er minimal i forhold til den mængde affald, der ikke kan begrunde nyttiggørelse, eller at affaldsoverførslen strider mod de nationale affaldsplaner. Reglerne om nyttiggørelse gælder for affaldsoverførsler i EU og OECD-landene. Al udførsel af farligt affald, der er bestemt til nyttiggørelse blev forbudt efter 1. januar 1998 til ikke-OECD lande, jf. Rådets forordning (EF) nr. 120/97 af 20. januar 1997 om ændring af forordning (EØF) nr. 259/93 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab. For overførsel af grønt affald til ikke OECD-lande fastslår Kommissionens beslutning (94/575/EF) af 20. juli 1994, at affaldet skal overholde modtagerlandets regler. Ved overførsel til lande, som har anmeldelseskrav, skal affaldet anmeldes i henhold til kravene for orange eller rødt affald, afhængig af destination. Forordningen indfører et krav om sikkerhedsstillelse for overførsel af affald til bortskaffelse og affald på den orange eller røde liste. Medlemslandene skal etablere et passende system til at kontrollere overførsler inden for eget område. Medlemsstaterne kan dog vælge at lade forordningens regler gælde også for overførsel af affald inden for deres eget territorium. Det standardledsagedokument, der skal tjene som et middel til at gennemføre bestemmelserne i forordningen, blev udformet i Kommissionens beslutning 94/774/EF af 24. november 1994. Ledsagedokumentet, der består af en anmeldelsesformular og af en transport- og ledsageformular, skal fungere som bevis for bortskaffelse og nyttiggørelse. Forordningen forsøger at tage højde for de problemer, der kan opstå, hvis en virksomhed, der har modtaget affald fra et andet land, ikke kan behandle affaldet ordentligt. Hvis virksomheden, der har eksporteret affaldet, er skyldig i fejlen, er den ansvarlig for at tage affaldet tilbage. I sidste instans er det landets myndigheder, der er ansvarlige for at tage affaldet tilbage. Se i øvrigt den i afsnit 3.1.3 nævnte afgørelse fra EF-domstolen i sag C-192/96 om forvaltning, overførsel og oplagring af husholdningsaffald, herunder ulovlig overførsel. Sagen vedrørte en virksomhed (Beside BV), der handlede med affald. Virksomheden (Beside BV) erhvervede noget affald fra Tyskland, som uden anmeldelse til de hollandske myndigheder blev overført til Holland. Affaldet blev oplagret i Holland med henblik på videresalg til Fjern Østen. De hollandske myndigheder ønskede at returnere affaldet. EF-domstolen fastslog i præmis 67: "at forordningen skal fortolkes således, at bestemmelsesmedlemsstaten ikke ensidigt kan returnere affaldet til afsendelsesmedlemsstaten uden forudgående anmeldelse rettet til denne; afsendelsesmedlemsstaten kan ikke modsætte sig returneringen, når bestemmelsesmedlemsstaten fremsætter en behørigt begrundet anmodning herom." Gennemførelse Forordningen er umiddelbart anvendelig og må derfor ikke implementeres i national ret, bortset fra fastsættelse af supplerende strafferetlige og administrative bestemmelser. Dette er sket ved: - Bekendtgørelse af lov om miljøbeskyttelse (Miljøbeskyttelsesloven) nr. 698 af 22.
september 1998. Bekendtgørelsen ophævede den tidligere bekendtgørelse nr. 321 af 3. maj 1994. Import af PCB samt apparater, der indeholder PCB er forbudt ifølge bekendtgørelse nr. 925 af 13. december 1998. For elektronisk affald gælder bekendtgørelse nr. 1067 af 22. december 1998 om håndtering af elektronisk affald, der henviser til forordningen. Vurdering af virkninger Forordningen forbedrer landenes muligheder for at begrænse affaldsoverførsler, særligt med hensyn til deponering, og giver bedre muligheder for at kontrollere om affald til nyttiggørelse behandles efter hensigten. Kravet om økonomisk sikkerhedsstillelse er også en forbedring i forhold til tidligere. Forordningen er et minimumsdirektiv, hvilket medfører, at medlemslandene i princippet kan udstede mere restriktive regler, såfremt sådanne nationale særregler ikke krænker traktatens øvrige bestemmelser, herunder særligt reglerne om varernes frie bevægelighed. 3.8 Emballage Med vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald blev emballageområdet udførligt reguleret på Fællesskabsniveau. Emballagedirektivet, som omhandler alle former for emballage og emballageaffald, ophævede det tidligere direktiv 85/339/EØF af 27. juni 1985 om emballager til flydende levnedsmidler. 3.8.1 Direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald Direktivet har til formål at harmonisere medlemsstaternes foranstaltninger og håndtering af emballage og emballageaffald, for på den ene side at mindske miljøbelastningen fra emballageaffald, og for på den anden side at garantere det indre markeds funktion og undgå handelshindringer. Direktivet har hjemmel i traktatens artikel 100A (nu artikel 95). På nogle områder - eksempelvis genbrugsområdet - overlader direktivet dog medlemsstaterne et betydeligt råderum. Medlemsstaterne skal inden juni 2001 sikre: - at minimum 50% (vægt), maksimum 65% af emballageaffaldet nyttiggøres (herunder forbrændes). Inden for rammerne af dette mål skal minimum 25%, maksimum 45% af samtlige materialer i emballageaffaldet genvindes, således at der genvindes minimum 15% af hver emballagematerialetype (glas, plast, papir og metal). Dette gælder for alle emballagematerialer, når disse ender som affald. Medlemsstater, som allerede har vedtaget eller planlægger at vedtage programmer, som rækker ud over de nævnte mål, og som har tilstrækkelig kapacitet til nyttiggørelse, kan forfølge disse mål med henblik på et højt miljøbeskyttelsesniveau, såfremt de pågældende foranstaltninger hverken giver anledning til forvridning på det indre marked eller er til hinder for, at andre medlemsstater kan opfylde direktivet. Medlemsstaterne skal sikre tilbagetagelse og/eller indsamling af emballage og/eller emballageaffald samt genbrug eller nyttiggørelse for at opfylde direktivets mål. Medlemsstaterne skal endvidere sikre, at al emballage mærkes med oplysninger om emballagematerialer. Der er den 28. januar 1997 vedtaget en materialeidentifikationsordning, som er frivillig.103 Kommissionen har den 25. november 1996 fremsat et forslag til direktiv om en symbolmærkningsordning, der ligeledes skal være frivillig.104 Endelig er der ved Kommissionens beslutning af 3. februar 1997, fastlagt hvilke skemaer der i henhold til emballagedirektivet skal benyttes i forbindelse med databasesystemet.105 Direktivet fastsætter en række krav til emballagers fremstilling, sammensætning og mulighederne for nyttiggørelse, de såkaldte "væsentlige krav", der er specificeret i direktivets bilag II. Medlemsstaterne skal sikre, at alene emballage, der opfylder disse krav, markedsføres i staterne, og må på den anden side ikke hindre markedsføring af emballage, der opfylder kravene. Direktivet fastsætter endvidere grænseværdier for emballages indhold af tungmetaller. Gennemførelse Direktivets krav er primært gennemført ved: - Bekendtgørelse af lov om miljøbeskyttelse (Miljøbeskyttelsesloven) nr. 698 af 22.
september 1998. Vurdering af virkninger Direktivets generelle krav til nyttiggørelse, herunder genvinding, ligger indenfor målsætningen af den danske handlingsplan for affald og genanvendelse samt en aftale indgået mellem Miljø- og Energiministeren og Dansk Industri om transportemballage fra marts 1994 vedrørende plast-, pap- og papiremballage og medfører derfor begrænsede ændringer af dansk ret. Danmark opfylder i dag kravet om nyttiggørelse af 50-65% af affaldet. Dels forekommer der i Danmark en betydelig materialegenvinding, og dels sker der forbrænding med energiudnyttelse for langt den største del af de emballagematerialer, der ikke genindvindes, men derimod ender som affald. Hertil kommer, at der i Danmark med virkning fra 1. januar 1997 blev indført et forbud mod deponering af brændbart affald. Kravet vil blive sikret i forbindelse med kommunernes pligt til fra samme dato at anvise forbrændingsegnet affald til forbrænding med energiudnyttelse. Målsætningen om 25% genvinding af samtlige materialer gennemføres ved en udvidelse af de kommunale ordninger for glas, pap og papir. For så vidt angår direktivets krav om 15% genvinding af hver materialetype er der i affaldsbekendtgørelsen indført bestemmelser om, at kommunerne skal anvise indsamling af papir, karton, pap og transportemballager af plast samt ståltromler fra erhvervsvirksomheder. Disse indsamlingsordninger skulle træde i kraft 1. juli 1998. Målet på 15% genvinding af hvert emballagemateriale vurderes hermed at kunne nås. Det er i dag allerede opfyldt for emballager af pap/papir og glas. Kommissionen anlagde i juli 1999 sag ved EF-domstolen sag mod Danmark. Kommissionen har nedlagt påstand om, at de danske emballagebestemmelser om forbud mod markedsføring af metalemballager til øl og læskedrikke og kravet om at danske producenter kun må markedsføre øl og læskedrikke i genpåfyldelige emballager er i strid med emballagedirektivet og Traktaten. 3.9 Direktiv 91/157/EØF om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer Direktivets formål er : - at sikre det indre markeds funktion, Direktivet har hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95), og for så vidt angår bestemmelserne om forbud og mærkning foreligger der totalharmonisering. Direktivets ene del omhandler såkaldte primære batterier, som er kviksølvholdige alkali- og manganbatterier. Sidstnævnte er det samme som brunstensbatterier. Disse batterityper er mindre engangsbatterier, der fortrinsvis anvendes af private forbrugere, og som i dag udgør tyngden i det samlede batterisalg. Direktivet forbyder markedsføring af batterier med mere end 0,025 vægtprocent kviksølv med virkning fra 1. januar 1993, dog med undtagelse af visse typer, der skal anvendes under særlige forhold og med undtagelse af alkaliknapceller og batterier sammensat af knapceller, jf. artikel 3. Med direktivets forbudsbestemmelser for kviksølvholdige batterier foreligger der totalharmonisering, idet medlemsstaterne "ikke kan forhindre, forbyde eller begrænse markedsføring af batterier og akkumulatorer", udover de batterier, direktivet forbyder, jf. artikel 9. Brugte batterier, der overholder grænseværdien på 0,025 vægtprocent kviksølv, bliver ikke betragtet som farligt affald og er ikke underlagt direktivets øvrige bestemmelser om indsamling og bortskaffelse. Direktivets anden del omhandler fortrinsvis de såkaldte sekundære batterier, som er akkumulatorer til biler, til brug i industrien m.m. samt tungmetalholdige genopladelige batterier og knapceller. Disse batterier er fortrinsvis nikkel/cadmiumbatterier og blyakkumulatorer. For disse batterier og akkumulatorer skal medlemsstaterne lave bestemmelser om særskilt indsamling og bortskaffelse samt mærkning med et standardmærke af de batterier og akkumulatorer, der sælges efter d. 18. september 1992 og som, jf. direktivets bilag I, indeholder: - mere end 25 mg. kviksølv pr. batteri- eller akkumulatorcelle, undtagen alkaliske
batterier. Medlemsstaterne skal tillige lave programmer for bl.a. at mindske tungmetalindholdet i batterier og akkumulatorer, at fremme markedsføring af batterier med mindre mængder af farlige stoffer, og at fremme forskning vedrørende substitution og genanvendelse. Direktivet forbyder indbygning af batterier eller akkumulatorer i apparater, hvor det ikke er muligt for forbrugerne let at fjerne batterierne, når apparaterne bortskaffes. Forbudet gælder fra den 1. januar 1994. Undtagelser herfra er listet i bilag II. Direktivet giver mulighed for at indføre pantordninger og andre økonomiske virkemidler efter høring af de berørte parter. Komité-procedure IIIa anvendes i forbindelse med ændringer til direktivets regler om forbud, udformning af mærkningsregler og regler om indbygning af batterier i apparater samt endelig ændringer til bilag I og II. Kommissionen har vedtaget en endelig mærkningsordning ved direktiv 93/86/EØF af 4. oktober 1993 om tilpasning til den tekniske udvikling af direktiv 91/157/EØF. Direktivet fastsætter retningslinjer for det mærkningssystem, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 91/157/EØF. Direktivet giver mulighed for en ligeværdig anvendelse af én af to figurer som symbol for en særskilt batteriindsamling for den pågældende batteritype. Direktivet stiller desuden krav til placering og størrelse af symbolet. Direktiv 98/101/EF om tilpasning til den tekniske udvikling indeholder et forbud (senest med virkning fra 1. januar 2000), mod markedsføring af batterier og akkumulatorer med over 0,0005 vægtprocent kviksølv, også hvor disse batterier og akkumulatorer er indbyggede i apparater. Knapceller og batterier sammensat af knapceller med højst 2 vægtprocent kviksølv er undtaget fra dette forbud. Direktiv 91/157/EØF betragtes som et direktiv under det generelle rammedirektiv 91/156/EØF om affald. Direktivets bestemmelser om forbud mod markedsføring af visse batterityper indsættes fremover i bilaget til direktiv 76/769/EØF om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer, som senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/16/EF af 10. april 1997 om 15. ændring af Rådets direktiv 76/769/EØF. Gennemførelse Følgende danske regler indeholdte bestemmelser, der gennemfører direktivets krav, hvoraf størstedelen blev vedtaget før direktivet: - Bekendtgørelse nr. 804 af 15. december 1989 om olie- og kemikalieaffald. Som supplement er udstedt cirkulære nr. 2 af 3. januar 1992 om indsamling af genopladelige batterier. Ovennævnte regler og aftaler er nu ophævede og erstattet af: - Lov nr. 404 af 14. juni 1995 om godtgørelse i forbindelse med indsamling af
hermetisk forseglede nikkel-cadmium-akkumulatorer, som ændret ved lov nr. 397 af 22. maj
1996. Vurdering af virkninger Hidtidig dansk regulering af batterier Bekendtgørelse nr. 121 fra 1976 om kemikalieaffald omfattede også kviksølvholdige batterier, ligesom den nu gældende affaldsbekendtgørelse gør det. Først med bekendtgørelsen i 1989 bliver det obligatorisk for kommunerne at lave indsamlingsordninger for private husholdninger. For yderligere at styrke indsatsen blev reguleringen af området suppleret gennem aftaler mellem Miljøministeriet og forskellige brancheorganisationer m.fl. om etablering af indsamlingsordninger for NiCd-batterier og blyakkumulatorer. I medfør af kemikalieaffaldsbekendtgørelsen fra 1976 oprettede producenter og importører af kviksølvbatterier og forskellige organisationer i samarbejde med Kommunekemi den 1. april 1976 en indsamlingsordning for kviksølvholdige batterier. Denne ordning er i dag afløst af kommunernes indsamlingsordninger, jf. affaldsbekendtgørelsens bestemmelser. Miljøministeren indgik i 1989 en aftale med batteribranchen om en nedtrapning af brugen af to af de miljøfarlige batterityper, alkaliske batterier med mere end 0,025 vægtprocent kviksølv samt om aftrapning af kviksølvindholdet i brunstensbatterier til 0. Grænseværdierne svarer til dem, direktivet 2 år senere fastsatte for kviksølv. Denne aftale er nu afløst af bekendtgørelse nr. 966 af 13. december 1993 om visse batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer. Organiseret indsamling af NiCd-batterier kom først i stand ved en indsamlingskampagne lavet af Foreningen for Indsamling af Genopladelige batterier i 1991. Disse aftaler er i dag afløst af lov nr. 404 af 14. juni 1995 om godtgørelse i forbindelse med indsamling af bl.a. NiCd-akkumulatorer og 2 bekendtgørelser om indsamling og godtgørelse til indsamling af NiCd batterier. Bekendtgørelserne indebærer, at virksomheder kan lade sig registrere som indsamlere. Virksomhederne skal sørge for at oprette indsamlingssteder, og for at batterierne afleveres til genbrug mod godtgørelse. Miljøministeriet vedtog endvidere i april 1996 en lignende ordning for blyakkumulatorer, som afløste en tidligere aftale fra 1989 om indsamling af akkumulatorer anvendt i biler. Derudover blev der pålagt nye blyakkumulatorer et gebyr, som blev anvendt til at finansiere indsamlingsordningen. Administrationen af tilskudsordningen er udlagt til ReturBat (Forening til indsamling af blyakkumulatorer i Danmark). Der blev den 1. april 1996 indgået en aftale herom mellem Miljø- og Energiministeren og ReturBat. Virkninger for danske regler Direktivets krav blev enten gennemført ved eksisterende danske regler eller ved regler, der var under udarbejdelse i Danmark. Som følge af direktivets regler om forbud blev der udstedt en bekendtgørelse, der dog ikke havde praktisk betydning. For det første lå 96% af de batterier, der blev importeret til Danmark under grænseværdien på 0,025% kviksølv, og for det andet producerede Danmark ikke selv batterier. Direktivet tillader ikke, at man laver anvendelsesbegrænsninger, der går under den fastsatte grænseværdi. Denne totalharmonisering kommer dog ikke i konflikt med den danske politik på området, idet grænseværdien svarer til den teknologiske udvikling. Direktivet har ikke medført større ændringer af den danske politik på området, men det giver mulighed for indførelse af økonomiske styringsmidler. Den i direktivet forudsatte mærkning hjælper forbrugerne og forbedrer sortering m.h.p. genanvendelse af de forskellige batterityper. I øjeblikket er direktivet under revision bl.a. med henblik på at indføre et forbud mod cadmiumbatterier. 3.10 Affaldsdomme Domstolen har afsagt en række domme om affald, der har haft betydning for de retlige rammer for medlemslandenes affaldspolitik. Da det vil være for vidtgående at inddrage samtlige affaldsdomme, er der i den følgende gennemgang alene inddraget de væsentligste domme. Nogle af dommene er tidligere nævnt i andre afsnit. 3.10.1 EF-domstolens afgørelse af 20. september 1988 om det danske returflaskesystem106 Kommissionen indstævnede i 1986 Danmark for EF-domstolen med påstand om, at det danske system for genanvendelse af flasker krænkede Romtraktatens artikel 30 (nu artikel 28), der forbyder "kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning". Dommen medførte, at Danmark måtte ændre reglerne om godkendelse af emballage således, at det herefter ikke var muligt at kræve godkendelse af udenlandske emballager, der blev solgt i Danmark. Danmark vedtog i 1981 en bekendtgørelse nr. 397 af 2. juli 1981 om emballage til øl og læskedrikke. Bekendtgørelsen omfattede al emballage til kulsyreholdig mineralvand, limonade eller lignende alkoholfrie læskedrikke samt til øl og fastsatte bl.a. at: - disse drikkevarer kun måtte markedsføres i Danmark i returemballage, For at imødekomme Kommissionens begrundede udtalelse af 21. december 1982 og de protester, som ordningen affødte i andre medlemsstater, vedtog Danmark en ændring til bekendtgørelsen. Med ændringsbekendtgørelsen nr. 95 af 16. marts 1984 blev det tilladt, at anvende ikke-godkendt emballage på betingelse af: at der etableredes et pant- og retursystem (således at emballagerne blev returneret til genpåfyldning eller materialegenvinding), at den årlige omsætning pr. producent ikke oversteg 3.000 hl pr. producent samt at den ansvarlige for markedsføringen ved markedsføringens påbegyndelse skulle underrette Miljøstyrelsen herom. Undtaget herfra var dog metalemballage og salg, som udenlandske producenter iværksatte med henblik på afprøvning af markedet. Kommission fortsatte på trods af denne ændring sagen og indstævnede Danmark for EF-domstolen. England intervenerede i sagen til støtte for Kommissionen. EF-domstolens afgørelse og virkningen for det danske returflaskesystem EF-domstolen fastslog med udgangspunkt i Cassis de Dijon-doktrinen, at hvor der savnedes Fællesskabsretlige bestemmelser vedrørende afsætningen af et produkt, måtte hindringer for Fællesskabets frie samhandel, der beroede på nationale forskrifter, accepteres i det omfang, de ikke-diskriminerende bestemmelser var nødvendige for at varetage tvingende hensyn, som Fællesskabet anerkendte. Hvis medlemsstaten havde et valg mellem flere foranstaltninger, måtte staten ud fra proportionalitetsprincippet vælge det middel, der nåede målet med mindste effekt eller påvirkning af den frie samhandel. EF-domstolen fandt, at miljøbeskyttelse var et tvingende hensyn, der kunne begrænse anvendelsen af traktatens artikel 30 (nu artikel 28). Domstolen fastslog, at etableringen af et pant- og retursystem for emballage, var et nødvendigt led i et system, der skulle sikre maksimal genanvendelse. For så vidt angik de udenlandske producenter fandt Domstolen, at et retursystem for ikke-godkendte emballager var egnet til at beskytte miljøet, og at det i øvrigt for indførte varers vedkommende kun drejede sig om begrænsede mængder drikkevarer i forhold til det samlede drikkevareforbrug i Danmark. At det alene drejede sig om begrænsede indførte mængder, skyldtes allerede den hæmmende virkning kravet om etableringen af et returflaskesystem havde på importen. Som følge heraf var kravet om en begrænsning af den mængde drikkevarer, som importørerne måtte markedsføre ikke rimeligt i forhold til det med bekendtgørelsen forfulgte mål. Dommens konklusion var således, at Danmark kunne fastholde pant- og retursystemet for alle emballager til øl- og læskedrikke, således at emballagerne skulle returneres til genpåfyldning eller materialegenindvinding. For de danske flasker kunne kravet om genpåfyldning opretholdes, medens Danmark maksimalt kunne kræve, at udenlandske flasker skulle returneres til materialegenindvinding. Danmark kunne således ikke fastholde godkendelseskravet for udenlandske emballager og heller ikke begrænsningen i det kvantum af ikke-godkendte emballager, der måtte markedsføres. På foranledning af dommen blev den danske bekendtgørelse om emballage til øl og læskedrikke igen ændret. I den nye bekendtgørelse nr. 124 af 27. februar 1989, som senest ændret ved bekendtgørelse nr. 300 af 30. april 1997 om ændring af bekendtgørelse om emballage til øl og læskedrikke, blev betingelsen om de 3000 hl. pr. producent på årsbasis fjernet. Dommen tog derimod ikke stilling til det danske forbud mod metalemballager. På denne baggrund har Danmark opretholdt forbudet. 3.10.2 De franske olieaffaldsdomme Sagerne 172/82 Inter-Huiles, 295/82 Rhone Alpes Huiles, 240/83 ADBHU, 173/83 Kommissionen mod Frankrig De afgørelser fra EF-domstolen, som populært betegnes for de franske olieaffaldsdomme, vedrører den franske implementering af olieaffaldsdirektivet (75/439/EØF). Frankrig havde indført en ordning, hvorefter indehavere af olieaffald skulle aflevere dette til godkendte franske indsamlings- og bortskaffelsesvirksomheder. Indsamlingsvirksomhederne og de virksomheder, som opbevarede olieaffald, var herefter forpligtet til at aflevere olieaffaldet til godkendte franske bortskaffelsesvirksomheder, som skulle behandle affaldet på egne anlæg. Dette indebar, at hverken indsamlings- eller bortskaffelsesvirksomheder kunne udføre affaldet til en godkendt virksomhed i en anden medlemsstat. EF-domstolen fandt, at Frankrig ved at have udelukket udførsel af olieaffald til andre medlemsstater havde krænket traktatens artikel 34 (nu artikel 29). Med direktivet om olieaffald blev der indført et system om godkendelse af de omhandlede virksomheder. Olieaffald skulle således både i medfør af direktivet og i henhold til traktatens artikel 34 (nu artikel 29) kunne afleveres til en bortskaffelsesvirksomhed i en anden medlemsstat, som i denne stat havde opnået den i direktivet forudsatte autorisation. Miljøbeskyttelseshensynet var tilgodeset, såfremt olieaffaldet blev afleveret til en virksomhed i én af medlemsstaterne, som var blevet tildelt den i direktivet forudsatte autorisation. Sag 37/92 Vanacker Også sag 37/92 Vanacker vedrørte den franske ordning for indsamling af olieaffald. Baggrunden for sagen var en straffesag mod to belgiske statsborgere, Vanacker og Lesage, som var rejst for kriminalretten i Laon. Straffesagen vedrørte en overtrædelse af fransk lovgivning, begået i 1985, på hvilket tidspunkt de tiltalte havde indsamlet, transporteret og bortskaffet olieaffald uden at have den fornødne tilladelse hertil. EF-domstolen indledte med at fastslå, at artiklerne 30 (nu artikel 28) og 36 (nu artikel 30) ikke fandt anvendelse, da indsamling af olieaffald var reguleret på fællesskabsplan ved direktivet om olieaffald, hvorfor forholdet skulle vurderes ud fra dette direktiv alene.107 Herefter gentog Domstolen ADBHU-dommens betragtninger, hvoraf fremgik at en national lovgivning, der udelukkede udførsler af olieaffald, og til fordel for de indenlandske virksomheder tillige indførte en zoneopdelt godkendelsesordning, var uforenelig med olieaffaldsdirektivet. Sag 118/86 Nertsvoederfabriek I sag 118/86 Nertsvoederfabriek, som vedrørte eksportbegrænsninger på affald fra slagtning af fjerkræ, blev EF-traktatens artikel 34 (nu artikel 29) og artikel 36 (nu artikel 30) inddraget. Domstolen bemærkede, at artikel 34 (nu artikel 29) fandt anvendelse, idet der var tale om et indirekte forbud. Det måtte derfor undersøges, om restriktionen havde hjemmel i artikel 36 (nu artikel 30). Det var påberåbt af én af sagens parter, at formålet med ordningen var at varetage sundhedsmæssige hensyn i det øjemed at forhindre udbredelsen af dyresygdomme såvel som enhver form for miljøforurening. EF-domstolen fastslog, at den nationale ordning kun var omfattet af bestemmelsen i artikel 36, såfremt hensynet til menneskers og dyrs liv og sundhed ikke kunne beskyttes lige så effektivt ved foranstaltninger, der var mindre hæmmende for samhandelen. Såfremt hensynet til håndhævelsen på nationalt område af sundhedslovgivningen om afhentning og transport af sundhedsfarlige produkter (ved godkendte destruktionsanstalter) var tilgodeset, kunne der ikke opstilles hindringer for eksporten af det omstridte slagteriaffald. 3.10.3 Sag 2/90 Vallonien-dommen Den 9. juli 1992 blev der afsagt en dom som er illustrerende for EF-domstolens afgrænsning af den miljømæssige kompetence mellem medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner. Kommissionen havde indstævnet Belgien for EF-domstolen med påstand om, at Belgien havde overtrådt direktiv 75/442/EØF om affald, direktiv 84/631/EØF om grænseoverskridende overførsel af farligt affald og traktatens artikel 30 (nu artikel 28) og 36 (nu artikel 30), ved at den belgiske region Vallonien havde indført et generelt forbud mod henlæggelse samt losning af affald fra anden stat eller andre belgiske regioner end Vallonien. Med hensyn til direktiv 75/442/EØF om affald argumenterede Kommissionen, at Belgien havde forsømt sine forpligtelser i forhold til dette direktiv, idet ingen af bestemmelserne i direktivet tillod et generelt forbud, og at forbudet var "i strid med såvel direktivets formål som dets opbygning, idet der herved søges sikret fri bevægelighed for affald på vilkår, som hverken er til skade for menneskers sundhed eller miljøet". Domstolen gav ikke Kommissionen medhold i dette synspunkt, men udtalte, at hverken de generelle rammer, der var pålagt af det pågældende direktiv, eller nogen af dets bestemmelser på specifik måde tog sigte på udveksling af affald mellem medlemsstaterne. Direktivet medførte derfor ikke noget konkret forbud mod at vedtage forholdsregler, således som Vallonien havde gjort. Som tidligere anført i afsnit 3.1.3 nåede Domstolen frem til, at affald var en vare, uanset om affaldet kunne genanvendes eller ej, hvorfor det var omfattet af traktatens artikel 30 (nu artikel 28). For så vidt angik forbudet mod overførsel af farligt affald fandt Domstolen, at der ved direktiv 84/631/EØF var indført en fuldstændig ordning, som navnlig vedrørte grænseoverskridende overførsler af farligt affald med henblik på dettes bortskaffelse. Det fulgte af direktivet, at de berørte nationale myndigheder kunne fremsætte indsigelser og således forbyde konkrete overførsler af farligt affald, dels af hensyn til beskyttelsen af miljøet og sundheden, dels af hensyn til den offentlige orden. Derimod kunne en medlemsstat ikke generelt forbyde overførsler af farligt affald. Der skulle foretages en konkret vurdering i hver enkelt tilfælde. Domstolen anfægtede ikke det vallonske forbud mod import af almindelig affald på grund af Valloniens særlige situation. Vallonien havde modtaget store mængder affald, som ikke kunne behandles forsvarligt. Domstolen henviste til princippet i EF-traktatens artikel 130R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2), hvorefter det "tilkommer hver region, kommune eller lokal enhed at træffe passende foranstaltninger med henblik på at kunne modtage, behandle og bortskaffe eget affald; affald skal således bortskaffes nærmest muligt det sted, hvor det produceres." Det må pointeres, at det Domstolen accepterede var et forbud mod import af almindeligt ufarligt affald til deponi på et tidspunkt, hvor der endnu ikke forelå fælles regler for området. I dag vil affaldsforordningen resultere i en tilsvarende vurdering. EF-domstolens dom i Vallonien-sagen er dog stadig af stor betydning, idet der vil forekomme tilfælde, hvor affaldsforordningen må suppleres med en stillingtagen til traktatens bestemmelser om varernes frie bevægelighed jf. bl.a. sag C-203/96 Chemische, som gennemgås nedenfor. Det er derfor væsentligt at være opmærksom på at EF-domstolen ofte dømmer til fordel for miljøet og på bekostning af princippet om varernes frie bevægelighed. EF-domstolen har på sin vis bidraget til at skabe et "miljøretligt råderum" for medlemsstaterne, hvilket både Returflaskesagen, Vallonien-sagen og afgørelserne om affaldsreguleringens hjemmel vidner om. 3.10.4 Sag 422/92 Sagen om de tyske affaldsregler Sagen om de tyske affaldsregler vedrørte Tysklands implementering af det generelle affaldsdirektiv (75/442/EØF), direktivet om farligt og giftigt affald (78/319/EØF) og direktivet om overvågning og kontrol inden for Fællesskabet med grænseoverskridende overførsel af farligt affald (84/631/EØF). Det var Kommissionens opfattelse, at Tyskland ikke havde implementeret de nævnte direktiver korrekt. Ifølge den tyske lovgivning skulle de kompetente myndigheder nægte tilladelse til en grænseoverskridende overførsel af affald i følgende tilfælde: - såfremt denne udgjorde en fare for almenvellet, Kommissionen gjorde gældende at den tyske lovgivning var uforenelig med direktiv 84/631/EØF da reglerne dels byggede på et princip om, at affaldet skulle bortskaffes på nationalt område, dels krævede tilladelse til grænseoverskridende overførsel af farligt affald. Princippet om, at affaldet skulle bortskaffes på nationalt område, indeholdt implicit et eksportforbud. EF-domstolen bemærkede indledningsvis, at der med direktivet blev indført en fuldstændig ordning navnlig vedrørende grænseoverskridende overførsel af farligt affald med henblik på dettes bortskaffelse i nærmere angivne anlæg. Som tidligere fastslået i Vallonien-sagen kunne medlemsstaterne ikke generelt efter denne ordning forbyde sådanne overførsler. Dernæst fastslog Domstolen, at de forhold, som ifølge den tyske lovgivning kunne forhindre grænseoverskridende overførsler af affald, og som hovedsagelig var udtryk for varetagelsen af hensyn til almenvellet, vedrørte beskyttelsen af menneskers sundhed og miljøet, og derfor var omfattet af de hensyn, som direktivbestemmelserne vedrørte. Tyskland kunne lovligt nægte udførslen af affald til et tredjeland med den begrundelse, at affaldet på tilfredsstillende vis kunne bortskaffes i Tyskland. I modsætning til et generelt importforbud indebar den tyske foranstaltning ikke, at den ved direktivet indførte kontrolordning blev illusorisk. 3.10.5 Sag C-203/96 Chemische Afvalstoffen Dusseldorp De faktiske omstændigheder i hovedsagen udsprang af den nederlandske flerårsplan for bortskaffelse af farligt affald fra 1993. Planens afsnit 6, som havde særlig betydning for sagen, bestemte, at udførsel af affaldet var tilladt, når behandlingsteknikken var af bedre kvalitet i udlandet, eller når kapaciteten til behandling af en bestemt form for affald var utilstrækkelig i Holland. En sådan udførsel kunne dog ikke finde sted, såfremt der i Holland kunne foretages en bortskaffelse af mindst tilsvarende kvalitet. I så tilfælde skulle affaldet oplagres og afvente behandlingen i Holland. Den hollandske virksomhed Chemische Afvalstoffen Dusseldorp, der blev mødt med forbudet, ønskede at udføre to partier oliefiltre og lignende affald på henholdsvis 2000 og 60 tons til behandling i Tyskland. Denne affaldsmængde skulle overføres til Tyskland (på virksomheden Factron) med nyttiggørelse for øje. Det hollandske miljøministerium fremsatte indsigelser mod disse udførsler. Ministeren fandt, at den påtænkte behandling af affaldet i Tyskland ikke var mere effektiv end den, der blev foretaget af den hollandske virksomhed AVR Chemie, hvorfor man nægtede at give tilladelse til de påtænkte udførsler. De for EF-domstolen forelagte spørgsmål vedrørte de affaldsretlige princippers anvendelse på affald til nyttiggørelse. Den nationale domstol havde anmodet om en fortolkning af, hvorvidt de affaldsretlige principper, i henhold til affaldsforordningen og det generelle affaldsdirektiv, kunne finde anvendelse på affald til nyttiggørelse. Såfremt disse retsakter ikke gav grundlag for en sådan anvendelse af principperne, ønskede den nationale domstol at vide, om EF-traktatens artikel 130T (nu artikel 176) indeholdt den fornødne hjemmel til en sådan anvendelse. Da EF-domstolen hverken fandt, at der i det generelle affaldsdirektiv (91/156/EØF) eller i affaldsforordningen (259/93/EØF) var hjemmel til at udstrække affaldsprincippernes anvendelse til nyttiggørelsesaffald, var det anvendelsen af EF-traktatens artikel 130 T (nu artikel 176), som skulle vurderes. Da artikel 130T (nu artikel 176) henviste til traktatens øvrige bestemmelser, var det nødvendigt for EF-domstolen at tage stilling til hvorvidt EF-traktatens artikel 34 (nu artikel 29) om udførselsrestriktioner var krænket. Den hollandske regering havde for det første gjort gældende, at bestemmelsen i flerårsplanen var begrundet i tvingende miljøbeskyttelseshensyn. Foranstaltningerne var nødvendige ud fra en rentabilitetsbetragtning for at sikre tilstrækkelige affaldsmængder og for forsyningssikkerheden. Uden en sådan sikkerhed ville Chemie skulle anvende mindre miljøvenlige brændstoffer eller brændstoffer, som gav anledning til yderligere omkostninger. Hertil udtalte EF-domstolen, at "…selv hvis det antages, at den pågældende foranstaltning kunne være berettiget af miljøbeskyttelseshensyn", var den hollandske begrundelse her af overvejende økonomisk art. EF-domstolen henviste til, at formål af rent økonomisk art ikke kunne begrunde en begrænsning af det grundlæggende princip om de frie varebevægelser.108 For det andet begrundede Holland foranstaltningen med undtagelsen i artikel 36 (nu artikel 30) om beskyttelse af menneskers sundhed og liv. Til dette argument bemærkede Domstolen, at en sådan begrundelse ville være relevant, hvis behandlingen af oliefiltre i de øvrige medlemsstater og deres transport over længere afstand, som følge af deres udførsel, udgjorde en fare for menneskers sundhed og liv. Dette var ikke gjort gældende i den foreliggende sag. Hertil kom, at den hollandske regering selv havde erkendt, at behandlingen af filtre i Tyskland var sammenlignelig med den i Holland af Chemie udførte behandling. Domstolen fandt det ikke godtgjort, at udførslen af oliefiltre til Tyskland udgjorde en fare for "miljøet eller for menneskers sundhed og liv" i henhold til artikel 36 (nu artikel 30). EF-domstolen konkluderede, at EF-traktatens artikel 130T (nu artikel 176) i den konkrete situation ikke gav hjemmel til at udstrække de affaldsretlige principper på overførsler af affald til nyttiggørelse. Begrundelsen herfor var, at en sådan anvendelse i dette tilfælde udgjorde "en hindring for udførslerne, som hverken var begrundet i tvingende miljøbeskyttelsesforanstaltninger eller i en af de i traktatens artikel 36 (nu artikel 30) fastsatte undtagelser". 3.10.6 Sag C-300/89 Titandioxid-dommen Sag C-300/89 titandioxid-dommen vedrørte hjemmelsvalget for direktiv 89/428/EØF om affald fra titandioxidindustrien. Afgørelsen resulterede i, at direktivets hjemmel blev ændret fra EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175) til artikel 100A (nu artikel 95). Det skal bemærkes, at Rådet efterfølgende har vedtaget en ændring af direktiv 89/428/EØF om forureningen fra titandioxidindustrien - direktiv 92/112/EØF. Direktivet har hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95), men har samtidig minimumskarakter. EF-domstolen fandt, at direktivet forfulgte det dobbelte formål, at beskytte miljøet og forbedre konkurrencevilkårerne. Direktivet foreskrev inden for præcise værdigrænser nedbringelse af udledning af affald fra eksisterende industrianlæg inden for titandioxidsektoren og fastsatte frister for iværksættelsen af de forskellige bestemmelser. Ved at pålægge forpligtelser vedrørende behandlingen af affald fra titandioxidfremstillingen kunne direktivet både nedbringe forureningen og tilvejebringe mere ensartede produktions- og konkurrencevilkår. De nationale bestemmelser om behandlingen af affald, som direktivet havde til formål at harmonisere, havde indvirkning på produktionsomkostningerne for titandioxidindustrien. En foranstaltning, der tilsigtede at harmonisere nationale bestemmelser om produktionsvilkårerne inden for en bestemt industrisektor med henblik på at fjerne konkurrencefordrejningerne, kunne bidrage til oprettelsen af det indre marked og derfor henhøre under anvendelsesområdet for artikel 100A (nu artikel 95). Domstolen fandt under henvisning til bl.a. artikel 100A, stk. 3 (nu artikel 95, stk. 3) som forpligtede Kommissionen til at anvende et højt beskyttelsesniveau, navnlig for så vidt angik miljøbeskyttelse, at det anfægtede direktiv burde have været udstedt med hjemmel i traktatens artikel 100A (nu artikel 95). Titandioxid-dommen skal ses i lyset af dommene om affaldsrammedirektivet og affaldsforordningen, da begge domme bidrager til fortolkningen af afgrænsningen af anvendelsesområderne for artikel 130S (nu artikel 175) og 100A (nu artikel 95). 3.10.7 Sag 155/91 Dommen om det generelle affaldsdirektiv Ligesom titandioxid-dommen vedrørte dommen om det generelle affaldsdirektiv hjemmelsvalget, denne gang for direktiv 91/156/EØF om affald. Rådet vedtog rammedirektivet med hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175) - og ikke 100A (nu artikel 95), som Kommissionen havde ønsket det. Kommissionen anførte, at den primært anså affaldshåndteringen i alle dens former for en økonomisk aktivitet, og at forskelle i medlemsstaternes regler om affaldshåndtering kunne medføre en konkurrenceforvridning. Ifølge Kommissionen var formålet med direktivet at sikre den frie bevægelighed for affald. EF-domstolen fastslog indledningsvis, under henvisning til Vallonien-dommen, at det var korrekt, at affald uanset om det skulle genanvendes eller ej var en vare hvis bevægelighed, i henhold til EØFT artikel 30 (nu artikel 28), ikke måtte begrænses. Tvingende hensyn til beskyttelse af miljøet kunne dog retfærdiggøre undtagelser fra de frie varebevægelser. Det miljøretlige kildeprincip jf. EF-traktatens artikel 130 R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2), som fastslået i Vallonien-sagen, indebar, at det tilkom hver enkelt region, kommune eller lokal enhed at træffe passende foranstaltninger med henblik på at kunne modtage, behandle og bortskaffe eget affald. Affaldet skulle bortskaffes nærmest muligt det sted, hvor det produceredes, således at transporten blev begrænset mest muligt. Herefter udtalte EF-domstolen, at det var disse retningslinier, som direktivet havde til formål at føre ud i livet, idet artikel 5 og artikel 7 henviste til selvtilstrækkeligheds- og nærhedsprincippet, hvorefter Fællesskabet som helhed ville blive istand til selv at bortskaffe sit affald og hindre transport af affald, som ikke var i overensstemmelse med affaldshåndteringsplanerne. Det var ifølge Domstolen ud fra en sådan synsvinkel, at affaldsdirektivet skulle forstås. Formålet med direktivet var ikke at fastsætte regler om fri bevægelighed af affald i overensstemmelse med den frie varebevægelighed, men derimod at forsøge at kontrollere forureningen eller affaldsfrembringelsen ved kilden. Når en harmonisering af konkurrence- og omsætningsvilkårene på det indre marked kun var en accessorisk konsekvens af en retsakts bestemmelser, fulgte det af Domstolens praksis, at artikel 100A (nu artikel 95) ikke var rette hjemmel. EF-domstolen fastslog, at traktatens artikel 130S (nu artikel 175) var den rette hjemmel for det generelle affaldsdirektiv. Ved at angive EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175) som hjemmelsgrundlag sikrede EF-domstolen, at hensynet til miljøet blev prioriteret højere end hensynet til realiseringen af det indre marked. Der overlades medlemsstaterne et miljøretligt råderum inden for affaldsreguleringen ud fra princippet om geografisk nærhed og selvtilstrækkelighed, idet det er disse principper, der danner grundlag for, at EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175) anvendes som hjemmel. Med artikel 175 opstår muligheden for, at medlemsstaterne kan indføre strengere regler i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 176. 3.10.8 Sag 187/93 Dommen om affaldsforordningen Dette søgsmål vedrørte hjemmelsvalget for affaldsforordningen. Forordningen var blevet vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175), men Parlamentet bestred, at den af Rådet valgte hjemmel var korrekt. Domstolen henviste i sin stillingtagen til det rejste hjemmelsspørgsmål i sag C-155/91, hvori det blev fastslået at direktiv 91/156/EØF efter sit formål og indhold skulle sikre, at affald - uanset om der var tale om industri- eller husholdningsaffald - blev behandlet på en sådan måde, at hensynet til beskyttelsen af miljøet blev tilgodeset. For så vidt angik forordningens indhold bemærkede EF-domstolen, at forordningen fastsatte de nærmere betingelser, hvorunder affald kunne overføres mellem medlemsstaterne, og de procedurer, der skulle følges, for at de kunne tillades. Det var i denne forbindelse uden betydning, at forordningen i kraft af tilnærmelsen af de betingelser, der var gældende med hensyn til overførsler af affald, havde betydning for varebevægelserne og dermed for det indre markeds funktion. EF-domstolen fandt, at forordningen alene havde en accessorisk betydning for det indre marked og opretholdt artikel 130S (nu artikel 175) som den korrekte hjemmel.109 4. Regulering af genteknologi4.1 Direktiv 90/219/EØF om indesluttet anvendelse af genetisk
