Rapport fra underudvalget om Lovgivning, tillægsrapport

4 Tvangsmæssig omlægning til økologisk produktion

4.1 Grundlovens § 73
4.2 EU-retten
4.3 WTO-regler
4.4 Konklusion

Underudvalget vedrørende lovgivning er blevet anmodet om at belyse, om der er retsregler, som hindrer gennemførelse af dansk lovgivning, der gennemtvinger en totalomlægning til økologisk produktion.

Dette spørgsmål vedrører såvel den danske grundlov som EU-retten og WTO-retten.

4.1 Grundlovens § 73

Grundlovens § 73 om ekspropriation

I det følgende vurderes, hvorvidt et lovbestemt krav om totalomlægning af dansk landbrug til økologiske produktionsmetoder vil have karakter af ekspropriation, jf. grundlovens § 73.[1]

Grundlovens § 73, stk. 1 bestemmer, at:

"Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom, uden hvor almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning".

Fastlæggelsen af rækkevidden af grundlovens § 73 er forbundet med usikkerhed. Navnlig er det vanskeligt at foretage en grænsedragning mellem på den ene side indgreb, der har karakter af "afståelse" i grundlovens forstand og derfor medfører erstatningspligt, og på den anden side indgreb, der falder uden for afståelsesbegrebet, og derfor kan foretages erstatningsfrit. Grænsedragningen beror, som det vil fremgå af det følgende, på en samlet bedømmelse ud fra en flerhed af kriterier, som ikke lader sig opstille på en enkel formel.

Retspraksis

Lovgivningsmagten har et spillerum for, hvor grænsen mellem ekspropriative og ikke-ekspropriative indgreb skal trækkes, og domstolenes praksis er præget af en betydelig tilbageholdenhed over for at tilsidesætte lovgivningsmagtens bedømmelse i så henseende. I retspraksis findes kun to eksempler på endelige domme, der har tilsidesat lovgivningsmagtens vurdering af, om et lovindgreb var ekspropriativt, jf. U 1971.299 H (den anden håndskriftsag) og U 1980.955 Ø (Greendane-sagen). Virkningen har i begge tilfælde været, at domstolene har udmålt erstatning direkte på grundlag af grundlovens § 73, stk. 1. Retspraksis viser, at domstolene ikke underkender lovgivningsmagtens vurdering, medmindre der er høj grad af sikkerhed for, at lovgivningsmagtens vurdering er forkert, jf. mest markant U 1921.644 H.

Det beror i første række på to forhold, om et indgreb har karakter af ekspropriation og derfor, i medfør af grundlovens § 73, stk. 1, giver den eksproprierede krav på fuldstændig erstatning: For det første skal indgrebet indebære et indgreb i "ejendom". For det andet skal indgrebet indebære en "afståelse".

4.1.1 Er der tale om indgreb i "ejendom"?

Der er i teori og praksis enighed om, at begrebet ejendom må forstås vidt, således at ikke blot den fuldstændige, umiddelbare ret til en genstand, men også begrænsede, delvise rettigheder som f.eks. brugsrettigheder og servitutter er omfattet. Det samme gælder for fordringsrettigheder og næringsrettigheder. Det er ikke afgørende, om rettigheden hviler på privatretlig adkomst eller på offentligretlig adkomst.

En ejers aktuelle eller potentielle muligheder for at udnytte sin ejendom til jordbrugsmæssige formål er utvivlsomt en rettighed, der er omfattet af beskyttelsen i grundlovens § 73.

4.1.2 Er der tale om "afståelse"?

Kriterier

Afgørelsen af, om der foreligger afståelse, beror på en samlet vurdering, som skal foretages på grundlag af flere forskellige kriterier. I nyere teori og retspraksis har interessen samlet sig om fire kriterier:

a. Overførselskriteriet: Hvis den rettighed, som indehaveren mister, overføres til et andet retssubjekt, trækker dette i retning af ekspropriation.

b. Causa-kriteriet: Hvis indgrebet foretages på grund af ejendomsgodets farlighed o.l., trækker det i retning af, at der ikke foreligger ekspropriation. Som eksempel kan nævnes nedslagtning af husdyr, der lider af smitsom sygdom, eller nedrivning af et hus, der er faldefærdigt og derfor er farligt for omgivelserne. Omvendt ligger det i causa-kriteriet, at hvis indgrebet er foretaget i udpræget fremmed og speciel interesse, er dette et selvstændigt argument for, at der foreligger ekspropriation.

c. Intensitetskriteriet: Hvis et indgreb er af ringe intensitet, vil det normalt ikke blive betragtet som ekspropriation. Omvendt vil en betydelig intensitet trække i retning af ekspropriation.