modificerede mikroorganismer 4.1 4.1 4.1 Direktiv 90/219/EØF om indesluttet anvendelse af genetisk modificerede mikroorganismer. Direktiv 90/219/EØF om indesluttet anvendelse af genetisk modificerede mikroorganismer (herefter benævnt GMM) har hjemmel i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175) og er dermed et minimumsdirektiv. Direktivets formål er at begrænse risikoen for negative virkninger for menneskets sundhed og for miljøet ved, at der lægges særlig vægt på forebyggelse af uheld og kontrol med spild.110 Direktivet foreskriver en anmeldelses- og godkendelsesprocedure, der skal foretages nationalt. Direktivet skelner mellem gruppe-I og gruppe-II mikroorganismer, som betragtes som henholdsvis lavrisiko- og risiko-organismer. Direktivet sondrer endvidere mellem type-A og type-B operationer, hvor type-A defineres som "operationer, der anvendes til undervisning, forskning, udvikling eller ikke-industrielle eller ikke-kommercielle formål, og som er af mindre omfang". Type-B operationer er alle andre end disse. Opdelingen i grupper og typer indebærer forskellige ansøgningsprocedurer med stigende krav til oplysningernes omfang i forhold til risikoen ved GMM. Det er endvidere påkrævet af brugeren at forelægge den kompetente myndighed en anmeldelse, når der for første gang i et givet anlæg ønskes foretaget en indesluttet anvendelse af GMM. Herudover fastsætter direktivet generelle principper og retningslinier for sikkerheden på arbejdspladsen. Kriterierne for klassificeringen af gruppe-I organismer var oprindeligt listet i direktivets bilag II. Gruppe-II organismer var organismer, der ikke opfyldte disse kriterier. Bilag II er siden blevet forenklet ved Kommissionens direktiv 94/51/EØF af 7. november 1994. Klassificeringen er med dette direktiv revideret på grundlag af erfaringerne med indesluttet anvendelse af GMM og den generelle tekniske udvikling på det bioteknologiske område, samt en vurdering af de på daværende tidspunkt tilstedeværende risici. Kommissionen vedtog endvidere den 29. juli 1991 beslutning 91/448/EØF, til yderligere fortolkning af bilag II, hvori de nærmere retningslinier for klassificering i gruppe I blev fastlagt. Denne beslutning blev senere ændret ved Kommissionens beslutning 96/134/EF af 16. januar 1996 for at tilpasse kriterierne for klassificeringen til den tekniske udvikling. Ifølge direktivets artikel 21 er det komitéprocedure IIIb, der anvendes i forbindelse med tilpasning af bilag II-V. Som et led i ansøgningsproceduren skal brugeren af GMM foretage en risikovurdering i overensstemmelse med direktivets bilag III. Risikovurderingen skal omfatte en vurdering af risici for menneskers sundhed (arbejdsmiljø) og for det ydre miljø. Bilag IV handler om indeslutningsforanstaltninger for mikroorganismer i gruppe II. Bilag V lister, hvilke oplysninger der kræves i forbindelse med de i direktivet krævede anmeldelser, alt efter hvilken klassificering der er tale om. Direktivet forpligter endvidere medlemsstaterne til at træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre, at virksomhederne giver oplysninger til myndighederne om uheld, og forpligter samtidig myndighederne til dels at rådføre sig med andre medlemsstater i tilfælde af uheld med grænseoverskridende karakter, dels at underrette Kommissionen om uheld. Myndighederne skal udarbejde beredskabsplaner, når de finder det nødvendigt i forbindelse med en konkret anvendelse. Endelig indeholder direktivet en henstilling til myndighederne om høring af offentligheden. Direktivet blev ændret ved direktiv 98/81/EF.111 Med dette direktiv bliver det eksisterende klassifikationssystem justeret, de krav, der skal stilles til indretning af forskningslaboratorier, drivhuse, stalde og produktionsanlæg specificeres, og der stilles krav om en systematisk vurdering af de miljø- og sundhedsmæssige risici mv. Gennemførelse Direktiv 90/219/EØF er gennemført i dansk ret ved: - Lov nr. 356 af 6. juni 1991 om miljø og genteknologi. Direktiv 98/81/EF skal være gennemført senest 18 måneder efter direktivets ikrafttrædelse (26. oktober 1998). Til yderligere gennemførelse af Kommissionens direktiv er udstedt: - Bekendtgørelse nr. 428 af 23. maj 1996 om ændring af en række bekendtgørelser på genteknologiområdet. Som supplement til disse regler har Miljøministeriet udstedt: - Bekendtgørelse nr. 687 af 11. oktober 1991 om gebyr i henhold til lov om miljø og genteknologi. Godkendelserne offentliggøres i MiljøDanmark, og oplysninger om godkendelser er tilgængelige i Produktregistret. En del af loven administreres af Arbejdsministeriet og handler om ansøgnings- og godkendelsesordningen for laboratorier m.v. for at sikre arbejdsmiljøet. Arbejdsministeriet har udstedt særlige bekendtgørelser herom. Vurdering af virkninger Danmark har i flere år før vedtagelsen af direktiverne haft regler om både indesluttet anvendelse og udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer. De første regler fandtes i Lov nr. 288 af 4. juni 1986 om miljø og genteknologi. Loven er nu ophævet ved Lov nr. 356 af 6. juni 1991 om miljø og genteknologi. Da direktiv 90/219/EØF om indesluttet anvendelse er et minimumsdirektiv, er der ikke foretaget væsentlige ændringer i loven, og den danske praksis er således opretholdt efter implementeringen af direktiv 90/219/EØF. Ændringen i direktivet (direktiv 98/81/EF) giver Danmark mulighed for at fortsætte denne praksis. 4.2 Direktiv 90/220/EØF om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer Direktiv 90/220/EØF om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer (GMO) har hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95). Direktivet vedrører forsøgsudsætning og markedsføring af GMO. Den følgende beskrivelse skelner derfor imellem forsøgsudsætning og markedsføring. Direktivets formål er at beskytte menneskets sundhed og miljø, at undgå konkurrenceforvridninger samt at forebygge og kontrollere risici i forbindelse med udsætning af GMO i miljøet. Hensigten med direktivet er endvidere at sikre, at udviklingen af industriprodukter, hvortil der anvendes GMO, foregår på betryggende vis.112 Det følger endvidere af Traktatens artikel 100A, stk. 3 (nu artikel 95, stk. 3) og direktivets præambel, at foranstaltninger med henblik på at etablere det indre marked for så vidt angår sundhed, sikkerhed og miljø- og forbrugerbeskyttelse, skal tage udgangspunkt i et højt beskyttelsesniveau i hele Fællesskabet. Forskning og udvikling Direktivet foreskriver en anmeldelsesprocedure, der skal anvendes i forbindelse med udsætning af GMO i miljøet i forsknings- og udviklingsmæssigt øjemed, eller i ethvert andet øjemed end markedsføring. Anmeldelsen skal indgives til de nationale myndigheder inden udsætningen foretages. Den skal ifølge direktivet bl.a. omfatte en sundheds- og miljømæssig risikovurdering for såvel de umiddelbare som de fremtidige risici, som kan forudses, og en angivelse af de anvendte metoder m.v. De nationale myndigheder har herefter mulighed for at godkende udsætningen med eller uden betingelser eller afvise udsætningen, såfremt den ikke opfylder direktivets betingelser. Kommissionen har fastsat en ordning for udveksling mellem medlemslandene af de i anmeldelserne indeholdte oplysninger. Hver gang en medlemsstat modtager en anmeldelse, skal den inden 30 dage sende et resumé af denne til Kommissionen som straks videresender disse resuméer til alle andre medlemslande. Disse kan indenfor 30 dage anmode om yderligere oplysninger eller fremsætte bemærkninger til anmeldelsen. Den medlemsstat, hvori anmeldelsen er indgivet, har den endelige beslutningskompetence, men skal underrette de øvrige medlemslande om den endelige beslutning. Markedsføring For at opnå en godkendelse til markedsføring af produkter, som indeholder eller består af GMO skal fabrikanten eller den, der importerer produktet i Fællesskabet, indgive en anmeldelse til den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor produktet skal markedsføres første gang. En sådan godkendelse til markedsføring af GMO er underkastet en EU-godkendelsesprocedure. En anmeldelse behandles indledningsvis i det EU-land, hvortil den er fremsendt. Det pågældende land skal indenfor en frist på 90 dage behandle anmeldelsen. Såfremt myndighederne finder, at den påtænkte udsætning ikke er i overensstemmelse med direktivet, kan den afslå ansøgningen. Såfremt myndighederne finder, at produktet opfylder kravene i direktivet, fremsendes anmeldelsen samt en udtalelse (resumé), der indeholder forslag til vilkår for godkendelse, til Kommissionen. Kommissionen sender dette materiale til de øvrige EU-lande, som har 60 dage fra udsendelsesdatoen til at komme med begrundede indsigelser mod godkendelsen. Hvis der ikke er modtaget indsigelser indenfor denne frist, kan den pågældende GMO markedsføres i medlemsstaterne i overensstemmelse med godkendelsens vilkår. Hvis et eller flere medlemslande har begrundede indsigelser, og det ikke er muligt for de berørte kompetente myndigheder at opnå enighed inden for den fastsatte frist på 60 dage, skal afgørelsen om godkendelse igennem en komitéprocedure IIIa. I begge tilfælde skal ansøgerlandet herefter meddele ansøgeren den endelige afgørelse. Hvis et produkt én gang er blevet godkendt i et EU-land, kan et andet medlemsland ikke med henvisning til udsætningsdirektivet forbyde markedsføring af dette produkt. Direktivet indeholder dog en sikkerhedsklausul, som medlemslandene kan anvende til midlertidigt at forbyde eller begrænse anvendelse og salg af et godkendt GMO-produkt. Den endelige afgørelse af, hvorvidt forbudet kan opretholdes eller må ophæves, skal igennem en komitéprocedure IIIa. Foruden den i direktivet indeholdte sikkerhedsklausul kan en medlemsstat med hjemmel i EF-traktatens artikel 100A, stk. 4 jf. stk. 5 påberåbe sig miljøgarantien. I så tilfælde er det Kommissionen eller i sidste ende EF-domstolen, der må træffe den endelige afgørelse. Tilpasninger Komité IIIa-proceduren skal ligeledes anvendes i forbindelse med tilpasning af direktivets bilag. Kommissionen har hidtil vedtaget adskillige tilpasninger til direktivet. Desuden er der vedtaget beslutninger, eksempelvis vedrørende modellen til resumé af anmeldelserne. Adskillige af de efterfølgende tiltag inden for området samt markedsføringstilladelser er udformet som beslutninger. Det følger af EF-traktatens artikel 189 (nu artikel 249), at en beslutning er bindende i alle enkeltheder for dem, som den angiver at være rettet til. Som følge heraf er det nødvendigt at inddrage beslutningerne for at give et fyldestgørende billede af retstilstanden. Der er foretaget tilpasninger vedrørende forsøgsudsætning: 1. Kommissionens beslutning 93/584/EØF af 22. oktober 1993 om kriterierne for
forenklede procedurer for udsætning af genetisk modificerede planter i henhold til
artikel 6, stk. 5 i Rådets direktiv 90/220/EØF. De nævnte tilpasninger vedrører alle gennemførelsen af særlige regler for udsætning af genmodificerede organismer. Kommissionens beslutning 93/584/EØF og 94/730/EF vedrører indførelsen af en forenklet anmeldelsesprocedure. Kommissionens direktiv 94/15/EF opdeler bilag II i to bilag, hvor et nyt bilag IIB handler om de oplysninger, der kræves for udsætning af højerestående planter. Ved højerestående planter forstås nøgenfrøede og dækfrøede planter. Bilag IIA omhandler udsætning af alle andre typer genetisk modificerede organismer end højerestående planter. Behandlingen af sådanne sager har efterhånden skabt et erfaringsgrundlag for at kræve mere specifikke oplysninger for denne type GMO. Kommissionens beslutning 91/596/EØF af 4. november 1991 indeholdt modellen til et resumé af anmeldelser om forsøgsudsætning. Beslutningen er senere ændret ved beslutning 94/211/EØF af 15. april 1994, hvor modellen inddeles i to dele. Første del vedrører en model til resumé af anmeldelser om udsætning af genetisk modificerede højerestående planter, og anden del vedrører en model til resumé af anmeldelser om udsætning af andre genetisk modificerede organismer end højerestående planter. Kommissions beslutning 92/146/EØF af 11. februar 1992 indeholder en model til resumé af en modtaget anmeldelse om markedsføring, rettet til de kompetente myndigheder i medlemsstaterne. Der er således tale om den model til resumé af modtagne anmeldelser, som den enkelte medlemsstat skal fremsende til Kommissionen. Direktivets ansøgnings- og godkendelsesprocedure for markedsføring gælder ikke for produkter, "som er omfattet af fællesskabsregler, der indebærer en specifik miljørisikovurdering, der svarer til den, der er foreskrevet i dette direktiv", jf. direktivets artikel 10, stk. 2. Den ifølge artikel 10, stk. 3 nævnte fortegnelse over fællesskabsregler, findes ikke.113 I denne forbindelse må dog nævnes Rådets forordning (EØF) nr. 2309/93 af 22. juli 1993 om fastlæggelse af fællesskabsprocedurer for godkendelse og overvågning af human- og veterinærmedicinske lægemidler og om oprettelse af et europæisk agentur for lægemiddelvurdering. Hertil kommer Europa-Parlamentets og -Rådets forordning (EF) nr. 258/97 af 27. januar 1997 om nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser (Novel Foodforordningen). Der foreligger en lang række Kommissions beslutninger om markedsføring af produkter som indeholder genetisk modificerede organismer. Gennemførelse Direktivet er gennemført i dansk ret ved: - Lov nr. 356 af 6. juni 1991 om miljø og genteknologi, som ændret ved lov nr. 921 af
25. november 1992. Som supplement til disse regler har Miljøministeriet udstedt: - Bekendtgørelse nr. 687 af 11. oktober 1991 om gebyr i henhold til lov om miljø og genteknologi. EU-godkendelser om henholdsvis forsøgsudsætning og markedsføring af GMO offentliggøres i MiljøDanmark. Vurdering af virkninger Som tidligere nævnt har Danmark i flere år før vedtagelsen af EU-direktiverne haft regler om både indesluttet anvendelse og udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer. De første regler fandtes i Lov nr. 288 af 4. juni 1986 om miljø og genteknologi. Denne lov blev ændret ved Lov nr. 338 af 24. maj 1989. Begge love er nu ophævet ved Lov nr. 356 af 6. juni 1991 om miljø og genteknologi. Ændringerne af genteknologiloven i 1991 skete først og fremmest på grund af EU-direktivet. I det følgende kommenteres alene de væsentlige ændringer. Udsætningsdirektivet har medført, at den hidtidige danske godkendelsesordning er blevet ændret, så markedsføring af produkter der i overensstemmelse med direktivet er godkendt i et andet EU-land, kan ske her i landet uden yderligere godkendelse. I den nu ophævede lov om miljø og genteknologi var udsætning som udgangspunkt ikke tilladt. På baggrund af den fælles EU-godkendelsesordning blev lovens forbudsbestemmelse ændret til en godkendelsesbestemmelse. Den nye lovs §17, stk. 5 gennemfører sikkerhedsklausulen i udsætningsdirektivet (artikel 16) ved midlertidigt at begrænse eller forbyde anvendelse af GMO, der er godkendt. Siden direktivet trådte i kraft, har der, som det fremgår af det tidligere, været en del sager om tilladelse til markedsføring ved anmeldelser modtaget i andre EU-lande. Danmarks holdning til godkendelse af disse markedsføringer har primært været negativ på grund af manglende viden om langtidseffekt, mangelfuld dokumentation af miljø- og sundhedsrisici, men særligt på grund af manglende mærkningskrav. Kommissionen har vedtaget direktiv 97/35/EF af 18. juni 1997, som udvider de nærmere bestemmelser om mærkning af genmodificerede organismer. Kommissionens direktiv 97/35/EF af 18. juni 1997 om anden tilpasning til den tekniske udvikling af Rådets direktiv 90/220/EØF om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer er implementeret i bekendtgørelse nr. 630 af 21. juli 1997 om ændring af bekendtgørelse nr. 1098 fra 1992 om godkendelse af forsøgsudsætning og markedsføring af genetisk modificerede organismer. Bekendtgørelsen trådte i kraft den 30. juli 1997. Konsekvenserne for de danske regler af udsætningsdirektivet kan dog ikke ses alene i forhold til selve direktivet. Hvis direktiv 91/414/EØF om markedsføring af mikrobiologiske plantebeskyttelsesmidler, som forudsat bliver ændret til også at omfatte genmodificerede plantebeskyttelsesmidler, vil godkendelsen og risikovurderingen af disse blive foretaget i henhold til direktiv 91/414/EØF. Da plantebeskyttelsesmiddeldirektivet har hjemmel i artikel 37, bortfalder muligheden for, under henvisning til Traktatens artikel 95, stk. 4 jf. stk. 5, at anvende nationale særregler. Udsætningsdirektivets bestemmelser om den fælles EU-godkendelsesordning har endvidere medført, at den klageret overfor udsætningsgodkendelser, der oprindeligt var indeholdt i miljø- og genteknologiloven, nu er fjernet og erstattet med en høringsordning, jf. § 9, stk. 7. Dette er bl.a. begrundet i, at den fælles godkendelsesordning gør det illusorisk at klage, idet Miljøklagenævnet ikke ville kunne imødekomme en klage, selv om det er enigt i denne. 5. Regulering af luftforurening5.1 Indledning og konklusion 5.1 Indledning og konklusion I dette kapitel behandles EU’s direktiver om luftforurening. Indledningsvis præsenteres direktiverne og sammenhængen mellem disse kort. De enkelte direktivers indhold og vurderingen af, hvilke virkninger de har haft for de danske regler, er beskrevet i de efterfølgende afsnit af kapitlet. De direktiver, der er nævnt vedrørende regulering af køretøjers udstødning i indholdsfortegnelsen, udgør som følge af ændringer og tilpasninger kun en mindre del af en lang række direktiver. Disse er opregnet i forbindelse med beskrivelsen af hoveddirektiverne som nævnt i indholdsfortegnelsen. 5.1.1 5.1.1 5.1.1 EU-regler vedrørende luftforurening EU definerer begrebet luftforurening i enkelte direktiver, se eksempelvis artikel 2 i direktiv 84/360/EØF om bekæmpelse af luftforurening fra industrianlæg. Luftforurening defineres i direktiverne som:
EU’s direktiver om luftforurening fordeler sig overordnet på tre reguleringsmåder: For det første er der luftkvalitetsnormer for forskellige stoffer, for det andet findes der normer for udledningen af stofferne og for det tredje er der normer for brændslers indhold af forskellige stoffer. Der er fastsat luftkvalitetsnormer for bly (82/884/EØF), svovldioxid, svævestøv (80/779/EØF og 89/427/EØF), nitrogendioxid (85/203/EØF) og ozon (92/72/EØF). Luftkvalitetsnormernes formål er i princippet at fungere som en rettesnor for medlemslandene og for Kommissionen til igangsættelse af foranstaltninger mod udledningen af de omfattede stoffer i de tilfælde, hvor kvalitetsnormerne ikke overholdes. EU’s første tiltag, der regulerede normer for udledning af stoffer til luftmiljøet, var direktiv 70/220/EØF, der fastsatte grænseværdier for forurenende stoffer i benzindrevne køretøjers udstødning. Der er siden vedtaget en lang række ændringer til dette direktiv. Med direktiv 72/306/EØF blev der fastsat grænseværdier for sod fra dieseldrevne køretøjer. Direktiv 88/77/EØF fastsatte grænseværdier for kulilte, kulbrinte og kvælstofoxider ligeledes fra dieseldrevne køretøjer. Endvidere er der vedtaget ændringer til direktiv 88/77/EØF (direktiv 91/542/EØF og 96/1/EF). Direktiv 80/1268/EØF fastsætter procedurer for måling af brændstofforbrug, og direktiv 77/537/EØF fastsætter regler for udstødning af sod fra landbrugs- og skovbrugstraktorer. Hertil kommer regler om overvågning samt om indsamling og udveksling af informationer om luftkvalitet. Reglerne om overvågning findes i Rådets beslutning 93/389/EØF om en overvågningsmekanisme for emission af C02 og andre drivhusgasser. Reglerne om informationsudveksling findes i Rådets beslutning 82/459/EØF om indførelse af en gensidig udveksling af informationer og data fra net og individuelle stationer, som måler luftforureningen i medlemsstaterne. Hertil kommer Rådets beslutning om 97/101/EF om oprettelse af en gensidig udveksling af information og data fra net og individuelle stationer, der måler luftforurening i medlemsstaterne. Endelig er der direktiv 96/62/EF om vurdering og styring af luftkvalitet. Der er endvidere fastsat emissionsnormer for en række forskellige faste anlæg. Direktiv 84/360/EØF om bekæmpelse af luftforurening fra industrianlæg er et rammedirektiv, som fastsætter nogle overordnede principper for reguleringen af forskellige typer industrianlæg. Til udfyldning af direktivet er vedtaget tre direktiver: Direktiv 88/609/EØF om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg regulerer svovldioxidudledningen og udledning af nitrogendioxid og svævestøv. Direktiv 89/369/EØF og 89/429/EØF om luftforurening fra henholdsvis nye og bestående kommunale affaldsforbrændingsanlæg fastsætter grænseværdier for udledning af en række stoffer fra affaldsforbrændingsanlæg. Hertil kommer direktiv 96/61/EF om integreret forebyggelse og bekæmpelse (IPPC-direktivet). Direktivet vedrører større anlæg og forurenende processer fra sådanne anlæg og sikrer en større offentlighed i forbindelse med en mere helhedsorienteret stillingtagen. Der skal således tages et samlet hensyn til både luft- ,vand- og jordmiljøet. Rådets direktiv 1999/13/EF om begrænsning af emissionen af flygtige organiske forbindelser fra anvendelse af organiske opløsningsmidler i visse aktiviteter og anlæg skal være gennemført senest april 2001. Direktivet der blev vedtaget den 11. marts 1999 er ikke beskrevet i nærværende rapport. Emissioner af organiske forbindelser kan undgås eller nedbringes i mange aktiviteter og anlæg enten ved at anvende erstatningsstoffer (substitution) eller ved andre tekniske foranstaltninger for at nedbringe emissionen til miljøet. Direktiv 87/217/EØF om forebyggelse af miljøforurening med asbest omhandler ikke kun luftforurening, men også vandforurening. Direktivet er taget med i dette kapitel, fordi direktivet for Danmarks vedkommende kun havde betydning med hensyn til luftforurening. EU-reglerne om grænseværdier for brændslers indhold af forurenende stoffer omhandler bly og svovl. Direktiv 78/611/EØF, 85/210/EØF, som ændret ved direktiv 87/416/EØF om blyindholdet i benzin, fastsætter grænseværdier for blyindholdet i benzin og direktiv 93/12/EØF vedrørende grænseværdierne for svovlindholdet i visse flydende brændstoffer. Direktiv 85/210/EØF fastsætter desuden grænseværdier for benzinens indhold af benzen. Med direktiv 98/70/EF om kvaliteten af benzin og dieselolie ophæves direktiv 85/210/EØF og direktiv 93/12/EØF ændres med virkning fra 1. januar 2000. Direktivet fastsætter med udgangspunkt i sundheds- og miljømæssige hensyn tekniske specifikationer for benzin og dieselolie. Direktiv 75/716/EØF og 87/219/EØF om svovlindholdet i visse flydende brændselsstoffer omfatter både brændsler anvendt i køretøjer (diesel) og brændsler anvendt til fyringsformål. Forordning nr. (EØF) 594/91 om stoffer, der nedbryder ozonlaget, indeholdt regler om udfasning af en række ozonlagsnedbrydende stoffer. Forordningen var umiddelbart gældende i EU’s medlemslande. Forordningen adskilte sig reguleringsmæssigt fra de tidligere nævnte direktiver ved i princippet at indføre en samlet EU-kvote for produktion og forbrug af CFC m.v.115Denne fælles kvote medførte bl.a., at en producent af de omfattede stoffer kunne overdrage sine rettigheder til produktion og forbrug til en anden producent, så længe den samlede EU-kvote var overholdt. Forordningen er nu afløst af forordning (EF) nr. 3093/94 om stoffer, der nedbryder ozonlaget. Formålet med forordningen er på baggrund af de videnskabelige og tekniske resultater og eksistensen af erstatningsprodukter at træffe foranstaltninger til gradvis udelukkelse af stoffer, der nedbryder ozonlaget. 5.1.2 EU’s påvirkning af de danske regler Med undtagelse af direktiverne om forurening fra køretøjer og direktiverne om bly- og benzenindholdet i benzin og direktivet om svovlindholdet i brændsler er alle direktiverne minimumsdirektiver, der gør det muligt for EU’s medlemslande at indføre strengere regler. For så vidt angår minimumsdirektiverne har de danske regler kun været påvirket i mindre omfang, og udviklingen af reglerne er i vidt omfang sket sideløbende med udviklingen i EU. Der er dog også en række tilfælde, hvor de danske regler er strengere end Fællesskabets regler. Indtil Fællesakten (EF-pakken) trådte i kraft i 1987, krævede det enstemmighed i Rådet at vedtage foranstaltninger til fjernelse af tekniske handelshindringer. Det var imidlertid vanskeligt for Danmark at blokere for vedtagelsen af nye direktiver om bilers udstødning, idet Fællesskabet allerede i 1970 - før Danmarks tiltrædelse - havde vedtaget direktiv 70/220/EØF, som harmoniserede kravene til biler. Hvis Danmark herefter nedlagde veto mod ændringer til dette direktiv, var det gamle direktiv stadig gældende. De første EU-regler blev først indført i Danmark i 1984, hvorefter Danmark i 1985 ønskede skrappere krav til bilers udstødning end de, der på det tidspunkt var fastsat i direktiverne. EU’s direktiver om luftforurening fra køretøjer kunne tidligere opfattes som en hindring for Danmarks mulighed for at fastsætte strengere regler på dette område. Efter vedtagelsen af Fællesakten indførte Danmark strengere regler for luftforurening fra køretøjer med virkning fra 1. oktober 1990. EU har siden indført regler på linje med de danske. EU’s regulering af bilforurening har siden 1993 været obligatorisk for medlemslandene. Skærpede nationale krav kan dog gennemføres under henvisning til miljøgarantien (EF-traktatens artikel 95, stk. 4 jf. stk. 5). Danmark henviste til miljøgarantien i forbindelse med indførelsen af katalysatorkrav i 1990. EU’s direktiver 78/611/EØF og 85/210/EØF om blyindholdet i benzin er totalharmoniseringer, men indeholder to valgfrie grænseværdier for blyindholdet i benzin. Direktiv 85/210/EØF fastsætter endvidere en grænseværdi for benzen indholdet i benzin. Ved direktiv 85/210/EØF blev det for første gang tilladt medlemsstaterne at kræve salg af blyfri benzin i EU. Fordi EU først indførte blyfri benzin i perioden 1985-89, forhindrede man indtil da indirekte en række europæiske lande udenfor EU i at indføre krav om katalysatorer i biler, idet blyfri benzin er en forudsætning for anvendelse af katalysatorerne. Hvis f.eks. Sverige, Schweiz og Østrig indførte katalysatorer, ville bilerne ikke kunne køre udenfor landets grænser, idet der ikke ville være mulighed for at købe blyfri benzin i EU-landene. Direktiv 85/210/EØF ophæves med virkning fra 1.1.2000 ved direktiv 98/70/EF om kvaliteten af benzin og dieselolie. Det fremgår af årsrapporten (1997) fra Det Landsdækkende Luftkvalitets Måleprogram, at nedgangen i blyforureningen i atmosfæren er helt enestående i luftforureningens historie. Blyforureningen er nu på niveau med flere andre tungmetaller. Der har stort set været overensstemmelse mellem de danske målsætninger og EU-reglernes indhold. Udviklingen af de danske regler om svovlindholdet i gasolier m.v. er sket sideløbende med udviklingen i EU, og EU-reglerne har haft afgørende indflydelse på de danske regler på området. Danmark har valgt at indføre den gradvise skærpelse af grænseværdierne hurtigere end krævet i EU-direktiverne. Da direktiverne er totalharmoniseringer, er Danmark forhindret i at sætte strengere regler på området, hvis man måtte ønske at gøre dette. EU’s luftkvalitetsdirektiver har ikke haft nogen særlig betydning for de danske regler eller den danske praksis på området. Luftkvaliteten i landdistrikter er blevet målt systematisk siden 1978 i "European Monitoring and Evaluation Programme (EMEP)", der er et europæisk måleprogram til belysning af grænseoverskridende luftforurening, hørende under FNs Økonomiske Kommission for Europa (ECE).116 I de danske byer overvåges luftkvaliteten gennem Det Landsdækkende Luftkvalitets Måleprogram (LMP). Byernes luftkvalitet er målt siden 1982 gennem LMP I, som senere blev afløst af LMP II, og siden 1. januar 1992 af LMP III, med henblik på belysning af de aktuelle forureningsproblemer.117 LMP III skal erstattes af LMP IV inden udgangen af 1999. Det fremgår ligeledes af årsrapporten fra 1997, at forureningen i de danske byer var under de gældende grænseværdier med undtagelse af O3, hvor tærskelværdierne jævnlig blev overskredet. Det fremgår endvidere, at NO2 koncentrationerne var under grænseværdien, men dog tæt på. Disse luftmåleprogrammer har i store træk opfyldt direktivernes krav længe før direktivernes vedtagelse. Danmark målte for både svovldioxid, svævestøv, kvælstofoxider og bly flere år, før direktiverne krævede det. Med hensyn til de fastsatte grænseværdier har Danmark ikke haft problemer med overholdelse af disse. Tværtimod har man opretholdt målingerne for bly og svovldioxid (på trods af målte grænseværdier, der ligger langt under direktivernes krav), fordi direktiverne stiller krav om fortsatte målinger. Danmark har også anvendt WHO's vejledende grænseværdier, og disse anvendes stadig parallelt med EU’s. Disse er dog ikke umiddelbart sammenlignelige, da opgørelsesmetoderne er helt forskellige. Rådet har endvidere vedtaget et generelt direktiv om vurdering og administration af luftkvalitet, direktiv 96/62/EØF. Direktivet fastsætter retningslinjer for vedtagelse af grænseværdier, målesteder, sammenlignelige målemetoder og evaluering af data for at vurdere, om de enkelte medlemslande skal skride ind for at opnå eller opretholde en bedre luftkvalitet. Foruden de stoffer, som er blevet reguleret på EU plan, skal Kommissionen komme med forslag vedr. måling af og grænseværdier for benzen, CO, poly-aromatiske hydrocarboner, cadmium, arsenik, nikkel og kviksølv. 5.2 EU-direktiver om luftkvalitet m.v. 5.2.1 5.2.1 5.2.1 Direktiv 77/312/EØF om biologisk overvågning af befolkningen med hensyn til risikoen for blyforgiftning. Direktiv 82/884/EØF om en grænseværdi for bly i luften Direktiv 77/312/EØF har hjemmel i artikel 235 (nu artikel 308) og er ligeledes et minimumsdirektiv, der har til formål at opbygge en fælles fremgangsmåde, hvorved EU’s medlemsstater kan foretage en biologisk overvågning af, i hvilket omfang befolkningen udenfor arbejdspladsen er udsat for blyforurening. Med henblik på denne biologiske overvågning fastsætter direktivet de nærmere bestemmelser for prøveudtagning og analyse samt for prøvetagningens hyppighed. Direktivet fastsætter bestemmelser om, hvordan undersøgelse af befolkningen og specielt blodets blyindhold skal foregå. Direktiv 82/884/EØF har også hjemmel i artikel 235 (nu artikel 308) og er et minimumsdirektiv. Direktivet fastsætter en grænseværdi for bly i luften for at bidrage til konkret at beskytte mennesket mod virkningerne af bly i miljøet. Det fastsætter en grænseværdi på 2 mikrogram bly/m3 årligt gennemsnit i luften dog undtaget den påvirkning, personer erhvervsmæssigt kan blive udsat for. Direktivet fastsætter bestemmelser om oprettelse af prøveudtagningsstationer, på steder hvor personer vedvarende kan være udsat for en påvirkning over længere tid, der overstiger direktivets grænseværdier. Gennemførelse og vurdering af virkninger Direktiv 82/884/EØF var medvirkende til, at Danmark måtte ændre miljøbeskyttelsesloven, således at den indeholdt hjemmel for ministeren til at fastsætte bindende luftkvalitetsnormer. 118 Danmark måtte oprette to nye målestationer, som ville komme til at indgå i det allerede oprettede landsdækkende luftmåleprogram. Miljøstyrelsen angav i 1979, at direktivet ville være uden direkte værdi for arbejdet med blyforureningen i Danmark, og at der kunne være risiko for, at direktivet kunne bruges som argumentation for, at EU betragter direktivforslagets maksimale blyforureningsniveau som uskadeligt. Direktivet er under ændring.119 Ifølge forslaget ophæves dele af direktiv 82/884/EØF med virkning henholdsvis fra 1.1.2000 (artikel 3, stk. 2 og 3, artiklerne 4, 8-11 samt bilaget) og fra 1.1.2005 (artikel 1 og 2, artikel 3, stk. 1 artikel 5, 6, 7, 12 og 13), således at der herefter fastsættes nye grænseværdier. 5.2.2 Direktiv 80/779/EØF af 15. juli 1980 og 89/427/EØF af 21. juni 1989 om ændring af direktiv 80/779/EØF om grænseværdier og vejledende værdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svævestøv Formålet med direktiv 80/779/EØF og 89/427/EØF er at fastsætte en øvre grænse for luftens indhold af svovldioxid og svævestøv for at forbedre beskyttelsen af menneskets sundhed og beskyttelsen af miljøet. Direktiv 89/427/EØF ændrer nogle bestemmelser om grænseværdier og prøveudtagningsmetoder i direktiv 80/779/EØF. Direktiverne beskrives i det følgende under et. Direktiv 80/779/EØF fastsætter bindende (bilag I) og vejledende (bilag II) grænseværdier for luftens indhold af svovldioxid (SO2) og svævestøv. De vejledende værdier kan medlemsstaterne bruge som mål, såfremt de skønner det nødvendigt. I de områder inden for en medlemsstats territorium, hvor en medlemsstat skønner det nødvendigt at indføre en særlig beskyttelse af miljøet, fastsætter den værdier, der generelt er lavere end de i bilag II nævnte vejledende værdier. Direktivet fastsætter bestemmelser for prøvetagnings- og analysemetoder og giver mulighed for at vælge mellem to alternative metoder120 og hertil knyttede grænseværdier. Formålet med direktiv 89/427/EØF er at rette op på de ulemper, der var forbundet med anvendelsen af et dobbelt system for måling af svævestøv i luften, idet erfaringerne viste, at forskellene i målemetoder indebar betydelige faktiske forskelle i grænseværdierne og var indbyrdes vanskeligt sammenlignelige.121 Direktivet omfatter, i modsætning til direktiv 80/779/EØF, alene svovldioxidgrænseværdierne, idet man endnu ikke havde den tilstrækkelige viden til på tilfredsstillende vis at fremsætte forslag om ensartede metoder til måling af grænseværdier for svævestøv. I lighed med direktiv 80/779/EØF indeholder direktiv 89/427/EØF en bestemmelse om de undtagelsesområder, hvor luftens indhold af svovldioxid og svævestøv skønnes at ville overstige grænseværdierne. For sådanne områder skulle grænseværdierne overholdes senest 1. april 1993. Ved direktiv 89/427/EØF blev det også fastlagt, at Kommissionen senest d. 31. december 1992 skulle fremsætte et forslag til en generel revision af direktivet. Direktiv 80/779/EØF har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308). Direktiv 89/427/EØF har hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175). Begge direktiver er minimumsdirektiver. Komitéprocedure IIIa anvendes ved udviklingen af referencemetoderne for prøveudtagning og analyse. Denne tilpasning må ikke direkte eller indirekte bevirke en ændring af de koncentrationsværdier, der er angivet i bilag I og II. Direktiverne er under ændring.122 Ifølge forslaget skal dele af direktiv 80/779/EØF ophæves med virkning fra den 1.1.2000 (artiklerne 2, stk. 2 og 3, stk. 2, artikel 4 og 5, artikel 7, stk. 3, artikel 10, stk. 4 og 5, artikel 11-14, samt bilag II, IIIa og V) og resten med virkning fra 1.1.2005. Fra 1.1.2000 skal medlemsstaterne anvende målestationer og andre metoder til luftkvalitetsvurdering i overensstemmelse med forslaget for bl.a. at vurdere koncentrationen af svovldioxid, nitrogendioxid, og bly. Europaparlamentet har ved forslagets 1. behandling den 13. maj 1998 været positivt stemt overfor forslaget. Parlamentet ønskede dog, at bestemmelserne om informering af befolkningen blev forbedret, og at der blev fastsat varslingstærskler for nitrogenoxider og partikler. Gennemførelse Kravene i direktiv 80/779/EØF er gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 119 af 24. marts 1983 om grænseværdier for luftens indhold af svovldioxid og svævestøv, medens kravene i direktiv 89/427/EØF er gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 836 af 10. december 1986 om grænseværdier for luftens indhold af svovldioxid og svævestøv. (Ophæver bekendtgørelse nr. 119). Vurdering af virkninger Bekendtgørelse nr. 119 fra 1983 fastsætter de samme grænseværdier for svovldioxid og svævestøv som direktiv 80/779/EØF. Målingen foregår ved den ene af de metoder, der kan anvendes ifølge direktiv 80/779/EØF. Bekendtgørelse nr. 836 fra 1986 ændrede målemetoden i overensstemmelse med direktiv 89/427/EØF. Direktiverne har som tidligere nævnt ikke medført nogle ændringer i den førte politik på området, idet Danmark har overholdt de fastsatte grænseværdier siden slutningen af 1960’erne.123 Ifølge årsrapporten fra LMP (1997) skete det største fald i forureningen med SO2 omkring 1985-1986, hvor svovlindholdet i fossile brændsler blev begrænset som følge af et lovindgreb. Det tilføjes dog, at bedre røgrensning, indførelse af naturgas og en fortsat reduktion af svovlindholdet i bl.a. olieprodukter har fortsat den positive udvikling i svovlforureningen. Uanset at luftens indhold af svovl og svævestøv i Danmark gennem mange år har været konstant faldende, har man opretholdt målingerne af disse stoffer, bl.a. med baggrund i direktivernes krav om målinger. Rådet har den 27. september 1996 vedtaget et rammedirektiv 96/62/EF om vurdering og styring af luftkvalitet, hvormed det er hensigten, at der skal foretages undersøgelser for at analysere den samlede virkning af de forskellige forurenende stoffer eller forureningskilder, samt klimaets indvirkning på forskellige forurenende stoffers reaktioner. Der skal ifølge præamblen samt bilag I først sættes ind over for stoffer, der allerede er omfattet af direktiv 80/779/EØF om svævestøv og svovldioxid, direktiv 82/884/EØF om bly, direktiv 85/203/EØF om nitrogendioxid og direktiv 92/72/EØF om ozon. Direktivet har hjemmel i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175).124 5.2.3 Direktiv 85/203/EØF om luftkvalitetsnormer for så vidt angår nitrogendioxid Direktiv 85/203/EØF fastsætter bindende grænseværdier for nitrogendioxid (kvælstofdioxid/NOx) på 200 µg/m3 og vejledende grænseværdier på 50 µg/m3 og 135 µg/m3 (årsgennemsnit).125 De vejledende værdier skal forstås som en opfordring til medlemsstaterne om på længere sigt at opnå disse værdier. De bindende værdier skulle være opnået senest d. 1. juli 1987. Der er mulighed for undtagelse herfra, dog skulle værdierne senest være overholdt d. 1. januar 1994. Kommissionen har foreslået nye grænseværdier, som skal gælde fra år 2010. Direktivet indeholder en forpligtelse til at iværksætte eller fortsætte målinger af luftens indhold af kvælstofdioxid samt en underretningsforpligtelse overfor Kommissionen i tilfælde af overskridelse af grænseværdierne. Direktivet har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308) og er et minimumsdirektiv. Ved tilpasning til den tekniske udvikling af direktivets analysereferencemetode, anvendes komitéprocedure IIIa, se herom i gennemgangen ovenfor. Det tidligere beskrevne forslag til Rådets direktiv om grænseværdier for svovldioxid, nitrogenoxider, partikler og bly i luften ophæver direktiv 85/203/EØF i to etaper, nemlig med virkning fra 1.1.2000 (artiklerne 3, stk.2, 4 og 6, artikel 7, stk. 3, artikel 10-14, samt bilag II, III, og IV og 1.1.2010 (artiklerne 1 og 2, artikel 3, stk. 1, artikel 5, artikel 7, stk. 1 og 2, artiklerne 8, 9, 15 og 16 samt bilag I). Gennemførelse og vurdering af virkninger Direktivet er gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 119 af 12. marts 1987 om grænseværdi for luftens indhold af nitrogendioxid. Danmark har ikke tidligere haft bindende grænseværdier for luftens indhold af kvælstofdioxid. Bekendtgørelsen er en regulær gennemførelse af direktivets krav. Direktivet har ikke medført nogen substantielle ændringer af den danske politik på området. Det landsdækkende danske luftmåleprogram har vist, at forureningen med NO2 i alle tilfælde er under den gældende grænseværdi, og ligeledes at afstanden til de vejledende værdier ikke er ret stor. Emissionen af NOx fra benzindrevne biler bliver reduceret, efterhånden som der kommer katalysatorer på flere og flere biler. Niveauet for NO er reduceret, hvorimod der ikke kan påvises nogen ændring for NO2.126 Den bindende grænseværdi overskrides ikke. WHO’s vejledende grænseværdi på 40 mg/m3 for årsgennemsnittet (NO2) overskrides flere steder i de centrale dele af hovedstadsområdet.127 Direktivet omfattes ligesom det forrige direktiv af det generelle rammedirektiv 96/62/EF om vurdering og styring af luftkvalitet, se herom gennemgangen ovenfor. 5.2.4 Rådets beslutning 93/389/EØF af 24. juni 1993 om en overvågningsmekanisme for emissionen af CO2 og andre drivhusgasser i Fællesskabet Beslutning 93/389/EØF har til formål at overvåge og registrere de menneskeskabte emissioner af CO2 og andre drivhusgasser, som ikke er omfattet af Montreal-protokollen om stoffer, der nedbryder ozon-laget.128 Beslutningen bygger på fire elementer, som skitseres i det følgende: 1. Nationale programmer, udarbejdet af medlemslandene, til at sikre begrænsning af CO2-emissionerne
samt en stabilisering af CO2-emissionerne på 1990-niveau i år 2000 i
Fællesskabet som helhed. CO2-målsætninger skal opstilles for årene 1996,
1998 og 2000, og programmerne skal indberettes til Kommissionen inden 1994. Programmerne
skal omfatte energieffektiviseringer og -besparelser, substitution til renere brændsler,
gennemførelse af EU-lovgivning og -politik, f.eks. ved hjælp af økonomiske og fiskale
virkemidler, samt en vurdering af foranstaltningernes økonomiske virkninger. Herudover
skal landene redegøre for foranstaltninger til CO2-fiksering og til
begrænsninger af emissionen af andre drivhusgasser. Kommissionen fastsætter metoder for registrering i henhold til (eller forenelige med) den metode, der udvikles af Det Mellemstatslige Panel om Klimaændringer (IPCC).129 Gennemførelse og virkning Beslutningen har ikke medført ændringer i danske regler, idet Danmark allerede indsamler de data, der er behov for. Beslutningen har derfor udelukkende den virkning, at disse data bliver tilstillet Kommissionen. 5.2.5 Direktiv 92/72/EØF om luftforurening med ozon Direktivet har til formål at fastlægge en harmoniseret procedure for overvågning, informationsudveksling samt underretning og alarmering af befolkningen, - dels for at kunne foretage alarmering af befolkningen når de målte værdier
overstiger en nærmere fastlagt grænse, og Hvor de øvrige direktiver opererer med vejledende og bindende grænseværdier130, fastsætter direktiv 92/72/EØF om ozon tærskelværdier for ozonkoncentrationen i luften: 1. Tærskelværdi for beskyttelse af sundheden: 110 mg/m3 som
gennemsnitsværdi over otte timer. Direktivet indeholder desuden krav til oprettelse af målestationer, metode til bestemmelse af ozonkoncentrationer og indberetning til Kommissionen. Senest fire år efter direktivets ikrafttræden forelægger Kommissionen Rådet en rapport om de indsamlede oplysninger og om vurderingen af den fotokemiske forurening inden for EU. Samtidig forelægges de forslag, der anses for hensigtsmæssige vedrørende kontrol med luftforureningen med ozon. Medlemslandene skulle sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft senest den 23. marts 1994. Direktivet berøres af det tidligere nævnte generelle rammedirektiv 96/62/EF om vurdering og styring af luftkvalitet, se herom afsnit 5.2.2 og 5.2.3. Gennemførelse Direktivet er gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 184 af 11. marts 1994 om overvågning af luftens indhold af ozon. Bekendtgørelsen gennemfører direktivets bestemmelser ordret. Vurdering af virkning Ozon (O3) dannes ved kemiske reaktioner under sollysets medvirken. I byområder videreomdannes ozon i vid udstrækning umiddelbart til kvælstofoxid (NO2) og ilt (O2) på grundlag af kvælstofilte (NO), som stammer fra trafikken. Med gennemførelsen af direktivet blev der fastsat en række tærskelværdier i Danmark i forbindelse med beskyttelse af både plantevæksten og sundheden. Flere af disse tærskelværdier blev overskredet i løbet af 1997,131 dog ikke tærskelværdien for alarmering. De tærskelværdier, der er fastsat for direktivets alarmsystem, er så høje, at de ifølge Miljøstyrelsen næppe nogensinde vil kunne opstå i Danmark, hvorfor alarmsystemet ikke har den store betydning for Danmark. Det har derimod tærskelværdien for underretning af befolkningen (180 µg/m3). 5.3 5.3 5.3 EU-direktiver om forurening fra køretøjers udstødning EU’s regulering af forurening fra køretøjers udstødning omfatter en lang række direktiver, hvor det første blev vedtaget i 1970. Det centrale direktiv er direktiv 70/220/EØF af 20. marts 1970 om tilnærmelse af medlemsstaternes foranstaltninger mod luftforurening forårsaget af udstødningsgas fra køretøjsmotorer med styret tænding. Til dette direktiv er der vedtaget en lang række ændringer og tilpasninger. Derudover er der en række direktiver, der supplerer bestemmelserne i direktiv 70/220/EØF. Direktivernes hovedtræk beskrives sideløbende med en beskrivelse af den danske holdning og de tilfælde, hvor Danmark har indført strengere regler.132 Beskrivelsen af direktivernes gennemførelse i dansk ret samt vurderingen af virkningerne for de danske regler foretages samlet for alle direktiverne. Det drejer sig om følgende direktiver: - Direktiv 70/220/EØF om foranstaltninger mod luftforurening forårsaget af
udstødningsgas fra køretøjsmotorer med styret tænding. Direktiverne har udviklet sig i takt med de tekniske fremskridt, som de europæiske bilproducenter har opnået, i modsætning til USA, hvor statslige krav har været årsag til udvikling af ny teknologi for katalysatorer og styring af motorer. De tidlige EU-direktiver byggede i væsentlig grad på de regulativer, der er udarbejdet under FNs "Economic Commission for Europe" (ECE). F.eks. tilsvarende direktiv 70/220/EØF ECE-regulativ 15.134 Senere EU-direktiver er efterfølgende blevet inkorporeret i ECE regulativ 83. Direktivernes primære formål har været at harmonisere medlemsstaternes lovgivning for at undgå konkurrenceforvridning. Ved at have mere lempelige emissionsgrænseværdier end USA135, og dermed mindre omkostninger, har EU’s bilproducenter undgået konkurrence fra amerikanske bilproducenter. Bildirektiverne var indtil vedtagelsen af direktiv 91/441/EØF såkaldte "optionelle harmoniseringer", der tillod medlemslandene at indføre anderledes regler for nationale produkter, mens produkter, der opfyldte EU-kravene, ikke kunne forbydes markedsført. I praksis har dette ikke haft stor betydning, da eksportmarkedet - bl.a. til andre EU-lande - var af stor betydning for bilproducenterne.136 Direktiv 91/441/EØF indførte totalharmonisering. Direktivernes hjemmel var artikel 100 (nu artikel 94) eller 100A (nu artikel 95) henholdsvis før og efter Fællesaktens ikrafttræden i 1987. Indtil vedtagelsen af Fællesakten skulle direktiverne vedtages med enstemmighed i EU’s Ministerråd. Efter 1987 skulle nye direktiver, der vedrørte fjernelse af tekniske handelshindringer, vedtages med kvalificeret flertal, og der var mulighed for at henvise til "miljøgarantien" (artikel 100A, stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4 og 5)). Andre direktiver relateret til køretøjers forurening er eksempelvis direktiv 78/611/EØF og 85/210/EØF, som ændret ved direktiv 87/416/EØF, der regulerer indholdet af bly i benzin137 og direktiv 87/416/EØF, der gør det muligt for EU-landene at forbyde salg af blyholdig normalbenzin (92 oktan) på deres område. Det skal dog fortsat være muligt at købe blyholdig 98 oktan benzin. Anvendelse af katalysatorer kræver blyfri benzin. Med direktiv 98/70/EF, der forbyder eller stærkt begrænser bly i benzin, ophæves direktiv 85/210/EØF. Direktiverne skal ligeledes ses i sammenhæng med direktiv 75/716/EØF og direktiv 87/219/EØF, der fastsætter grænseværdier for gasoliers, herunder diesels indhold af svovl, jf. også direktiv 93/12/EØF om svovlindholdet i visse flydende brændstoffer. Sidstnævnte direktiv ændres med virkning fra år 1.1.2000 ved direktiv 98/70/EF. 5.3.1 Direktiv 70/220/EØF om luftforurening forårsaget af udstødningsgas fra køretøjsmotorer (incl. ændringsdirektiver) Direktiv 70/220/EØF omfatter i dag alle benzindrevne køretøjer, (person- og varebiler), men fastsætter kun emissionsnormer for køretøjer, der har en totalvægt på under 3,5 tons.138 Der findes dog ikke mange benzindrevne køretøjer over 3,5 tons, hvorfor emissionsgrænserne i praksis gælder for næsten alle benzindrevne biler. Direktivet omfatter også alle dieseldrevne biler under 3,5 tons. Direktivet fastsætter grænseværdier for emission af kulilte (CO), kulbrinter (HC), kvælstofoxider (NOx) samt partikler og definerer målemetoder m.v. Herudover indeholder direktivet bestemmelser om en fælles EU-standardtypegodkendelse for de omfattede køretøjer.139 Godkendelse af bilerne foregår primært ved de nævnte typegodkendelser. Andre EU-lande kan ikke nægte national godkendelse af en i en medlemsstat typegodkendt bil. Ved konstaterede overskridelser af grænseværdierne må der rettes henvendelse til myndighederne i det land, hvor godkendelsen blev givet, og det er herefter disse myndigheder, der må træffe foranstaltninger overfor bilproducenten. Direktiv 70/220/EØF omfattede oprindeligt kun grænseværdier for kulilte og kulbrinter for benzindrevne person- og varebiler. Inden 1988 vedtog man en række ændringer, der tilføjede grænseværdier for emission af kvælstofoxider og tilføjede dieseldrevne biler til direktivets anvendelsesområde.140 Ændringsdirektiverne skærpede løbende emissionsgrænseværdierne og direktiv 91/441/EØF svarede til de amerikanske 1987-normer. Næsten alle direktiverne indeholdt en forpligtelse for Kommissionen til senere at fremsætte forslag til nye og skrappere grænseværdier. Emissionsnormerne i direktiv 88/76/EØF var væsentlig mildere end de amerikanske normer. På denne baggrund stemte Danmark imod direktivet, fordi man ønskede de amerikanske normer indført på linie med en række andre europæiske lande uden for EU, bl.a. Sverige, Norge, Østrig og Schweiz, der var medlemmer af den såkaldte Stockholmsgruppe. Danmark deltog også i denne gruppe, dog uden at have mulighed for at følge de krav til bilers udstødning, som man her blev enige om at indføre. Folketinget besluttede derfor i marts 1989 at indføre strengere krav end direktivet. De danske krav gælder alle nye personbiler samt små varebiler, såvel benzin- som dieseldrevne. Kravene fik virkning fra 1. oktober 1990 - ca. 2 år tidligere end direktivet.141 Blandt andet på grund af et stærkt politisk pres fra en række lande i og uden for EU blev der vedtaget ændringer relativt hurtigt efter direktiv 88/76/EØF. Dette betød, at bestemmelserne i direktiv 88/76/EØF om små og mellemstore biler aldrig nåede at træde i kraft. Rådets direktiv 88/436/EØF om ændring af direktiv 70/220/EØF omfattede dieseldrevne personbiler og fastsatte bl.a. grænseværdier for emission af sodpartikler. Danmark stemte imod direktivet, idet man mente, at det ikke var restriktivt nok. Rådets direktiv 89/458/EØF om ændring af direktiv 70/220/EØF omfattede små personbiler (under 1,4 liter) og indførte de amerikanske emissionsnormer for disse biler med virkning fra 31. december 1992. Direktivet var en stramning af bestemmelserne for små biler i direktiv 88/76/EØF. Direktivet var baseret på den hidtidige kørecyklus og indeholdt ikke fordampningskrav. Danmark stemte imod direktivforslaget, primært fordi tidspunktet for indførelse af de danske krav ville blive udskudt 3 år. Kommissionens direktiv 89/491/EØF om tilpasning af direktiv 70/157/EØF, 70/220/EØF, 72/245/EØF, 72/306/EØF, 80/1268/EØF og 80/1269/EØF vedrørende motorkøretøjer fastsatte bl.a. regler om størrelsen af brændstoftankes påfyldningsåbning og om størrelsen af mundstykket på benzinstanderes betjeningspistol, således at påfyldning af blyholdig benzin på biler med katalysatorer blev forhindret. Rådets direktiv 91/441/EØF om ændring af direktiv 70/220/EØF skærpede emissionsnormerne for alle biler, så også disse svarede til de amerikanske normer. Der blev endvidere fastsat bestemmelser om fordampningsemission af benzin, om holdbarheden af katalysatorer i nye biler samt endeligt om partikelemissionen fra dieselbiler. Kravene var gældende fra 31. december 1992. Danmark har anvendt direktivets regler siden ikraftrædelsen. Danmark accepterede dette direktivforslag, idet dets bestemmelser stort set - bortset fra nogle overgangsbestemmelser og lignende - stemte overens med de regler, Danmark vedtog i 1989. Med direktivet ophævedes den optionelle harmonisering til fordel for totalharmonisering. Rådets direktiv 93/59/EØF om ændring af direktiv 70/220/EØF skærpede kravene til køretøjer til transport af mere end seks personer samt varebiler m.v. med en tilladt vægt på op til 3.500 kg, som var omfattet af overgangsbestemmelserne i direktiv 91/441/EØF, således at de kom op på niveau med kravene til personbiler. For køretøjer under 1.250 kg svarede grænseværdierne til dem, der var fastsat for personbiler i direktiv 91/441/EØF (i Danmark var disse små varebiler som nævnt omfattet af reglerne for personbiler). For køretøjer mellem 1.250 og 3.500 kg er grænseværdierne fastsat således, at de skulle svare til de amerikanske normer for varebiler ("light duty trucks").142 Parlamentets og Rådets direktiv 94/12/EØF om foranstaltninger mod luftforurening forårsaget af emissioner fra motorkøretøjer og om ændring af direktiv 70/220 indeholdt skærpede udstødningsnormer for personbiler med højst seks siddepladser og en totalvægt på højst 2.500 kg. Direktivet åbnede i lighed med 91/441/EØF mulighed for via skatte- og afgiftsbegunstigelser at fremme salget af biler, der opfyldte de fremtidige normer, før disse blev obligatoriske. Kommissionens tilpasningsdirektiv, 96/44/EØF, foretog tilpasninger til testmetoderne i direktiv 70/220/EØF. Parlamentets og Rådets direktiv 96/69/EØF om ændring af direktiv 70/220/EØF skærpede yderligere direktivet (varebiler blev bragt på linie med direktiv 94/12/EF) og pålagde Kommissionen at fremsætte et forslag om yderligere skærpelse af kravene med virkning fra år 2000. En sådan målsætning indgår ligeledes i direktiv 94/12/EF. Målet for de fra år 2000 gældende krav skal være, at alle lette erhvervskøretøjer skal være omfattet af krav, som er lige så strenge, som dem der er fastsat for personbiler, som anvender emissionsreducerende teknologi på et ensartet teknisk niveau, idet der dog tages hensyn til de lette erhvervskøretøjers særlige kendetegn, herunder passende krav til lang holdbarhed.143 Gennemførelse og vurdering af virkninger Se under afsnit 5.3.3. 5.3.2 5.3.2 5.3.2 Direktiv 72/306/EØF, 88/77/EØF og 91/542/EØF om emission af luftforurenende stoffer fra dieselmotorer til fremdrift af køretøjer De nedenfor nævnte direktiver fastsætter regler for dieseldrevne køretøjers emissioner og supplerer dermed direktiv 70/220/EØF. - Direktiv 72/306/EØF om emission af luftforurenende stoffer fra dieselmotorer til
fremdrift af køretøjer fastsatte grænseværdier for emission af sod. Gennemførelse og vurdering af virkninger Se under afsnit 5.3.3. 5.3.3 Direktiv 80/1268/EØF om motordrevne køretøjers brændstofforbrug. Direktiv 77/537/EØF om emission af forurenende stoffer fra dieselmotorer til fremdrift af landbrugs- og skovbrugshjultraktorer Direktiv 80/1268/EØF af 16. december 1980 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om motordrevne køretøjers brændstofforbrug fastsætter en referencemetode for måling af forbruget af brændsler i biler. Direktivet blev ændret ved direktiv 93/116/EØF, som trådte i kraft 1. januar 1997. Direktiv 77/537/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om foranstaltninger mod emission af forurenende stoffer fra dieselmotorer til fremdrift af landbrugs- og skovbrugshjultraktorer fastsatte ligesom direktiv 72/306/EØF grænseværdier for sod. Direktivet er ændret ved direktiv 82/890/EØF af 17. december 1982, hvorefter anvendelsesområdet begrænses til traktorer (som defineret i direktivet), der er forsynede med luftgummiringe, og som har mindst to aksler og en konstruktivt bestemt maksimalhastighed på mellem 6 og 30 km/t. Direktivet ændres atter ved direktiv 97/54/EF af 23. september 1997 for så vidt angår landbrugs- og skovbrugshjultraktorers konstruktivt bestemte maksimal hastighed. Denne maksimalhastighed hæves med ændringen fra 30 km/t til 40 km/t. Gennemførelse Direktiverne er, med undtagelse af 77/537/EØF, gennemført i dansk ret ved: - Færdselsloven (lovbekendtgørelse nr. 231 af 27. juni 1961 m.v.) nu lovbkg. nr. 735
af 24. august 1992 med senere ændringer. Direktiv 77/537/EØF er gennemført i dansk ret ved: - Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 474 af 18. september 1975 om EU-direktiver om landbrugs- og skovbrugshjultraktorer. Vurdering af virkninger Danmark havde ikke før medlemskabet af EU regler om forurening fra biler, og Danmark gennemførte de første EU-regler på området i 1984. Alle de eksisterende regler er i dag direkte afledt af EU-direktiverne. Derfor kan man ikke tale om, at direktiverne har påvirket eksisterende danske regler, men snarere om, at man har fået et nyt regelsæt foranlediget af EU. Efter vedtagelsen af Fællesakten indførte Danmark, som beskrevet ovenfor, under henvisning til Romtraktatens artikel 100A, stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4 og 5) strengere regler. Danmarks medlemskab af EU har betydet en mindre forsinkelse på indførelsen af de amerikanske 87-normer, end hvis Danmark havde fulgt Stockholmsgruppens anbefalinger. 5.4 EU-direktiver om andre emissionsnormer m.v 5.4.1 Direktiv 84/360/EØF om bekæmpelse af luftforurening fra industrianlæg Direktiv 84/360/EØF opstiller en generel ramme, der indeholder nogle principper for forebyggelse og nedbringelse af luftforureningen fra industrianlæg i EU. Det er hensigten, at direktivet skal udfyldes med krav til konkrete industrivirksomheder, jf. direktivets bilag I og II, der lister henholdsvis de virksomhedstyper, der er omfattet af direktivet, og de stoffer, som direktivet angiver som de vigtigste at regulere. Direktiv 88/609/EØF om begrænsning af luftforurening fra store fyringsanlæg og direktiv 89/369/EØF og 89/429/EØF om nedbringelse af luftforurening fra henholdsvis nye og bestående kommunale affaldsforbrændingsanlæg udgør sådanne udfyldninger af direktivet. Direktivet har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308) og er et minimumsdirektiv. Direktivet kræver forudgående myndighedsgodkendelse af anlæg, som er listet i bilag I samt godkendelse ved væsentlige ændringer af disse anlæg. Godkendelse af virksomhederne må kun ske, hvis gældende grænseværdier for udledning til luften er overholdt. Direktivet forpligter medlemsstaterne til at fastsætte vilkår for godkendelsen ud fra princippet om anvendelse af den bedst tilgængelige teknologi (BAT). Direktivet indeholder derudover bl.a. bestemmelser om, at Ministerrådet på forslag af Kommissionen skal vedtage grænseværdier for udledning af stoffer under hensyntagen til BAT. I forbindelse med definitionen af BAT har Kommissionen i nogle år arbejdet med en række projekter, som skulle resultere i vedtagelsen af nye direktiver. Det drejer sig om projekter om begrænsning af udledning af organiske opløsningsmidler fra visse industrielle installationer og processer samt om olieraffinaderier. Direktivet om forbrænding af farligt affald, som beskrives i kapitel 3, er også et resultat af dette arbejde. Der har i Kommissionsregi været nedsat en koordinationsgruppe for stålindustriens forurening. Koordinationsgruppen, der bl.a. består af embedsmænd fra medlemslandene, har foretaget indsamling af data og har undersøgt forureningsparametre samt forureningsbegrænsende foranstaltninger i stålindustrien. Gruppens arbejde vil formentlig føre til forslag om et eller flere direktiver. Derudover er der EU-landene imellem udvekslet erfaringer vedrørende BAT. Endelig har Rådet vedtaget et direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (IPPC-direktivet), hvorefter en meddelelse eller en ændring af en godkendelse kun bør ske, såfremt der er truffet integrerede miljøbeskyttelsesforanstaltninger for så vidt angår luft, vand og jord. Det fremgår af direktivets overgangsbestemmelser, at direktiv 84/360/EØF skal ophæves 11 år efter IPPC-direktivets ikrafttræden. Direktivet, der skal være inkorporeret i dansk ret inden den 1. november 1999, forudsætter en løbende ajourføring af de meddelte godkendelser, hvorimod miljøbeskyttelseslovens godkendelsessystem opererer med begrænsede indgrebsmuligheder de første 8 år efter en meddelt godkendelse, dog 4 år for forbrændingsanlæg jf. bekendtgørelse nr. 41 af 14. januar 1997. Direktivet har hjemmel i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175). Se gennemgangen af direktivet i kapitel 9, afsnit 9.5. Gennemførelse Følgende danske regler indeholder bestemmelser, der gennemfører direktiv 84/360/EØF: - Bekendtgørelse nr. 176 af 29. marts 1974 om godkendelse af særligt forurenende virksomheder m.v., senest ophævet ved bekendtgørelse nr. 794 af 9. december 1991 om godkendelse af listevirksomhed. Vurdering af virkninger Direktivet har ikke medført ændringer i danske regler. De danske regler indeholdt allerede i 1974 de nødvendige krav med hensyn til godkendelse af de virksomheder, der er omfattet af direktivet. Bekendtgørelsen suppleres, for så vidt angår luftforurening, af Miljøstyrelsens vejledning nr. 6/1990 om begrænsning af luftforurening fra virksomheder. Vejledningen giver det administrative og tekniske grundlag for fastsættelsen af krav med henblik på begrænsning af emission af luftforurenende stoffer. Vejledningen erstatter vejledning nr. 7/1974 om begrænsning af luftforurening fra virksomheder og fastsætter emissionsgrænser og immissionskoncentrationsbidrag for en række forurenende stoffer. Således eksisterede der danske regler for virksomheders luftforurening længe før direktivets vedtagelse. Vejledningen omfatter alle virksomheder, der er omfattet af miljøbeskyttelsesloven. Vejledningens angivelser er ikke bindende, men tjener som retningslinie for myndigheder, virksomheder og rådgivende firmaer. Vejledningerne er dog blevet betragtet som den nærmere fastlæggelse af det forureningsbegrænsningsprincip, der kommer til udtryk i miljøbeskyttelseslovens §3 jf. §1, stk. 2, og som indebærer, at en virksomhed skal træffe foranstaltninger, som sikrer, at virksomheden i mindst muligt omfang giver anledning til forurening.144 Vejledningen er i øvrigt i overensstemmelse med principperne i direktiv 84/360/EØF samt direktiv 88/609/EØF om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg.145 5.4.2 Direktiv 88/609/EØF om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg som ændret ved direktiv 94/66/EØF Formålet med direktiv 88/609/EØF er at opnå en reduktion i EU-landenes samlede emissioner af svovldioxid (SO2), kvælstofoxid (NOx) og svævestøv. Direktivet er en udfyldning af direktiv 84/360/EØF om bekæmpelse af luftforurening fra industrianlæg. Direktivet har hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175) og er derfor et minimumsdirektiv. Direktivet omfatter fyringsanlæg på 50 MW og derover. I Danmark retter direktivet sig mod emissioner fra kraft- og kraftvarmeværker samt fyringsanlæg i industri- og fjernvarmesektoren. Direktivet skelner mellem nye og eksisterende anlæg. Eksisterende anlæg er anlæg, hvortil der er givet tilladelse før 1. juli 1987. For alle nye anlæg fastsættes emissionsgrænser for SO2, NOx og støv. Direktivet henviser til direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (det såkaldte VVM-direktiv146). Hvis der opføres fyringsanlæg, der i væsentlig grad kan påvirke miljøet i en anden medlemsstat, eller en medlemsstat, der vil kunne blive berørt i betydelig grad, anmoder herom, skal medlemsstaterne sikre, at der finder tilstrækkelig oplysning og konsultation sted i overensstemmelse med dette direktivs artikel 7. Denne medlemsstat kan så tage stilling til, om den ønsker at deltage i VVM-proceduren. For bestående anlæg er der fastsat et samlet loft for reduktionen af NOx og SO2 med tre reduktionsfaser for SO2 og to faser for NOx. Reduktionstakterne er fastsat individuelt for hver medlemsstat og tager udgangspunkt i 1980-emissionen. Målsætningen for den samlede SO2-reduktion i EU er på 40% indtil 1993, 60% indtil 1998 og 70% indtil 2003. NOx-emissionen skal reduceres med 25% inden 1993 og 40% inden 1998. For Danmarks vedkommende skal der for SO2 ske en reduktion på 34% (1993), 56% (1998) og 67% (2003), svarende til henholdsvis 213.000, 141.000 og 106.000 tons maksimal udledning i de angivne år. For NOx er reduktionen sat til 3% inden 1993 og 35% inden 1998, svarende til henholdsvis 121.000 og 81.000 tons maksimal udledning i de angivne år.147 I Danmark er der i juni 1992 med baggrund i de danske regler fastsat nye kvoter for udledning af SO2 og NOx. Kvoterne gælder for både eksisterende og nye anlæg: 1993: 129.000 tons SO2 1993: 92.000 tons NOx 1998: 82.000 tons SO2 1998: 71.000 tons NOx Direktivet angiver, at medlemsstaterne skal lave programmer for at opnå de angivne reduktionsmål for bestående anlæg, og indeholder desuden krav om myndighedsgodkendelse af nye anlæg, metoder til måling af emissionerne og kontrol af disse samt en underretningsforpligtelse overfor Kommissionen i tilfælde af overskridelser af emissionsgrænseværdierne. Kommissionen skulle i 1994 fremsende en rapport og eventuelle forslag til revision af fase 3 for SO2 og af fase 2 for NOx. Kommissionen har endvidere mulighed for at justere reduktionsmålene, såfremt et land kommer i vanskeligheder på grund af uforudsete ændringer i energiforbruget og brændselsforsyningen. Inden d. 1. juli 1995 skulle Kommissionen forelægge Rådet et forslag om revision af de gældende grænseværdier, se herom IPPC-direktivets artikel 18, stk. 2 og artikel 20 jf. direktivets bilag II, der inddrager direktiv 88/609/EØF. Gennemførelse Følgende danske regler indeholder bestemmelser, der gennemfører direktivets krav: - Bekendtgørelse nr. 689 af 15. oktober 1990 om begrænsning af emissioner af
svovldioxid, kvælstofoxider og støv fra store fyringsanlæg, som ændret ved
bekendtgørelse nr. 518 af 20. juni 1995. I forbindelse med en handlingsplan for anvendelse af biomasse i store kraftværker har Folketinget pålagt elværkerne at benytte 1.2 mill. tons halm og 200.000 tons træflis årligt. Det viste sig imidlertid, at anvendelse af dette brændsel vanskeliggør elværkernes overholdelse af den danske grænseværdi for NOx på 200 mg/Nm3. Med henblik på at tilskynde kraftværkerne til at fyre med biomasse på nye værker frem for at vælge den miljømæssigt mindre heldige løsning at fyre biomasse i kombination med kul på gamle mere forurenende værker har Danmark besluttet at opdele grænseværdien for NOx-emissioner fra fast brændsel i en grænseværdi på 400 mg/Nm3 ved fyring med halm og flis og en uændret grænseværdi på 200 mg/Nm3 ved fyring med andet fast brændsel. Se bekendtgørelse nr. 518 af 20. juni 1995 om ændring af bekendtgørelse om begrænsning af emissioner af svovldioxid, kvælstofoxid og støv fra store fyringsanlæg. Bekendtgørelsen trådte i kraft den 5. juli 1995. Vurdering af virkninger Den danske regulering af området er kun i mindre omfang påvirket af direktivet, idet der har været taget en række initiativer i Danmark til nedbringelse af kraftværkernes forurening med såvel svovldioxid som kvælstofoxider. Reglerne er i lige så høj grad påvirket af de forpligtelser, Danmark har påtaget sig som følge af undertegnelsen af ECE-konventionen om langtrækkende grænseoverskridende luftforurening over store afstande.148 De danske krav til kraftværkerne er skrappere, end de krav direktivet stiller til Danmark, både for eksisterende og nye anlæg. Danmark har haft regler vedrørende svovldioxidemissioner fra kraftværker nogle år før direktiv 88/609/EØF.149 Lov nr. 251 af 23. maj 1984 om begrænsning af svovldioxidforurening fra kraftværker indførte et kvotesystem for udledning af SO2, sådan at der blev fastsat én samlet kvote for udledningen for alle kraftværkerne tilsammen. De samlede kvoter for svovldioxid- og kvælstofoxid-emissioner fra alle danske værker har generelt været mere restriktive, end de målsætninger direktiv 88/609/EØF sætter for Danmarks eksisterende kraftværker, jf. beskrivelsen af direktivet ovenfor. Kvoteordningen i Danmark eksisterede før vedtagelsen af direktivet og er nu en del af det danske program for at opnå de angivne reduktionsmål. Reduktionerne på store fyringsanlæg indenfor kraftværkssektoren sker også ved bekendtgørelse nr. 562 af 22. september 1988 om begrænsning af svovlindholdet i brændsel til fyrings- og transportformål, hvorefter der kun må indfyres fuelolie med et maksimalt svovlindhold på 1%. Denne bekendtgørelse kan også ses som et led i det program, som direktivet kræver, at medlemsstaterne skal udarbejde. I 1989 vedtog Folketinget lov. nr. 215, der ophæver lov nr. 251. Loven gennemførte kravene i artikel 3 i direktiv 88/609/EØF og vedrørte alene eksisterende anlæg. Loven blev ophævet med miljøbeskyttelsesloven fra 1991. Lovens bestemmelser for kraftværker er overført stort set uændrede til bekendtgørelse nr. 885 af 18. december 1991 om begrænsning af udledning af svovldioxid og kvælstofoxider fra kraftværker, som ændret ved bekendtgørelse nr. 321 af 4. juni 1998. Emissionskrav til nye anlæg er fastsat i bekendtgørelse nr. 689 fra 1990, der er en direkte gennemførelse af direktivets krav. Dog fastsættes der skrappere krav for emission af NOx fra anlæg, der godkendes efter 1. januar 1992, jf. bilag IV A. Direktivets krav om emissionsgrænseværdier for nye anlæg har dog ikke medført nogen ændringer i praksis i den danske politik. Der fastsættes fortsat samlede kvoter i Danmark for både gamle og nye anlæg. For kraftværkerne har det ikke haft nogen praktisk betydning, idet der formentlig alligevel ville være blevet indført emissionsbegrænsende foranstaltninger på de nye anlæg, der levede op til direktivets krav. Ændringer til direktivet I direktiv 88/609/EØF er der ikke fastsat SO2-grænseværdier for nye anlæg med en nominel effekt på mellem 50 og 100 MW, der anvender fast brændsel. En forbedret leveringssituation for svovlfattigt kul har imidlertid muliggjort begrænsning af SO2-emissionerne også for denne anlægstype. Direktiv 94/66/EØF supplerer de eksisterende emissionsgrænseværdier med en grænseværdi på 2.000 mg SO2/Nm3 for anlæg mellem 50 og 100 MW. Direktivet er gennemført i dansk ret ved ovennævnte bekendtgørelse nr. 885 fra 1991, som ændret ved bekendtgørelse nr. 321 af 4. juni 1998, som omfatter anlæg over 50 MW. Direktivet havde dermed ingen praktisk betydning for Danmark.150 5.4.3 Direktiv 89/369/EØF om forebyggelse af luftforurening fra nye kommunale affaldsforbrændingsanlæg. Direktiv 89/429/EØF om nedbringelse af luftforurening fra bestående kommunale affaldsforbrændingsanlæg Direktiverne 89/369/EØF og 89/429/EØF er, som tidligere nævnt, konkrete eksempler på udfyldning af direktiv 84/360/EØF om bekæmpelse af luftforurening fra industrianlæg. Direktiverne henviser i øvrigt til direktiv 75/442/EØF om affald. Direktiverne har begge hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175) og er minimumsdirektiver. Direktiverne omfatter kommunalt affald forstået som husholdningsaffald og andet affald, der kan sidestilles med husholdningsaffald. Direktivernes bestemmelser gælder således ikke for eksempelvis forbrændingsanlæg, der er indrettet til forbrænding af slam fra rensningsanlæg, kemisk og giftigt affald eller specielt sygehusaffald. Se også direktivet om forbrænding af farligt affald i kapitel 3. Direktiverne fastsætter grænseværdier for emissionen af støv, en række tungmetaller, hydrogenchlorid, hydrogenflurid samt svovldioxid og fastsætter samtidigt de tekniske betingelser, der skal være tilstede ved forbrændingen. Direktiverne kræver forudgående myndighedsgodkendelse af nye affaldsforbrændingsanlæg. Forskellen mellem direktiverne er, at de grænseværdier, som er angivet i direktiv 89/369/EØF om nye affaldsforbrændingsanlæg, først skal overholdes 5-6 år senere i bestående anlæg. Desuden er der fastsat krav til forbrændingen for bestående anlæg, der adskiller sig fra kravene til nye anlæg. Et nyt kommunalt affaldsforbrændingsanlæg defineres som et anlæg, hvortil der er udstedt driftstilladelse efter 1. december 1990. Direktivets grænseværdier skal overholdes i nye anlæg. For bestående affaldsforbrændingsanlæg fastsættes forskellige datoer, hvor de i direktiv 89/369/EØF fastsatte grænseværdier, skal være overholdt: - Anlæg, der har en kapacitet lig med eller større end 6 tons affald pr. time, skulle
overholde de samme grænseværdier som for nye anlæg senest 1. december 1995. Indtil da er der fastsat mere lempelige grænseværdier for støv i anlæg under 6 tons pr. time, end de der gælder for nye anlæg. Grænseværdierne for støv skulle dog overholdes senest 1. december 1995 (for anlæg mellem 1 og 6 tons) og senest 1. december 1996 (anlæg under 1 ton). Endeligt fastsætter direktiverne, hvilke målinger der skal foretages. Det forudsættes, at de prøveudtagnings- og målemetoder, der anvendes, skal være godkendt på forhånd af myndighederne. Direktiverne påvirkes ligeledes af IPPC-direktivet, jf. dette direktivs bilag I smh. med artikel 18, stk. 2 og artikel 20. Gennemførelse Direktiverne er begge gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 10 af 4. januar 1991 om affaldsforbrændingsanlæg, nu ophævet ved bekendtgørelse nr. 41 af 14. januar 1997. Vurdering af virkninger Formålet med bekendtgørelse nr. 10 af 4. januar 1991 var primært at gennemføre direktivernes krav. Der var derfor i bekendtgørelsen fra 1991 fastsat bindende grænseværdier, dvs. krav som amtsrådene skulle lægge til grund ved meddelelsen af godkendelser til affaldsforbrændingsanlæg efter miljøbeskyttelsesloven eller ved revision af sådanne godkendelser. Godkendelsen var kun gældende i fire år. Bekendtgørelsen indeholdt kun beskedne skærpelser af visse grænseværdier (hydrogenchlorid, støv og visse tungmetaller) i forhold til de tidligere gældende regler, der var fastsat i Vejledning nr. 3 fra 1986, men bekendtgørelsen gennemførte et hurtigere tempo for bestående anlægs overholdelse af grænseværdierne end direktivet. Ændringen fra vejledende til bindende grænseværdier har dog i praksis ikke haft stor betydning, idet næsten alle amtsråd har meddelt miljøgodkendelse, der overholder de vejledende værdier fastsat i vejledningen. Kravene til de bestående anlæg er tidligere blevet revideret. De anlæg, der eksisterede før miljøbeskyttelsesloven i 1973, blev ved bekendtgørelse nr. 397 fra 1985 pålagt at søge godkendelse. Allerede meddelte godkendelser blev taget op til revision efter bekendtgørelse nr. 783 af 10. december 1987. 5.4.4 Direktiv 87/217/EØF om forebyggelse af miljøforurening med asbest Direktivet, der har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308), har til formål at begrænse udledninger af asbest til luft og i spildevand fra virksomheder, der producerer eller anvender asbest i produktionen. Det fremgår af direktivet, at medlemsstaterne kan fastsætte strengere regler. Direktivet indeholder en generel forpligtelse til at forhindre asbestudledninger og forurening med asbestaffald. Derudover fastsætter direktivet den højeste tilladelige mængde asbest, der må udledes gennem luft- eller vandudledningsrør, samt to alternative målemetoder. Ændringer i bilagets målemetoder skal vedtages ved komitéprocedure IIIa. Direktivet skal ses i sammenhæng med bl.a. 5. ændring af direktiv 76/769/EØF om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater. Gennemførelse Direktivet er blevet gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 792 af 15. december 1988 om begrænsning af udledning af asbest
til luften fra industrielle anlæg. Vurdering af virkninger Arbejdsministeriets bekendtgørelse forbyder de fleste anvendelser og produktion af asbest og regulerer nedrivningsarbejde og produktion samt håndtering af asbestaffald. Bekendtgørelsen forbyder nye anvendelser af asbest. Der var således videregående danske regler, inden direktivet blev vedtaget. Virksomheder, der anvender eller producerer asbest i Danmark, har siden 1973 været godkendelsespligtige i henhold til Miljøbeskyttelsesloven og bekendtgørelsen om særlig forurenende virksomheder151, hvor der skulle sættes vilkår om udledninger til miljøet. Der var to virksomheder i Danmark, der anvendte asbest, som havde fået dispensation til at fortsætte med at anvende asbest i produktionen indtil 1990. Virksomhederne holdt op med at anvende asbest i produktionen, inden direktivet trådt i kraft. Direktivet har medført, at godkendelsesvilkår blev kodificeret i en bekendtgørelse. Direktivet har ikke haft nogen praktisk betydning for Danmark. 5.4.5 Direktiv 94/63/EØF om forebyggelse af emissioner af flygtige organiske forbindelser (VOC) ved benzinoplagring og benzindistribution fra terminaler til servicestationer Direktiv 94/63/EØF har til formål at reducere det samlede årlige benzintab ved benzinoplagring og benzindistribution fra raffinaderi/terminal til servicestation. Direktivet gælder for alle operationer, installationer, køretøjer og beholdere, som benyttes i forbindelse med oplagring, påfyldning og transport af benzin fra raffinaderiterminaler eller mellemterminaler til servicestationer. Direktivet har hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95). Direktivet giver mulighed for fastsættelse af strengere foranstaltninger, ligesom andre tekniske foranstaltninger end de foreskrevne kan anvendes, såfremt de er mindst lige så effektive. Direktivets tekniske krav er specificeret i bilag: - I bilag I er opstillet tekniske forskrifter for oplagringsanlæg på terminaler
(konstruktion og anvendelse af oplagringsanlæg). Nye anlæg skulle overholde kravene fra 31. december 1995. For ældre anlæg er terminerne for implementering af direktivets krav fordelt frem til år 2001 afhængig af anlægstype og -størrelse. Gennemførelse Direktivet er gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 852 af 11. november 1995 om begrænsning af dampe ved oplagring og distribution af benzin. I den danske bekendtgørelse har man udnyttet de muligheder, som direktivet giver, for at kræve strengere foranstaltninger på nationalt plan. Således er tidsterminerne for anvendelse af direktivets bestemmelser for eksisterende anlæg skærpet fra 3, 6 og 9 år til 2, 4 og 6 år. Endvidere er grænseværdierne for VOC-koncentrationen i emissionen fra visse dampgenvindingsanlæg skærpet fra 35 g/Nm3 til 0,15 g/Nm3. De særlige bestemmelser er begrundet i hensynet til miljøbeskyttelse. Vurdering af virkninger Indtil gennemførelse af dette direktiv har området været ureguleret i Danmark. Dog havde den danske oliebranche frivilligt indført en del af de foranstaltninger, direktivet foreskriver. Direktivet medfører dansk reduktion af VOC-emissionen fra oplagring, påfyldning og transport af benzin fra én terminal til en anden eller til en servicestation. Som supplement til disse regler har Miljøministeriet udstedt en bekendtgørelse om begrænsning af udslip af damp ved benzinpåfyldning af motorkøretøjer (nr. 990 af 7. december 1994). 5.5 EU-direktiver om grænseværdier for stoffer i brændsler 5.5.1 Direktiv 78/611/EØF om blyindholdet i benzin som ændret ved direktiv 85/210/EØF og direktiv 87/416/EØF. Direktiv 98/70/EF om kvaliteten af benzin og dieselolie Direktiv 78/611/EØF fastsatte, at der fra d. 1. januar 1981 ikke måtte markedsføres benzin med et blyindhold over 0,40 gram/liter. Direktivet gav dog medlemsstaterne mulighed for at fastsætte den højeste værdi til 0,15 gram/liter, men ikke lavere, dvs. at det ikke var muligt at indføre krav om blyfri benzin.152 Direktivet havde hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og indebar totalharmonisering. Direktiv 85/210/EØF ophæver direktiv 78/611/EØF. Direktivets overordnede formål er at sikre, at blyfri benzin er tilgængelig samtidig med den blyholdige, og at begge typer benzin distribueres over hele medlemsstaternes område. Direktivet tillader således for første gang medlemsstaterne at kræve salg af blyfri benzin i EU.153 Blyfri benzin skulle være tilgængelig senest fra d. 1. oktober 1989. Direktivet bestemmer, at medlemsstaterne, så snart de finder det hensigtsmæssigt, nedsætter det maksimalt tilladte blyindhold i blyholdig benzin til 0,15 gram/liter. Indtil d. 1. april 1990 kunne medlemsstaterne undtagelsesvis tillade, at indholdet af blyforbindelser i blyfri benzin overstiger 0,013 gram pr. liter, men dog ikke over 0,020 gram pr. liter. Direktivet fastsætter desuden en øvre grænse for benzen-indholdet på 5 volumenprocent i både blyfri og blyholdig benzin.154 Direktivet har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og er et totalharmoniseringsdirektiv, idet det i artikel 7 udelukkes, at medlemsstaterne kan forbyde import af blyholdig benzin eller fastsætte andre grænseværdier. Direktivet angiver desuden, at begrænsningen af blyindholdet såvel som indførslen af blyfri benzin på ingen måde må indvirke på den fri omsætning af benzin i Fællesskabet. Komitéprocedure IIIa skal anvendes i forbindelse med fastsættelse af referencemålemetoder for måling af blyindholdet i benzin. Direktiv 87/416/EØF ændrede direktiv 85/210/EØF således, at det blev muligt for medlemsstaterne helt at forbyde markedsføring af blyholdig normalbenzin (under oktan 95) på deres område. Direktivet har hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175) og er således et minimumsdirektiv. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/70/EF af 13. oktober 1998 om kvaliteten af benzin og dieselolie fastsætter nye normer for benzin og dieselolie fra år 2000 (og 2005). Senest fra 1. januar 2000 skal medlemsstaterne som udgangspunkt forbyde markedsføringen af blyholdig benzin på deres område. Direktiv 85/210/EØF ophæves i følge direktiv 98/70/EF med virkning fra 1. januar 2000. Gennemførelse Følgende danske regler indeholdt bestemmelser, der gennemførte kravene i direktiv 78/611/EØF: - Bekendtgørelse nr. 354 af 21. juni 1977 om begrænsning af motorbenzins indhold af