d. Kriteriet "generelt-konkret": Hvis et indgreb rammer generelt, trækker det i retning af, at der ikke er tale om ekspropriation, mens det trækker i retning af ekspropriation, hvis indgrebet rammer konkret. Den lovtekniske formulering af et indgreb kan ikke i sig selv være afgørende. Et generelt udformet indgreb kan reelt ramme enkelte på en sådan måde, at det taler for at opfatte indgrebet som ekspropriativt. Nært forbundet med kriteriet "generelt-konkret" er det af Bent Christensen fremførte synspunkt, at domstolene vil yde erstatning, hvor "en enkelt eller enkelte inden for den kategori af ejere, hvis ejerrådighed begrænses, rammes atypisk eller uforudset hårdt", jf. Bent Christensen: Dansk Miljøret, bd. 1 (1978), s. 153. Personer, der rammes atypisk hårdt af en generelt formuleret retsforskrift, bør således være omfattet af ekspropriationsbeskyttelsen, jf. også Peter Germer: Statsforfatningsret II, 2. udg. (1995), s. 235, med henvisning til W.E. von Eyben: Miljøret (1980), s. 107.

Det skal bemærkes, at ingen af de fire kriterier er eneafgørende for, om der foreligger ekspropriation. Bedømmelsen af, om et indgreb har ekspropriativ karakter, må foretages ud fra en samlet vurdering af omstændighederne ved det pågældende indgreb.

Det skal dog fremhæves, at det sidste af de fire kriterier - "generelt-konkret" - er det, der har spillet den væsentligste rolle i retspraksis og juridisk teori. Også i den foreliggende situation vil dette kriterium være det væsentligste, jf. nærmere nedenfor.

4.1.3 Vurdering

Ad a. Overførselskriteriet taler ikke i den foreliggende situation for, at der foreligger ekspropriation. En lovmæssig regulering, der indebærer, at de eksisterende regler for økologisk landbrug gøres generelt bindende for alle landbrugere bevirker nok, at landbrugere vil blive begrænset i adgangen til frit at tilrettelægge den landbrugsmæssige drift, men der sker ikke herved nogen overførsel af en sådan fri anvendelsesret til andre rettighedssubjekter.

Ad b. Heller ikke causa-kriteriet taler for, at der foreligger ekspropriation, idet der er tale om et indgreb, der er sagligt begrundet i ønsket om at reducere de miljømæssige skadevirkninger, der kan være forbundet med landbrugsmæssig drift i traditionel form.

Ad c. Hvad angår intensitetskriteriet, beror det på en konkret vurdering af indgrebets intensitet, om indgrebet har karakter af ekspropriation. Sædvanligvis antages det, at intensitetskriteriet isoleret kun kan bringe et indgreb uden for ekspropriationsreglerne, hvis indgrebet er af meget ringe intensitet. Omvendt vil det tale meget klart for, at der foreligger ekspropriation, hvis intensiteten i indgrebet er så stærk, at der i realiteten er tale om en fratagelse af ejendom. I det foreliggende tilfælde befinder man sig imidlertid imellem de to nævnte yderpunkter. I sin yderste konsekvens kunne man ganske vist forestille sig, at reglerne for økologisk drift var så restriktive, at landbrugserhvervet som sådant mistede sit eksistensgrundlag. Den omlægning til økologisk drift, der i de senere år i praksis er sket på frivilligt grundlag, vidner imidlertid om, at økologisk drift er en praktisk og økonomisk mulig driftsform. Intensitetskriteriet må herefter vurderes i sammenhæng med kriteriet generelt-konkret, jf. nedenfor.

Ad d. En gennemførelse af lovgivning med den virkning, at de eksisterende regler for økologisk landbrug gøres generelt bindende for alle landbrugere, vil have karakter af et generelt indgreb, der rammer en meget stor og ved abstrakte kriterier afgrænset kreds af rettighedssubjekter. At der således er tale om en generel regulering fra lovgivningsmagtens side, vil tale stærkt for, at der ikke foreligger ekspropriation. Indgrebet har, hvad angår dets generelle karakter, fælles træk med den almindelige erstatningsfri regulering af brugen af fast ejendom til dyrkning, husdyrbrug og skovbrug i medfør af plan-, miljø- og naturbeskyttelseslovgivningen, som ikke mindst de seneste tiårs lovgivning har frembudt mange eksempler på. Der er senest redegjort for denne lovgivnings forhold til grundlovens § 73 i justitsministerens og miljø- og energiministerens redegørelse af 19. december 1996 til Folketinget (Folketingstidende 1996-97, Forhandlingerne, s. 3021). En uafhængig juridisk vurdering af denne lovgivning er fremlagt af professor Bent Christensen og professor Henrik Zahle i et responsum af november 1996 til Dansk Erhvervsjordbrug. Det konkluderes heri, at den nævnte lovgivning ikke er stridende mod grundlovens § 73, også selv om lovgivningen i mange tilfælde griber dybt ind i selve driften af landbruget. Der kan imidlertid blive tale om, at domstolene vil udmåle en individuel erstatning direkte på grundlag af grundlovens § 73, hvis begrænsningerne i brugen af en bestemt fast ejendom bedømmes som atypiske og særligt indgribende (Bent Christensen og Henrik Zahle, 1996).