blyforbindelser. Begge bekendtgørelser er nu ophævet. Følgende danske regler indeholder bestemmelser, der gennemfører kravene i direktiv 85/210/EØF: - Bekendtgørelse nr. 807 af 2. december 1986 om begrænsning af motorbenzins indhold af blyforbindelser og benzen. Direktiv 87/416/EØF var allerede gennemført i dansk ret, idet direktivet blot angiver, at det er tilladt at forbyde salg af blyholdig benzin. Bemyndigelsen til at forbyde salg af visse stoffer og produkter findes i miljøbeskyttelsesloven. Vurdering af virkninger I 1972 blev der udarbejdet et dansk lovforslag med tilhørende udkast til bekendtgørelse om begrænsning af motorbenzins indhold af blyforbindelser m.v., som tog sigte på at indføre en maksimal grænse på 0,4 gram bly pr. liter benzin. Forslaget blev sendt til høring, men blev ikke fremsat i Folketinget, fordi man ville afvente resultatet af et EU-initiativ. Kommissionens forslag om et direktiv på området blev fremsat i 1973, men blev først vedtaget i 1978. På grund af den lange ventetid valgte Danmark at fremsætte et lovforslag i december 1976.155 Lov om blyindhold m.v. i motorbenzin blev vedtaget d. 8. juni 1977, og den første bekendtgørelse blev udstedt i juni samme år umiddelbart før vedtagelsen af direktivet. Bekendtgørelse nr. 354 fra 1977 fastsatte en øvre grænseværdi for blyindholdet til 0,40 gram/liter med virkning fra 1. januar 1978, to år før direktivet skulle træde i kraft. I 1981 valgte Danmark i bekendtgørelse nr. 27 at sænke den øvre grænseværdi for bly i benzin til 0,15 gram pr. liter156 - i overensstemmelse med, at direktiv 78/611/EØF gav mulighed for at gøre dette. Direktiv 85/210/EØF, der blev vedtaget i EU 4 år senere, fastsatte også grænseværdien til 0,15 gram pr. liter. Danmark har ikke benyttet muligheden i direktiv 87/416/EØF for at forbyde salg af blyholdig benzin (under oktan 95). Danmark indførte dog i midten af 1980’erne en differentieret afgift på henholdsvis blyfri og blyholdig benzin, således at blyfri benzin var billigere for forbrugerne. Siden 1. marts 1994 har der ikke været markedsført blyholdig benzin. I 98-oktan er bly erstattet af andet additiv. 5.5.2 Direktiv 75/716/EØF om svovlindholdet i visse flydende brændselsstoffer. Direktiv 87/219/EØF om ændring af direktiv 75/716/EØF om svovlindholdet i visse flydende brændselsstoffer. Direktiv 93/12/EØF om svovlindholdet i visse flydende brændstoffer Formålet med direktiv 75/716/EØF, 87/219/EØF og 93/12/EØF er at mindske den svovlforurening, der opstår som følge af forbrænding af gasolie samt at harmonisere medlemsstaternes lovgivning om svovlindholdet i disse brændsler. Direktiv 87/219/EØF ændrede nogle bestemmelser i direktiv 75/716/EØF og strammede grænseværdien for svovlindhold, mens direktiv 93/12/EØF primært strammer grænseværdierne for svovlindhold. Direktiverne vil her blive beskrevet under et.157 Direktiv 75/716/EØF har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94), direktiv 87/219/EØF i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308) og direktiv 93/12/EØF i artikel 100A (nu artikel 95). Alle er totalharmoniseringsdirektiver, idet det slås fast, at medlemsstaterne ikke med begrundelse i gasoliernes svovlindhold kan forbyde, begrænse eller hindre markedsføring af de omfattede gasolier, hvis gasolierne opfylder direktivets krav. Direktiv 75/716/EØF opdelte gasolie i to kategorier. Den første type, der var bestemt til anvendelse i særligt belastede områder, måtte fra 1. oktober 1976 ikke indeholde mere end 0,5% svovl og fra 1. oktober 1980 højst 0,3% svovl. Den anden, der var bestemt til anvendelse andre steder, måtte fra 1. oktober 1976 højst indeholde 0,8% svovl og fra 1. oktober 1980 højst 0,5% svovl. Direktivet gav medlemsstaterne mulighed for at indføre de strengeste grænseværdier før 1980. Direktiv 87/219/EØF fjerner to-delingen af gasolierne, og der fastsættes en grænseværdi på 0,3% svovl gældende fra 1. juli 1988 for alle gasolier, der anvendes til fyringsformål og transportformål, dog med undtagelse af gasolier, der anvendes til søgående skibe og til raffineringsindustrien m.v. Gasolier, der anvendtes i kraftværker var også undtaget i direktiv 75/716/EØF, men bliver inddraget med direktiv 87/219/EØF.158 De enkelte medlemsstater har dog mulighed for at indføre en grænseværdi på 0,2% (men ikke under 0,2%) i områder, der er særligt forureningstruede og i rekreative områder. Direktiverne bestemmer, at medlemsstaterne skal foretage stikprøver af de brændsler, der markedsføres, og fastsætter de referencemetoder, der skal anvendes ved bestemmelse af svovlindholdet. Direktiv 93/12/EØF fastsætter en grænseværdi på 0,2% svovl gældende fra den 1. oktober 1994, og 0,05% svovl gældende fra den 1. oktober 1996. Direktiv 93/12/EØF ændres med virkning fra den 1. januar 2000 som følge af direktiv 98/70/EF om kvaliteten af benzin og dieselolie og om ændring af Rådets direktiv 93/12/EØF. Gennemførelse Følgende danske regler indeholder bestemmelser, der gennemfører direktivernes krav: Direktiv 75/716/EØF: Bekendtgørelse nr. 436 af 5. august 1976 om begrænsning af svovlindholdet i olier til fyrings- og transportformål. Direktiv 87/219/EØF: Bekendtgørelse nr. 562 af 22. september 1988 om begrænsning af svovlindhold i brændsel til fyrings- og transportformål. Bekendtgørelsen ophævede bekendtgørelse nr. 436 fra 1976. Direktiv 93/12/EØF: Bekendtgørelse nr. 901 af 31. oktober 1994 om begrænsning af svovlindhold i brændsel til fyrings- og transportformål. Bekendtgørelsen ophævede bekendtgørelse nr. 562 fra 1988. Vurdering af virkninger Danmark havde i 1972, 4 år før det første direktiv, vedtaget regler om svovlindholdet i både gas- og fuelolie. Disse regler blev skærpet i 1976, bl.a. som følge af direktiv 75/716/EØF. Danmark har indført den gradvise begrænsning af svovlindholdet i gasolier, som direktiverne tillader. Direktiverne må, i kraft af at de er totalharmoniseringer, formodes at have haft afgørende indflydelse på de danske regler på området. Direktivernes totalharmoniseringskarakter hindrer Danmark i at fastsætte strengere regler på området, hvis man måtte ønske at gøre dette. Ved bekendtgørelse nr. 562 fra 1988 har Danmark benyttet muligheden i direktiv 87/219/EØF til at indføre den laveste tilladte grænseværdi på 0,2%.159 Bekendtgørelsen nedsætter grænseværdien for fuelolie og kul yderligere i forhold til de grænseværdier, Danmark satte for disse brændsler i 1985. Bekendtgørelse nr. 901 fra 1994 fortsætter denne linje med implementering af kravene i direktiv 93/12/EØF samt yderligere krav til svovlindholdet i kul og fuelolie. Indholdet af svovl i fuelolie og kul er ikke reguleret i EU, hvorfor de danske regler er mere vidtgående end EU-reglerne. 5.6 Forordninger om ozonlagsnedbrydende stoffer. 5.6.1 Introduktion Det vigtigste initiativ til at mindske nedbrydning af ozonlaget foregik i regi af UNEP's regi ved Wien-konventionen af 22. marts 1985 om beskyttelse af ozonlaget og den efterfølgende Montrealprotokol af 16. september 1987 med senere ændringer.160 EU’s tiltag på området er i høj grad et resultat af konventionen og de tilhørende protokoller. Således blev forordning (EF) nr. 3093/94 vedtaget med henblik på at opfylde de forpligtelser, Fællesskabet havde påtaget sig i henhold til Wien-konventionen og Montreal-protokollen. De første EU-regler på området var Rådets resolution af 30. maj 1978 om chlorfluorcarboner i miljøet, Rådets beslutning 80/372/EØF af 26. marts 1980 om chlorfluorcarboner i miljøet og beslutning 82/795/EØF af 15. november 1982 om udbygning af forholdsreglerne mod chlorfluorcarboner i miljøet. Beslutningerne skulle sikre, at produktionskapaciteten for CFC 11 og 12 ikke blev forøget og sikre en reduktion på mindst 30% i anvendelsen af CFC’er i aerosoler i forhold til 76-niveauet.161 Siden fulgte Rådets forordning (EØF) nr. 3322/88 af 14. oktober 1988 om visse chlorfluorcarboner og haloner, der nedbryder ozonlaget, og flere Kommissionsbeslutninger om kvoter, samt Kommissionens henstilling (89/349/EØF) af 13. april 1989 om frivillig nedskæring i aerosolindustriens anvendelse af chlorfluorcarboner (CFC). Hertil kommer yderligere Kommissionens henstilling af 27. juni 1990 om begrænsning i anvendelsen af CFC’er i Fællesskabets skumplastindustri. 5.6.2 Forordning (EØF) nr. 3093/94 om stoffer, der nedbryder ozonlaget Montreal-protokollen fik umiddelbart retsvirkning i alle EU’s medlemsstater ved Rådets forordning (EØF) nr. 3322/88. Forordningen blev afløst af forordning (EØF) nr. 594/91 om stoffer, der nedbryder ozonlaget, der strammede kravene væsentligt, og som blev yderligere skærpet ved Rådets forordning (EØF) nr. 3592/92. Sidstnævnte forordning er nu afløst af forordning (EF) nr. 3093/94 om stoffer, der nedbryder ozonlaget, der indeholder flere opstramninger. Forordning (EF) nr. 3093/94 har til formål at begrænse udslippet af stoffer, der nedbryder ozonlaget. Forordningen har hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175), og medlemsstaterne har derfor adgang til at anvende nationale særregler, uanset om sådanne nationale regler vedrører begrænsning af markedsføring af kemiske stoffer.162 Forordningen gennemfører kravene i den reviderede Montreal-protokol, som blev vedtaget i København i 1992. 1994-forordningen regulerer flere stofgrupper end de tidligere, idet methylbromid, HCFC og HBFC nu er inddraget, samtidig med at reduktionstakten for produktion og forbrug af CFC og haloner er fremskyndet væsentligt. Der skal ske en hurtig udfasning af de fleste af de ozonlagsnedbrydende stoffer, der må produceres og markedsføres i EU. Det følger af sagerne C- 341/95 Gianni Bettati mod Safety Hi- Tech srl. og sag C 284/95 Safety mod S & T srl., at forordningens artikel 5 skal fortolkes således, at den forbyder anvendelse og dermed også markedsføring af HCFC til forskellige formål på forskellige tidspunkter (der i den konkrete sag blev anvendt til brandslukning). I begge sager blev der afsagt dom den 14. juni 1998. Forordningen omfatter nu otte stofgrupper med følgende udfasninger for produktion og salg. - De mest almindelige CFC'er og Kravene til udfasning er rettet mod de enkelte virksomheder, som producerer, importerer og sælger stofferne. Der er dog undtagelser fra reduktionstakterne for produktionen, idet det er tilladt at producere stoffer til væsentlige anvendelser og til forsyning af bl.a. ulande. Der er også undtagelser for salg, idet Kommissionen har vedtaget tre beslutninger vedr. salg til væsentlige anvendelser af ozonlagsnedbrydende stoffer, som ellers er forbudt produceret, solgt og anvendt. En producent kan overdrage sine rettigheder til produktion og salg til en anden producent inden for EU. Overdragelse af rettigheder mellem virksomheder i to EU-lande kan kun ske, hvis de to landes samlede kvota ikke overskrides - og i sidste ende kun, hvis den samlede EU-kvota ikke overskrides. Forordningen indeholder desuden regler for import og eksport. Import fra og eksport til lande, som ikke er part i Montreal-protokollen, er forbudt. Importforbuddet omfatter det rene stof såvel som produkter, der indeholder det pågældende stof. Kommissionen har via en forvaltningskomité bemyndigelse til at fastsætte importkvoter164 og tildele importlicenser m.v. Forordningen indeholder, som en nyskabelse i forhold til tidligere, bestemmelser om at virksomhederne skal begrænse emissioner af ozonlagsnedbrydende stoffer ved genvinding og i forbindelse med fremstilling, installering, drift og service af anlæg. Medlemsstaterne kan fastsætte krav til minimumskvalifikationer, som servicepersonalet skal være i besiddelse af. Forordningen indeholder desuden bestemmelser om datarapportering og en forpligtelse for medlemslandene til at indføre straffebestemmelser i tilfælde af overtrædelser. Komitéprocedure IIIa anvendes ved forvaltning af forordningens bestemmelser om tildeling af importkvoter, importlicenser, m.v. Forordningen er under revision således at en del bestemmelser strammes og andre indføres.165 Den 21. december 1998 blev EU’s miljøministre således enige om en ny forordning. Ændringerne i forhold til forordning (EF) nr. 3093/94 er primært følgende: - Methylbromid: lidt hurtigere afvikling end Montreal-protokollen. Gennemførelse og vurdering af virkninger Forordninger er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i EU’s medlemslande, og en egentlig retslig gennemførelse kan ikke ske. Der er dog ikke tale om en ensidig påvirkning fra EU på dansk politik, idet forordningerne begge er gennemførelser af Montreal-protokollerne, som Danmark også er part i. Flere år før den første EU-forordning på området (nr. 3392) havde Danmark allerede udstedt: - Bekendtgørelse nr. 571 af 29. november 1984 om anvendelse af driv- og opløsningsmidler i aerosolbeholdere. Danmark har som supplement til forordningen udstedt følgende regler: - Lov nr. 832 og bekendtgørelse nr. 868 begge af 21. december 1988 om afgift af visse
chlorfluorcarboner og haloner (CFC-afgift) - senere revideret og nu overgået til
Skatteministeriet. Danmark besluttede allerede i 1984 at forbyde CFC i spraydåser til privat forbrug, jf. bekendtgørelse nr. 571 fra 1984 om anvendelse af driv- og opløsningsmidler i aerosolbeholdere. Forbudet mødte modstand i Kommissionen, som derfor rettede henvendelse til Danmark med påstand om, at forbudet var en handelshindring. Kommissionen har dog ikke indbragt sagen for EF-domstolen. Danmark har valgt at påbyde en nedtrapning af forbruget på den måde, at man har fastlagt bestemte datoer for hver af de vigtigste anvendelsesområder for alle de ozonlagsnedbrydende stoffer. Bekendtgørelse nr. 28 fra 1990 om forbud mod anvendelse af visse chlorfluorcarboner forbyder således erhvervsmæssig anvendelse af fem CFC-typer og forbyder eksport og salg af produkter fremstillet ved hjælp af disse. Det medfører en gradvis nedtrapning af anvendelsen af stofferne indtil 1999. Den gradvise nedtrapning er løbende blevet skærpet og udvidet til at omfatte flere stoffer. For eksempel regulerer bekendtgørelse nr. 53 af 24. januar 1992 alle CFC'er og tetrachlormethan, trichlorethan og alle haloner, mens den nyeste bekendtgørelse (nr. 974 af 13. december 1995) herudover regulerer alle HBFC'er, alle HCFC'er og methylbromid. De væsentlige forskelle på reguleringen i EU og Danmark er: - Afviklingstakten for HCFC er langt hurtigere i Danmark, således at forbruget af HCFC
er ophørt 13 år tidligere end i EU. Under forhandlingerne ønskede Danmark, at forordningen skulle regulere anvendelse af ozonnedbrydende stoffer efter samme princip som de danske regler i dag. En sådan regulering har den fordel, at der skelnes mellem anvendelser, der straks eller meget hurtigt kan bortfalde, medens andre anvendelser tillades, indtil acceptable alternativer er til rådighed. EU regulerer kun anvendelse af HCFC’er. Danmark ønskede ikke EU-kvoter, hvorefter et lands "overopfyldelse" af reduktionskravene giver andre lande mulighed for at reducere mindre. Ligesom ved den tidligere bekendtgørelse har Kommissionen i forbindelse med notifikationen af bekendtgørelse nr. 974 fra 1995 rettet henvendelse til Danmark. Problemet var, at Danmark forbød import af produkter, der er fremstillet ved brug af ozonlagsnedbrydende stoffer, som var forbudt anvendt i Danmark, men tilladt anvendt i EU. Kommissionen mente, at dette var i modstrid med EF-traktatens artikel 28-30. Danmark har fulgt Kommissionens ønske. Lov om afgift af visse chlorfluorcarboner og haloner supplerer forbudsbestemmelserne. Afgiften pålægges den, der fremstiller eller indfører en række forskellige typer af CFC'er og haloner. Afgiften refunderes ved eksport af varer indeholdende stofferne. Afgiften fungerer sideløbende med et statsligt støtteprogram, hvor der er afsat 45 mio. kr. til et udviklingsprogram for bl.a. substitution og genanvendelse af de ozonlagsnedbrydende stoffer. 6. Regulering af vandforurening6.1 Indledning og konklusion 6.1 Indledning og sammenfatning 6.1.1 EU’s regler om vandforurening EU’s regler om beskyttelse af vand mod forurening retter sig hovedsagelig mod fastsættelse af vandkvalitetsnormer og udledningsnormer for visse skadelige stoffer. De stoffer, som mennesket tilfører vandmiljøet, skal have en skadelig virkning, hvilket forudsætningsvis fremgår af den fællesskabsretlige definition af vandforurening, som lyder således:
Der er dog et enkelt tilfælde, hvor der er tale om produktnormer, nemlig hvor anvendelsen af et produkt får konsekvenser for vandmiljøet. Et sådant produkt er vaske- og rengøringsmidler.167 Det er karakteristisk for EU’s regulering af vandmiljøet, at der, bortset fra reguleringen af vaske- og rengøringsmidler, hovedsageligt er tale om minimumsregulering. De direktiver, der blev udstedt før Fællesakten (1987), anvendte artiklerne 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308) som hjemmelsgrundlag. Direktiverne, der stadig er udtryk for gældende EU-ret, indeholdt imidlertid bestemmelser om, at medlemsstaterne kunne anvende strengere regler end de i direktivet fastsatte. Et eksempel herpå er drikkevandsdirektivets artikel 16, hvoraf det fremgår, at medlemsstaterne kan anvende strengere bestemmelser for drikkevand, med forbehold af direktivets frihandelsklausul, som hindrer, at medlemsstaterne kan forbyde eller hindre markedsføring af levnedsmidler på grund af kvaliteten af det anvendte vand, såfremt denne kvalitet er i overensstemmelse med direktivet. Det forslag til ændring af drikkevandsdirektivet, som aktuelt behandles, har hjemmel i traktatens artikel 130S (nu artikel 175), hvilket er kendetegnende for den regulering af vandmiljøet, som har fundet sted efter Fællesakten. Systematisk kan de EU-retlige tiltag inddeles i tre grupper, nemlig miljøregulering for at hindre den direkte udledning til vandmiljøet, miljøregulering for at hindre den indirekte udledning (udsivning) til vandmiljøet og miljøregulering for at sikre bestemte former for anvendelse af vandmiljøet.168 Direktiv 76/464/EØF om forurening forårsaget af visse farlige stoffer i vandmiljøet er et generelt direktiv, der omfatter udlednings- og vandkvalitetsnormer for alt vand, med undtagelse af grundvand.169 Direktivet deler stofferne op i to lister. Liste I omfatter meget skadelige stoffer, og medlemsstaterne skal eliminere forureningen af vandområder med sådanne skadelige stoffer. Liste II omfatter mindre skadelige stoffer, og medlemsstaterne skal alene formindske forureningen af vandområderne med de i liste II nævnte stoffer. Med hensyn til liste II-stoffer er medlemsstaterne forpligtet til selv at fastsætte udledningskrav, baseret på nationalt fastsatte vandkvalitets målsætninger. Grænseværdierne for maksimale udledninger for liste I-stoffer skal fastsættes i datterdirektiver. Datterdirektiverne indeholder både grænseværdier for industrielle udledninger og vandkvalitetskrav. Direktiv 80/68/EØF om beskyttelse af grundvandet mod forurening forårsaget af visse farlige stoffer er stort set opbygget på samme måde som direktiv 76/464/EØF. Grundvandsdirektivet gælder alt grundvand med få undtagelser. Medlemsstaterne skal forbyde enhver direkte udledning af liste I-stoffer og undersøge enhver direkte udledning af liste II-stoffer med henblik på at begrænse sådan udledning. Endvidere skal medlemsstaterne træffe hensigtsmæssige foranstaltninger for at begrænse enhver indirekte udledning af liste II-stoffer. Direktivet om kvaliteten af grundvand suppleres indirekte af nitratdirektivet 91/676/EØF og plantebeskyttelsesdirektivet 91/414/EØF, da disse direktiver tilstræber at hindre og begrænse koncentrationen af sprøjtemidler og nitrat i grundvandet. Herudover er der fastsat vandkvalitetsnormer for specielle vandtyper: - Direktiv 79/923/EØF om kvaliteten af skaldyrvand. Ovenstående direktiver finder kun anvendelse for de områder, som har en specifik anvendelse (drikke- og badevand), eller for de områder der udpeges af medlemsstaterne. For eksempel gælder direktivet om fiskevand for vande, hvor der lever eller ville kunne leve karpefisk eller laksefisk. Direktivet om kvaliteten af skaldyrvand finder anvendelse på kyst- og brakvand udpeget af medlemsstaten som områder, der kræver beskyttelse eller forbedring. Direktiv 75/440/EØF om kvaliteten af overfladevand, der anvendes til fremstilling af drikkevand, vedrører vandkvaliteten af overfladevand inden det behandles til brug som drikkevand. Hvorimod direktiv 80/778/EØF generelt omhandler kvaliteten af drikkevand, altså uanset oprindelse. Direktiverne om vandkvalitet indeholder krav til nogle af de stoffer, der er listet i Liste I eller II i direktiv 76/464/EØF, samt krav til andre stoffer. Herudover indeholder direktiverne krav til fysiske og biologiske parametre, såsom indholdet af bakterier, samt regler om målemetoder. Både direktiv 91/271/EØF om rensning af byspildevand og direktiv 91/676/EØF om landbrugets anvendelse af nitrater indeholder udledningsnormer. Direktiv 91/271/EØF om rensning af byspildevand fastsætter minimumskrav til rensning af spildevand og etablering af kloaknet. Direktivet om nitrat fra landbruget fastsætter en række krav til medlemsstaterne om landbrugets anvendelse af husdyr- og kunstgødning. Formålet med direktiverne er hovedsageligt at begrænse eutrofiering (overbelastning af vandmiljøet med næringssalte, der forårsager iltsvind) af vandområder. Direktiv 86/278/EØF om anvendelse af slam fra rensningsanlæg i landbruget omhandler ikke vandforurening, men er taget med i dette kapitel, fordi slamproblemet opstår som følge af intensiveret spildevandsrensning. Det følger af en række fællesskabsdirektiver på miljøområdet, at medlemsstaterne skal udarbejde en rapport om gennemførelsen af direktiverne på grundlag af spørgeskemaer udarbejdet af Kommissionen. Der er vedtaget et direktiv (91/692/EØF) om standardisering og rationalisering af medlemsstaternes rapporter. Rapporterne danner grundlag for en sammenfattende rapport, som skal udarbejdes af Kommissionen. Dette gælder dog ikke for badevandsdirektivet, som skal indrapporteres årligt. Hensigten hermed er at sikre en vurdering af direktivernes nationale gennemførelse på hele Fællesskabets område, således at også offentligheden kan få adgang til sådanne oplysninger. Direktivet medfører, at de forskellige oplysninger bliver sammenkoblet i sektorrapporter. Direktivet, der også har betydning for luft- og affaldsområdet, er beskrevet nærmere i kapitel 9. Inden for vandområdet har Kommissionen vedtaget de spørgeskemaer som medlemsstaterne skal anvende til udarbejdelse af en sådan sektorrapport vedrørende gennemførelsen af EU’s retsakter inden for vandområdet, jf. Kommissionens beslutning 95/337/EØF af 25. juli 1995 om ændring af beslutning 92/446/EØF om spørgeskemaer for direktiverne inden for vandområdet. 6.1.2 De danske regler om vandforurening og EU’s betydning De danske regler om vandkvalitet og administrationen heraf omfatter i princippet alle stoffer, da der kræves tilladelse til udledninger i henhold til Miljøbeskyttelsesloven. Herudover kan der fastsættes regler for forurening fra diffuse kilder. For havet, vandløb, søer og kystvande gælder det danske system for planlægning af vandets kvalitet (tidligere kaldet recipientkvalitetsplanlægning). Systemet indebærer, at der fastsættes kvalitetsmålsætninger, det vil sige overordnede mål, der tager udgangspunkt i en generel beskyttelse mod vandforurening. Et vandområde kan udpeges som værende et særligt naturvidenskabeligt interesseområde, som badevand, drikkevand eller som vand, der er påvirket af spildevandsudledning.171 Sådanne kvalitetsmålsætninger eller krav fastsættes af amterne gennem regionplanlægning, jf. bekendtgørelse af lov om planlægning nr. 563 af 30. juni 1997, kapitel 3. Regionplanlægningen omfatter bl.a. placering af forurenende virksomheder i henhold til lov om lands- og regionplanlægning.172 For de forskellige typer af målsætninger gælder kvalitetskrav (skærpede, generelle eller lempede), dvs. krav til vandets biologiske tilstand samt krav om, at vandet kun må indeholde stoffer under en vis grænse, som er fastsat i vejledningen om recipientkvalitetsplanlægning.173 Der er ved bekendtgørelse nr. 921 fra 1996 fastsat kvalitetskrav, der gælder generelt for liste I-stoffer og udvalgte liste II-stoffer i direktiv 76/464/EØF. Amterne er dog forpligtet til selv at fastsætte kvalitetskrav, såfremt der er tale om udledning af et stof, hvor der ikke er fastsat generelle kvalitetskrav. Med hensyn til kvalitetskrav til drikkevand og overfladevand, der anvendes som drikkevand, samt badevand gælder der dog særlige bekendtgørelser. De udledningskrav, der stilles i forbindelse med en tilladelse til udledning til vandmiljøet, skal fastsættes sådan, at kvalitetsmålsætningerne kan opfyldes. Fiskevandsdirektivet danner grundlag for de generelle kvalitetskrav med hensyn til ferskvand i Danmark.174 Skaldyrvandsdirektivets krav indgår i de generelle kvalitetskrav for kystvand. Vejledningen om vandkvalitetsplanlægning supplerer EU-reglerne med grænseværdier for andre parametre samt de parametre i direktiverne, hvor der ikke er fastsat grænseværdier. Direktiverne om fiskevand og skaldyrvand har derfor haft stor betydning for de danske regler. Danmark gik dog aktivt ind i de forhandlinger, der førte til direktiverne, og havde også inden et system for vandkvalitetsplanlægning. Det danske system med planlægning af vandets kvalitet har fungeret siden midten af 1970'erne med hjemmel i Miljøbeskyttelsesloven fra 1973. Systemet blev yderligere præciseret ved en ændring til Miljøbeskyttelsesloven i december 1982. Miljøbeskyttelsesloven fra 1992 indeholdt ikke et krav om, at der skulle gennemføres planlægning for vandområdernes kvalitet. Dette blev begrundet i et ønske om at forenkle reglerne. Målsætningerne for vandkvalitet skulle dog fortsat optages i regionplanerne i henhold til lov om lands- og regionplanlægning.175 Lov om planlægning fortolkes dog således, at der ikke er pligt til at lægge kvalitetsmålsætningerne til grund ved udmøntning af planlægningen eller til at gennemføre handlingsplaner for nedbringelse af forurening, som kræves af direktiverne om liste II-stoffer, fiske- og skaldyrvand. De til direktiv 76/464/EØF hørende datterdirektiver om liste I-stoffer er alle blevet gennemført ved udstedelse af bekendtgørelser. Bekendtgørelserne indeholder specifikke udledningskrav, der skal fastsættes i myndighedernes tilladelser til udledning. I Danmark var der ikke tidligere fastsat bindende grænseværdier for udledning. De danske regler om beskyttelse af grundvand er ikke en del af vandkvalitetsplanlægningen. Her gælder et generelt krav i Miljøbeskyttelsesloven, hvorefter der kræves tilladelse før en udledning kan ske til jorden eller grundvandet, se herom nedenfor. Både med hensyn til den direkte og indirekte udledning har de danske regler og praksis i forvejen svaret til direktivet. Før 1991 var det praksis, at der ikke blev givet tilladelse til direkte udledning til grundvand. Kommissionen forlangte dog mere bindende regler vedrørende direkte udledninger, hvorfor bekendtgørelse nr. 918/1991 blev udstedt. Reglerne er nu optaget i bekendtgørelse nr. 310/95, som omhandler spildevand.176 De danske regler om kontrol med badevand var før indeholdt i en vejledning. Direktivet om badevand har betydet en præcisering og formalisering af de danske regler. Derudover har direktivet kun haft mindre betydning for de danske regler. Kommissionen har dog været skeptisk overfor, at der blev målt for coliforme bakterier i havvand. Direktiverne om drikkevand og overfladevand har haft stor betydning med hensyn til kontrollen med vandets kvalitet. Inden direktivernes vedtagelse blev kvalitetskrav og kontrollen med vandets kvalitet fastsat efter en konkret vurdering af de regionale instanser. Der var lignende regler om anvendelse af slam i Danmark inden vedtagelsen af EU-direktivet herom. Direktivet har medført nogle stramninger i forhold til de dagældende regler. Danmark er dog gået videre end direktivet på en lang række punkter. Der havde ikke før vedtagelsen af direktiverne om vaske- og rengøringsmidler været danske regler herom. Direktivet medførte en totalharmonisering. Direktivet om byspildevand har ikke haft stor betydning for de danske regler, idet de krav, der stilles i forbindelse med Vandmiljøplanen I fra 1987 om reduktion af udledninger af kvælstof og fosfor til vandområder, generelt lever op til de i direktivet fastsatte krav. Derimod har nitratdirektivet givet anledning til en revision af de danske regler. Nitratdirektivets formål er at nedbringe vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget samt at forebygge yderligere forurening af denne art. I forbindelse med den danske implementering af nitratdirektivet modtog Danmark den 14. november 1997 en åbningsskrivelse fra Kommissionen. Ifølge Kommissionens opfattelse overholdt Danmark ikke nitratdirektivet, og der var i den danske lovgivning behov for supplerende foranstaltninger til bekæmpelse af nitratforurening. Denne traktatkrænkelsessag er nu som følge af Vandmiljøplan II henlagt. Aftalen om Vandmiljøplan II, der blev udformet med henblik på at overholde direktivet og de supplerende bestemmelser, der som følge heraf var behov for at gennemføre, blev fremsat den 16. april 1998, jf. lovforslag nr. 55177 og lovforslag nr. 56.178 Disse forslag er nu vedtaget ved lov nr. 478 af 1. juli 1998 og lov nr. 479 af samme dato. Lov nr. 478 trådte i kraft den 15. juli 1998 og lov nr. 479 trådte i kraft den 1. august 1998, se nu Bekendtgørelse af Lov om Miljøbeskyttelse (Miljøbeskyttelsesloven) nr. 698 af 22.9.1998. Aftalen om Vandmiljøplan II er optrykt som bilag til lovforslag nr. 55. Det fremgår heraf hvilke midler, der skal anvendes for at reducere kvælstofbelastningen med yderligere 37.000 tons. Sådanne midler omfatter bl.a. bøde med faste satser for overgødskning og en generel afgift på kvælstofgødning. Det fremgår af bemærkningerne til lovforslag nr. 56, at der var enighed om, at der ud over den generelle beskyttelse af vandressourcerne var behov for en yderligere beskyttelse i de områder, der er følsomme overfor nitratforurening. I relation til nitratforurening får det betydning for det danske system, at nitratdirektivet opererer med en grundlæggende ideologi om regional differentiering, dvs. en forstærket regional indsats overfor sårbare zoner. Loven bygger i sin helhed på drikkevandsudvalgets betænkning afgivet den 17. december 1997. Drikkevandsudvalget anbefalede, at der skulle indføres nye planlægningsmæssige værktøjer for at sikre en koordineret og helhedsorienteret beskyttelsesstrategi, så der alt efter behov i hvert enkelt område blev gjort op med alle kilder til forurening. Ifølge bemærkningerne til lovforslaget er udgangspunktet for dansk grundvandspolitik, at der arbejdes for et generelt højt beskyttelsesniveau for alt grundvand. På nogle områder vil det være nødvendigt at prioritere indsatsen som følge af begrænsede økonomiske midler eller af placeringen af en nødvendig aktivitet, som ikke kan undgås at udgøre en vis risiko for grundvandet. For at sikre en helhedsorienteret indsats anbefalede udvalget at amterne som led i regionplanlægningen får pligt til at udarbejde en samlet plan for tilrettelæggelse og prioritering af den indsats mod grundvandsforurening, der er nødvendig for at sikre den fremtidige drikkevandsforsyning. Lovforslag nr. 55 af 16. april 1998 havde to hovedpunkter nemlig for det første genopretning af vådområder og for det andet en justering af harmonikrav.179 Formålet med genopretningen af vådområder er at reducere kvælstofbelastningen. Med justeringen af harmonikrav forventes effekten at blive en reduktion i nitratudledningen fra landbrugsarealerne på 300 tons årligt. Dette har tilknytning til det skærpede krav om yderligere 10%’s udnyttelse af kvælstof i husdyrgødning og med en nedsættelse af kvælstofnormen på 10%. 6.2 Direktiv 76/464/EØF om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i EU's vandmiljø (liste I og II stoffer). Inkl. ændringsdirektiver Direktiv 76/464/EØF (det akvatiske direktiv), der har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308) gælder for fersk overfladevand, territorialfarvande og saltvandsområder inden for basislinjen. Indtil vedtagelsen af 80/68/EØF om grundvand var grundvand også omfattet af direktivet. Direktivet er et minimumsdirektiv og skal ses i sammenhæng med de andre vanddirektiver. De farlige stoffer, som omfattes af direktivet, er delt op i to lister efter graden af farlighed. For at beskytte vandmiljøet mod forurening som følge af visse farlige stoffer er der i direktiv 76/464/EØF indført en ordning med forudgående tilladelser, hvorved der fastsættes emissionsnormer for udledning af stoffer opført på lister, som er tilknyttet direktivet (liste I- og II-stoffer). Der skal fastsættes grænseværdier for emissionsnormerne samt kvalitetsmålsætninger for det berørte vandmiljø. Medlemsstaterne er forpligtet til at anvende grænseværdierne, bortset fra de tilfælde, hvor de kan anvende kvalitetsmålsætninger. Medlemstaterne er endvidere forpligtet til at sikre fornøden overvågning af kvalitetsmålsætningernes overholdelse. Liste I omfatter svært nedbrydelige og særligt skadelige stoffer eller grupper af stoffer, for eksempel organiske halogenforbindelser, kviksølv, cadmium og stoffer, der kan være kræftfremkaldende i eller gennem vand.180 Liste II omfatter blandt andet en række metaller, f.eks. bly, chrom og arsen, biocider, stoffer, der har en skadelig virkning på iltbalancen, samt stoffer, som indvirker på smagen af fisk. Direktivet forpligter medlemsstaterne til at træffe egnede foranstaltninger for at eliminere forureningen af de med direktivet beskyttede vandområder med liste I-stoffer og formindske forureningen af vandområderne med liste II-stoffer. Direktivet medfører endvidere, at udledning af liste I-stoffer til vandområder forudsætter en forudgående tilladelse fra medlemsstaternes kompetente myndigheder. Den nævnte tilladelse skal fastsætte emissionsnormer for udledninger af liste I-stoffer. Det er i direktivet forudsat, at Rådet, på forslag af Kommissionen, skal vedtage grænseværdier for liste I-stoffer. For disse stoffer må de faste udledningskrav ikke overskride de grænseværdier, som Rådet har vedtaget på forslag af Kommissionen. Grænseværdierne skal anvendes, undtagen i de tilfælde, hvor medlemsstaten kan påvise, at kvalitetskravene, der er blevet vedtaget af Rådet, kan overholdes. Rådet har hidtil vedtaget syv datterdirektiver, der beskrives nedenfor.181 For liste II-stoffer skal medlemsstaterne selv fastsætte emissionsnormer for udledning beregnet på grundlag af kvalitetsmålsætninger, baseret på kvalitetskrav, som også udarbejdes af medlemsstaterne. Indtil Rådet har vedtaget grænseværdier eller kvalitetskrav for de enkelte liste I-stoffer, skal de betragtes som liste II-stoffer. Gennemførelse Direktivet er gennemført i dansk ret ved: Lov nr. 663 af 16. december 1982 om ændring af lov nr. 372 af 13. juni 1973 om miljøbeskyttelse, nu nr. 698 af 22.9.1998. Lov nr. 663 indeholder bestemmelser om recipientkvalitetsplanlægning og bestemmelse om regionplanlægning (nu lovbekendtgørelse nr. 590 af 27. juni 1994). Bekendtgørelse nr. 921 af 8. oktober 1996 om kvalitetskrav for vandområder og krav til udledning af visse farlige stoffer til vandløb, søer og havet. Som suppleret ved: - Cirkulære nr. 159 af 10. oktober 1984 om recipientkvalitetsplanlægning (nu
ophævet). Vurdering af virkninger Miljøbeskyttelsesloven har siden 1973 indeholdt et krav om forudgående tilladelse for udledning af forurenende stoffer i vandmiljøet. Tilladelse meddeles af amtsrådet. Med hensyn til spildevandsanlæg er de enkelte kommunalbestyrelser i henhold til loven forpligtet til at lave planer for udbygning af spildevandsanlæg, der sikrer, at kvalitetsmålsætningerne overholdes. De programmer, der ifølge direktiv 76/464/EØF skal fastlægges med henblik på at formindske forureningen af vandområder med liste II-stoffer, blev indtil 1991 udformet gennem systemet for planlægning af vandets kvalitet.182 Som nævnt i indledningen til kapitlet blev kravet om at foretage vandkvalitetsplanlægning udeladt ved miljøbeskyttelsesloven (nr. 358) af 6. juni 1991. Det har været uklart, om direktivet indeholdt et krav om bindende emissionsnormer for liste II-stoffer (og liste I-stoffer, der endnu ikke var reguleret i direktiver). Kommissionen rettede i 1991 henvendelse til samtlige medlemslande for at få kendskab til de nationale gennemførelser af direktivets regler.183 Kommissionen fremhævede, at der i de danske regler ikke var fastsat bindende grænseværdier for liste II-stoffer, herunder liste I-stoffer, hvor der endnu ikke var fælles EU-regler. Danmark udstedte som følge heraf bekendtgørelse nr. 921 af 8. oktober 1996, for at sikre, at direktivets bestemmelser (nærmere artikel 7, stk. 2 og 3) blev overholdt. Bekendtgørelsen, og dermed gennemførelsen af direktivet i relation til liste II stoffer skal ses i sammenhæng med øvrige initiativer i relation til beskyttelse af vandområderne. Den danske lovgivning indeholder således regelsæt for udarbejdelse af programmer til formindskelse af forureningen af vandområderne, og disse programmer er gennemført i praksis. Programmerne har imidlertid haft et bredere sigte end blot at gennemføre direktiv 76/464/EØF, idet de ud fra en helhedsbetragtning tilsammen udgør et integreret forvaltningsgrundlag i relation til miljøbeskyttelse af vandområderne.184 Datterdirektiver Indtil nu har Rådet vedtaget 7 direktiver, der fastsætter grænseværdier, kvalitetsmålsætninger og referencemålemetoder for liste I-stoffer. Alle direktiverne er minimumsdirektiver. De første fem har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308), mens de seneste har hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175). Generelt har direktiverne medført, at der er blevet udstedt bekendtgørelser med grænseværdier for de enkelte stoffer, i stedet for at amtet eller kommunen selv foretog en skønsmæssig fastsættelse af grænseværdier for udledninger af liste I-stoffer. Amtsrådet eller kommunen foretager dog stadig en skønsmæssig fastsættelse af grænseværdier for andre forurenende stoffer, som defineret i vejledning nr. 1/1983. Det skal dog bemærkes, at der enten ikke findes virksomheder i Danmark, der er omfattet af direktiverne185, eller at der kun sker udledninger i begrænset omfang.186 Herudover har Danmark arbejdet for, at grænseværdierne blev sat så restriktivt som muligt. De første to datterdirektiver handler om kviksølvudledninger fra elektrolyse af alkaliske klorider (direktiv 82/176/EØF) og andre sektorer (direktiv 84/156/EØF). Disse blev gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 736 af 27.oktober 1986 om grænseværdier for kviksølv ved udledning af spildevand fra visse industrianlæg. Indtil 1986-bekendtgørelsen, blev direktiv 82/176/EØF gennemført ved påbud overfor virksomheden. Denne praksis blev senere blev taget med i bekendtgørelsen på grund af indvendinger fra Kommissionen om, at der ikke var udstedt bindende regler. Grænseværdierne for udledninger af kviksølv i bekendtgørelsen svarer til direktivets. Danmark arbejdede for, at grænseværdierne blev sat så restriktivt som muligt. Med hensyn til udledninger fra elektrolyse af alkaliske klorider blev de dagældende udledningskrav til Soyakagefabrikken skærpet, for at virksomheden kunne leve op til direktivets krav. Det tredje datterdirektiv, 83/513/EØF, handler om grænseværdier og kvalitetsmålsætninger for udledninger af cadmium, og direktivet blev gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 181 af 25. marts 1986 om grænseværdier for udledning af cadmium med processpildevand fra visse industrianlæg.187 Direktiv 84/491/EØF er det fjerde datterdirektiv, og direktivet omhandler grænseværdier og kvalitetsmålsætninger for udledninger af hexachlorcyclohexan. Direktivet blev gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 520 af 8. august 1986 om grænseværdier for udledning af hexachlorcyclohexan til vandmiljøet. Bekendtgørelserne er en regulær gennemførelse af direktiverne. Det femte datterdirektiv vedrører udledninger af visse farlige stoffer, der er opført på liste I i bilaget til direktiv 76/464/EØF, herunder tetrachlormethan, DDT og pentachlorphenol (direktiv 86/280/EØF). Direktivets anvendelsesområde er udvidet til diffuse kilder (f.eks. til landbrug), og indfører krav om anvendelse af den bedste tilgængelige teknologi (BAT) i forbindelse med tilladelser til nye virksomheder. Medlemsstaterne skal opstille planer for nedbringelse af udledninger af de stoffer, der er optaget i bilaget, samt gennemføre overvågningsprogrammer. Kommissionen skal informeres om nationale tiltag. Direktivet giver i modsætning til tidligere mulighed for, at stoffer, der senere reguleres, kan optages på bilaget til dette direktiv. Direktivet blev gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 928 af 11. december 1987 om grænseværdier for udledning af visse farlige stoffer til vandløb, søer og havet (liste I-stoffer). Bekendtgørelsen er nu ophævet. Det sjette datterdirektiv, 88/347/EØF om ændring af bilag II til direktiv 86/280/EØF handler om udledninger af aldrin, dieldrin, endrin, isodrin, hexachlorbenzen, hexachlorbutadien og chloroform. Direktivet blev gennemført ved bekendtgørelse nr. 143 af 9. marts 1989 som ændrede bekendtgørelse nr. 928 af 11. december 1987 og er nu ophævet. Såvel det femte datterdirektiv, som det sjette datterdirektiv blev gennemført i dansk ret uden ændringer. Udledninger af 1,2 dichlorethan, trichlorethylen, tetrachloretylen og trichlorbenzen er omfattet af det syvende datterdirektiv 90/415/EØF om ændring af bilag II til direktiv 86/280/EØF. Direktivet er gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 75 af 30 januar 1992 om grænseværdier for udledning af visse farlige stoffer til vandløb, søer og havet. (liste I-stoffer). Bekendtgørelsen ændrer bekendtgørelse nr. 143 af 9. marts 1989 og den er en gennemførelse af 5., 6. og 7. datterdirektiv. 6.3 Direktiv 80/68/EØF om beskyttelse af grundvand mod forurening af visse farlige stoffer Direktiv 80/68/EØF om beskyttelse af grundvand mod forurening af visse farlige stoffer har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og 235 (nu artikel 308). Det fremgår af direktivet, at en eller flere medlemsstater hver for sig eller i fællesskab har adgang til at fastsætte nationale særregler. Der er med andre ord tale om et minimumsdirektiv.188 Direktivet opererer ligesom direktiv 76/464/EØF med en opdeling af liste I- og liste II-stoffer og pålægger medlemsstaterne at træffe en række foranstaltninger for at undgå forurening af grundvand.189 Direktivet omfatter såvel direkte som indirekte udledning til grundvand med undtagelse af husspildevand, der stammer fra isolerede beboelser, som ikke er tilsluttet et kloaksystem. Sådanne isolerede beboelser må desuden ligge uden for beskyttede områder til indvinding af vand til forsyning af befolkningen. Direktivet finder heller ikke anvendelse på udledninger, hvor indholdet af liste I og II-stoffer i mængder og koncentrationer er så ringe, at enhver risiko for øjeblikkelig eller senere forringelse af det modtagende grundvands kvalitet er udelukket (en minimumsregel). Direktivet forbyder generelt direkte udledning af liste I-stoffer til grundvand. Undtaget herfra er dog de tilfælde, hvor en forudgående undersøgelse, under nærmere angivne betingelser, viser, at det grundvand, hvortil det påtænkes at udlede liste I-stoffer, konstant er uanvendeligt til enhver anden brug. Endelig kan medlemsstaterne, efter forudgående undersøgelse, tillade udledning, der skyldes tilbageførsel til samme vandførende lag af vand af geotermisk anvendelse, af grubevand fra miner og stenbrud, eller pumpevand fra visse bygge- og anlægsarbejder. Risiko for indirekte udledning af liste I-stoffer fra lossepladser og anden bortskaffelse af affald skal undersøges, inden der kan gives tilladelse til deponering eller aktivitet. Såfremt der gives tilladelse, skal den indeholde vilkår, der udelukker en udledning til grundvandet. Det samme krav om forudgående godkendelse af affaldsanlæg gælder for liste II-stoffer, dog skal vilkårene kun gøre det muligt at undgå forurening. Risiko for forurening af grundvand skal også undersøges inden en medlemsstat giver tilladelse til direkte udledning af liste II-stoffer. Desuden indeholder direktivet krav til tilladelsernes indhold, for eksempel skal der opstilles grænseværdier for direkte udledning. Endvidere skal tilladelserne være tidsbegrænsede. I tilfælde, hvor en udledning i grundvandet kan påvirke en anden medlemsstat, indeholder direktivet et krav om samråd mellem medlemsstaterne, eventuelt med deltagelse af Kommissionen, før der gives tilladelse. Direktivet skal især ses i sammenhæng med direktiv 80/778/EØF om drikkevand, da hovedparten af det danske drikkevand hentes fra undergrunden. Der har været en del vanskeligheder forbundet med de nationale implementeringer af direktivet, hvilket har givet anledning til en række traktatbrudssøgsmål, se eksempelvis: - Sag C-183/97 afsagt den 18. juni 1998 vedrørende Portugals manglende
gennemførelse af direktivet. Gennemførelse Direktivets krav var allerede opfyldt ved: - Lov nr. 372 af 13. juni 1973 om miljøbeskyttelse, kapitel 3. samt 5 og gennem administrativ praksis. Bestemmelserne er blevet overført til lov om miljøbeskyttelse nr. 590 af 27. juni 1995, som senest ændret ved lovbekendtgørelse nr. 698 af 22.9.1998 (Miljøbeskyttelsesloven). Praksis vedrørende direkte udledninger er nu blevet regelfæstet ved: - Bekendtgørelse nr. 310 af 25. april 1994 om spildevandstilladelser m.v. efter Miljølovens kapitel 3 og 4 (tidligere bekendtgørelse nr. 918/91). Denne bekendtgørelse er under revision. Vurdering af virkninger Der har i Danmark været regler om beskyttelse mod forurening af grundvand i mange år.190 Ifølge Miljøbeskyttelsesloven kræves der tilladelse til direkte eller indirekte udledning af stoffer, der kan forurene grundvandet. Det havde været praksis at nægte tilladelse til direkte udledning af forurenende stoffer, herunder også liste I og II-stoffer. Totalforbuddet mod direkte udledninger af liste I-stoffer blev, efter krav fra Kommissionen udtrykkelig fastsat i bekendtgørelse nr. 918 af 18. december 1991 om kompetence til at meddele tilladelse i sager om beskyttelse af jord og grundvand. Bestemmelsen er nu indeholdt i bekendtgørelse nr. 310/94. Den administrative praksis, der blev fulgt af Miljøstyrelsen, var strengere end direktivets krav, da direktivet indeholdt undtagelsesmuligheder. Bekendtgørelse nr. 310/94 regulerer også tilladelse til nedsivning, (indirekte udledning) af spildevand. Tilladelse kan for eksempel gives, når der er tale om små mængder (30 person-ækvivalenter), og spildevandet kan sammenlignes med husspildevand. Derudover kan tilladelse til nedsivning gives, når en række andre krav er opfyldt, for eksempel at nedsivningen ikke vil medføre forurening af grundvandsressourcer. Grundvandet beskyttes også efter Miljøbeskyttelseslovens kapitel 5 om godkendelse af særlig forurenende virksomhed, inklusive lossepladser. Herudover kræves det i Miljøloven, at regionplaner tager højde for betydningen af placeringen af lossepladser for grundvandet. Godkendelse skal også indhentes for nedgravning af tanke, hvis indholdet heraf kan medføre forurening. Derudover er der en række danske regler, der har betydning for grundvandskvaliteten, blandt andet om vandforsyning (hvor der kan etableres et beskyttelsesområde omkring vandforsyningsområder). Endelig skal loven om affaldsdepoter og bekendtgørelser vedrørende olie og kemikalieaffald (farligt affald) samt krav til olietanke nævnes. 6.4 Direktiv 78/659/EØF om kvaliteten af ferskvand der kræver beskyttelse eller forbedring for at være egnet til at fisk kan leve deri. Direktiv 79/923/EØF om kvalitetskrav til skaldyrvand Teksten til de to direktiver er næsten ens og beskrives derfor samlet.191 Direktivet om fiskevand gælder for ferskvandsområder, som udpeges af medlemsstaterne som områder, der kræver beskyttelse eller forbedring for at bevare eller øge bestanden af lakse- og karpefisk. Direktivet om skaldyrvand finder anvendelse på kyst- og brakvand, som er udpeget af medlemsstaterne som områder, der kræver beskyttelse eller forbedring for at bevare bestanden af skaldyr. Direktiverne har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308). Det fremgår af direktiverne, at medlemsstaterne kan fastsætte strengere nationale særregler. Direktiverne har til formål at beskytte vandmiljøets kvalitet (ferskvand og saltvand). Det er medlemsstaterne, som skal udpege vandområder, der kræver beskyttelse eller forbedring. For sådanne områder fastsætter direktiverne bindende og vejledende værdier for fysiske, kemiske og biologiske parametre. Medlemsstaterne er forpligtet til at foretage målinger/analyser og udarbejde planer for opnåelse af kvalitetsmålsætningerne. Medlemsstater skal informere Kommission om implementeringen af direktivet, herunder med regelmæssige mellemrum fremsende Kommissionen en detaljeret rapport vedrørende de udpegede områder og deres vigtigste karakteristika. Såfremt en medlemsstat vil udpege skaldyr- eller fiskevande (ferskvandsområder) i umiddelbar nærhed af en anden medlemsstats grænse, skal de pågældende stater konsultere hinanden om afgrænsningen af den del af disse vandområder, på hvilke direktiverne skal finde anvendelse. Ændringer i bilaget med hensyn til vejledende grænseværdier for parametre og analysemetoder vedtages efter en IIIa komitéprocedure. Udvalget sammensættes af repræsentanter for medlemsstaterne under ledelse af en repræsentant for Kommissionen. Direktiverne skal ses i sammenhæng med direktiv 76/464/EØF om liste I og liste II-stoffer. Gennemførelse Direktiverne er delvis blevet gennemført i dansk ret ved: - Lov nr. 663 af 16. december 1982 om ændring af lov nr. 372 af 13. juni 1973 om miljøbeskyttelse som senest ændret ved bekendtgørelse af Lov om miljøbeskyttelse (Miljøbeskyttelsesloven) nr. 698 af 22.9.1998. - Lov nr. 663 indeholder bestemmelser om recipientkvalitetsplanlægning og bestemmelse om regionplanlægning (nu indeholdt i Lovbekendtgørelse nr. 625 af 15.7.1997). Som suppleret af: - Cirkulære nr. 159 af 10. oktober 1984 om recipientkvalitetsplanlægning (nu
ophævet). Vurdering af virkninger Både Miljøbeskyttelsesloven fra 1973 og EUs 1. miljøhandlingsprogram fra samme år indeholdt et krav om fastsættelse af kvalitetsmålsætninger. De første vandkvalitetsplaner i Danmark var blevet udarbejdet i midten af 1970'erne. Under forhandlingerne af direktiverne var Miljøstyrelsen ved at udarbejde en vejledning til de lokale myndigheder om recipientkvalitetsplanlægning. Direktiverne gennemførtes ved, at EUs kvalitetskrav til fiskevand og skaldyrvand indgik i den danske generelle målsætning for henholdsvis saltvand og ferskvand. Vandområder, der opfylder, eller som på sigt vil opfylde de generelle målsætninger, udpeges som skaldyrvand eller fiskevande. Som nævnt i indledningen danner direktiverne grundlag for planlægning af vandkvalitet for ferskvand og kystvand. Dog har Danmark arbejdet aktivt i forbindelse med udformningen af direktiverne, således at der blev tale om en parallel udvikling. Kravet om at foretage vandkvalitetsplanlægning blev udeladt med vedtagelsen af Miljøbeskyttelsesloven nr. 358 af 6. juni 1991. Der skal derfor udarbejdes nye regler, for at sikre at direktiverne om fiskevand og skaldyrvand overholdes. 6.5 Direktiv 76/160/EØF om kvaliteten af badevand Direktiv 76/160/EØF om kvaliteten af badevand finder anvendelse på alt badevand i EU. Direktivet, der har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308), fastsætter minimumsværdier for indholdet af en række mikroorganismer og stoffer i badevand samt krav vedrørende vandets klarhed og tilstedeværelsen af affaldsprodukter.192 Direktivet deler kravene op i bindende og vejledende værdier. Medlemsstaterne skal sikre, at områder, der udpeges som badevand eller som anvendes som badevand, overholder kravene ved at foretage stikprøver, der følger analysemetoderne listet i bilaget eller tilsvarende metoder. For havvand i nærheden af grænser og for vand, der passerer grænserne, hvorved badevandets kvalitet i en anden medlemsstat påvirkes, fastsætter medlemsstaterne i samråd, eventuelt også med Kommissionen, hvilke konsekvenser de fælles kvalitetsmålsætninger kan få for badeområderne. Hvis der sker overskridelser, skal der i følge direktivet foretages flere prøver. Direktivet regulerer derimod ikke, hvilke foranstaltninger, der skal træffes over for offentligheden. Direktivet indeholder krav om anvendelsen af en komitéprocedure IIIa, ved vedtagelse af ændringer i bilaget om analysemetoder og parameterværdier, for tilpasning til de tekniske fremskridt. Derudover indeholder direktivet et krav om regelmæssig rapporteringsforpligtelse vedrørende badevandet og dets vigtigste karakteristika. Også inden for dette område har medlemsstaterne haft problemer med at gennemføre direktivet korrekt. Eksempelvis blev Spanien dømt for ikke at have truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at kvaliteten af badevand i indlandet i Spanien blev bragt i overensstemmelse med direktivets grænseværdier, se sag C-92/96, afsagt den 12.2.1998. Gennemførelse Direktivet er blevet gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 143 af 30. marts 1978 om badevand og badestrande. (Nu erstattet af bekendtgørelse nr. 292 af 23. juni 1983 af samme navn). Som suppleret af: - Vejledning nr. 2/1985 om kontrol med badevand. Vurdering af virkninger Danmark havde allerede regler om badevand inden vedtagelsen af direktivet. Dels var kommunerne forpligtet til at føre tilsyn med vandets kvalitet i henhold til miljøreglementet,193 dels havde Miljøstyrelsen udsendt vejledninger om kontrol med badevand.194 Grænseværdien for indholdet af fækale colibakterier var lavere end direktivets bindende værdier og er blevet videreført i gennemførelsesbekendtgørelsen. Bekendtgørelsen går videre end direktivet ved, at kommunerne skal undersøge grunden til overskridelser af kravene og udbedre forholdene. Hvis der ikke straks kan ske forbedring eller årsagen hertil ikke kan findes, skal der nedlægges badeforbud. Det er op til amtsrådet at bestemme, om de forskellige værdier skal være strengere end bekendtgørelsens. Amtsrådet skal fastholde strengere grænseværdier, hvis badevandet gennem flere badesæsoner har vist sig at have en bedre kvalitet. I øvrigt gennemføres direktivet uden ændringer. Det fremgår af en skrivelse til de lokale myndigheder,195 at de dagældende regler (vejledningen) skulle revideres på baggrund af direktivet. Direktivet har derudover betydet en formalisering af de dengang gældende danske regler, der før har været indeholdt i vejledningen til de lokale myndigheder, således at der i stedet blev udstedt en bekendtgørelse. Der har været uoverensstemmelser med hensyn til analyseparametre og omfanget af analyser. Kommissionen rettede i 1990 henvendelse til Danmark, fordi de danske regler afveg fra direktivet. I marine områder skulle der kun udtages prøver til analyse af indholdet af fækale colibakterier, mens der i fersk badevand skulle udtages prøver for coliforme bakterier i alt og fækale colibakterier. Det fremgik af det danske svar, at direktivets krav om måling af colibakterier i marine områder var opfyldt, når kravet til fækale colibakterier var det. Kommissionen henlagde herefter sagen.196 6.6 Drikkevand 6.6.1 Indledning og sammenfatning Der er tre direktiver, der regulerer drikkevand. Direktiv 75/440/EØF om kvaliteten af overfladevand, der anvendes til fremstilling af drikkevand vedrører vandkvaliteten af overfladevand, inden det behandles til brug som drikkevand. Direktiv 79/869/EØF vedrører prøvetagning og hyppigheden af kontrol med dette overfladevand, hvorimod direktiv 80/778/EØF omhandler kvaliteten af drikkevand fremstillet af grundvand eller overfladevand og indeholder både grænseværdier, måleprincipper og regler om hyppighed af prøvetagning.197 Beskrivelsen af de danske regler, der var gældende på det tidspunkt, hvor de nævnte direktiver trådte i kraft, og konklusionen på EUs påvirkning sammenfattes her, da de gælder for alle tre direktiver. Indtil 1974 blev tilladelse til drikkevandsindvinding i Danmark givet af Landvæsenskommissioner. I forbindelse med tilladelserne kunne Kommissionerne fastsætte vilkår om vandkvalitet, behandling og kontrol med vandkvalitet. Dansk Ingeniørforenings retningslinjer om almindelige forskrifter vedrørende private og fælles vandværker indeholdt værdier for 16 kemiske og 4 mikrobiologiske parametre, der angav god drikkevandskvalitet. Disse retningslinjer kunne, tillige med de lokale sundhedsvedtægter, indgå i Landvæsenskommissionernes konkrete vurdering ved vilkårsfastsættelsen. Da Landvæsenskommissionernes opgaver blev overført til amterne i 1974, fortsatte tildeling af tilladelser og kontrol med vandet efter de samme principper. På samme tid blev den første bekendtgørelse om kontrol med drikkevand udstedt. I denne bekendtgørelse blev der stillet krav om, at der skulle tages mindst en drikkevandsprøve om året. Generelt har direktiverne betydet en ændring i den hidtil gældende praksis om kontrol dels ved at stille krav om flere årlige analyser, dels ved at udvide antallet af mulige kontrolparametre (op til 32 specifikke stoffer, 6 indikatorer for bakterier og grupper af stoffer, som hver kan omfatte op til hundredvis af stoffer). Den helt store ændring ved indførelsen af direktiverne var imidlertid, at der blev udarbejdet bindende kvalitetskrav for mange flere stoffer til drikkevand og overfladevand. Dette var en væsentlig stramning af de danske regler. Da Landvæsenskommissionerne foretog en konkret vurdering ved fastlæggelse af kontrollen med drikkevandet og af overfladevand, der anvendes som drikkevand, er det svært at fastslå, om implementeringen af direktiverne har betydet en stramning af kontrolhyppigheden i alle tilfælde.198 Det vurderes dog, at direktiverne har betydet en stramning i de fleste tilfælde. 6.6.2 Direktiv 75/440/EØF om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand Direktiv 75/440/EØF om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand, har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308) og fastsætter mindstekrav til kvaliteten af overfladevand, for at det kan anvendes til fremstilling af drikkevand.199 Direktivet opdeler overfladevand i tre typer (A1, A2, A3) med faldende kvalitet, for hvilke der gælder tre forskellige behandlingsmetoder. Bilaget indeholder grænseværdier for indholdet af kemiske stoffer, indholdet af bakterier og lignende samt krav til vandets fysiske kendetegn, såsom temperatur og ledningsevne for de tre kategorier. Grænseværdierne m.v. består af bindende og vejledende værdier, hvor de vejledende værdier skal søges overholdt. Direktivet forbyder anvendelse af overfladevand til drikkevandsfremstilling, hvis det har en dårligere kvalitet end den tredje kategori. Medlemsstaterne skulle fastsætte regler om prøvetagning m.v., indtil der blev vedtaget fælles regler herom. Dette er sket ved direktiv 79/869/EØF om målemetoder og hyppighed for prøveudtagning og analyse af overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (se nedenfor). Det blev i sag C-290/89 Kommissionen mod Belgien afsagt den 11. juni 1991 fastslået, at medlemsstaterne på anmodning af Kommissionen har pligt til at meddele denne alle relevante oplysninger vedrørende de anvendte analysemetoder og analysernes hyppighed.200 Direktiv 75/440/EØF om kvalitetskrav til overfladevand ophæves som tidligere nævnt så snart det nye forslag til et rammedirektiv om vand vedtages og træder i kraft. Ifølge det fremsatte forslag til et rammedirektiv for vand, artikel 4, er det en miljømålsætning at opnå god overfladevandsstatus i alt overfladevand senest den 31. december 2010. God overfladevandsstatus er den status en overfladevandmasse har opnået, når både dens økologiske status og dens kemiske status i det mindste er god. Tilsvarende målsætning er fastsat for at opnå god grundvandsstatus i alt grundvand. Gennemførelse Direktivet er blevet gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 162 af 29. april 1980 om kvalitetskrav m.v. til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand. Vurdering af virkninger Danmark havde ikke før haft regler om overfladevands kvalitet. Dette skal nok ses i sammenhæng med, at størsteparten af Danmarks drikkevand stammer fra grundvandet. Overfladevand anvendes dog (hovedsageligt i sommerperioder) til fremstilling af drikkevand i Københavnsområdet. Bekendtgørelsen gennemførte direktiv 75/440/EØF samt direktiv 79/869/EØF om analysemetoder m.v. dog først to år efter gennemførelsesfristen. Forsinkelsen skyldtes, at der først efter vedtagelse af den nye lov om vandforsyning201 i 1978 var hjemmel til at fastsætte bindende kvalitetskrav. Indtil da blev der indgået en aftale mellem Miljøstyrelsen og de to vandværker i Danmark, der anvendte overfladevand til drikkevandsproduktion, om at overholde direktivets krav. 6.6.3 Direktiv 79/869/EØF om målemetoder og hyppighed for prøvetagning og analyser af overfladevand, der anvendes som drikkevand Direktivet, der har hjemmel i artikel artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308), supplerer direktiv 75/440/EØF ved at fastsætte analysemetoder og hyppighed for prøvetagning. Medlemsstaterne skal så vidt muligt anvende direktivets målemetoder, men kan anvende andre metoder, der er lige så nøjagtige. Ændringer i bilaget som følger af tilpasning til tekniske og videnskabelige fremskridt, med undtagelse af parametre (det vil sige, det der skal måles for), kan vedtages ved komitéprocedure IIIa. Direktivet er et minimumsdirektiv. Gennemførelse Direktivet er, ligesom direktiv 75/440/EØF, blevet gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 162 af 29. april 1980 om kvalitetskrav m.v. til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand. Vurdering af virkninger Direktivets krav medførte, at udvidede analyser skulle foretages for at Københavns, Gentoftes og enkelte andre vandforsyninger kunne leve op til direktivets krav. Vedrørende hyppigheden for prøveudtagning var den danske holdning, at det burde være muligt at nedsætte hyppigheden af analyser for sjældent forekommende stoffer, der var dyre at analysere. Denne mulighed er medtaget i direktivet. Bekendtgørelsen gennemfører direktivet uden ændringer. 6.6.4 Direktiv 80/778/EØF om kvaliteten af drikkevand og direktiv 98/83/EF om kvaliteten af drikkevand Direktivet, der har hjemmel i artikel artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308), omfatter alt vand, der anvendes til drikkevand for mennesker, enten i uændret form eller efter behandling uanset oprindelse, med undtagelse af vand til medicinsk brug og mineralvand.202 Direktivet omfatter alene vand, der leveres til drikkevandsformål, og vand, der anvendes i en virksomhed, der fremstiller levnedsmidler, samt til fremstilling, behandling og konservering eller markedsføring af produkter eller stoffer bestemt til konsum. Endelig omfatter direktivet vand, som påvirker det færdige levnedsmiddels sundhedsmæssige egnethed.203 Direktivet fastsætter mindstekrav. Direktivets bilag indeholder bindende og vejledende værdier for en række (62) fysiske, kemiske og biologiske egenskaber, som tilsammen omfatter hundredvis af stoffer.204 Herudover indeholder bilagene referencemålemetoder, som helst skal anvendes, og krav om analysehyppigheden. Der er ikke fastsat værdier for alle parametre, og fastsættelse af værdier for sådanne parametre er valgfri for medlemsstaterne, indtil Rådet har vedtaget værdier. Direktivet pålægger medlemsstaterne at træffe alle nødvendige foranstaltninger til, at der foretages en regelmæssig kontrol af vandkvaliteten. Det følger af direktivet, at medlemsstaterne skal underrette Kommissionen i de tilfælde, hvor de kompetente nationale myndigheder, som følge af alvorlige hændelser i et begrænset tidsrum og inden for en maksimal værdi, tillader overskridelser af de i direktivet fastsatte maksimale koncentrationer. Direktivet indeholder en rapporteringsforpligtelse og en komitéprocedure IIIa for så vidt angår referencemålemetoder. Drikkevandsdirektivet er under ændring.205 Der er tale om en selvstændig ændring, idet direktivet om kvaliteten af drikkevand ikke bliver en del af det kommende rammedirektiv for vand. Ifølge forslaget til rammedirektivet defineres drikkevand under henvisning til vand omfattet af bestemmelserne i direktiv 80/778/EØF. Af forslag til rammedirektivets artikel 8 fremgår det, at medlemsstaterne skal sørge for, at der inden for hvert vandløbssystemdistrikt udpeges alle de betydelige vandmasser, der anvendes til (eller i fremtiden skal anvendes til) fremstilling af drikkevand. For hvert af disse vandområder skal medlemsstaterne fastsætte miljøkvalitetsnormer for at sikre opfyldelse af direktiv 80/778/EØF. Det ændrede forslag til kvaliteten af drikkevand af 4. juli 1997 overlader i
overensstemmelse med nærhedsprincippet medlemsstaterne et større råderum end det
eksisterende drikkevandsdirektiv. Der er med andre ord tale om mere lempelige krav til
drikkevandet, end de krav der i dag følger af direktiv 80/778/EØF. 206 Direktiv 98/83/EF om kvaliteten af drikkevand blev vedtaget den 3. november 1998 og trådte i kraft den 25. december 1998. Formålet med det nye direktiv 98/83/EF er at beskytte menneskers sundhed mod de skadelige virkninger af enhver forurening af drikkevandet ved at sikre, at drikkevandet er sundt og rent. Direktivet, der er vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175) opstiller grundlæggende kvalitetskrav (minimumskrav ud fra WHO’s retningslinier), som alt drikkevand skal overholde. Direktivet omfatter som udgangspunkt også vand, der bruges i levnedsmiddelindustrien. Direktivets minimumskrav til rent og sundt drikkevand er bl.a., at det er fri for mikroorganismer, parasitter og stoffer i mængder eller koncentrationer, der udgør en potentiel fare for sundheden. Hertil kommer overholdelse af de i direktivets bilag I fastsatte minimumskrav. I overensstemmelse med det traktatfæstede kildeprincip (EF-traktatens artikel 130R, stk. 2 (nu artikel 174, stk. 2)) fastslår direktivet, at udbedrende foranstaltninger for at genoprette drikkevandets kvalitet, som afhjælper problemet ved kilden, er at foretrække. Direktivets bilag V indeholder en sammenligningstabel for forholdet mellem det ophævede direktiv 80/778/EØF og direktiv 98/83/EF. Henvisninger til det ophævede direktiv forstås som henvisninger til direktiv 98/83/EF i overensstemmelse med sammenligningstabellen i bilag V. Gennemførelse Direktivet blev gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 6 af 4. januar 1980 om vandkvalitet og tilsyn med vandforsyningsanlæg. Bekendtgørelsen blev ændret med bekendtgørelse nr. 468 af 16. september 1983 med samme titel. Begge bekendtgørelser er nu ophævet ved bekendtgørelse nr. 515 af 29. august 1988 med samme titel. Vurdering af virkninger Bekendtgørelse nr. 6 ophævede bekendtgørelse nr. 179 af 29. marts 1974 om tilsyn med vandforsyning. Det fremgik af cirkulære nr. 93 af 17. april 1974, at mere detaljerede retningslinjer var under udarbejdelse. Som beskrevet i indledningen medførte direktivet en væsentlig stramning af de danske regler med hensyn til bindende kvalitetskrav til drikkevand og overfladevand for mange flere stoffer samt strengere krav vedrørende antallet af kontrolparametre og antallet af prøver. Direktivet er blevet gennemført stort set uden ændringer. Bekendtgørelsen blev udstedt inden direktivet blev forhandlet færdig. Der blev foretaget nogle få konsekvensrettelser i 1983-bekendtgørelsen. På visse punkter går de danske regler videre end direktivet. Det gælder værdier for totalt fosforindhold, pH og permanganat-iltforbrug. Desuden er også private brønde og boringer omfattet af de danske regler.207 Danmark indtog en positiv holdning til direktivet. 6.7 Direktiv 91/271/EØF om rensning af byspildevand Direktivet, der har hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175) har til formål at fastsætte mindstekrav til rensning af kommunalt spildevand for at undgå eutrofiering (overbelastning af miljøet med næringssalte, der forårsager iltsvind) af vandmiljøet. Direktivet fastsætter forskellige krav til oprettelse og drift af rensningsanlæg alt efter, om der er tale om generelle, følsomme eller mindre følsomme vandområder. Medlemsstaterne skal udpege områder ud fra kriterier for identifikation af følsomme og mindre følsomme områder. Ved opfyldelse af de strengeste krav i direktivet er medlemsstaterne ikke forpligtet til at identificere følsomme og mindre følsomme områder. Direktivet fastsætter minimumsregler for etablering af kloaknet, hvor der fremkommer spildevand over en vis mængde, krav til rensning på kommunale rensningsanlæg, krav om tilstrækkelig rensning før tilslutning af industrispildevand til kloaknettet og krav om forudgående tilladelse for direkte udledninger af spildevand fra visse typer af industri, der også har et højt indhold af organisk stof eller næringssalte. Disse industrier skal leve op til de krav, som de kompetente myndigheder fastsætter inden år 2001. Myndighederne skal senest i 1993 fastsætte sådanne krav. Der er emissionsgrænser for biokemisk og kemisk iltforbrug (henholdsvis BOD og COD) for kommunale renseanlæg over en vis størrelse, afhængig af om udledning sker til fersk- eller saltvand. Hvis udledning sker til et følsomt område, er der også udledningskrav for kvælstof og/eller fosfor for større anlæg. Slam fra rensningsanlæg skal så vidt muligt anvendes til gødningsformål. Dette skal ses i sammenhæng med direktiv 86/278/EØF om anvendelse af slam fra rensningsanlæg i landbruget. Medlemsstaterne skal sikre overholdelse af udledningskravene ved anvendelse af analysemetoderne og overholdelse af krav til prøvetagningshyppighed i bilaget. En medlemsstat kan, hvis et af dens vandområder påvirkes negativt af udledninger fra en anden medlemsstats udledninger, meddele Kommissionen eller den anden medlemsstat dette. Herudover indeholder direktivet krav vedrørende offentlighedens adgang til oplysninger og en rapporteringsforpligtelse med hensyn til status for udledning af spildevand og slam. Medlemsstaterne skal lave programmer til gennemførelse af direktivet. Statusrapporter og programmer skal sendes til Kommissionen. Ændringer til bilaget vedtages ved en IIIa komitéprocedure. Gennemførelse Direktivet er gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 310 af 25. april 1994 om spildevandstilladelser m.v. efter Miljøbeskyttelseslovens kapitel 3 og 4.208 Bekendtgørelsen er suppleret med: - Vejledning nr. 6, 1994 om tilslutning af industrispildevand til kommunale
spildevandsanlæg. Vurdering af virkninger Direktivet har kun medført mindre ændringer i de hidtil gældende regler. Siden Miljøbeskyttelsesloven fra 1973 har der været krav til kommunerne om at gennemføre spildevandsplanlægning. Spildevandsudledninger og tilslutning af industrispildevand til kloaknettet krævede tilladelse (Miljøbeskyttelseslovens kapitel 4). Disse regler er blevet overført til Miljøbeskyttelseslovens kapitel 4. Siden vedtagelsen af Vandmiljøplanen i 1987 har der været krav til udledninger af kvælstof og fosfor fra større kommunale og industrielle rensningsanlæg. De regler, der blev udstedt i forbindelse med Vandmiljøplanen, levede stort set op til direktivets krav til udledninger af kvælstof, fosfor og BOD. Dog medfører direktivet, at der nu er krav til COD. Direktivet medfører, at krav til BOD og COD også gælder mindre anlæg, som tidligere var undtaget i de danske regler. Vandmiljøplanerne omfattede også krav om spildevandstilladelse for virksomheder, der udleder over en vis mængde kvælstof eller fosfor direkte til vandmiljøet. Reglerne krævede forudgående tilladelse samt at udledninger reduceres mest muligt ved anvendelse af den bedste tilgængelige teknologi. Disse bestemmelser er blevet overført til den nugældende bekendtgørelse. Her har direktivet ikke medført nogen ændring i dansk lovgivning. Bekendtgørelse nr. 310 af 25. april 1994 medfører, at direktivets krav om udledning til sårbare områder gælder generelt i hele landet. Bekendtgørelsen kræver for meget store anlæg færre prøver pr. år af udledninger end direktivet (12 i modsætning til 24). Antallet af prøver vil dog blive øget i forbindelse med en revision af spildevandsbekendtgørelsen. Amternes afrapportering af tilsynet med spildevandsanlæggenes drift gennemfører stort set direktivets krav til rapporteringer til Kommissionen. Direktivets krav om offentlighed er gennemført dels ved reglerne om offentlighed i forvaltning, dels med offentliggørelse af årlige rapporter.210 Direktivet er blevet udfyldt ved Kommissionens beslutning 93/481/EØF af 28. juli 1993 om formkrav ved underretning om de nationale programmer, som er fastsat i artikel 17 i direktiv 91/271/EØF.211 Da kravene til udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand til følsomme områder, som er udsat for eutrofiering (fastsat i bilag II, til direktiv 91/271/EØF), har givet anledning til fortolkningsmæssige problemer, er direktiv 91/271/EØF ændret ved Kommissionens direktiv 98/15/EF af 27.2.1998 om ændring af Rådets direktiv 91/271/EØF for så vidt angår kravene i direktivets bilag I. Medlemsstaterne skulle senest den 30.9.98 have implementeret direktivet. Direktivet medfører ikke nogen ændring i dansk lovgivning. 6.8 Direktiv 91/676/EØF om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget Direktivet, der har hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175), har til formål at nedbringe forurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget, og at forebygge yderligere forurening af denne art. Dermed er der tale om at begrænse forurening af vand ved opbevaring og anvendelse af husdyrgødning og overforbrug af kunstgødning. Direktivet omfatter al form for kvælstofholdig gødning. Direktivet pålægger medlemsstaterne at træffe en række foranstaltninger for at mindske nitratforurening, herunder at udpege sårbare zoner og udarbejde handlingsprogrammer for de udpegede sårbare zoner. Ved sårbare zoner forstås jordområder, hvorfra der er afstrømning til vandområder, hvor overfladevandet er eutrofieret, eller hvor overfladevand eller grundvand indeholder over 50 mg/l nitrat, eller der er fare for, at denne grænse nås. De foranstaltninger, der skal medtages i medlemsstaternes handlingsplaner for de sårbare zoner er angivet i direktivets bilag III. Som følge heraf skal der være nationale bestemmelser vedrørende perioder med forbud mod gødning, kapaciteten i anlæg til opbevaring af husdyrgødning, en begrænsning af tilførsel af gødning til jorden under hensyn til bl.a. jordbundsforholdene, klimatiske forhold og jordens anvendelse og dyrkningsmetoder m.v. Medlemsstaterne skal udarbejde en kodeks for godt landmandsskab, som kan følges af landmændene på frivillig basis. Kodeksen skal ifølge direktivets bilag II mindst indeholde regler om bl.a. opbevaringskapacitet for kunstgødning, samt retningslinjer for udbringelse af både husdyrgødning og handelsgødning i nærheden af vandløb, på skråninger og oversvømmet jord m.v. Det er frivilligt at fastsætte vejledende regler med hensyn til bl.a. planlægning af jordens anvendelse, grønne marker, m.v. For sårbare områder skal medlemsstaterne indføre bindende regler for anvendelsen af husdyr- og handelsgødning. Reglerne skal udover de forhold der indgår i kodeksen for godt landmandskab, omfatte regler med grænser for, hvor meget husdyrgødning, der kan udbringes på landbrugsjord pr. hektar pr. år. For både husdyrgødning og handelsgødning skal medlemsstaterne fastsætte grænser for tilladte mængder, der må udbringes. Medlemsstaterne skal oprette et overvågningsprogram (for nitratkoncentrationer i ferskvand), herunder foretage prøver, samt informere Kommissionen om udmøntningen af reglerne. Direktivets bilag kan ændres gennem en IIIb komitéprocedure, jf. direktivets artikel 9. Gennemførelse Direktivet er gennemført ved: - Bekendtgørelse af lov om miljøbeskyttelse (Miljøloven) nr. 698 af 22.9.98 Vurdering af virkninger Danmark har meddelt Kommissionen at hele landet er blevet udpeget som et sårbart område. Direktivets krav har stort set kunnet opfyldes med eksisterende danske regler. Danmark fik allerede i 1988 regler om gødskningsplaner for husdyrgødning, som er en opfølgning af kravet i Vandmiljøplanen fra 1987 om obligatoriske gødnings- og sædskifteplaner fra 1988. Krav til prøvetagning, overvågning m.v. kunne opfyldes med de eksisterende danske overvågningsprogrammer m.v. Dog nødvendiggør direktivets krav om maksimal tilførsel af 170 kg. kvælstof pr. hektar en stramning af bekendtgørelse nr. 1159/1994 (husdyrgødningsbekendtgørelsen). Denne stramning er opnået gennem aftalen om Vandmiljøplan II af 17. februar 1998, som har fundet sit lovgrundlag gennem lov nr. 478 og lov nr. 479 om henholdsvis justering af harmonikravene og genopretning af vådområder i overensstemmelse med aftalen om Vandmiljøplan II og beskyttelse af drikkevandsressourcer og vandforsyning. Se herom gennemgangen i afsnit 6.1.2. Aftalen om Vandmiljøplan II havde til formål at virkeliggøre den reduktion af markbidrag med 100.000 tons kvælstof, som skulle være et afgørende led af Danmarks implementering af nitratdirektivet. Kvælstofnormen skal ifølge aftalen nedsættes med 10%, og der skal indføres en skærpet sanktionspraksis. Parterne forpligter sig til at gennemføre et bødesystem med faste satser på forbrug af kvælstofgødning udover den sænkede gødningsnorm, samt at indføre en generel afgift på kvælstofgødning, jf. bilag I til lovforslag nr. 55. 6.9 Direktiv 86/278/EØF om anvendelse af slam fra rensningsanlæg i landbruget Direktivet, der har hjemmel i artikel artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308) fastsætter minimumsregler for anvendelsen af slam fra rensningsanlæg. Direktivet regulerer grænseværdier for indholdet af tungmetaller i slam, for den årlige mængde slam, der kan udbringes, og højeste indhold af tungmetaller i jorden, hvor slammet skal udbringes. Herudover er der bestemmelser om, til hvilke anvendelser (afgrødetyper) slam kan anvendes som gødning, samt om hvor lang en periode, der skal gå, før jorden kan anvendes til f.eks. fødevareafgrøder. Det følger af direktivet, at medlemsstaterne skal påse, at der løbende føres registre med angivelse af bl.a. den producerede slammængde, samt den mængde, der leveres til landbruget, slammets karakteristika og sammensætning. Direktivet er et minimumsdirektiv og medlemsstaterne kan, såfremt omstændighederne kræver det, vedtage strengere bestemmelser. Kommissionen skal have meddelelse herom. Gennemførelse Direktivet er blevet gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 736 af 26. oktober 1989 om anvendelse af slam, spildevand og kompost m.v. til jordbrugsformål. Bekendtgørelsen er blevet revideret adskillige gange, se bekendtgørelse nr. 823 af 16. september 1996 om anvendelse af affaldsprodukter til jordbrugsformål som ændret ved bekendtgørelse nr. 567 af 3. juli 1997. Vurdering af virkninger Allerede før direktivets vedtagelse havde Danmark en bekendtgørelse om anvendelse af slam fra rensningsanlæg.212 Direktivet var i vidt omfang i overensstemmelse med denne bekendtgørelse. Direktivet indeholdt i forhold til bekendtgørelsen skærpede krav med hensyn til antallet af tungmetaller, der var reguleret af grænseværdier. På den anden side var de grænseværdier, der eksisterede i bekendtgørelsen, skrappere end de, der var fastsat i direktivet. Direktivet fastsatte grænseværdier for den årlige mængde tungmetaller, der kan udbringes med slam. I den danske bekendtgørelse fandtes der kun en sådan værdi for cadmium. Endvidere fastsatte direktivet jordkvalitetskriterier m.h.t. jordens indhold af tungmetaller, hvilket var nyt i forhold til de danske regler. For så vidt angår anvendelsesrestriktioner, var bekendtgørelsens hygiejnisk begrundede anvendelsesrestriktioner strengere, end de der var fastsat i direktivet. Bekendtgørelsen med efterfølgende ændringer indeholder på en række væsentlige punkter betydelige skærpelser i forhold til direktivet. For det første regulerer bekendtgørelsen alle typer affaldsprodukter, der kan anvendes til jordbrugsformål. Herudover er bekendtgørelsens grænseværdier for tungmetalindhold i slam strengere end direktivets, ligesom der i bekendtgørelsen er fastsat grænseværdier for miljøfremmede stoffer, der ikke er nævnt i direktivet. Bekendtgørelsens jordkvalitetskriterier, hygiejnisk begrundede anvendelsesrestriktioner samt øvrige regler om anvendelse er ligeledes strengere, end de der findes i direktivet. 6.10 Direktiv 73/404/EØF om vaske- og rengøringsmidler. Direktiv 73/405/EØF om kontrolmetoder for de anioniske overfladeaktive stoffers biologiske nedbrydningsevne De to direktiver samt ændringsdirektiverne hænger så meget sammen, at de beskrives samlet her. Direktiverne har til formål at mindske vandforurening forårsaget af overfladeaktive stoffer i vaske- og rengøringsmidler samt at fjerne handelshindringer. Direktiverne adskiller sig fra de andre vanddirektiver ved at regulere et produkt. Direktiverne har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og gennemfører en totalharmonisering for så vidt angår medlemsstaternes krav til vaske- og rengøringsmidlers biologiske nedbrydelighed. Direktiv 73/404/EØF fastsætter, at en række overfladeaktive stoffer i vaske- og rengøringsmidler mindst skal være 90% biologisk nedbrydelige. Derudover indeholder direktiv 73/404/EØF en konsultationsprocedure, der skal følges, såfremt en medlemsstat nedlægger et forbud mod et middel, der har en mindre nedbrydelighed end tilladt i direktivet. Direktiv 73/405/EØF fastsætter kontrolmålemetoder for så vidt angår anioniske overfladeaktive stoffers biologiske nedbrydningsevne. Direktiv 82/242/EØF (1. ændring af direktiv 73/404/EØF) omhandler målemetoder for anioniske overfladeaktive stoffer. Begge direktiver bestemmer, at midler kun må forbydes, såfremt resultaterne viser en nedbrydelighed på under 80%. Der kan vælges en af fire undersøgelsesmetoder, der stammer fra OECD, Tyskland, Frankrig og England. Kontrolmålemetoderne for anionaktive stoffer er blevet opdateret ved direktiv 82/243/EØF om ændring af direktiv 73/405/EØF. Ifølge direktiv 82/242/EØF jf. direktiv 73/404/EØF skal tilpasninger med hensyn til ændringer i bilagenes kontrolmålemetoder ved komitéprocedure IIIa. Komitéproceduren gælder også for direktiv 73/405/EØF, jf. direktiv 82/243/EØF. Direktiv 82/242/EØF indeholder en tidsbegrænset mulighed for medlemsstaterne til at gøre visse undtagelser fra kravet om nedbrydelighed for anioniske aktivstoffer. Tidsfristen blev udskudt til 1. januar 1990 ved direktiv 86/94/EØF. Gennemførelse Direktiv 73/404/EØF og 73/505/EØF er blevet gennemført i dansk ret ved: - Bekendtgørelse nr. 347 af 27. juni 1975 om vaske- og rengøringsmidlers nedbrydelighed. Første ændring til 73/404/EØF (direktiv 82/242/EØF) og direktiv 82/243/EØF om ændring af direktiv 73/405/EØF er blevet gennemført i dansk ret ved: Bekendtgørelse nr. 443 af 6. september 1983 om overfladeaktive stoffer biologiske nedbrydelighed i vaske- og rengøringsmidler. Bekendtgørelsen ophæver bekendtgørelse nr. 347 af 27. juni 1975. Direktiv 86/94/EØF er blevet gennemført i dansk ret ved: Bekendtgørelse nr. 124 af 14. marts 1986 om ændring af bekendtgørelse nr. 443 om overfladeaktive stoffers biologiske nedbrydelighed i vaske og rengøringsmidler. (Bekendtgørelsen ændrer bekendtgørelse nr. 443 af 6. september 1983). Bekendtgørelse nr. 726 af 13. november 1987 om indberetning til Miljøstyrelsen (Produktregister). Vurdering af virkninger Danmark har ikke før haft regler om vaske- og rengøringsmidlers biologiske nedbrydelighed. Bekendtgørelserne gennemfører direktiverne uden ændringer og benytter adgangen til at gennemføre undtagelser for visse produkter. Det må derfor antages, at EU har påvirket dansk miljøpolitik på en gunstig måde på dette område ved at fastsætte regler om vaske- og rengøringsmidler. Dog udelukker direktivernes totalharmonisering muligheden for at fastsætte selvstændige regler, idet det bemærkes, at direktiverne ikke indeholder en beskyttelsesklausul. 7. Risiko for industrielle uheld og affald fra titandioxidindustrien7.1 Direktiv 96/82/EF om kontrol med risikoen for større uheld med
farlige stoffer 7.1 Direktiv 96/82/EF om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer Direktiv 96/82/EF om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer ophævede direktiv 82/501/EØF med virkning fra 3.2.1999. Direktivet er meget bredere i sit anvendelsesområde end direktiv 82/501/EØF. Direktiv 96/82/EF, der har hjemmel i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175), er et minimumsdirektiv, hvis formål er konsekvent og effektivt at sikre et højt beskyttelsesniveau i hele Fællesskabet. Med direktiv 96/82/EF udvides direktiv 82/501/EØF’s anvendelsesområde til at omfatte alle virksomheder, hvor der er farlige stoffer til stede i så tilstrækkelige store mængder, at der skabes fare for større uheld. Afgørende for, om en virksomhed er omfattet af direktivet, er om farlige stoffer er tilstede eller kan dannes i mængder, der er større end eller lig med de tærskelmængder, der angives i direktivets bilag I. Alle virksomheder, der er omfattet af direktivet, skal indgive anmeldelse til tilsynsmyndigheden. Direktivet fastsætter krav til indholdet af de oplysninger, som en anmeldelse skal indeholde. Hertil kommer, at de (tunge) virksomheder213 skal udarbejde en plan for forebyggelse af større uheld (samt revision heraf ved ændring af et anlæg, en virksomhed eller et lager), en sikkerhedsrapport og oplysninger om sikkerhedsforanstaltninger, beredsskabsplaner mv. Direktivet indeholder også bestemmelser med henblik på at mindske risikoen for en dominoeffekt, dvs. muligheden for at følgerne af større uheld kan være øget på grund af virksomhedernes indbyrdes placering. For at begrænse muligheden for større uheld eller forværre følgerne af sådanne skal myndighederne sørge for at de berørte virksomheder modtager de nødvendige oplysninger, og at der etableres et samarbejde om underretning af offentligheden. Ifølge direktivet skal driftslederen efter større uheld underrette den kompetente myndighed herom, og disse myndigheder skal hurtigst muligt underrette Kommissionen om sådanne større uheld. Der er i direktivet fastsat krav til indholdet af sådanne oplysninger. Endelig skal medlemsstaten forbyde drift eller idriftsætning af virksomheder, anlæg eller lagre mv., såfremt driftlederen klart har truffet utilstrækkelige foranstaltninger til at forebygge eller begrænse faren for større uheld. Gennemførelse Direktivet skulle have været implementeret i februar 1999. På grund af den snævre tilknytning til IPPC-direktivet er det besluttet at implementere de to direktiver samtidig i efteråret 1999. Kommissionen er orienteret. Nedenfor beskrives det ophævede direktiv. 7.2 Direktiv 82/501/EØF om risikoen for større uheld i forbindelse med en række industrielle aktiviteter (Seveso-direktivet) Formålet med direktivet var at forebygge større industriuheld. Direktivet skulle ses på baggrund af en række uheld i EF, bl.a. ulykkerne i Seveso i Italien og Flixborough i England. Direktivet, der havde hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308), fastsatte minimumsregler. Direktivet omfattede virksomheder, der anvendte farlige stoffer i processer, f.eks. alkylering, eller som oplagrede farlige stoffer over en vis mængde. Stofferne og processerne var opregnet i direktivets bilag. Direktivet pålagde medlemsstaterne at indføre regler, der sikrede, at: - nye virksomheder, som direktivet definerede som særligt risikobetonede, skulle
indgive anmeldelse til myndighederne med en række nærmere angivne oplysninger, inden
anlægget kom i drift. Oplysningerne angik de stoffer og processer, der blev anvendt og
påtænkte foranstaltninger i en eventuel uheldssituation, Direktivet indeholdt krav om komitéprocedure IIIa for tilpasninger af bilag V, som omhandlede en del af de oplysninger, der skulle gives i forbindelse med en anmeldelse. Gennemførelse Direktivet blev for Miljøministeriets vedkommende215 gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 206 af 1. maj 1984 om risikoen for større uheld i forbindelse med en række industrielle aktiviteter (nu ophævet). Som suppleret ved: - Vejledning nr. 3/1985 om pligter ved risikobetonede aktiviteter (nu ophævet). Se nedenfor under 2. ændring af direktivet. Den danske regulering i dag er bekendtgørelse nr. 520 af 5. juli 1990. Vurdering af virkninger Siden 1973 har Miljøbeskyttelseslovens § 2, stk. 2 indeholdt en regel om, at risiko for forurening, der skyldes uheld, også var omfattet af lovens bestemmelser. Nye virksomheder, der var listet i bilaget til loven, skulle forinden godkendes efter reglerne i lovens kapitel 5. I bekendtgørelse nr. 176 af 29. marts 1974 om godkendelse af særligt forurenende virksomheder m.v. krævedes det, at en ansøgning om godkendelse skulle indeholde mere generelle oplysninger om risikobetonede processer og oplag samt om planlagte foranstaltninger mod driftsforstyrrelser eller uheld. Direktivet medførte, at også eksisterende virksomheder skulle anmeldes og risikovurderes. Derudover medførte direktivet, at der kom mere præcise regler for hvilke oplysninger, der skulle lægges til grund for en risikovurdering af virksomheder.216 Disse forpligtelser medførte en væsentlig udvidelse af de dagældende danske regler. Bekendtgørelsens krav om anmeldelse fandt anvendelse på ca. 65 virksomheder.217 Danmark havde en positiv holdning til direktivforslaget. Baggrunden for, at der ikke tidligere har været så omfattende regler om risikovirksomheder, kan være, at der ikke har været tilsvarende større uheld i Danmark. Ændringer til direktivet Direktivet er blevet ændret 2 gange i henholdsvis 1987 og 1988 samt ophævet ved direktiv 96/82/EF fra 1996. 1. ændring: Direktiv 87/216/EØF af 19. marts 1987 medførte en revision med henblik på en skærpelse af bilag I, II og III i direktiv 82/501/EØF. Dette indebar en stramning af grænsen for mængden af visse stoffer, der var anmeldelsespligtige, f.eks. chlor og amoniumnitrat, dels en lempelse af grænserne for nikkel og cobolt, der skyldtes, at cobolt- og nikkelforbindelser ikke var så farlige, som først antaget. Direktivet blev gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 545 af 16. september 1988 om vurdering af sikkerheden med risikobetonede aktiviteter, der kan medføre større uheld. Bekendtgørelsen gennemførte bilagene uden ændringer. Direktivet har betydet en lempelse af de danske regler som følge af lempelserne for cobolt- og nikkelforbindelser. Stramningerne har ikke haft konsekvenser for Danmark. 2. ændring: Direktiv 88/610/EØF af 24. november 1988 gennemførte en del stramninger og udvidelser af direktivets bilag II. Bilag II blev udbygget og skærpet for så vidt angik oplagring af farlige stoffer og præparater, hvad enten disse oplagres i løsform eller i emballage (anmeldepligtige oplag). Definitionen af oplagring blev udvidet til at omfatte al oplagring. Oplagring af stoffer og/eller præparater, der kunne klassificeres som meget giftige, giftige, letantændelige, eksplosive eller brandnærende i henhold til direktiverne om klassificering (se kapitel 2), var således omfattet af anmeldelsespligten, hvis de kom over en vis mængde. Endelig indeholdt direktivet mere præcise krav til de oplysninger, som skulle gives til befolkningen i områder med tilgrænsende risikovirksomheder. Eksempelvis oplysninger om virksomhedens navn og anlæggets beliggenhed, en alment forståelig redegørelse for de aktiviteter, der foregik på virksomheden, herunder generelle oplysninger om, hvorledes den berørte befolkning skulle varsles og informeres om eventuelle uheld. Direktivet havde hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175). 2. ændring er gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 520 af 5. juli 1990 om vurdering af sikkerheden i forbindelse med risikobetonede aktiviteter, der kan medføre et større uheld, som ændret ved bekendtgørelse 848 af 3. september 1994. Bekendtgørelsen ophævede bekendtgørelse nr. 545/88. og suppleret ved: - Vejledning nr. 4/1990 om pligter ved risikobetonede aktiviteter. Bekendtgørelsen gennemførte direktivets bilag uden ændringer. Ved gennemførelsen af VVM-direktivet,218 blev VVM-proceduren dog også indført for sager om etablering af anmeldepligtige risikovirksomheder. 7.3 Direktiverne om fastsættelse af nærmere regler for harmonisering af programmer for nedbringelse af forureningen fra affald fra titandioxidindustrien med henblik på at bringe den til ophør Titandioxidindustriens forurening er reguleret ved følgende direktiver: - Direktiv 78/176/EØF af 20. februar 1978 om affald fra titandioxidindustrien. - Direktiv 82/883/EØF af 3. december 1983 om metoder til overvågning af og kontrol med miljøer, der berøres af udledninger fra titandioxidindustrien. - Direktiv 83/29/EØF af 24. januar 1983 om ændring af direktiv 78/176/EØF om affald fra titandioxidindustrien. Direktiv 89/428/EØF af 21. juni 1989 om fastsættelse af nærmere regler for indbyrdes tilnærmelse af programmer for nedbringelse af forureningen fra titandioxidindustrien med henblik på at bringe den til ophør. Direktiv 89/428/EØF blev ophævet af EF-domstolen ved dom af 11. juni 1991 som følge af anvendelsen af et forkert retsgrundlag. Direktiv 92/112/EØF af 15. december 1992 om fastsættelse af nærmere regler for indbyrdes tilnærmelse af programmer for nedbringelse af forurening fra titandioxidindustrien med henblik på at bringe den til ophør. Direktiv 92/112/EØF af 15. december 1992 blev udformet med henblik på at udfylde det retlige tomrum, som opstod med ophævelsen af direktiv 89/428/EØF. Det fremgår af direktivets præambel, at de medlemsstater, som allerede i overensstemmelse med det ophævede direktiv havde truffet nødvendige implementeringsforanstaltninger ikke behøvede at gøre yderligere, idet direktiv 92/112/EF er i overensstemmelse med direktiv 89/428/EØF. Det er direktivets formål at harmonisere medlemsstaternes bestemmelser om produktionsforholdene for titandioxid, dels for at undgå at konkurrencen mellem producenterne forvrides, dels for at sikre miljøbeskyttelse på et højt niveau. Medlemsstaterne skal med henblik herpå udarbejde programmer med en generel målsætning om at nedbringe forureningen fra flydende, fast og luftformigt affald. Det pointeres i præamblen, at alt affald fra titandioxidindustrien bør undgås, genanvendes eller bortskaffes uden risiko for menneskers sundhed og for miljøet. Direktivet har hjemmel i artikel 100 A (nu artikel 95). Det fremgår dog udtrykkeligt af direktivet, at medlemstaterne kan vedtage strengere regler. Gennemførelse Direktiv 82/883/EØF og 83/29/EØF (samt 89/428/EØF) er gennemført ved en meddelelse til Kommissionen om, at ingen danske virksomheder er omfattet.219 Direktiv 92/112/EØF er gennemført ved: - Lov nr. 476 af 30. juni 1993 om beskyttelse af havmiljøet. Og som supplement hertil er der udstedt et cirkulære til Miljøstyrelsen nr. 173 af 15. oktober 1993 om dumpning af affald fra titandioxidindustrien. Vurdering af virkninger Direktiverne har ikke medført lovgivningsmæssige ændringer for Danmark, idet denne type industri ikke findes i landet. Domstolen har, som tidligere nævnt, afsagt en dom angående den for direktiv 89/428/EØF anvendte hjemmel, som har generel betydning for afgrænsning mellem anvendelsesområdet for henholdsvis artikel 100A (nu artikel 95) og 130S (nu artikel 175). Dommen, der er beskrevet i kapitel 3 om affald, skal ses i sammenhæng med de andre hjemmelsdomme, som er beskrevet samme sted. Med dommen blev direktiv 89/428/EØF, som nævnt, annulleret. Direktiv 92/112/EØF erstatter det annullerede direktiv. EU’s krav til gennemførelse af direktivet har medført, at der skulle udstedes en bekendtgørelse, selv om der ikke findes den type industri i Danmark, som direktivet omfatter. 8. Ekstern Støj8.1 Indledning og sammenfatning 8.1 Indledning og sammenfatning I forhold til andre typer af forurening af omgivelserne, for eksempel luftforurening og forurening af vandmiljøet, som er omhandlet i de foregående kapitler, indtager støjforurening en særstilling. Støj påvirker kun mennesker og dyr så længe støjkilden udsender lyd. Støj kan forårsage en række skadevirkninger på mennesker såsom høreskader, stress og andre psykiske virkninger samt søvnforstyrrelser. Lydens styrke måles i decibel - forkortet dB. Støjniveauet en stille nat på landet er 10 dB(A)220, mens støjen 10-50 meter fra et startende jetfly er 140 dB(A). Høreskader kan opstå ved en støjstyrke på 90 dB (A) over længere tid. I begyndelsen af 70’erne var der i Danmark og EU kun regler om støjudsendelse fra motorkøretøjer. Herudover var der i Danmark hjemmel i en række planlægningslove, sundhedsvedtægter og politivedtægter til at inddrage støjhensyn i planlægning, tilsyn med virksomheder og overholdelse af ro og orden. Lovene var af generel karakter og tog ikke direkte sigte på beskyttelse af befolkningen mod støj. 221 Der findes i dag EU-regler om støjemissioner fra motorkøretøjer, entreprenørmateriel, plæneklippere og flyvemaskiner. Reglerne er begrundet i oprettelsen af det indre marked. De har derfor alle hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94), og efter vedtagelsen af Fællesakten i 1987, i EF-traktatens artikel 100A (nu artikel 95). De fleste direktiver indebærer en typedeklarationsordning, hvor producenten eller importøren før markedsføring får et eksemplar af produktet afprøvet på et godkendt laboratorium i EU. Direktiverne indeholder de mindsteregler, som et laboratorium skal overholde for at blive autoriseret af en medlemsstat. Målemetoderne er også fastsat i direktiverne. Hvis produktet overholder kravene, skal laboratoriet eller medlemsstaten udstede en typegodkendelsesattest, som skal følge med ved salg af produktet. Andre EU-lande kan i princippet ikke nægte markedsføring af typegodkendte produkter. Hvis grænseværdierne ikke overholdes, må landet rette henvendelse til myndighederne i det land, hvor godkendelsen blev givet, og det er herefter disse myndigheder, der må træffe foranstaltninger overfor producenten. Reglerne medfører enten en totalharmonisering eller optionel harmonisering. I modsætning til totalharmonisering kan medlemsstaterne ved optionel harmonisering opretholde nationale regler på deres eget territorium, blot det tillades at markedsføre produkter, som opfylder EU-kravene. Der kan altså ikke stilles krav om, at alle produkter skal opfylde de nationale regler. Optionel harmonisering anvendes i praksis til at opretholde lempeligere regler for f.eks. at beskytte en national produktion, der har svært ved at klare konkurrencen. De fleste af direktiverne giver Kommissionen kompetence til at vedtage tilpasninger til den tekniske udvikling gennem en komitéprocedure (IIa), se eventuelt ordforklaring i bilag 1. Både EU- og danske regler om støj har været længe undervejs. Allerede før Miljøministeriet blev grundlagt havde Forureningsrådet fået udarbejdet en redegørelse om forslag til bekæmpelse af støj. Hovedkonklusionen var, at støj skulle begrænses ved kilden, hvilket blandt andet kunne ske ved krav om typegodkendelse. De støjkilder, der blev betragtet som mest belastende, var først og fremmest motorkøretøjer og dernæst støj fra bygge- og anlægsvirksomhed, jernbaner og flyvemaskiner. De danske overvejelser pegede derfor i samme retning som EUs. EU-direktiverne om støjudsendelse fra entreprenørmateriel og flyvemaskiner kom dog før de danske regler. EU-reglerne om motorkøretøjer var strengere end de danske regler, mens EU-reglerne om motorcykler kun har medført mindre ændringer i de danske regler. Endelig havde Danmark regler om støjudsendelse fra plæneklippere fire år før et direktiv herom blev vedtaget. De danske regler om støj er mere omfattende end EU-reglerne. Foruden de regler, der bliver beskrevet her, er der i Danmark regler om støjbelastningen (støjemmission) fra restaurationer, vindmøller, skydebaner, motorsportsbaner og generelle regler om støj fra virksomheder. Støj reguleres af flere ministerier, herunder Trafikministeriet (biler og motorcykler) og Arbejdsministeriet (arbejdsmiljøregler). Dette kapitel omhandler EU-regler om ekstern støj, som falder indenfor Miljøstyrelsens område - også selv om det deles med andre ministerier. EU-regler om støj indenfor virksomheder samt om husholdningsapparater er således ikke omfattet. 8.2 Direktiv 70/157/EØF om tilladt støjniveau og udstødningssystemer fra motordrevne køretøjer Direktivet, der har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94), er et særdirektiv til den generelle typegodkendelsesordning for motorkøretøjer, der blev indført ved direktiv 70/156/EØF. Se også direktiv 70/220/EØF m.v. i kapitel 5.3.1. om luftforurening fra biler. Direktiv 70/157/EØF fastsætter krav til det tilladte støjniveau fra motorkøretøjer som sådan og til lyddæmpere, som sælges separat. Direktivet omhandler ikke rullende materiel (tog), landbrugsmaskiner eller motorcykler. Der fastsættes forskellige grænser for lydniveauet afhængig af størrelse og type af køretøj. I dag må en personbil f.eks. ikke udsende mere støj end 74 dB(A), mens en stor lastbil højst må udsende 80 dB(A). Bilag 1 indeholder testmetoder og krav, der skal overholdes for at opnå en typegodkendelse. Bilag 2 gælder specielt for lydpotter, der sælges særskilt. Bilag 3 indeholder en model til godkendelsescertifikat. Direktivet anvendte op til 1992 optionel harmonisering. Kravet om totalharmonisering blev da indført med virkning fra 1995. Direktivet er senere blevet ændret adskillige gange: - Direktiv 73/350/EØF udvider testkravene. Gennemførelse Direktiverne er gennemført ved: - Færdselsstyrelsens "Detailforskrifter for motorkøretøjer", seneste udgave 1998. Direktiverne er gennemført i medfør af Færdselslovens bestemmelser. Færdselslovgivningen hører under Trafikministeriet. Vurdering af virkninger Bekendtgørelsen fra 1973 gennemfører det oprindelige direktiv ved at fastsætte, at køretøjer, der opfylder EU-krav til typegodkendelse, ikke kan nægtes godkendt i Danmark. Inden Danmark meldte sig ind i EU i 1973, var de danske krav til motorkøretøjers støjniveau gennemgående 1-2 dB(A) lavere end EU-direktivets. På det tidspunkt lå de danske støjgrænser for køretøjer mellem 84 og 92 dB(A). Da direktivet blev skærpet i 1977 var EU-kravene til busser og lastbiler 3-7 dB(A) lavere end de danske. 222 Omkring 1980 svarede de danske støjgrænser for personbiler stort set til direktivets regler. Miljøstyrelsen fandt at grænserne i 1977-direktivet ikke var progressive nok. Direktivets regler fra 1977 blev dog først fuldstændig gennemført som nationale krav i 1982. Siden er ændringsdirektiverne gennemført fuldt ud. Den danske målsætning har gennem 80’erne været en grænseværdi på 80 dB(A) for alle køretøjstyper. 8.3 Direktiv 78/1015/EØF om støj fra motorcykler Ligesom direktiv 70/157/EØF om motorkøretøjer, fastsætter direktivet 78/1015/EØF regler om tilladt støjniveau og udstødningsanlæg for motorcykler, herunder målemetoder, særlige regler for standardtypegodkendelse og mærkning. Direktivet, der har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) indfører optionel harmonisering. De oprindelige grænseværdier lå på 78 dB(A) til 86 dB(A) afhængig af motorens størrelse. Direktiv 78/1015/EØF blev først ændret ved direktiv 87/56/EØF, således at målemetoderne blev mere repræsentative for den reelle anvendelse af motorcykler ved kørsel i bymæssig bebyggelse. Hertil kom, at antallet af motorcykelkategorier begrænsedes, og der blev fastsat grænseværdier for de enkelte kategorier. Direktiv 87/56/EØF skærpede grænseværdierne og indførte grænseværdier mellem 77 og 82 dB(A). Direktiv 97/24/EF indførte grænseværdier mellem 75 og 80 dB(A) samt grænseværdier for knallerter. Dernæst blev direktiv 78/1015/EØF ændret ved direktiv 89/235/EØF. Direktiv 89/235/EØF supplerede direktiv 78/1015/EØF med bestemmelser vedrørende udstødningsanlæg, der i form af selvstændige tekniske enheder markedsføres og anvendes som reservedele, herunder krav til erstatningslyddæmpere. Endelig ophæves direktiv 78/1015/EØF med virkning fra 18. december 1998, ved direktiv 97/24/EF om dele af og kendetegn ved to- og trehjulede motordrevne køretøjer. Direktiv 97/24/EF, der har hjemmel i artikel 100A (nu artikel 95), gælder for dæk, lygter og lyssignal, udragende dele, førerspejle, foranstaltninger mod luftforurening, brændstofbeholdere, foranstaltninger mod ulovlige indgreb, elektromagnetisk kompatibilitet, tilladt støjniveau og udstødningssystemer, tilkoblings- og fastspændingsanordninger, sikkerhedsseler og deres forankringer, ruder, forrudeviskere og forrudevaskere samt afrimnings- og afdugningsanordninger til forruder på enhver type køretøjer som defineret i direktiv 92/61/EØF. Vurdering af virkninger Direktivet medførte en mindre forbedring i de dagældende danske regler. Danmark pressede på for at skærpe grænseværdierne for særligt de større motorcykler, da disse havde en væsentlig støjgene og var den mest solgt type. Miljøministeriets målsætning var en grænseværdi på 80 dB(A) for denne type motorcykel. Dette blev gennemført ved direktivændringen i 1987, med virkning fra 1993. Kravene er indført i detailforskrifter for 1998. 8.4 Direktiverne om støj fra entreprenørmateriel Der er vedtaget en lang række direktiver om entreprenørmateriel, som anvendes på byggepladser og anlægsarbejde. Der er to overordnet direktiver om entreprenørmateriel. Det første skridt på vejen mod harmoniserede EU-regler blev vedtaget i 1979 ved direktiv 79/113/EØF, som fastsatte de generelle målemetoder for støj emissioner fra alle typer entreprenørmateriel. Imidlertid kunne direktivet først få anvendelse ved vedtagelsen af direktiv 84/532/EØF, som indeholdt de generelle regler om proceduren for typegodkendelse, og "særdirektiverne", som blev vedtaget samtidig. Særdirektiverne indeholder grænseværdier for støjemissioner fra de specifikke typer af materiel, så som kompressorer, tårnkraner, svejseaggregater og pikhamre. Direktiverne gælder ikke for materiel, hvis primære formål er transport, eller for land- og skovbrugstraktorer. Direktiverne er et led i oprettelsen af det indre marked, selv om de også har betydning for arbejdsmiljøet. Direktiverne indebærer en totalharmonisering. Alle direktiverne indeholder en revisionsklausul, hvor Kommissionen bemyndiges til at vedtage ændringer i bilagene dertil. Kommissionen skal følge komitéprocedure IIa. Direktiv 79/113/EØF fastsætter de almene krav til støjmåling af entreprenørmateriel, med mindre der vedtages særlige regler i særdirektiverne. Oprindelig var der kun formuleret målemetoder for den udsendte støj. Ved ændringsdirektiv 81/1051/EØF blev der indsat et bilag med målemetoder for støj på operatørpladsen, det vil sige den støj, der rammer den, der betjener eller kører maskinen. Kommissionens direktiv 85/405/EØF foretager en teknisk tilpasning til bilagene med hensyn til de faktiske afprøvningsvilkår. Ligesom de andre regler på støjområdet gælder der et typegodkendelsessystem for disse typer materiel. Direktiv 84/532/EØF (rammedirektivet) fastsætter de overordnede regler herom. Direktivet stadfæster medlemsstaternes mulighed for at gennemføre yderligere foranstaltninger for at begrænse lydemission for entreprenørmateriel (arbejdsmiljøklausul). Bestemmelsen blev indført efter dansk ønske. Foranstaltningerne må dog ikke indebære nye emissionsgrænseværdier for de i direktivet omhandlede maskiner. Endelig indeholder direktivet en sikkerhedsklausul. Der er vedtaget 6 særdirektiver om bestemte typer entreprenørmateriel. Grænseværdierne for støjemissioner er som regel fastsat i to faser på henholdsvis 18 måneder og 5 år efter direktivets ikrafttrædelse. Alle direktiverne indeholder supplerende eller særskilte målemetoder for støjemissioner i forhold til direktiv 79/113/EØF. Typegodkendelser må højst gælde i fem år. Alle direktiverne giver medlemsstaterne tilladelse til at fastsætte særlige regler i "sårbare områder". Få af direktiverne har bestemmelser vedrørende støj på operatørpladsen. Myndighederne fører kontrol med, at maskinerne overholder kravene ved stikprøvekontrol. Endelig indeholder direktiverne mærkningsbestemmelser. I de følgende nævnes alene særtræk ved de enkelte særdirektiver. - Direktiv 84/533/EØF om tilladeligt lydeffektniveau for motorkompressorer. Grænseværdierne i fase 1 varierer efter størrelsen fra 101 dB(A) til 106 dB(A) og reduceres med 1-2 dB(A) i fase 2. Grænseværdierne gælder kun ekstern støj. Direktivets bilag 1 og 2 (målemetoder og teknisk oplysningsmateriale) blev tilpasset ved Kommissionens direktiv 85/406/EØF. - Direktiv 84/534/EØF om tilladeligt lydeffektniveau for tårnkraner. Grænseværdierne for ekstern støj nedsættes fra 102 dB(A) til 100 i fase 2. Støjniveauet på operatørplads skal nedbringes fra 85 dB(A) til 80 i fase 2. Direktivet indeholder en arbejdsmiljøklausul, hvorefter medlemsstaterne kan begrænse støjniveauet på førerpladsen i tårnkraner. Direktivets bilag 1 blev tilpasset ved Kommissionens direktiv 87/405/EØF. - Direktiv 84/535/EØF om tilladeligt lydeffektniveau for elektriske svejseaggregater. Grænseværdierne for ekstern støj nedsættes fra 104/101 dB(A) til 101/100 dB(A) i fase 2. Direktivets bilag 1 (målemetoder) blev tilpasset ved Kommissionens direktiv 85/407/EØF. - Direktiv 84/536/EØF om tilladeligt lydeffektniveau for generatoraggregater. Grænseværdierne afhænger af den elektriske effekt. Grænseværdierne reduceres fra 103-105 dB(A) i fase 1 til 100/102 dB(A) i fase 2. Bilag 1 er blevet tilpasset ved Kommissionens direktiv 85/408/EØF. - Direktiv 84/537/EØF om tilladeligt lydeffektniveau for betonbrækkere og pikhamre. Grænseværdier afhænger af vægt og reduceres fra 110-116 dB(A) i fase 1 til 108-114 dB(A) i fase 2. Bilag 1 er blevet tilpasset ved Kommissionens direktiv 85/409/EØF. - Direktiv 86/662/EØF om begrænsning af støjemissionen fra hydrauliske gravemaskiner, gravemaskiner med tove, dozere og læssere samt gravelæssemaskiner. Direktivet er blevet ændret to gange. Kommissionens direktiv 89/514 gennemfører ændringer i testmetoder. Direktiv 95/27 skærper emissionsgrænserne over 2 faser fordelt over tre forskellige grupperinger i forhold til kW effekt og maskintype. Gennemførelse Direktiverne er gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 128 af 18. marts 1986 om målemetode til bestemmelse af støjemission fra entreprenørmateriel, som ændret ved bekendtgørelse nr. 690 af 15. oktober 1990. - Bekendtgørelse nr. 129 af 18. marts 1986 om begrænsning af støj fra visse typer af entreprenørmateriel, som ændret ved bekendtgørelse nr. 36 af 23. januar 1990. - Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 126 af 17. marts 1986 om fællesbestemmelser for entreprenørmateriel. - Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 674 af 27. oktober 1989 om EF-direktiv om tilladeligt lydniveau og lydtryksniveau på førerpladsen for tårnkraner. - Arbejdstilsynets bekendtgørelse nr. 1036 af 15. december 1995 om begrænsning af støjemissionen fra visse jordarbejdsmaskiner (bekendtgørelsen ophæver tidligere bekendtgørelse nr. 6 af 4. januar 1989 og nr. 42 af 24. januar 1990). Som supplement til disse regler har Arbejdstilsynet udstedt bekendtgørelse nr. 801 af 4. oktober 1993 om støjgrænser på arbejdspladsen. Støjbelastningen må ikke overstige 80 dB(A). Herudover fastsættes arbejdsgiverens forpligtelser for at nedbringe støjbelastning. Vurdering af virkninger Danmark har ikke tidligere haft regler om støj fra entreprenørmateriel. Direktiverne fra 1984 var længe undervejs (siden 1976). Danmark (Arbejdsministeriet) var fra 1979 med til at blokere for vedtagelsen på grund af krav om arbejdsmiljøklausuler og optionalharmonisering, der som nævnt ovenfor under 8.2., i praksis kun anvendes til at gennemføre lempeligere regler. Det sidste krav blev sløjfet senere i 1981. Dengang kunne direktiver kun vedtages med enstemmighed. Danmark har dog arbejdet for lavere grænseværdier ved EU-forhandlinger. Siden har arbejdstilsynet fastsat grænseværdier for støjbelastningen af arbejdstager, som er strengere end arbejdsmiljødirektiv 86/188/EØF om beskyttelse af arbejdstagere mod støj. Da direktiverne indebærer en totalharmonisering, er de danske bekendtgørelser enslydende med direktiverne. Endelig skal nævnes: - Direktiv 84/538/EØF om støj fra motoriserede plæneklippere Direktivet har hjemmel i artikel 100 (nu artikel 94) og har til formål at fastsætte tilladeligt lydniveauer for motoriserede plæneklippere i forhold til størrelsen af skærebladene. Nogle plæneklippere er undtaget, blandt andet land- og skovbrugsmaskiner. Grænseværdierne for støjniveauet ligger mellem 96 og 105 dB(A). Grænseværdierne var gældende fra 1987. Direktivet indfører en ordning, hvor producenten selv skal lade undersøgelser udføre på et godkendt laboratorium. Undersøgelserne skal følge testmetoderne i direktivets bilag 1. Undersøgelserne må kun foretages et sted i EU for hver type plæneklipper. Myndighedernes kontrol med attestens rigtighed udføres ved stikprøvekontrol. Der er desuden krav til mærkning af plæneklippere, hvor støjniveauet angives. Direktivet udgør en totalharmonisering af området. Medlemsstaterne må dog gerne fastsætte regler for anvendelse af plæneklippere af hensyn til arbejdsmiljøet, så længe der ikke kræves ændringer i selve produktet. Direktivet er blevet ændret tre gange: - Kommissionens direktiv 87/252/EØF gennemfører ændringer i bilagene (testmetoder m.v.) i lyset af den tekniske udvikling. - Direktiv 88/180/EØF udvider direktivets anvendelsesområde til også at omfatte cylinderplæneklippere. - Direktiv 88/181/EØF gennemfører grænseværdier og testmetoder for støjniveau fra operatørhøjde: 90 dB(A). Gennemførelse Direktivet er nu gennemført ved: - Bekendtgørelse nr. 235 af 18. april 1988 om begrænsning af støj fra motoriserede plæneklippere. Vurdering af virkninger Allerede i 1980 var der i Danmark regler om støj fra plæneklippere indført ved bekendtgørelse nr. 126 af 8. april 1980. Bekendtgørelsen indførte krav til plæneklippere over to faser, hvor anden fase trådte i kraft i 1983. Kravene i fase to er sammenfaldende med kravene i direktivet, som først trådt i kraft i 1987. Danmark var således foran EU på dette område. EU-reglerne havde også været længe undervejs, med forhandlinger siden 1978. Direktivet har medført mindre ændringer i bekendtgørelsen. Målemetoderne blev mere omfattende, og der indførtes krav til mærkning. 1988-bekendtgørelsen gennemfører ændringerne til direktivet fra 1988 tre år før gennemførelsesfristen. Da der er tale om en totalharmonisering, kan Danmark ikke længere gennemføre selvstændig regler. Samtlige af de nævnte direktiver er under ændring, idet der arbejdes med et forslag til et rammedirektiv.223 Forslaget, der har hjemmel i EF-traktatens artikel 100A (nu artikel 95), har baggrund i Kommissionens Grønbog "Fremtidens støjpolitik" fra 1996, hvor støj i miljøet karakteriseres som et af de største nærmiljøproblemer i Europa. Ifølge Grønbogen havde Kommissionen til hensigt at fremsætte forslag til et rammedirektiv, som begrænser støjemissionerne fra maskiner til udendørs brug. Det er hensigten, at rammedirektivet skal træde i stedet for en række af de gældende direktiver, som skal ophæves. 8.5 Direktiv 80/51/EØF om støj fra subsonisk luftfartøjer Direktiv 80/51/EØF, der har hjemmel i EF-traktatens artikel 84 (nu artikel 80) (lufttransport), gennemfører konventioner vedtaget i FN’s International Civil Aviation Organization. Medlemslandene skal sørge for at registrerede luftfartøjer overholder konventionens krav om støjemissioner. Herefter kan fly kun registreres, såfremt støjkravene overholdes, dog med en række undtagelser. Direktivet er ændret tre gange nemlig ved direktiv 83/206/EØF, 89/629/EØF og 92/14/EØF i takt med konventionsændringer. Direktiv 92/14/EØF forbyder bl.a. anvendelsen af de mest støjende flymaskiner (konventionens kapitel 2 maskiner) efter år 2002.224 Direktivet skal ændres (vedr. hushkittede fly) og vil ved denne lejlighed blive ændret til en forordning. Gennemførelse Direktivet hører under trafikministeriet. Direktivet med ændringer er nu gennemført ved: - Statens luftfartsvæsens bestemmelser om generelle krav til støjniveauet ved start og landing med subsonisk jet flyvemaskiner, 2. udgave, 12. juni 1992. Vurdering af virkninger Danmark kan, ligesom andre EU-lande og Kommissionen, deltage i forhandlinger om konventionen. Danmarks indflydelse her er dog begrænset, da de fly-producerende nationer dominerer forhandlingerne. Direktivet har betydet, at luftfartsloven i sin tid blev ændret til at give hjemmel til sletning af flyvemaskiner fra registret, som ikke overholder kravene. Direktiv 92/14/EØF vil, med en uændret trafikmængde, medføre et fald i den samlet støjniveau. EF-domstolen har i sag C-389/96, taget stilling til en medlemsstats mulighed for at indføre strengere nationale regler end de regler, der fremgår af Rådets direktiv 83/206/EØF om støj fra luftfartøjer.225 Baggrunden for sagen var et af det tyske luftfartsdirektorat meddelt afslag på flytilladelse for et propeldrevet fly, der tidligere var registreret i Danmark. Afslaget var begrundet i, at flyets støjniveau oversteg det støjniveau, som var tilladt i Tyskland. Flyets støjniveau opfyldte kravene i direktivet, men oversteg det højst tilladte støjniveau i Tyskland. Spørgsmålet var herefter, om det var foreneligt med princippet om varernes frie bevægelighed i EF-traktatens artikel 30 (nu artikel 28), at tysk ret under henvisning til de i direktivet fastsatte begrænsninger for støjemissioner fra luftfartøjer, som har karakter af mindste krav, kræver strengere støjnormer opfyldt for godkendelse af fly til benyttelse til luftfart i Tyskland. EF-domstolen fandt, at den tyske ordning hindrede samhandelen. Begrundelsen herfor var, at den første registrering på tysk område af fly, som tidligere havde været registreret i en anden medlemsstat, var betinget af en opfyldelse af strengere støjnormer end de i direktivet foreskrevne. De fly, som allerede inden direktivets gennemførelse var registreret på nationalt område, var derimod fritaget fra at opfylde de strenge normer. EF-domstolen fastslog dog, at den tyske ordning ikke krænkede EF-traktatens artikel 30 (nu artikel 28), da hindringen kunne begrundes i sådanne hensyn til beskyttelse af den offentlige sundhed og miljøet, som den tyske regering havde påberåbt sig. Tyskland, som er en meget tætbefolket stat, lægger nemlig vægt på, at befolkningen er beskyttet mod umådeholden støj.226 9. Andet, tværgående emner, almen politik9.1 Direktiv 91/313/EØF om fri adgang til
miljøoplysninger 9.1 Direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger Direktivet, der er det første vedrørende offentlighedens adgang til miljøoplysninger i EU fastsætter minimumsregler for, hvornår medlemslandende skal give borgerne adgang til miljøoplysninger. Direktivet har hjemmel i artikel 130 S (nu artikel 175). Direktivet fastslår, at enhver fysisk eller juridiske person skal have adgang til miljøoplysninger i bred forstand, som alle offentlige myndigheder på nationalt, regionalt eller lokalt plan har et ansvar for og råder over, med undtagelse af organer med dømmende eller lovgivende beføjelser. Medlemslande kan vælge at give afslag på en anmodning om aktindsigt ud fra en række hensyn såsom: - Den offentlige sikkerhed. Det samme gælder for åbenlyst urimelige anmodninger eller anmodninger, der er for generelt formulerede. Anmodninger kan også afslås, når det drejer sig om ufærdige dokumenter eller interne meddelelser. Myndigheder kan opkræve et rimeligt gebyr for meddelelse af oplysninger. Ifølge direktivet skal en anmodning om aktindsigt besvares så hurtigt som muligt, og senest inden 2 mdr., ligesom et afslag altid skal begrundes. Endelig pålægger direktivet medlemsstaterne at offentliggøre rapporter om miljøets tilstand regelmæssigt. Der foreligger også tiltag af international karakter, som skal sikre adgang til miljøoplysninger, senest FN/ECE-konventionen om adgang til oplysninger, offentlighedens medvirken og klageadgang på miljøområdet. Konventionen, som blev undertegnet i Århus i juni 1998 (deraf navnet Århus-konventionen), skal fremme offentlighedens adgang til information og offentlighedens deltagelse i beslutningsprocessen, således at der skabes større bevidsthed om miljøproblemerne, og således at miljølovgivningen bliver gennemført bedre. Gennemførelse Direktivet er gennemført ved: - Lov nr. 292 af 27. april 1994 om aktindsigt i miljøoplysninger. Reglerne er suppleret med: - Vejledning nr. 123 af 30. juni 1994 om vejledende udtalelser om aktindsigt i miljøoplysninger. Vurdering af virkninger De fleste af direktivets bestemmelser var allerede gennemført i Danmark ved loven om offentlighed i forvaltning og forvaltningsloven, som gælder generelt. Begge love stammer i deres moderne form fra 1970’erne. Forvaltningsloven, der regulerer partsoffentlighed, og offentlighedsloven, der regulerer almindelig offentlighed for enhver, indeholder de grundlæggende regler og undtagelser for aktindsigt. Miljøaktindsigtsloven indeholder derudover enkelte særregler, der gælder såvel partsoffentlighed og almindelig offentlighed i miljøoplysninger.227 Direktivet udvider omfanget af tilgængelige oplysninger på to punkter. For det første ved i artikel 3, stk. 4 at operere med en absolut svarfrist på to måneder fra anmodningen, for det andet ved i artikel 6 at give adgang til sådanne oplysninger, som organer med offentligt ansvar for miljøet og underlagt offentlig kontrol ligger inde med. Adgangen til aktindsigt blev udvidet i offentlighedsloven i 1964 samt 1971 og omfattede kun oplysninger m.v. efter disse datoer. Direktivet giver ikke mulighed for at afskære aktindsigt tidsmæssigt. Det vurderes dog, ikke at have stor praktisk interesse. Lov om offentlighed kræver, at myndigheder skal reagere over for anmodninger om aktindsigt inden for 10 dage. Fristen er således meget kortere end direktivets to måneder bortset fra tvivlstilfælde, hvor det er muligt, at en endelig afgørelse kan trække længere ud.228 Ombudsmanden har dog udtalt, at afgørelser normalt skal træffes inden for ti dage. Loven om miljøoplysninger gennemfører ud over henvisningen til offentlighedsloven, den absolutte to måneders frist for at træffe afgørelse, som følger direkte af direktivet. Direktivet omhandler ikke regler om partsoffentlighed, som i Danmark giver udvidet adgang til aktindsigt. Direktivets artikel 6 er implementeret i miljøaktindsigtslovens §1, stk. 2, der giver ret til aktindsigt hos alle virksomheder, hvis aktiviteter kan have indflydelse på miljøet, og hvor det offentlige gennem ejerskab har en bestemmende indflydelse på virksomhedens drift. Der er tale om en klar udvidelse af retten til aktindsigt for så vidt angår miljøoplysninger.229 Direktivets bestemmelser om aktivt information af borgerne er opfyldt blandt andet ved årlige publikationer om miljøets tilstand og Miljøstyrelsens blad MiljøDanmark. Direktivet har haft begrænset betydning for Danmark. EF-domstolen har i sag C-321/96 Mecklenburg fastslået, at direktivet skal fortolkes således, at bestemmelsen finder anvendelse på en miljømyndigheds udtalelse i forbindelse med dennes deltagelse i en procedure for godkendelse af bygge- og anlægsplaner, hvis udtalelsen kan have indflydelse på plangodkendelsesafgørelsen, for så vidt angår miljøbeskyttelseshensyn. Direktivet skal ses i sammenhæng med Kommissionens og Rådets afgørelser om aktindsigt i institutionernes dokumenter og oprettelsen af det europæiske miljøagentur230 samt nedenstående direktiv om standardisering af rapporter.231 9.2 Direktiv 91/692/EØF om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver Direktivet, som har hjemmel i artikel 130 S (nu artikel 175), vedrører rapportering af oplysninger, som skal sendes til Kommissionen. Langt de fleste direktiver indenfor miljøområdet indeholder allerede en sådan forpligtelse. Direktivet medfører, at oplysningerne bliver sammenkoblet i sektorspecifikke rapporter (for vand, luft og affald). Direktivet ændrer de forskellige miljødirektiver således, at afrapporteringsfristen bliver ens for hver sektor. Kommissionen vedtager de spørgeskemaer eller formularer, som medlemslandene skal følge for hver sektorspecifik rapport. Kommissionen har vedtaget spørgeskemaer for vand (Kommissionens beslutning 92/446/EØF som ændret ved 95/337/EØF), affald (Kommissionens beslutning 94/741/EØF og luft (Kommissionens beslutning 96/511/EØF). Foruden miljøagenturets arbejde med at indsamle miljøoplysninger, skal direktivet ses i sammenhæng med den indsamling af statistiske oplysninger indenfor miljøområdet, som er en del af EUs statistikprogram (Rådets beslutning 93/464/EØF (som ligeledes er en del af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde – protokol 30 om særlige bestemmelser om tilrettelæggelse af samarbejdet på det statistiske område) og 94/808/EØF). Vurdering af virkninger Danmark har været positiv overfor direktivet. Antallet af internationale rapporteringsforpligtelser er stadig stigende, og de løbende rapporteringer til Kommissionen udgør blot en lille del af den samlede nationale rapportering. Rapporteringen til Kommissionen består af indsamling af data vedrørende dels national implementering af ovennævnte direktiver, dels indsamling af bl.a. fysiske data indenfor de tre områder. En del af disse data indsamles og fremsendes også til andre internationale fora, herunder EUROSTAT, hvorfor gentagelser af rapporteringsprocedurer forekommer. 9.3 Forordning (EØF) nr. 1836/93 om industrivirksomheders frivillige deltagelse i en fællesskabsordning for miljøstyring og miljørevision (EMAS) Med forordningen af 29. juni 1993 etableres en frivillig miljørevisionsordning, som skal højne miljøbeskyttelsesniveauet i industrien og tilvejebringe en mere omfattende kommunikation til offentligheden om virksomhedernes miljøforhold. De deltagende virksomheder skal opbygge et miljøstyringssystem på baggrund af krav og vejledning i direktivet bilag. Virksomhederne skal foretage en indledende miljøgennemgang af alle virksomhedens aktiviteter og deres virkninger på miljøet samt af effekten af eksisterende miljøbeskyttelsesforanstaltninger. Dernæst skal virksomhederne skriftligt formulere en miljøpolitik og miljømålsætninger om mål og principper for miljøindsatsen, et miljøprogram for opnåelsen af disse mål samt et miljøstyringssystem. Virksomhederne skal gennemføre en periodisk miljørevision (hvert 1.-3. år), der omfatter en systematisk, objektiv vurdering af, hvordan organisation og styring på miljøområdet fungerer, herunder om den fastlagte miljøpolitik realiseres. Endelig skal virksomheden periodisk udarbejde en let forståelig miljøredegørelse om bl.a. miljøpolitik, -program og -målsætninger samt faktiske oplysninger om forurenende aktiviteter og om emissioner, affald og ressourceforbrug. Det er den registrerede virksomhed, der er ansvarlig for, at den bekræftede miljøredegørelse gøres tilgængelig for offentligheden. Gennemførelsen heraf overlades til virksomheden. Medlemsstaterne udpeger de ansvarlige organer, som skal foretage akkrediteringer af verifikatorer og registreringer af de deltagende virksomheder. Medlemsstaterne skal endvidere etablere godkendelsesordninger for verifikatorerne. Medlemsstaterne kan etablere støttestrukturer med henblik på små og mellemstore virksomheders deltagelse i ordningen. Forordningen, som har hjemmel i artikel 130 S (nu artikel 175), skal revideres af Kommissionen senest fem år efter ikrafttrædelsen. Kommissionen har forelagt et forslag af 30. oktober 1998 til en revideret forordning for Rådet. Forslaget forhandles i Rådet i 1998. Gennemførelse Forordningen, der har umiddelbar virkning i medlemsstaterne, må ikke inkorporeres i national ret. Forordningen er omtalt i bemærkningerne til Lov nr. 403 af 14. juni 1995 (ændring af miljøbeskyttelsesloven, udarbejdelse af grønne regnskaber), og den har endvidere givet anledning til opfølgning i dansk ret i form af følgende bekendtgørelser: - Erhvervsfremmestyrelsens bekendtgørelse nr. 643 af 7. juli 1994 om akkreditering til certificering af miljøstyringssystemer og til miljøverifikation. - Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 644 af 7. juli 1994 om industrielle virksomheders m.v. frivillige deltagelse i Den Europæiske Fællesskabsordning for miljøstyring og miljørevision, som ændret ved bekendtgørelse nr. 612 af 20. juni 1997 om ændring af bekendtgørelse om industrielle virksomheders mv. frivillige deltagelse i den Europæiske Fællesskabsordning for miljøstyring og miljørevision, vedr. virksomheder, der er registreret på forsøgsbasis, som ændret ved bekendtgørelse nr. 675 af 21. august 1997. - Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 975 af 13. december 1995 om visse
godkendelsespligtige virksomheders pligt til udarbejdelse af grønt regnskab Hertil kommer DANAK’s (Erhvervsfremmestyrelsens) tekniske forskrifter: Nr. 13. Ansøgning om akkreditering til certificering, inspektion eller miljøverifikation. Nr. 16. Afgrænsning af erhvervssektorer i akkrediteringsområder for certificering, miljøcertificering og miljøverifikation. Nr. 20. Faglig kompetence, miljøcertificering og miljøverifikation. Nr. 21. Miljøverifikationer. Vurdering af virkninger Direktivet har betydet, at Danmark måtte oprette et administrativt apparat til at administre ordningen. Der er med ordningen tale om et nyt styringsmiddel i Danmark. Selvom der ikke er stillet krav om miljøbeskyttelsesniveauet hos de deltagende virksomheder, vil der fremkomme en forbedret miljøpræstation hos de virksomheder, som vælger at indgå i ordningen, alene i kraft af fokuseringen på virksomhedens miljøforhold. 9.4 Rådets forordning (EØF) nr. 880/92 om en EU-ordning for tildeling af et miljømærke Forordningen om miljømærker bygger på en frivillig livscyklusbaseret miljømærkning af produkter. Forordningen, der har hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175), har til formål: - at fremme udformningen, fremstillingen, markedsføring og anvendelsen af produkter,
som har mindsket indvirkning på miljøet i løbet af hele deres levetid, og uden derved at bringe produkters eller arbejdstagers sikkerhed i fare eller indvirke væsentligt på produktets brugsegnethed. Forordningen fastsætter de generelle principper for, hvornår et miljømærke kan tildeles, og hvornår det aldrig kan tildeles. Det tildeles produkter, som er i overensstemmelse med forordningens formål og Fællesskabets krav vedrørende sundhed, sikkerhed og miljø. Det tildeles aldrig produkter, som er fremstillet ved processer, som kan forårsage betydelig skade på mennesker og/eller miljø, og som hovedregel heller ikke produkter, som kan klassificeres som farlige iht. direktiv 67/548/EØF og direktiv 88/379/EØF. Betingelserne for tildeling af miljømærket fastlægges for hver produktgruppe for sig. Der er siden etableringen af miljømærkeordningen udvalgt en række produktgrupper, hvor produktgruppens livscyklus vurderes med henblik på at fastsætte de kriterier, der skal være opfyldt, for at kunne få tildelt miljømærket (blomsten). Forordningen definerer "vugge til grav" (livscyklus) som produktets levetid fra fremstilling herunder valg af råvarer, distribution, forbrug/anvendelse, til bortskaffelse efter brugen. Udarbejdelsen af de enkelte livscyklusvurderinger har henhørt under medlemsstaternes kompetence, men på nuværende tidspunkt er det Kommissionen, der gennemfører udbudsforretningen, og i samarbejde med et medlemsland styrer konsulentarbejdet og arbejdsgruppen, der udarbejder kriterier.232 I arbejdsgruppen er relevante interessegrupper, virksomheder og sagkundskab repræsenteret. Danmark har været ansvarlig for de arbejdsgrupper, der har fremsat forslag til kriteriesæt for papirprodukter, tekstiler og vægisolering. De kriterier, der bliver udarbejdet, sendes til høring i et "samrådsforum", bestående af repræsentanter fra industri, handel, arbejdstagere, forbrugere og miljøorganisationer. På baggrund af denne høring forelægger Kommissionen et forslag til kriterier for en komité af embedsmænd fra medlemslandene. Når kriterierne er vedtaget, kan en producent eller importør søge om lov til at bruge miljømærket. Medlemslandene skal hver oprette et uafhængigt og neutralt organ, som skal behandle ansøgningerne. Gebyret for ansøgning om EU-miljømærket udgør 3.500 kr. i Danmark, og det årlige gebyr for anvendelse af det europæiske miljømærke udgør 0,15% af licenshaverens omsætning inden for Fællesskabet af det produkt, som har fået tildelt miljømærket. Arbejdet med udvikling af kriterier har gået langsomt. Det skyldes, dels at Kommissionens interne procedurer har virket forsinkende, dels har det oftest været vanskeligt at opnå enighed blandt medlemslandene. Endelig har der for nogle produktgrupper været et kraftigt lobbyarbejde fra både europæiske og amerikanske virksomheder. Denne træghed har været en stærk medvirkende årsag til, at Danmark har tilsluttet sig den nordiske miljømærkeordning, Svanen, som blev oprettet af Nordisk Ministerråd i 1989. Her har kriterieudviklingen gået forholdsvis hurtigt, og der findes over 1500 svanemærkede produkter på det nordiske marked.233 Udviklingen inden for de seneste år på EU-mærket har dog vist en fremgang både i antallet af vedtagne kriterier samt i antallet af produkter, der har fået tildelt Blomsten. Forordningen, der ifølge EU-retten ikke må implementeres i national ret, er optrykt som bilag bekendtgørelse nr. 35 af 19.1.1998 om det europæiske og det nordiske miljømærke. Bekendtgørelsen omhandler administration og organisering af arbejdet med de to miljømærkeordninger i Danmark.234 Bekendtgørelsen angiver formålet med miljømærkning af produkter - en stimulering til et mere miljøvenligt forbrug ved vejledning af forbrugere og indkøbere, som ønsker at handle miljøbevidst, samt at fremme udvikling, afsætning og anvendelse af produkter, som er mindre miljøbelastende end andre lignende produkter. Bekendtgørelsen er ligeledes en implementering af blandt andet Rådets beslutning 93/326/EØF. Endvidere reguleres gebyropkrævning, nedsættelsen af Miljømærkenævnet og Miljømærkesekretariatet, samt opgaver for disse. 9.5 Direktiv 96/61/EF om integreret forureningskontrol Direktivet, der har hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175) har til formål at indføre en godkendelsesordning, baseret på en helhedsvurdering af udledninger til luft, vand og jord fra en række forurenende virksomhedstyper. Direktivet skal ses i lyset af en lang række direktiver, der, som beskrevet i de foregående kapitler, kræver myndighedsgodkendelse, og hvor der er risiko for at hensyntagen til en type forurening fører til forurening inden for et andet område. Det drejer sig blandt andet om direktiv 76/464/EØF om udledning af visse farlige stoffer til Fællesskabets vandmiljø (liste I og II stoffer) og direktiv 84/360/EØF om bekæmpelse af luftforurening. Direktivet indebærer, at nye virksomheder skal have en forhåndsgodkendelse, og at bestående virksomheder opnår en samlet godkendelse inden 2007. Direktivet indeholder en række krav til godkendelsesproceduren, herunder især at godkendelser skal indeholde grænseværdier for emissioner, som er baseret på, hvad der kan opnås ved brug af bedst tilgængelige teknikker. Godkendelser skal revideres periodisk. Grænseværdierne i de forskellige direktiver skal som minimum overholdes, og direktivet indeholder en liste over stoffer, der som minimum bør sættes grænseværdier for. Det forudses, at Rådet i særlige tilfælde vedtager specifikke grænseværdier for udledninger fra bestemte virksomhedstyper på linje med direktivet om forurening fra titandioxidindustrien (92/112/EØF). Direktivet indeholder krav til offentliggørelse af godkendelser og emissioner samt krav om, at offentligheden skal have ret til at kommentere ansøgninger, inden der træffes beslutning om evt. godkendelse. Endelig indeholder direktivet en procedure for inddragelse af medlemstater, der kunne blive påvirket af, at en virksomhed får godkendelse. Direktivets betydning for den eksisterende regulering af luftområdet og vandområdet er beskrevet i kapitlerne om henholdsvis luftforurening og vandforurening. Gennemførelse Direktivet skal gennemføres inden november 1999. Det implementeres samtidig med direktiv 96/82/EF (Seveso-direktivet) i efteråret 1999. Vurdering af virkninger Direktivet minder om den danske godkendelsesordning af listevirksomheder, som er indeholdt i kapitel 5 til miljøbeskyttelsesloven og de tilhørende bekendtgørelser. Direktivet nødvendiggør dog en række ændringer af de danske regler. Det drejer sig navnlig om: - kravet om, at godkendelse skal revurderes med passende mellemrum, 9.6 Kommissionens henstilling 96/733/EF om miljøaftaler til gennemførelse af fællesskabsdirektiver Kommissionens henstilling om miljøaftaler til gennemførelse af fællesskabsdirektiver er rettet til alle medlemsstaterne, men en henstilling er ikke retlig bindende. Henstillingen tager udgangspunkt i en grundlæggende målsætning for Fællesskabets miljøpolitik om at inddrage alle samfundsniveauer i ansvaret for og bekæmpelsen af miljøforurening. Det er som følge heraf nødvendigt at uddybe og udvide rækken af virkemidler, der kan supplere retsforskrifterne. Der er behov for at fremme de markedsbaserede virkemidler. Særligt aftaler i form af overenskomster mellem offentlige myndigheder og industrien (miljøaftaler) vil være et virkemiddel, som på en omkostningseffektiv måde kan bidrage til, at miljømål nås ved at tilskynde industrien til at tage nye initiativer. Formålet med henstillingen er at give retningslinjer for anvendelsen af aftaler mellem offentlige myndigheder og de berørte erhvervsgrene, som middel til at gennemføre Fællesskabsdirektiver på miljøområdet. Såfremt direktiverne på miljøområdet udtrykkeligt åbner mulighed for gennemførelse ved hjælp af aftaler, opfordres medlemsstaterne til at iagttage visse retningslinjer: Aftalerne bør under alle omstændigheder: a) have form af en overenskomst, som kan håndhæves enten efter privatretten eller
efter offentlig ret, Det følger endvidere af henstillingen, at der i aftalerne i relevante tilfælde bør: a) træffes effektive foranstaltninger til indsamling, vurdering og kontrol af de
opnåede resultater, Ved indgåelse af miljøaftaler skal den ansvarlige myndighed træffe foranstaltninger til undersøgelse af de fremskridt, der gøres som følge af aftalen, og til senere at træffe supplerende foranstaltninger, såfremt det viser sig nødvendigt for at opfylde forpligtelserne ifølge direktivet. Som part i aftalen bør den nationale myndighed også sørge for, at aftalen er forenelig med traktaten, herunder navnlig bestemmelserne om det indre marked og konkurrencereglerne, samt med direktiv 83/189/EOEF. Miljøaftaler skal samtidig med andre nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme direktivet, meddeles Kommissionen, så det kan kontrolleres, om de er effektive gennemførelsesmidler. Ved Rådets resolution af 7. oktober 1997 om miljøaftaler har Rådet givet en politisk tilkendegivelse af, at miljøaftaler er et vigtigt instrument, der kan supplere den normgivende lovgivning. I resolutionen tilskyndes Kommissionen til i sine direktivforslag at angive, hvilke bestemmelser der kan gennemføres gennem miljøaftaler.235 10. International kompetence10.1 EU's betydning for Danmarks mulighed for at forhandle og forpligte
sig i andre internationale fora end EU 10.1 EUs betydning for Danmarks mulighed for at forhandle og forpligte sig i andre internationale fora end EU Miljøspørgsmål behandles i et stort og stigende antal internationale fora. I mange tilfælde danner det internationale samarbejde grundlag for nationale og/eller EU-regler. I dette kapitel belyses det, hvorvidt EU har betydning for Danmarks mulighed for at deltage i det øvrige internationale samarbejde. EU er et "folkeretssubjekt", hvilket vil sige, at EU på linje med en nationalstat kan forpligte sig ved at indgå internationale aftaler, men kun på de områder, hvor EU har kompetence til at vedtage EU-regler i henhold til EF-traktaten.236 Hvor EU har kompetence, opstår spørgsmålet om medlemsstaterne mister kompetencen til at indgå internationale aftaler. EU har enekompetence, der udelukker medlemsstaternes kompetence på en række områder. Det gælder områder, hvor EF-traktaten forudsætter vedtagelse af en fælles politik, f.eks. landbrugspolitik, eller hvor EU udtrykkelig har fået enekompetence i EF-traktaten, f.eks. i spørgsmål om handelspolitik i forhold til tredjelande.237 Det gælder f.eks. ved forhandlinger om handel og miljø indenfor WTO (World Trade Organization, tidligere GATT). EU har også enekompetence på andre områder, hvor EU har vedtaget regler, der medfører en totalharmonisering. Ellers kan der være tale om blandet kompetence. Det vil sige, at både medlemsstaterne og EU har kompetence. Dette fremgår udtrykkeligt af EF-traktatens artikel 130R, stk. 4 (nu artikel 174, stk. 4). med hensyn til miljøspørgsmål. Bestemmelsen er udtryk for et generelt princip om, at medlemsstaterne kan indgå internationale aftaler, hvis både de internationale regler og EU-reglerne indebærer minimumsregulering. Regler, der er vedtaget med hjemmel i artikel 130S (nu artikel 175), er automatisk minimumsregler. Det er dog en betingelse, at de internationale forpligtelser ikke indebærer begrænsninger i EUs kompetence til at udstede regler eller krænker andre bestemmelser i EF-traktaten, særligt artikel 30 (nu artikel 28) med hensyn til tekniske handelshindringer. Endelig er der områder, hvor EU ikke har kompetence. Dette gælder til dels bekæmpelsen af havforurening. Se herom nedenfor. I praksis kan der være tale om en blanding af de tre muligheder indenfor de enkelte konventioner. Det kan derfor være ret kompliceret at finde ud af, hvem der kan hvad. Se f.eks. beskrivelsen af den blandede kompetence i forbindelse med Montreal-protokollen. Der opstår ofte uenighed mellem Kommissionen og medlemslandene om kompetence-spørgsmål, der således må afgøres ved en konkret vurdering. Kommissionen deltager i forhandlinger på EUs vegne. Kommissionen indhenter mandat til at deltage i forhandlinger ved at fremsætte et forslag til Rådsafgørelse. Afgørelsen indeholder som regel generelle retningslinjer for Kommissionens deltagelse i forhandlingerne. På miljøområdet er der i international sammenhænge ofte tale om blandet kompetence. I disse tilfælde søger medlemsstaterne jævnligt at nå til enighed i EU-regi, så EU kan tale med én stemme. Indtil der opnås enighed, kan medlemsstaterne optræde hver for sig indenfor deres kompetenceområde. Hvem, der skal føre forhandlingerne, afhænger som regel mere af politiske end juridiske overvejelser, forstået på den måde, at et land kan vælge at lade Kommissionen føre forhandlingerne, selv om Kommissionen ikke rent juridisk har krav herpå, og omvendt. Når EU deltager i afstemninger, kan medlemsstaterne ikke stemme. Både EU og medlemsstaterne kan/skal ratificere en international konvention i tilfælde af blandet kompetence. Alt efter aftalens indhold afgøres det i de konkrete situationer, om aftalen skal ratificeres af både EU og medlemslandene. EU deltager i en lang række internationale konventioner, der vedrører miljøbeskyttelse om både globale miljøproblemer som f.eks. klimaændringer, nedbrydningen af ozonlaget og regionale miljøproblemer som f.eks. beskyttelse af Middelhavet mod forurening. I dette afsnit belyses alene de konventioner, der har betydning for Danmark. Herudover deltager EU i det løbende internationale samarbejde, f.eks. OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) og ECE (Economic Commission for Europe). OECD arbejder især med kemikalier, herunder pesticider og affald, og ECE arbejder fortrinsvis med luft- og vandforurening. Hertil kommer også tiltag som den nye Århus-konvention om adgang til miljøoplysninger mv. Disse organisationer vedtager rekommandationer eller beslutninger på en lang række områder, som dog ikke beskrives her. Det, der foregår i disse fora, har ofte en stor afsmittende effekt på udformning af regler i EU. I praksis har både medlemslandene og Kommissionen deltaget i forhandlingerne, selv på områder, hvor EU formentlig har enekompetence. 10.1.1 Kemikalier EU og medlemsstaterne har deltaget i forhandlingerne i FN om informationsordningen med hensyn til import og eksport af farlige kemikalier, såvel forud for vedtagelsen af den første forordning om import og eksport som efter.238 Da begge forordninger har hjemmel i EF-traktatens artikel 130S (nu artikel 175), er der tale om blandet kompetence. OECD har arbejdet på de fleste af felterne indenfor kemikalieregulering. Her deltager både Kommissionen og medlemsstaterne, selv om EU burde have enekompetence på en del af områderne f.eks. klassificering, GLP (Good Laboratory Praxis) og muligvis testmetoder. 10.1.2 Affald EU og medlemsstaterne har ratificeret FNs Basel-konvention fra 1989 om grænseoverskridende transport af farligt affald (Rådets afgørelse 93/98/EØF). Der er tale om minimumsregler, og blandet kompetence. Hertil kommer også Den fjerde Lomé-konvention fra 1989, hvor artikel 39 vedrører affaldsoverførsler. OECD arbejder også med affaldsspørgsmål, herunder bl.a. opdeling af affaldstyper til nyttiggørelse efter farlighed (rød, orange og grønne lister). Her deltager både EU og medlemslandene. Såvel arbejdet i OECD-regi, som Lomé- og Basel-konventionen danner baggrund for reglerne om grænseoverskridende overførsel af affald, som findes i Fællesskabets affaldsforordning. 10.1.3 Luft Wien-konventionen om beskyttelse af ozonlaget og den tilhørende Montrealprotokol om stoffer, der nedbryder ozonlaget, blev indgået af EU ved Rådets beslutning af 14. oktober 1988. Montreal-protokollen er siden blevet ændret, og der foregår løbende forhandlinger om revision af protokollen. EU’s regler om ozonnedbrydende stoffer er, ligesom de internationale regler, minimumsregler. Medlemsstaterne deltager i forhandlingerne sammen med Kommissionen om reduktionsmålene (blandet kompetence). EU har dog enekompetence med hensyn til handelsrestriktioner i forhold til tredjelande, som ikke er part i konventionen. Den seneste ratifikation var i 1993 (Rådets beslutning 94/68/EØF). Konventionen om begrænsning af luftforurening over store afstande i ECE-regi blev indgået af EU ved Rådets afgørelse af 11. juni 1981. EU har også indgået aftale om protokollen til konventionen med hensyn til overvågningsprogrammer og begrænsning af emissionen af kvælstofoxider (Rådets afgørelse 93/361/EØF).239 EU har underskrevet, men endnu ikke indgået protokollerne om reduktion af SO2. Denne er allerede blevet ratificeret af Danmark. Der er desuden blevet lavet en protokol om VOC (Volatile Organic Compounds; flygtige organiske forbindelser). Her er der også tale om blandet kompetence. Herudover har både EU og medlemsstaterne deltaget i forhandlinger om indgåelse af klimakonventionen, der er blevet undertegnet ved UNCED-konferencen i 1992. EU ratificerede konventionen i 1993 (Rådets afgørelse 94/69/EØF). Også her er der tale om blandet kompetence. EU har især henvist til forsknings- og udviklingsprogrammer, som giver kompetence til at indgå konventionen (blandet kompetence). Regulering af biler er dog også nævnt (EU-kompetence alene). 10.1.4 Vand Langt de fleste konventioner vedrører begrænsning af forurening af havet. Som nævnt ovenfor har EU ikke kompetence vedrørende alle spørgsmål om havforurening. EU har især kompetence med hensyn til den landbaserede forurening, dvs. udledninger fra virksomheder eller andre aktiviteter på land. EU har alene observatørstatus i London-konventionen (fra 1978) om dumpning eller MARPOL-konventionen (fra 1978) om havforurening fra skibe. Adskillige direktiver på vandområdet fastsætter minimumsregler, der medfører, at EU og medlemsstaterne har blandet kompetence. EU deltager som part sammen med medlemsstaterne i konventionen om beskyttelse af havmiljøet i det Nordøstlige Atlanterhavsområde (fra 1992). Konventionen er en revidering og sammenlægning af Paris-konventionen om bekæmpelse af landbaseret havforurening (fra 1974) og Oslo-konventionen om dumpning m.v. (fra 1972). Der er tale om blandet kompetence. EUs deltagelse har i årenes løb fået stigende betydning. Herudover eksisterer der en konvention, der omfatter både landbaseret og anden havforurening af Østersøområdet (Helsingfors-konventionen fra 1974). Indtil 1994 havde EU kun haft observatørstatus i denne konvention, men blev herefter medlem. En ny Helsingfors-konvention, der erstatter den tidligere, blev undertegnet i 1992, herunder også af EU. Der er tale om blandet kompetence. Danmark har aktivt støttet EU’s deltagelse. EU deltager i Bonn-overenskomsten om samarbejde om bekæmpelse af forurening af Nordsøen med olie og andre farlige stoffer (fra 1983). Bonn-overenskomsten handler om beredskab. Herudover deltager EU sammen med medlemsstaterne i Nordsøkonferencerne. Endelig er EU part i ECE’s konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende vandforurening af søer og indre vandveje. Denne Konvention er blevet ratificeret af både medlemsstaterne og EU i marts 1992.240 10.1.5 Industrielle ulykker Både EU241 og de fleste medlemsstater har undertegnet en konvention i ECE-regi om grænseoverskridende industrielle uheld. Danmark har endnu ikke undertegnet konventionen, men afventer svar fra Færøerne og Grønland. 10.1.6 Støj Regulering på international plan af støjudsendelse fra maskiner, køretøjer, fly m.v. foregår i FN, ECE og International Civil Aviation Organization. ECE beskæftiger sig primært med målemetoder for støjemissioner, mens ICAO har vedtaget konventioner om bl.a. støj fra kommercielle flyvemaskiner. Både Kommissionen og medlemsstaterne deltager i forhandlingerne. Noter1 Rapport nr. 44 fra 1993 blev udarbejdet af Benét Hermind, Mariann Anderson og Christian Ege Jørgensen, Center for Alternativ Samfundsanalyse. Rapporten er herefter opdateret af Benét Hermind, Planmiljø til 1996. 2 Se nu bekendtgørelse nr. 85 af 31. januar 1999 om overførsel af opgaver vedrørende dyrehold, husdyrgødning, ferskvandsdambrug, genteknologi, vandløb, okker og mikrobiologiske bekæmpelsesmidler fra Miljøstyrelsen til Skov- og Naturstyrelsen. 3 Forpligtelsen er fastsat i direktiv 83/189/EØF om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, som er ændret ved direktiv 88/182/EØF og direktiv 94/10/EF. Direktivet om informationsproceduren er under ændring, se Rådets fælles holdning (EF) Nr. 18/98 fastlagt af Rådet den 23. februar 1998 samt Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter. Denne ændring består hovedsageligt af en konsolidering, således at direktivets bestemmelser kan fremtræde klart og rationelt. 4 På konferencen i Århus deltog 800 NGO’s og Miljøministre fra hele Europa, USA og en række Sovjet-republikker. 5 Rom-traktaten betegnes også EØFT (Traktaten om det Europæiske Økonomiske Fællesskab) 6 Det første rammedirektiv for affald 75/442/EØF er på trods heraf et direktiv, som i høj grad betoner miljøbeskyttelseshensyn og hensyn til menneskers sundhed. 7 Se sag 91/79 Kommissionen mod Italien og sag 92/79 Kommissionen mod Italien. 8 Se sag 240/83 Procureur de la Republique v. ADBHU. 9 Se sag 302/86 Kommissionen mod Danmark. 10 Efter Maastricht-traktatens inkorporering i Rom-traktaten betegnes det samlede traktatgrundlag for EF-traktaten. 11 Amsterdamtraktaten trådte i kraft den 1. maj 1999. 12 Den konsoliderede udgave af traktatgrundlaget er omnummereret, således at alle artiklerne har fået nyt nummer. Ifølge en erklæring (nr. 42), der blev vedtaget under Regeringskonferencen, er der enighed om, at det tekniske arbejde ikke skal have nogen retskraft. 13 Jf. sag C-379/92 Peralta 14 Princippet om integrering af miljøhensyn var tidligere omfattet af EF-traktatens artikel 174, stk. 2, 2. pkt. uden en henvisning til bæredygtighedsprincippet. Se nu også Meddelelse fra Kommissionen til Det Europæiske Råd om en strategi til integrering af miljøbeskyttelseskravene i EU-politikken KOM(98)333 af 27. maj 1998. 15 Jf. Brundtlandkommissionens rapport 1987, side 69. 16 Forud for Fællesakten var miljøområdet karakteriseret ved den samtidige anvendelse af artikel 100 (nu artikel 94) og artikel 235 (nu artikel 308). Efter Fællesakten var den samtidige anvendelse af EØFT artikel 100A (nu artikel 95) og 130S (nu artikel 175) ikke mulig på grund af procedurereglernes forskellige konsekvenser. 17 Som ofte ligeledes benævnes: Proceduren for fælles beslutningstagen. 18 Vedrørende miljøgarantien, se Hjalte Rasmussen, Om EU’s miljøgaranti, Økonomi og politik, nr. 4, 1997, side 39 ff, Amsterdam-traktatens stærke miljøgaranti, UfR. 1997B.437 ff. og Christian Ege , Amsterdam-traktaten og Miljøet, UfR. 1998 B 43, og Michael Skov Andersen, Amsterdam-traktaten og miljøpolitikken, Økonomi- og politik, 1997, nr. 4, side 20ff. 19 Jf. sag C-41/93, Kommissionen mod Frankrig 20 Fristen kan dog forlænges med en ny periode på 6 måneder begrundet i spørgsmålets kompleksitet. 21 Ifølge traktatens artikel 7a, stk. 2 (nu artikel 14, stk. 2) indebærer det indre marked et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital. 21a Bemærk dog i denne sammenhæng Sag 2/90 Vallonien, hvor EF-domstolen i præmis 34 v.hj.a. kildeprincippet (artikel 174, stk. 2) bortfortolkede diskriminationen. 22 Se forudsætningsvis sag C-169/89 Gourmetterie Van Den Burg, og Peter Pagh, EU miljøret, side 185 ff. 23 Sag 302/86, hvor det blev statueret, at Danmark ud fra miljøbeskyttelseshensyn kunne pålægge udenlandske producenter at indgå i en returflaskeordning, hvorimod de danske myndigheder ikke kunne indføre en mængdebegrænsning på de varer, som kunne indføres til Danmark. En sådan begrænsning blev anset for at være for vidtgående, idet returflaskesystemet i sig selv indebar, at adgangen til det danske marked var besværliggjort. 24 Jf. Peter Oliver, Free Movement of Goods, side 119 og jf. Sag C-203/96 Chemische Afvalstoffen Düsseldorf. 25 Se herom Tine Sommer, Udførselsrestriktioner og Miljøhensyn, Juristen, nr. 19, december 1998. 26 Se Kommissionens XXII beretning om konkurrencepolitikken, 1992, side 51. Hensynet til miljøet kan ikke alene bære en undtagelse til forbudet i artikel 85, stk. 1 (nu artikel 81, stk. 1), men indgår som et moment, der kan tale for en undtagelse. 27 Såfremt der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse såsom bl.a. vandforsyning og affaldsforvaltning er der gennem EF-traktatens artikel 90, stk. 2 (nu artikel 86, stk. 2) mulighed for at inddrage miljøhensyn. Se bl.a. sag C-393/92 Almelo Kommune m.fl. mod NV Energiebedrijf Ijsselmij, præmis 49. 28 Jf. de forenede sager 62 og 72/87 Executif régional Wallon og SA Glaverbel mod Kommissionen afsagt den 8.3.88. 29 Jf. EFT C 1994 73/3 - I dag anvendes artikel 92 stk. 3 (nu artikel 87, stk. 3) litra c) ifølge Kommissionens meddelelse. 30 Andre tilgrænsende områder til miljøområdet er transportområdet, handelspolitikken, og energipolitikken, herunder spørgsmålet om radioaktiv forurening, se herom Peter Pagh, EU-miljøret, side 103, Jan H. Jans, European Environmental Law, side 44 ff. 31 Hvilket er formuleret således af Ludwig Krämer, EC Treaty, 2. udgave, side 104, ‘you cannot have your cake and eat it. The price of recurring to Article 130S is the farewell to total harmonisation, cf 3. udgave af 1998 side 126-127 forudsætningsvis. 32 Se for en udførlig gennemgang heraf, Peter Pagh, EU-miljøret, side 217-225; Optionel harmonisering: tilfælde hvor det følger af direktivet, at en medlemsstat ikke kan forhindre markedsføring af de produkter, som lever op til direktivets krav, men samtidig tillader medlemsstaten at anvende andre regler. Ved beskyttelsesklausuler forstås en bestemmelse i direktivet som tillader medlemsstaten at fravige direktivet på bestemte vilkår men kræver underretning til Kommissionen i overensstemmelse med en særlig procedure. En lang række direktiver indeholder beskyttelsesklausuler. En beskyttelsesklausul giver medlemslandene mulighed for at vedtage midlertidige regler i hastetilfælde. Reglerne kan opretholdes, indtil Kommissionen vedtager lignende fælles regler eller beslutter, at den særlige nationale regel må ophæves. 33 Udgår. 34 Udgår. 35 Jf. direktiv 92/112/EØF af 15. december 1992 jf. EFT 1992 L 409/11. 36 Direktivet blev vedtaget før Amsterdamtraktaten var aktuel. 37 Jf. bekendtgørelse af Lov om miljøbeskyttelse (Miljøbeskyttelsesloven), bekendtgørelse nr. 698 af 22. september 1998. 38 Jf. lovforslag nr. 74, forslag til Lov om miljøbeskyttelse fremsat af Miljøministeren (Per Stig Møller) den 23. januar 1991. 39 Oversigt over vedtagne retsakter fra 1.1.94-1.9.97, fremsendt til Folketingets miljø- og Planlægningsudvalg den 3.10.1997. 40 Se herom Mogens Moe, Miljøret - Miljøbeskyttelse, 2.udg. 1994, side 31 f. Moe’s holdning er, at der i Danmark hersker en ukorrekt opfattelse af, at EU’s miljøkrav udgør en trussel mod miljøkvaliteten. 41 Se to eksempler på en stramning gennem den administrative praksis, Miljøklagenævnets afgørelse af 28. maj 1997 om Fynsværket, hvor EU’s fiskevandsdirektiv fik indflydelse på en miljøgodkendelse og Miljøklagenævnets afgørelse af 25. juni 1997 om Asnæsværket, hvor luftvejledningens retningslinier skulle omarbejdes i overensstemmelse med EUs luftkvalitetskrav. 42 Ligesom EU-reglerne, stammer de danske regler fra det internationale samarbejde om kemikalier, der foregik (og stadig foregår) inden for især OECD. 43 Steensberg. "Gifte og Sundhedsfarlige stoffer". Miljøstyrelsen, juni 1981, side 9. 44 Kemiske produkter går i EU-reglerne ofte under betegnelsen præparater. Betegnelserne dækker dog over det samme, nemlig en blanding af/eller indeholdende to eller flere forskellige kemiske stoffer. Der skelnes også i mellem produkter og varer. I denne rapport anvendes fortrinsvis udtrykket "produkter", dog anvendes udtrykket "præparater" i forbindelse med direkte benævnelse i direktiverne. 45 Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 1/1977 vedr. bekendtgørelse om farlige stoffer og produkter. Side 10-12. 46 Miljøstyrelsens redegørelse om vurdering af kemiske stoffer og produkter, november 1977, side 29-33. 47 Jf. sag 187/84, Straffesag mod Giacomo Caldana, afsagt 26.9.1985. Præparater der indeholdt farlige stoffer, var indtil vedtagelsen af direktiv 88/379/EØF alene reguleret i tre særdirektiver om opløsningsmidler (73/179/EØF), om farver, maling og lim (77/728/EØF) og pesticider (78/631/EØF), se herom Peter Pagh, EU-miljøret, 1996, side 427. 48 Det betyder bl.a. at der i modsætning til tidligere nu er adgang til at anvende en "miljøgaranti" (artikel 100 A, stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4 og 5). 49 Udtømmende regulering betyder, at direktivet nu regulerer alle spørgsmål vedrørende klassificering, emballering, mærkning og anmeldelse af farlige stoffer. 50 Jf. Miljø- og Energiministeriets strategi for en styrket indsats på kemikalieområdet – i Danmark, i EU og globalt, januar 1999. 51 OECD havde i nogle år arbejdet med regler for klassificering, emballering og mærkning af farlige stoffer. Dette arbejde dannede baggrund for udarbejdelsen af 67-direktivet. Kilde: Miljøstyrelsens vejledning nr. 1/77, side 50. 52 Miljøstyrelsens vejledning nr. 1/1977 om bekendtgørelser om farlige stoffer og præparater, side 5-13. 53 Som ved det oprindelige 67-direktiv omfattede direktivet bl.a. ikke kosmetik, affald og lægemidler. 54 ELINCS og EINECS står for henholdsvis European Inventory of New Chemical Substances og European Inventory of Existing Commercial Chemical Substances, se herom Peter Pagh, EU-miljøret, 1996, side 447. 55 Bilag 1 indeholder både nye og eksisterende stoffer. Eksisterende stoffer kan optages på listen på forslag af Kommissionen eller en medlemsstat. 56 Dette har betydning i lyset af, at det er sjældent, at et nyt stof kommer på det danske marked før noget andet EU-land. Danmark modtager et dossier fra Kommissionen for stoffer, der anmeldes i andre EU-lande. 57 Bestemmelsen pålagde producenten eller importøren, som en forudgående betingelse for import, en forpligtelse til at give underretning til Miljøstyrelsen om import af stoffer, der allerede var anmeldt i et andet EU-land. 58 Danmark kunne ikke udvide fritagelsen for anmeldelse for producenter til ligeledes at omfatte importører. 59 Kommissionens beslutning af 25. juli 1990, jf. EF-Tidende, L 222/49. 60 Eksponering omfatter hvor meget mennesker og miljø kan forventes at blive udsat for stoffet. 61 Se også her Miljø- og Energiministeriets strategi for en styrket indsats på kemikalieområdet i Danmark, i EU og globalt, januar 1999, bl.a. side 12 hvoraf det fremgår, at der foreløbig ikke er et eneste stof, der har gennemgået risikovurderingsprogrammet. 62 Jf. Strategien (januar 1999) side 27-28. 63 Miljøstyrelsens vejledning nr. 1/1977, side 10. 64 Miljøministeriet havde siden bekendtgørelse nr. 408/1980 haft generelle regler for klassificering af produkter. 65 Et produkts fysisk-kemiske egenskaber (f.eks. eksplosionsfare, brandfare), bortset fra aerosoler (se direktiv 75/324/EØF), skal klassificeres efter testmetoderne i 67-direktivet. 66 Jf. Strategien (januar 1999) side 10 og KOM (96) 347. 67 Bekendtgørelse nr. 408 af 17.9. 1980. 68 Konto-12 Projekt. Videnskabeligt Grundlag for Farlighedsindeks for Kemiske stoffers effekter, side 5-11. 69 Miljøstyrelsens redegørelse om vurdering af kemiske stoffer og produkter, 1977, side 29-33. 70 En negativliste opregner stoffer eller produkter, der er forbudt. Dette indebærer i princippet, at stoffer eller produkter, der ikke er på listen, er tilladt. Modsat indeholder positivlister stoffer eller produkter, der er tilladt, hvilket betyder at alle stoffer/produkter, der ikke er omfattet, er forbudt. Som udgangspunkt kan man derfor sige, at positivlister indebærer en mere restriktiv regulering. 71 Se Strategien for en styrket indsats på kemikalieområdet i Danmark, i EU og globalt, jan. 1999. På side 12 er det anført at biocider er kendetegnet ved at slå levende organismer ihjel, men da biociderne ikke rammer specifikt, vil der være stor risiko for, at de påvirker andre end de tiltænkte organismer. 72 Kilde: Svar fra Miljøministeren dateret 12. november 1990 og 16. april 1991 på spørgsmål fra Birgit Bjørnvig. 73 Jf. Der Spiegel, nr. 10, 1991. 74 Miljøministeriet var i gang med at udarbejde regler i 1974 om PCB og PCT samtidig med forhandlingerne i EU, som startede i 1975. Kilde: Steensberg, 1981, side 290. 75 Vinylchloridmonomer var på baggrund af deres kræftfremkaldende effekt blevet forbudt i aerosoler i en række lande, herunder Danmark i 1975, jf. Steensberg, 1981, side 254. 76 I løbet af 1978 blev man opmærksom på, at der fandtes lamper indeholdende trichlorethylen og visse opløsningsmidler, som ville være sundhedsfarlige, såfremt de gik i stykker. Også i 1978 blev det flammehæmmende stof, Tris(2,3-dibromopropyl)phoshat, også kaldet TRIS diskuteret i OECD på grund af stoffets mutagene egenskaber. Miljøstyrelsen overvejede, hvordan stofferne skulle reguleres, og i 1979 fremsatte Kommissionen et forslag, jf. Steensberg, 1981, side 243 og 287. 77 Forbudet fremgik af bekendtgørelsen nr. 454 af 16. juni 1991 om begrænsning af salg og anvendelse af farlige kemiske stoffer og produkter til specielt angivne formål, §7. Bestemmelsen er blevet videreført i de senere ændringer. 78 2-naphtylamin, benzidin, 4-nitrobiphenyl og 4-aminodiphenyl er klassificeret som kræftfremkaldende i henhold til direktiv 67/548/EØF. 79 Bekendtgørelse nr. 520 af 9. juni 1994 forbyder dog nu generelt salg af kviksølv og kviksølvholdige produkter med en række undtagelser, for eksempel termometre til specielle formål. 80 Dispensation kan kun gives i ganske særlige tilfælde i forsknings- udviklings- samt analyse øjemed. Adgangen til dispensation er således meget snævrere end direktivets. 81 Se Kommissionens beslutning 94/783/EF. 82 Se Udenrigsministeriets svar til Folketingets Markedsudvalg af 13. juni 1994 om dommens betydning for anvendelse af miljøgarantien. 83 Sverige gennemførte et generelt forbud mod cadmium med en række undtagelser i begyndelsen af 1980'erne. Danmark gennemførte en lignende regulering i 1983. Rådet opfordrede Kommissionen til at komme med en regulering af cadmium i en resolution fra 1988. 84 Der er mulighed for dispensation herfra, hvis det er nødvendigt for at beskytte produkthemmeligheder. Betingelserne m.v. er fastsat i Kommissionens direktiv 95/17/EF. 85 Bekendtgørelsen blev ophævet ved bekendtgørelse nr. 303 af 18. maj 1998. 86 Jf. sag 125/88 Nijman. Se vedr. domme fra EF-domstolen omhandlende pesticider, Peter Pagh, EU-miljøret, 1996, side 169-170, samt side 225, hvor sag 125/88 Nijman behandles. 87 Traktatens artikel 43 (nu artikel 37) indeholder ikke mulighed for anvendelse af en "miljøgaranti" sådan som Traktatens artikel 100 A (nu artikel 95). 88 Sag C-303/94. Direktiv 94/43/EF sondrede imellem vand til drikkevand og andet vand, hvorimod direktiv 91/414/EØF sigter mod ensartet beskyttelse af grundvand og andet vand uanset anvendelse. 89 Fordelingen fremgår af Kommissionens forordning (EF) nr. 933/94, som ændret ved forordning (EF) nr. 491/95 og forordning (EF) nr. 2230/95. 90 Kommissionens direktiver 93/71/EØF, 94/37/EF, 94/79/EF, 95/35/EF og 95/36/EF. 91 Se herom Rapportens kapitel 1 – Indledning og sammenfatning. 92 Om andre direktiver gælder for legetøj afhænger af disses afgrænsning. For eksempel gælder 10. ændring til direktiv 76/769/EØF om cadmium, med forbehold for andre direktiver, hvilket vil sige, at direktivet ikke gælder for legetøj. 93 Se Rådets afgørelse 89/569/EØF om Fællesskabets accept af en OECD-rekommandation om overholdelse af principperne for god laboratoriepraksis. 94 Ordningen bygger på UNEPs London Guidelines for the Exchange of Information on Chemicals in International Trade og FAOs International Code of Conduct on Distribution and Use of Pesticides. 95 Konventionen om proceduren med forudgående informeret samtykke for visse farlige kemikalier og pesticider i international handel. 96 Se om affaldsreguleringen i EU og i Danmark i øvrigt: Ellen Margrethe Basse, Affaldslovgivningen – et samspil mellem miljø- og konkurrenceret og Tine Sommer, Affaldsreguleringen i EU-retlig belysning. 97 Jf. således de forenede sager C-206/88 og C-207/88 Straffesager mod G. Vessoso og G. Zanetti, sag C-359/88 Straffesag mod E. Zanetti mfl., og sag C-422/92 Sagen om de tyske affaldsregler. 98 Kommmissionen har den 7. oktober 1998 fremsat et direktivforslag til forbrænding af almindeligt (ufarligt) affald, som omfatter det affald, som ikke falder ind under direktiv 94/67/EF. 99 Se bl.a. Miljøklagenævnets afgørelse af 25. juni 1997 "Asnæs-værket" vedrørende kraftværkers HCI-udledning. 100 Jf. Parlamentets beslutning af 19. februar 1991 om en fællesskabsstrategi for affaldsforvaltning, EFT 1991 C 72/34 og yderligere Parlamentets beslutning om en videreudvikling af fællesskabets affaldsstrategi, EFT 1994 C 127/471. 101 Dog omfatter forordningen ikke radioaktivt affald. 102 Bilagene er ændret ved Kommissionens beslutning (96/660/EF) af 14. november 1996 om tilpasning i medfør af artikel 42, stk. 3 af bilag II til Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab. Der er yderligere ændret i bilagene ved Kommissionens beslutning (98/368/EF) af 18. maj 1998 om tilpasning i medfør af artikel 42, stk. 3 af bilag II og III. Ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2408/98 af 6. november 1998 ændres bilag V. 103 Jf. Kommissionens beslutning 97/129/EF om fastlæggelse af et system for identifikationsmærkning af emballage. Denne beslutning har Danmark ikke støttet bl.a. begrundet i at identifikationsmærkeordningen er frivillig. 104 Jf. Kommissionens forslag til direktiv om mærkning af emballage og procedure for vurdering af emballage (KOM(96)191). Se hertil Miljøstyrelsens grundnotat af 17. juni 1997 med kommentarer til direktivforslaget. 105 Jf. Kommissionens beslutning 97/138/EF af 3. februar 1997. 106 Kilder: Domstolens dom af 20. september 1988 i sag 302/86 og "EF-retten og affaldsproblemerne" af Peter Pagh i Juristen nr. 7/1991. og "EFs miljøpolitik med særlig vægt på kemikalier" af Christian Ege Jørgensen og Peter Jørgensen, CASA, januar 1992. 107 Se også sag 422/92 Kommissionen mod Tyskland, EF-domssaml. 1996-I, 1097, hvor sagen var koncentreret om Tysklands gennemførelse af affaldsdirektiver (direktiverne 75/442/EØF, 78/319/EØF og 84/631/EØF). 108 Smh. præmis 15 i sag 118/86 Nertsvoederfabriek, EF-domssaml. 1987.3883, hvor det præciseres, at allerede i sag 72/83 Campus Oil Ltd, EF-domssaml. 1984.2727 blev det fastslået, at det ikke er tilstrækkeligt til at udelukke anvendelsen af artikel 36 (nu artikel 30), at nationale regler, som er begrundet i objektive omstændigheder, der opfylder kravene i artikel 36 (nu artikel 30), derudover gør det muligt at nå andre mål, f.eks. af økonomisk natur. Dette gælder så meget mere, når sundhedsmæssige målsætninger søges virkeliggjort via bestemmelser med et økonomisk sigte. 109 Endelig bør det nævnes, at Kommissionen den 16. marts 1992 anlagde sag mod Rådet med påstand om, at Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december annulleredes, jf. sag C-86/92. Søgsmålsgrundene og de væsentligste argumenter var de samme som i sag C-155/91. Ved kendelse af 6. september 1993 besluttede Præsidenten for EF-domstolen, at sag C-86/92 Kommissionen mod Rådet skulle slettes fra registeret. 110 Kommissionen har anlagt en række traktatbrudssager foranlediget af medlemsstaternes manglende overholdelse af både direktiv 90/219/EØF og direktiv 90/220/EØF, se sag C-343/97 afsagt 9. juli 1998, sag C-285/97 og sag C-339/97, begge afsagt den 16. juli 1998. 111 Forarbejderne til denne ændring fremgår af KOM(98)479, endelig udgave. Det reviderede forslag til ændring blev fremsat den 29. juli 1998. 112 Den følgende gennemgang tager ikke det forslag til ændring af direktiv 90/220/EØF, som blev forelagt af Kommissionen den 23. februar 1998, i betragtning. I dette ændringsforslag ser det umiddelbart ud til, at forebyggelsesprincippet bliver mere tungtvejende. Baggrunden for ændringsforslaget er bl.a., at det er fundet nødvendigt nærmere at præcisere direktivets anvendelsesområde og definitioner, at der bør fastsættes forskellige procedurer for klassificeringer i to forskellige kategorier med henblik på udsætning, og at der bør fastsættes en pligt i medfør af direktivet til at gennemføre en overvågningsplan for at spore direkte eller indirekte og øjeblikkelige eller fremtidige virkninger på menneskers sundhed og miljøet fra GMO, der udgør eller indgår i produkter, efter markedsføring af de pågældende produkter, mv. Der blev den 26. marts 1999 fremsat et ændret forslag til forslaget fra den 23. februar 1998. 113 Et eksempel på fællesskabsregler, som ville kunne blive omfattet af denne bestemmelse er bl.a. direktiv 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler. Det er nemlig forudsat i direktivet, at den i direktivet forudsatte risikovurdering skal erstatte risikovurderingen i udsætningsdirektivet for så vidt angår genmodificerede plantebeskyttelsesmidler. 114 Se herom Peter Pagh, EU-miljøret 1996, side 468ff. 115 I denne sammenhæng skal direktiv 88/609/EØF om store fyringsanlæg nævnes. Direktivet fastsætter nemlig en kvoteordning for SO2 og NOx for bestående anlæg (etableret før 1. juli 1987). 116 Se Rådets afgørelse 81/462/EØFom indgåelse af konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande, Rådets afgørelse 86/277/EØF om indgåelse af protokollen til konventionen af 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande, om langsigtet finansiering af samarbejdsprogrammet for overvågning og vurdering af transport af forurenende stoffer over store afstande i Europa (EMEP) og Rådets afgørelse 93/361/EØF om Fællesskabets tiltrædelse af protokollen til konventionen af 1979 om grænseoverskridende forurening over store afstande, angående begrænsning af emissionen af kvælstofoxider og disses transport på tværs af grænserne. 117 Se således The Danish Air Quality Monitoring Programme, Annual Report for 1997, NERI Tecnical Report, no. 245, 1998, side 55. 118 Ændringen af miljøbeskyttelsesloven skete også på foranledning af direktiv 80/779/EØF om grænseværdier for svovldioxid og svævestøv i luften, der ligeledes fastsætter bindende luftkvalitetsnormer for disse stoffer. 119 Se forslag til Rådets direktiv om luftkvalitetsgrænseværdier for svovldioxid, nitrogenoxider, svævestøv og bly i luften, KOM(97)500 af 8.10.1997 som senest ændret ved ændret forslag til Rådets direktiv om grænseværdier for svovldioxid, nitrogenoxider, svævestøv og bly i luften, KOM(98)386 af 8.7.1998. Forslaget tager sigte på at fastsætte grænseværdier for svovldioxid, nitrogenoxid, partikler og bly i luften og at gøre det obligatorisk for medlemsstaterne at overvåge luftkvaliteten og informere befolkningen. Se afgørelse om Rådets fælles holdning 57/98/EF fastlagt med henblik på vedtagelse af direktivet. 120 De alternative metoder er henholdsvis metoden med sort røg og den gravimetriske metode. 121 Se herom ligeledes Rådets resolution af 15. juli 1980 om grænseoverskridende luftforurening, som skyldes svovldioxid og svævestøv af 5.7.1980, hvor det indskærpedes, at medlemsstaterne trods problemerne bestræbte sig på at mindske og forebygge den grænseoverskridende forurening af de nævnte stoffer. 122 Se forslag til Rådets direktiv om luftkvalitetsgrænseværdier for svovldioxid, nitrogenoxider, svævestøv og bly i luften, KOM(97)500 af 8.10.1997 som senest ændret ved ændret forslag til Rådets direktiv om grænseværdier for svovldioxid, nitrogenoxider, svævestøv og bly i luften, KOM(98)386 af 8.7.1998. Se afgørelse om Rådets fælles holdning 57/98/EF fastlagt med henblik på vedtagelse af direktivet. 123 "Miljøtilstanden i Danmark". Miljøministeriet 1991, side 62. 124 Se også Kommissionens beslutning (96/511/EF) af 29. juli 1996 om de spørgeskemaer, der er omhandlet i Rådets direktiv 80/779/EØF, 82/884/EØF, 84/360/EØF og 85/203/EØF. Medlemsstaterne skal anvende de med beslutningen udarbejdede spørgeskemaer ved udarbejdelsen af de sektorspecifikke rapporter, som de i henhold til artikel 4 i direktiv 91/692/EØF skal sende til Kommissionen. 125 Direktivet gælder ikke påvirkning under arbejde. Direktivet skal ses i sammenhæng med de forpligtelser, som EU har i medfør af ECE-konventionen om grænseoverskridende luftforurening og skal desuden ses i sammenhæng med EU’s direktiver om bilers udstødning. 126 Jf. The Danish Air Quality Monitoring Programme, Annual Report for 1997, NERI Tecnical Report, No. 245, 1998, side 56. 127 Jf. The Danish Air Quality Monitoring Programme, Annual Report for 1997, NERI Tecnical Report, No. 245, 1998, side 56. 128 Se forslag til Rådets beslutning om ændring af beslutning 93/389/EØF om en overvågningsmekanisme for emissionen af CO2 og andre drivhusgasser i Fællesskabet af 18.4.1998 jf. KOM (98) 108, samt Rådets fælles holdning af 16. juni 1998. 129 Se ligeledes meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Parlamentet om "Klimaændringer – En EU strategi efter Kyoto" af 3. juni 1998, jf. KOM (98) 353. Kommissionen opfordrer her Rådet til at træffe foranstaltninger på fire vigtige strategiske områder, energi, transport, landbrug og industri for at formindske emissionerne og drivhusgasser. Se også forslag til Rådets beslutning om en overvågningsmekanisme for de gennemsnitlige specifikke kuldioxidemissioner fra nye personbiler, KOM (98) 348 af 23.7.98. Endvidere skal nævnes Kommissionens henstilling 99/125/EF om nedbringelse af CO2-emissioner fra personbiler. 130 Jf. direktiv 82/884/EØF om bly, direktiv 89/427/EØF om svovldioxid og svævestøv, direktiv 85/203/EØF om nitrogendioxid, der alle modsat direktiv 92/72/EØF forpligter medlemsstaterne til at opretholde koncentrationer under den med direktiverne fastsatte grænseværdi. 131 Jf. The Danish Air Quality Monitoring Programme, Annual Report for 1997, NERI Tecnical Report, No. 245, 1998, side 56 132 Når andet ikke er angivet, bygger den efterfølgende beskrivelse på artiklen "EU har ændret holdning til bilforurening" af Erik Iversen i MiljøDanmark nr. 5/1990. 133 Se også forslag til Europa-parlamentets og Rådets direktiv om foranstaltninger mod emission af forurenende luftarter og partikler fra forbrændingsmotorer til fremdrift af landbrugs- og skovbrugstraktorer og om ændring af Rådets direktiv 74/150/EØF, KOM(98)472. 134 Nu ophævet. 135 Efter en række alvorlige smogtilfælde i bl.a. Los Angeles og Tokyo indførte USA og Japan i henholdsvis 1975 og 1977 krav om begrænsning af de skadelige stoffer i bilers udstødning. Disse krav kunne kun opfyldes, hvis bilerne blev forsynet med katalysatorer. Udover katalysatoren indebærer de amerikanske krav, at bilerne er forsynet med et kulfilter, som nedsætter fordampningen af kulbrinter. Katalysatorer reducerer ifølge en opgørelse fra Miljøstyrelsen emissionen af kulilte, kulbrinte og kvælstofoxider under aktuelle kørselsforhold med 60 -70%. Kilde: Miljøstyrelsen: Emissioner for motorkøretøjer, september 1993. 136 At Danmark ikke havde nationale regler frem til 1984, kan omvendt have betydet import af mere forurenende biler. 137 Se også forslag til Parlamentets og Rådets direktiv om kvaliteten af benzin og dieselolie og om ændring af Rådets direktiv 93/12/EF, KOM (98) 241. Det fælles udkast er vedtaget af Forligsudvalget den 29. juni 1998. Med direktiv 98/70/EF ophæves direktiv 85/210/EØF med virkning fra 1.1.2000. 138 Type II-prøven (CO i tomgang) gælder dog for alle benzinbiler, også over 3,5 tons. 139 Hvilket vil sige en type I-prøve, en type II-prøve og en type III-prøve. Ved type I-prøven afprøves den gennemsnitlige emission af luftforurenende luftarter efter koldstart i byområder med tæt trafik. Ved type II-prøven afprøves emissionen af kulilte ved tomgang og ved type III-prøven afprøves gasemissionen fra krumtaphuset. Overholdelse af de tekniske forskrifter var en betingelse for at opnå typegodkendelsen. 140 Tilføjelsen af dieselmotorer skete ved direktiv 85/351/EØF. For sådanne køretøjer med dieselmotorer (køretøjer udstyret med motor med kompressionstænding) skulle type I-prøven anvendes. 141 Danmark havde oprindeligt i 1984 vedtaget at indføre normer svarende til de amerikanske allerede fra 1. oktober 1989. Dette udskød man dog, bl.a. fordi man afventede udviklingen i EU. 142 Se også forslag til Parlamentets og Rådets direktiv om foranstaltninger mod luftforurening fra emissioner fra motorkøretøjer og om ændring af Rådets direktiv 70/156/EØF for så vidt angår lette erhvervskøretøjer, KOM (98) 397 af 24. juni 1998. 143 Direktivet er atter ændret, se nu direktiv 98/69 af 13. oktober 1998 om foranstaltninger mod luftforurening forårsaget af emissioner fra motorkøretøjer og ændring af Rådets direktiv 70/220/EØF. 144 Jf. lov nr. 68 af 24. januar 1989 som ophævet ved lov. nr. 698 af 22. september 1998. 145 Se dog Miljøklagenævnets afgørelse af 25. juni 1997 (Asnæsværket), hvor sagen hjemvises til miljøstyrelsen med henblik på udarbejdelse af en ny vejledning, som skulle være forenelig med EU’s luftkvalitetskrav. 146 Som ændret ved direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997. 147 Reduktionen på 3% i 1993 var oprindeligt foreslået at være 10% højere, men Danmark ønskede denne grænse sat ned, dog sådan, at de endelige reduktioner for 1998 blev overholdt. Baggrunden herfor var, at dansk industri ville få længere tid til at udvikle den nødvendige teknologi, så det ikke ville være nødvendigt at købe teknologien fra udlandet. 148 Danmark undertegnede i 1985 en protokol i tilknytning til konventionen, der forpligter de deltagende lande til at reducere SO2- og NOx-emissionerne med nærmere angivne procenter. Danmark har endvidere i tilknytning til protokollen sammen med en række lande undertegnet en deklaration, der opfordrer til yderligere reduktioner i NOx-emissionerne. 149 Det skal dog bemærkes, at direktivforslaget forelå første gang allerede i 1984. 150 Se også forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 88/609/EØF om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg, KOM(98)415 og Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse af 27. januar 1999. 151 Bekendtgørelse nr. 176 af 29. marts 1974. Nu bekendtgørelse nr. 794 af 9. december 1991 om godkendelse af listevirksomhed. 152 Direktivet var foreslået af Kommissionen på baggrund af vesttysk lovgivning om begrænsning af blyindholdet (fra 1. januar 1976 var grænsen 0,15 gram pr. liter). Kilde: Orientering fra Miljøstyrelsen "Luftforurening fra motorkøretøjer", nr. 2/1985. Side 21. 153 Muligheden for at anvende blyfri benzin er en betingelse for at anvende katalysatorer i biler, idet bly ødelægger katalysatorerne. Fordi EU først indførte blyfri benzin i perioden 1985-89, forhindrede man indtil da en række europæiske lande udenfor EU i at indføre krav om katalysatorer. Hvis f.eks. Sverige, Schweiz og Østrig indførte katalysatorer, ville bilerne ikke kunne køre udenfor landets grænser, da der ikke ville være mulighed for at købe blyfri benzin i EU-landene. I USA og Japan har man allerede fra midten af 1970’erne haft langt strengere krav til bilers forurening. Alle nye amerikanske biler har siden 1975 været konstrueret til at anvende blyfri benzin. 154 Anvendelse af benzen er i EU desuden reguleret ved direktiv 89/677/EØF om 8. ændring af direktiv 76/769/EØF, der forbyder markedsføring af stoffer eller præparater indeholdende over 0,1 vægtprocent benzen. Direktivet undtager anvendelse af benzen i brændstoffer. 155 Redegørelse vedrørende bly i benzin. Miljøstyrelsen, juli 1976. Bilag til forslag til lov om blyindhold m.v. i motorbenzin af den 7. december 1976. Folketingstidende 1976/77, side 2555. 156 Hvilket var 5 år senere end Tyskland. 157 Direktiv 75/716/EØF og 87/219/EØF skal ses i sammenhæng med direktiv 80/779/EØF, der fastsætter grænseværdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svævestøv. Direktiverne er under ændring. Rådet fremkom den 16. juni 1998 med en fælles holdning til forslaget. Der skal sigtes på at begrænse emissionerne af svovldioxid fra forbrænding af fuelolie og gasolie, idet der for fuelolie fastsættes en maksimumsgrænse for indholdet af svovl på 1% og for gasolie på 0,2%. 158 Direktiv 87/219/EØF henviser bl.a. til Rådets afgørelse af 11. juni 1981 om indgåelse af konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande. Konventionen er vedtaget i ECE-regi (Economic Commission for Europe). Direktivets formål er bl.a. at leve op til de forpligtelser, der ligger i konventionen. Konventionen fastsætter dog ikke bestemmelser om grænseværdier for svovl i brændsler eller lignende, men indeholder bestemmelser om samarbejde om bl.a. forskning og udveksling af information. 159 Bekendtgørelsen ophæver bekendtgørelse nr. 317/1985. 160 UNEP står for United Nations Environmental Program. I 1985 undertegnede EU og alle EU’s medlemsstater Wien-konventionen om beskyttelse af ozonlaget. 161 Rådets beslutninger af 26. marts 1980 om chlorfluorcarboner i miljøet og Beslutning af 15. november 1982 om udbygning af forholdsreglerne mod chlorfluorcarboner i miljøet er bindende retsakter. De er gennemført ved faktisk efterlevelse i Danmark, idet der ikke finder produktion af CFC sted i Danmark. 162 Fællesskabets forskrifter skal i øvrigt så vidt muligt fortolkes i lyset af international ret, navnlig når disse forskrifter netop har til formål at gennemføre en international aftale indgået af Fællesskabet. I medfør af Wien-konventionens artikel 2, stk. 3 kan parterne i konventionen træffe strengere interne foranstaltninger, når disse på baggrund af videnskabelige vurderinger har til formål at fremme anvendelsen af erstatningsstoffer, som har mindre skadelige virkninger på ozonlaget. 163 Alle CFC'er omfattet af forordningen, men kun tre haloner. Der findes over 100 haloner, som dog ikke alle anvendes i praksis. 164 Kommissionen har senest ved beslutning 96/261/EØF af 23.2.96 fastsat importkvoter for særskilte importører. 165 Se forslag til Rådets forordning (EF) om stoffer, der nedbryder ozonlaget, KOM (98) 398 af 14.8.98. 166 Jf. eksempelvis direktiv 76/464/EØF om forurening forårsaget af visse farlige stoffer i vandmiljøet, artikel 1, stk. 2, litra e) og direktiv 80/68/EØF om grundvand artikel 1, stk. 2, litra d. 167 Se direktiv 73/404 om vaske- og rengøringsmidler samt direktiv 73/405 om anioniske overfladeaktive stoffers biologiske nedbrydningsevne. 168 Jf. Peter Pagh, EU-miljøret, 1996, side 493, såsom badning, fiskeri og indvinding af drikkevand. 169 Oprindeligt omfattede direktivet også grundvand, men efter vedtagelsen af grundvandsdirektivet 80/68/EØF ophævedes de forskrifter, som var indeholdt i direktiv 76/464/EØF, jf. dette direktivs artikel 4, stk. 4. 170 Direktiv 80/778/EØF skal ophæves 5 år efter ikrafttrædelsen af direktiv 98/83/EF. 171 Vejledning i Recipientplanlægning (Del I om vandløb og søer), nr. 14006 af 31. december 1983, side 40. 172 Lovbekendtgørelse nr. 383 af 14. juni 1993. 173 Vejledning nr. 14006 og 14007 om recipientplanlægning af 31. december 1983, Del 1 og 2. Se også aftalen om Vandmiljøplan II, hvor målsætningen er at nedbringe forureningen af vandmiljøet med nitrater, se herom afsnit 6.8 vedrørende nitratdirektivet (91/676/EØF). 174 Se bl.a. Miljøklagenævnets afgørelse af 28. maj 1997 "Fynsværket" hvor det blev fastslået at fiskevandsdirektivets temperatur- og iltkrav ikke var sikret opfyldt. 175 Lov nr. 388 af 6. juni 1991 (nu lovbekendtgørelse nr. 383 af 14. juni 1993, som senest ændret ved bekendtgørelse af lov om planlægning nr. 563 af 30. juni 1997). 176 Denne bekendtgørelse er under revision. 177 Om forslag til lov om ændring af lov om miljøbeskyttelse, lov om naturbeskyttelse, lov om vandløb og lov om planlægning (justering af harmonikravene og genopretning af vådområder i overensstemmelse med aftalen om Vandmiljøplanen II). 178 Om forslag til lov om ændring af lov om vandforsyning, lov om miljøbeskyttelse, og lov om planlægning (beskyttelse af drikkevandsressourcer og vandforsyning). 179 Norm for hvor meget husdyrgødning, der må udbringes pr. ha.år i gennemsnit for hele ejendommen. 180 Kommissionen har udarbejdet en liste over stoffer, som den anser for at høre til liste I-kategorien. Se herom Rådets direktiv 86/280/EØF af 12. juni 1986 om grænseværdier og kvalitetsmålsætninger for udledning af visse farlige stoffer, der er opført på liste I i bilaget til direktiv 76/464/EØF. Se også direktiv 88/347/EØF af 16. juni 1988 og direktiv 90/415/EØF af 27. juli 1990 om ændring af bilag II til direktiv 86/280/EØF om grænseværdier og kvalitetsmålsætninger for udledning af visse farlige stoffer, der er opført på liste I i bilaget til direktiv 76/464/EØF, se herom afsnit nedenfor. 181 Alle direktiverne bygger på princippet om den bedst tilgængelige teknologi, se herom Peter Pagh, EU-miljøret, 1996, side 501. 182 I de forenede sager C-232/95 og C-233/95, afsagt den 11. juni 1998, fandt EF-domstolen, at Grækenland havde tilsidesat sine forpligtelser efter Rådets direktiv 76/464/EØF særligt artikel 7, ved at have undladt at fastlægge programmer for at mindske forureningen af liste II-stoffer. Se også sag C-206/96 af 11. juni 1998, hvor Luxembourg tilsvarende blev dømt for at have undladt at opfylde sine forpligtelser efter direktivets artikel 7. 183 EFT nr. C 202 s. 7 af 10.8.92. 184 Jf. notat fra Miljøstyrelsen, Havkontoret af 18. november 1996, side 4. 185 Dette gælder for: Hexachlorbenzen og hexachlorbutadien og for aldrin, dieldrin og endrin og HCH, DDT og PCP. 186 Dette gælder bl.a. for chloroform, kviksølv, cadmium, 1,2 dichlormethan, trichlorethylen, tetrachlorethylen og trichlorbenzen. 187 I sag C-168/95 afsagt den 26. september 1996, fastslog EF-domstolen, at artikel 3 i Rådets direktiv 76/464/EØF skulle fortolkes således, at enhver udledning af cadmium forudsatte forudgående tilladelse, uanset hvornår det anlæg, hvorfra udledningen fandt sted, var sat i drift. 188 Rådet har på baggrund af, at grundvandsforekomster i visse områder både kvalitativt og kvantitativt fortsat er truet, ved en resolution af 20.2.1995 om beskyttelse af grundvandet, opfordret til en revision af direktivet. Se også forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om et handlingsprogram for integreret beskyttelse og forvaltning af grundvand, KOM(96)315 af 25. november 1996. 189 EF-domstolen fastslog i sag 291/84 Kommissionen mod Holland, at de grupper af stoffer, som er opført på liste I og liste II i bilaget til direktivet, er udtryk for en udtømmende opregning. Endvidere fastslog EF-domstolen i sag 360/87 Kommissionen mod Italien, at sondringen mellem liste I og liste II-stoffer skal foretages i de nationale lovgivninger, som implementerer direktivet, jf. også Peter Pagh, EU-miljøret, 1996, side 519. 190 Vandløbs- og vandforsyningsloven med kommentarer af Flemming Tolstrup og Jørgen Barfoed, 1975, side 314 ff. 191 Direktiverne er under ændring jf. forslag til direktiv om vandområders økologiske kvalitet af 10.8.1994, som blev erstattet af forslag til Rådets direktiv om rammerne for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger hvorefter direktiverne skal ophæves med virkning fra 31. december 2007, jf. KOM(98)76 af 17.2.1998 og KOM(97)49 af 26.2.1997. Direktivets overordnede formål er at fastlægge en ramme for beskyttelsen af overfladeferskvand, flodmundinger, kystvande og grundvand i Fællesskabet. Det er hensigten at forebygge yderligere forringelse af vandøkosystemets status og fremme et bæredygtigt vandforbrug baseret på langsigtet beskyttelse af tilgængelige vandressourcer. Ifølge forslagets artikel 26 ophæves følgende retsakter med virkning fra 31.12.2007: direktiv 75/440/EØF, beslutning 77/795/EØF, direktiv 78/659/EØF, direktiv 79/869/EØF, direktiv 79/923/EØF og direktiv 80/68/EØF. Endelig trækkes det foreslåede direktiv om vandområders økologiske kvalitet tilbage. 192 Direktivet er under ændring – se forslag til Rådets direktiv om kvaliteten af badevand, KOM(94) 34 af 22. april 1994 samt ændret forslag til Rådets direktiv om kvaliteten af badevand, KOM(97)585 af 10.1.1998. 193 Bekendtgørelse nr. 170 af 29. marts 1974 af reglement for miljøbeskyttelse. 194 Vejledning nr. 4/1974 om kontrol med badevand ved friluftsbadesteder. 195 Brev til Kommunalbestyrelser, m.v. vedrørende badevandskontrol. 10. juni 1976. 196 Oversigt over henlagte sager fra Udenrigsministeriet, dateret 29. oktober 1991. 197 Direktiverne 75/440/EØF og 79/869/EØF skal, ifølge forslag til rammedirektiv om vand, ophæves med virkning fra den 31.12.2007, jf. note 27. Se den lovgivningsmæssige beslutning af 25.5.1989, med udtalelse fra Europa-Parlamentet om forslag fra Kommissionen til Rådets direktiv om ændring af direktiv 80/778/EØF om drikkevand, 71/160/EØF om badevand, 75/440/EØF om overfladevand og 79/869/EØF om målemetoder og hyppighed for analyse af overfladevand. 198 Kommunerne foretager stadig en konkret vurdering af, hvilke krav der nærmere skal stilles krav til "udvidet kontrol" af vandkvaliteten. De parametre som er omfattet af udvidet kontrol, som er indeholdt i den nugældende bekendtgørelse, er blevet udvidet i forhold til 1980 bekendtgørelsen. 199 Se Rådets beslutning af 24.11.1986 om ændring af beslutning 77/795/EØF om indførelse af en fælles procedure for udveksling af oplysninger vedrørende kvaliteten af fersk overfladevand i Fællesskabet. Det fremgik af Danmarks rapportering af 19.8.1997 indeholdende fyldestgørende datamateriale for årene 1993-1996, at der alene i 1990 blev foretaget målinger af cadmium- og kviksølvskoncentrationer i de fire danske vandløb, som var omfattet af beslutningen. Da koncentrationerne var under detektionsgrænsen, har Danmark ikke foretaget flere målinger. 200 Se også sag C-214/97 Kommissionen mod Portugal, afsagt den 17.6.98, sag 73/91 Kommissionen mod Belgien afsagt den 2.2.82 og endelig sagerne 97/81 Kommissionen mod Holland afsagt den 25.5.82 og C-229/97 Kommissionen mod Portugal, afsagt den 15.10.1998. 201 Lov nr. 299 af 8. juni 1978. 202 Vedrørende mineralvand, se Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/70/EF af 28.19.96 om ændring af Rådets direktiv 80/777/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om udvinding og markedsføring af naturligt mineralvand og bekendtgørelse om naturligt mineralvand og kildevand nr. 67 af 30.1.98 jf. vejledning nr. 127 af 1.7.1998 til bekendtgørelse om naturligt mineralvand. 203 Domstolen har i sag C-42/89 Kommissionen mod Belgien afsagt den 5. juli 1990 udtalt, at direktivet dog ikke finder anvendelse på vand, der stammer fra private brønde og boringer - i modsætning til de danske regler. 204 EF-domstolen har ligeledes i sag C-42/89 Kommissionen mod Belgien fastslået, at det ikke var tilladt at overskride grænseværdierne for de i direktiverne fastsatte parametre for toksiske eller mikrobiologiske faktorer, se herom Peter Pagh, EU-Miljøret, 1996, side 526, der ligeledes side 525 under henvisning til sag 237/90 Kommissionen mod Belgien gør opmærksom på, at undtagelserne i direktivets artikler 9, 10 og 20 skal fortolkes snævert. 205 Jf. senest ændret forslag til Rådets direktiv om kvaliteten af drikkevand, KOM(97)228 af 4.7.97, jf. KOM(98)388 af 8.7.98. 206 Se også Fælles holdning (EF) nr. 13/98 fastlagt af Rådet den 19. december 1997 med henblik på vedtagelse af Rådets direktiv om kvaliteten af drikkevand. Det fremgår af den fælles holdning, at Fællesskabet som følge af traktatens artikel 3B (nærhedsprincippet) skal revidere bestemmelserne i direktiv 80/778/EØF, således at vægten lægges på overholdelse af væsentlige kvalitets- og sundhedsparameterværdier, og det overlades til medlemsstaterne at tilføje de supplerende parametre, de måtte finde hensigtsmæssige. 207 Peter Pagh, EU-Miljøret 1996, side 526, finder visse uoverensstemmelser mellem EF-domstolens praksis og de danske regler. Det følger af bekendtgørelse nr. 515, § 5, at amtsrådet kan dispensere uden meddelelse herom til Miljøstyrelsen. En meddelelse til Miljøstyrelsen ville sikre, at Kommissionen blev underrettet. EF-domstolen har i sag 337/89 Kommissionen mod Tyskland, fastslået, at Kommissionen skal informeres. Det påpeges ligeledes af Peter Pagh, at bekendtgørelsens § 19 ikke indeholder et ubetinget krav om lukning i tilfælde af sundhedsfare. 208 Bekendtgørelsen er under revision, og den har været i ekstern høring. 209 Vejledning nr. 42 indarbejdes i henholdsvis den reviderede spildevandsbekendtgørelse og i en ny vejledning til bekendtgørelsen. 210 Se f.eks. "Vandmiljø-90", Redegørelse fra Miljøministeriet. 211 En mere detaljeret gennemgang af Danmarks gennemførelse findes i en rapport, som Vandkvalitetsinstitutet har lavet for Institute for European Environmental Policy: "Implementation of directive 91/271 on urban waste water treatment in Denmark", september 1995 af Bodil Mose Pedersen. 212 Bekendtgørelse nr. 574 af 14. november 1984. 213 Hvorved der forstås virksomheder, hvor der er farlige stoffer til stede i mængder, der er større end eller lig med de mængder, der angives i bilag I. 214 Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 3/1985 om pligter ved risikobetonede aktiviteter. 215 Direktivet vedrører også arbejdsmiljø og er blevet gennemført ved forskellige regler i henhold til Arbejdsmiljøloven, specielt bekendtgørelse nr. 323 af 7. juli 1983 om arbejdets udførelse. Regulering af letantændelige og eksplosive stoffer og beredskabsplaner hører under Justitsministeriet, der har udstedt en række regler herom. Vejledning nr. 3/1985, side 6 og 38. 216 Vurderingen blev baseret på vejledning nr. 3/1985. 217 Den nugældende bekendtgørelse omfatter ca. 80 virksomheder, selv om kravene er blevet strengere. Herudover er der et større antal virksomheder, der er omfattet af forpligtelsen til at træffe forebyggende foranstaltninger. 218 Direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som senest ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF af 3.3.97. 219 Miljøministeriets oversigt over vedtagne EF-retsakter på miljøministeriets område af 7. maj 1986. Side 29. 220 dB(A) = A – vægtet lydtrykniveau i dB. 221 Kilde: Hovedstøjsudvalgets redegørelse og forslag til bekæmpelse. Forureningsrådet, Sekretariatet. Publikation nr. 27, 1972. En mere udførlige beskrivelse af lovreglerne findes på side 38, ff. 222 Kilde: "Støj fra tunge køretøjer - Rapport fra en arbejdsgruppe." Miljøstyrelsen, 1980. 223 Se forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om støjemission fra maskiner til udendørs brug, KOM (98) 46 af 18.2.1998. Der forelå en udtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg den 9. september 1998. 224 Direktivet er under ændring, se revideret forslag til Rådets direktiv af 17.2.1998 om ændring af direktiv 92/14/EØF om begrænsning af operationen af flyvemaskiner, der henhører under bind I, del II, kapitel 2 i bilag 16 til konventionen angående international civil luftfart, anden udgave (1988). 225 Dommen er afsagt den 14. juli 1998. 226 EF-domstolen har endvidere taget stilling til Belgiens og Italiens manglende gennemførelse af direktiv 95/27/EF i sagerne C-326/97 og C-324/97 (begge sager blev afsagt den 15. oktober 1998). 227 Jf. Miljøstyrelsens Notat om Gennemførelsen af direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger, december 1996, side 2. 228 Jf. Miljøstyrelsens Notat om Gennemførelsen af direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger, december 1996, side 4. 229 Jf. Miljøstyrelsens Notat om Gennemførelsen af direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger, december 1996, side 3. 230 Jf. Kommissionen afgørelse 94/90/EKSF, EF, Euratom om aktindsigt, Rådets afgørelse 93/730 om adfærdskodeks, 93/731/EF om aktindsigt i Rådets dokumenter og Rådets forordning(EØF) nr. 1210/90 om oprettelse af miljøagenturet. 231 Vedrørende aktindsigt i EU-dokumenter, som danske myndigheder er i besiddelse af, se Niels Fenger, Aktindsigt i EU-sager, Juristen nr. 6, 1996, side 214. 232 Se Kommissionens vejledning, "Guidelines for the application of life cycle assessment in the EU Eco-label award scheme", a report prepared for the European Commission by the "Group des Sages", 1997. 233 Endvidere findes der i Tyskland "Den blå engel" (1977), som også i et vist omfang har opnået international anerkendelse. 234 Forordningen er under revision. Se bl.a. forslag til Rådets forordning (EF) om en revideret EF-ordning for tildeling af et miljømærke KOM (96) 603, og Europaparlamentets udtalelse fra 13. maj 1998. Målsætningen med forslaget er bl.a. at gøre miljømærkeordningen mere effektiv. Procedurer og metoder for opstilling af miljømærkekriterier skal justeres på baggrund af de første års erfaringer med ordningen, og det overvejes, om der skal indføres en graduering i miljømærket, så der opstilles 2-3 forskellige niveauer for mærket. Endvidere overvejes blandt andet en ændring i organiseringen, således at en organisation uden for Kommissionen bliver ansvarlig for arbejdet. 235 Se eksempelvis meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet "gennemførelse af EU’s strategi for nedbringelse af CO2-emissionen fra biler: Miljøaftaler med den Europæiske Bilindustri, KOM(98)495. 236 For en mere udførlig beskrivelse af EUs internationale kompetence: Se Karsten Hagel-Sørensen og Klaus Gulmann, "EU-ret". 3. udg., 2. oplag, 1998. Side 227 ff. 237 Domstolen fortolker "handel" meget bredt. Handelsspørgsmål, der har til hensigt at beskytte miljøet, vil således være omfattet af EUs enekompetence. 238 Forordning (EØF) nr. 1734/88 om udførsel fra og indførsel til Fællesskabet af visse farlige kemikalier, som nu er blevet erstattet med forordning (EØF) nr. 2455/92 med samme titel, ændret ved forordning 2247/98 af 13. oktober 1998 om ændring af bilag II. Se også forslag til Rådets afgørelse om Det Europæiske Fællesskabs undertegnelse af konventionen om proceduren med forudgående informeret samtykke (PIC-proceduren) for visse farlige kemikalier og pesticider i international handel, KOM (98)437 af 15.7.1998. 239 Jf. også Rådets afgørelse 86/277/EØF af 12. juni 1986 om indgåelse af protokollen til konventionen af 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande, om langsigtet finansiering af samarbejdsprogrammet for overvågning og vurdering af transport af luftforurenende stoffer over store afstande i Europa (EMEP). 240 Rådets afgørelse 95/308/EF af 24. juli 1995 om indgåelse på Fællesskabets vegne af konventionen om beskyttelse og udnyttelse af grænseoverskridende vandløb og internationale søer. 241 Se Rådets afgørelse 98/685/EF af 23. marts 1998 om indgåelse af konventionen om grænseoverskridende virkninger af industriulykker. LitteraturlisteBirgitte Egelund Olsen, Hvile i sig selv princippets retlige betydning på miljøområdet, Jurist og Økonomforbundets forlag, 1999 Bodil Mose Pedersen, "Implementation of directive 91/271 on urban waste water treatment in Denmark", september 1995 Brev til Kommunalbestyrelser, m.v. vedrørende badevandskontrol. 10. juni 1976 Brundtland Kommissionens Rapport, Vores fælles fremtid, 1987 Christian Ege Jørgensen og Peter Jørgensen, EFs miljøpolitik med særlig vægt på kemikalier, CASA, januar 1992 Christian Ege, Amsterdam-traktaten og Miljøet, UfR. 1998 B 43 ff. Der Spiegel, nr. 10, 1991 Ellen Margrethe Basse, Affaldslovgivningen – et samspil mellem miljø- og konkurrenceret, GadJura, København 1995 Ellen Margrethe Basse, Miljøret, Samspillet mellem lovgivning og aftalte ordninger, Greens§jurabibliotek, 1999 Erik Iversen, "EU har ændret holdning til bilforurening" MiljøDanmark nr. 5/1990 Hjalte Rasmussen, Om EU’s miljøgaranti, Økonomi og politik, nr. 4, 1997 Hjalte Rasmussen, Amsterdam-traktatens stærke miljøgaranti, UfR. 1997B.437 ff. Jan H. Jans, European Environmental Law, Kluwer Laws, 1995 Karsten Hagel-Sørensen og Klaus Gulmann, "EU-ret". 3. udg., Jurist- og økonomforbundets forlag, 2. oplag, 1998 Kommissionens vejledning, "Guidelines for the application of life cycle assessment in the EU Eco-label award scheme", a report prepared for the European Commission by the "Group des Sages", 1997 Kommissionens XXII beretning om konkurrencepolitikken, 1992 Ludwig Krämer, EC Treaty, 2. og 3. udgave, Sweet & Maxwell (1993 &1998) Michael Skov Andersen, Amsterdam-traktaten og miljøpolitikken, Økonomi- og politik, 1997, nr. 4 Miljø- og Energiministeriets Strategi for en styrket indsats på kemikalieområdet – i Danmark, i EU og globalt, januar 1999 Miljøministeriet 1991, "Miljøtilstanden i Danmark Miljøministeriets oversigt over vedtagne EF-retsakter på miljøministeriets område af 7. maj 1986 Miljøstyrelsen, Orientering fra Miljøstyrelsen "Luftforurening fra motorkøretøjer", nr. 2/1985 Miljøstyrelsen, "Støj fra tunge køretøjer - Rapport fra en arbejdsgruppe." 1980 Miljøstyrelsen, Notat fra Havkontoret af 18. november 1996 Miljøstyrelsen, Vandmiljø-90", Redegørelse fra Miljøministeriet Miljøstyrelsen: Emissioner for motorkøretøjer, september 1993 Miljøstyrelsens Notat om Gennemførelsen af direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger, december 1996 Miljøstyrelsens redegørelse om vurdering af kemiske stoffer og produkter, november 1977 Miljøstyrelsens vejledning nr. 1/1977 om bekendtgørelser om farlige stoffer og præparater Miljøstyrelsens vejledning nr. 1/1977, side 10 Mogens Moe, Miljøret - Miljøbeskyttelse, Gad, 2.udg. 1994 og 3. udg. 1998 Niels Fenger, Aktindsigt i EU-sager, Juristen nr. 6, 1996 Oversigt over henlagte sager fra Udenrigsministeriet, dateret 29. oktober 1991 Oversigt over vedtagne retsakter fra 1.1.94-1.9.97, fremsendt til Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg den 3.10.1997 Peter Oliver, Free Movement of Goods, 3. udg. European Law Centre Limited, 1996 Peter Pagh, "EF-retten og affaldsproblemerne" Juristen nr. 7/1991 Peter Pagh, EU-miljøret, 2. udgave, Christian Ejlers forlag, 1996 Steensberg. "Gifte og Sundhedsfarlige stoffer". Miljøstyrelsen, juni 1981 Svar fra Miljøministeren dateret 12. november 1990 og 16. april 1991 på spørgsmål fra Birgit Bjørnvig The Danish Air Quality Monitoring Programme, Annual Report for 1997, NERI Tecnical Report, no. 245, 1998 Tine Sommer, Affaldsreguleringen i EU-retlig belysning, §E.M.Basse Forlag, 1997 Tine Sommer, Udførselsrestriktioner og Miljøhensyn, Juristen, nr. 10, december 1998 Udenrigsministeriets svar til Folketingets Markedsudvalg af 13. juni 1994 om dommens betydning for anvendelse af miljøgarantien Vandløbs- og vandforsyningsloven med kommentarer af Flemming Tolstrup og Jørgen Barfoed, 1975 Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 1/1977 vedr. bekendtgørelse om farlige stoffer og produkter Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 3/1985 om pligter ved risikobetonede aktiviteter Vejledning nr. 127 af 1.7.1998 til bekendtgørelse om naturligt mineralvand Vejledning nr. 4/1974 om kontrol med badevand ved friluftsbadesteder Vejledning nr. 42 indarbejdes i henholdsvis den reviderede spildevandsbekendtgørelse og i en ny vejledning til bekendtgørelsen BILAG 1: ORDLISTEHer gives en kort forklaring på nogle af de termer, der anvendes i rapporten. De angives i alfabetisk orden. Artikler i EF-traktaten 28-30: Forbyder tekniske handelshindringer. Artikel 30 giver mulighed for at gøre undtagelse fra forbuddet. 37: Giver hjemmel til at vedtage regler, der omhandler landbrugspolitik 94: Er den tidligere hjemmel for regler om det indre marked. 95: Er den hjemmel, der efter vedtagelsen af EF-pakken i 1986 anvendes for indre markedsregler. Artiklen indeholder miljøgarantien. 175: Giver hjemmel til at vedtage regler vedrørende miljøspørgsmål. Indebærer altid minimumsharmonisering. 308: Giver hjemmel til at vedtage regler, som er omfattet af EF-traktatens mål, men hvor der mangler en specifik hjemmel. Artiklen kan anvendes alene, men var inden at artikel 175 blev indføjet i traktaten, ofte kombineret med artikel 94 i forbindelse med vedtagelse af miljøregler. Termer Beskyttelsesklausul: En bestemmelse, der kan indføres i et direktiv, der medfører totalharmonisering. Klausulen gør det muligt for en medlemsstat midlertidigt at gennemføre nationale regler og dermed tilsidesætte direktivets regler. Typisk gælder det, at de nationale regler kan tilsidesættes af Kommissionen eller at Kommissionen kan fremsætte forslag om at ændre direktivet for at imødekomme de hensyn, der var grundlag for de nationale regler. Direktiv: En type retsakt, der kan vedtages af Rådet eller af Kommissionen, når den har fået bemyndigelse hertil. Direktiver skal gennemføres i nationale regler. EF-pakken: Slang for Fællesakten, der ændrede Romtraktaten på en række punkter, bl.a. indføjedes artikel 95 og 175 (100A, 130S) og målsætningen om at gennemføre det indre marked inden 1993. Forordning: En type retsakt, der kan vedtages af Rådet eller af Kommissionen, når der foreligger bemyndigelse hertil. Forordninger gælder umiddelbart i medlemsstaterne, uden at der skal udstedes nationale regler. Frihandelsklausul: En bestemmelse, der kan indføjes i et direktiv, og som medfører, at medlemsstaterne ikke kan forbyde produkter, der opfylder reglerne i direktivet. Komitéprocedure: En procedure, der anvendes når Rådet giver Kommissionen kompetence til at vedtage regler. Der er tre hovedtyper af Komitéprocedurer, og alle typer indebærer, at Kommissionen skal fremsætte et forslag til en komité, der består af embedsmænd fra de forskellige medlemslande. Ved procedure I er komitéen kun rådgiverne. Ved de to andre procedure typer er der forskellige måder at inddrage Rådet, hvis komitéen ikke kan blive enige med Kommissionen. Procedure II og III har hver to varianter, a og b. Procedure IIIb giver Rådet mest magt ved at bestemme, at Rådet kan vælte Kommissionens afgørelse med simpel flertal. IIIa er ofte anvendt. Her kan Rådet træffe anden afgørelse med kvalificeret flertal. Miljøgarantien: Slang for artikel 100A, stk. 4 (nu artikel 95, stk. 4 og 5). Efter ikrafttrædelsen af Amsterdamtraktaten henviser udtrykket til stykke 4 og stykke 5, der giver en medlemsstat mulighed for at opretholde og indføre nationale særregler. Det er EF-domstolen der i sidste ende kan vurdere om berettigelsen af den nationale særregel. Minimumsregler: Betyder, at en medlemsstat kan vedtage strengere regler under iagttagelse af traktatens øvrige regler, herunder artikel 30 (nu artikel 28). Sikkerhedsklausul: Se beskyttelsesklausul Tilpasning: Udarbejdes af Kommissionen, når Ministerrådet har givet denne beføjelse i et direktiv til at foretage ændringer til dette, oftest i bilagene. Tilpasninger foretages ofte ved en komitéprocedure. Totalharmonisering: Et udtryk for EU-regler, der medfører, at medlemsstaterne ikke kan indføre nationale regler, som er anderledes end EU-reglerne. Det afhænger af formuleringen af det enkelte direktiv, om der er tale om en totalharmonisering eller ej. Retsakter, der indeholder en frihandelsklausul og en forpligtelse for medlemsstaterne til ikke at tillade andre produkter end dem, der opfylder direktivet, medfører dog altid en totalharmonisering. BILAG 2: TABELNummerering af Traktatens artikler efter 1. maj 1999 Ækvivalenstabel Artikel 30 -> artikel 28 |