Samlet bedømmelse

Ved en samlet bedømmelse ud fra de fire kriterier taler indgrebets generelle karakter klart for, at der ikke er tale om ekspropriation. Overførselskriteriet og causa-kriteriet trækker klart i samme retning. Hvad angår indgrebets intensitet er der tale om, at ikke alene den almindelige rådighedsret over fast ejendom, men også selve den landbrugsmæssige drift, undergives en yderligere regulering. Denne yderligere regulering indebærer imidlertid ikke, at der vil være tale om fratagelse af ejendom. Reguleringen adskiller sig ikke principielt fra anden almindelig regulering af landbrugets driftsforhold. Det kommer ved intensitetsvurderingen i betragtning, at det forhold, at reguleringen gælder for alle, vil gøre den økonomiske virkning af reguleringens eventuelle negative produktionseffekter mindre intensiv for den enkelte, idet sådanne effekter i et vist omfang (bl.a. afhængig af den internationale konkurrence) vil kunne overvæltes i produktprisen. Hertil kommer, at en (forventelig) udvikling i forbrugernes præferencer i retning af øget efterspørgsel efter økologiske produkter yderligere vil reducere indgrebets intensitet.[2]

Vurderingen af, hvor intensivt en lovbestemt totalomlægning til økologisk drift vil ramme landbrugserhvervets udøvere - og dermed vurderingen af, hvorvidt man til trods for reguleringens generalitet nærmer sig et ekspropriativt indgreb - vil i praksis ikke mindst bero på, hvorledes lovgivningens bestemmelser om en overgangsordning fra de nuværende driftsformer til økologisk drift udformes, hvilken tidsmæssig udstrækning en overgangsordning gives, samt hvilke dispensations- og tilskudsmuligheder, lovgivningen vil komme til at indeholde.

På forhånd kan det ikke principielt udelukkes, at nogle jordbrugere kan blive ramt på en så atypisk og hård måde, at der - reguleringens formelle generalitet til trods - kan blive tale om, at reguleringen i forhold til disse må betegnes som ekspropriativ. Det vil eksempelvis kunne være tilfældet, hvis reguleringen i enkeltstående tilfælde reelt umuliggør landbrugerens fremtidige erhvervsmæssige virksomhed. Til trods for, at der er tale om en lovbestemt generel regulering, kan der således i forhold til enkelte landbrugere, der rammes på en sådan særligt intensiv måde, blive tale om, at domstolene vil udmåle individuel erstatning direkte på grundlag af grundlovens § 73.

Sammenfatning

Sammenfattende er grundlovens § 73 ikke til hinder for, at der ved dansk lov gennemføres en tvangsmæssig totalomlægning til økologisk produktion. En sådan lovgivning vil normalt ikke udløse erstatning efter grundlovens § 73, dog ville der skulle betales individuel erstatning til enkelte jordbrugere, der måtte blive ramt atypisk hårdt.

4.2 EU-retten

EF-traktaten indeholder specifikke bestemmelser vedrørende reguleringen af landbruget i artikel 39 ff. I medfør af disse bestemmelser er der blandt andet fastsat fælles markedsordninger for landbrugsvarer. Markedsordningerne vedrører bl.a. prisgaranti, produktionsstøtte, præmieordninger, arealtilskud og kvalitetsnormer m.v.

Markedsordninger

Markedsordningerne skal realisere de mål, der er nævnt i traktatens artikel 39, det vil sige at forøge landbrugets produktivitet, at sikre landmændene en rimelig levestandard og at sikre rimelige forbrugerpriser og forsyningssikkerheden med fødevarer m.v. Der findes i dag 20 markedsordninger, som er komplekse og omfattende regelsæt. I den forbindelse skal særligt traktatens artikel 40, stk. 3, der sikrer et forbud mod forskelsbehandling af producenter og forbrugere, respekteres.

EF-Domstolens praksis vedrørende bestemmelserne i traktaten om landbruget er omfangsrig. EF-Domstolen har i visse tilfælde fastslået, at markedsordningerne kun udelukker nationale regler, når disse helt konkret er i modstrid med ordningerne, og er i andre sager nået til det resultat, at ordningerne udtømmende regulerer området, hvorfor der ikke kan fastsættes nationale regler på området. Det bemærkes i den forbindelse, at EF-Domstolen anser EF-traktatens artikel 30-36 som en integreret del af markedsordningerne.

EF-Domstolen har dog anerkendt, at medlemslandene nationalt kan stille krav til kvaliteten af landbrugsvarerne, ligesom der i et vist omfang nationalt kan stilles krav, der forfølger andre mål end de rent landbrugsmæssige, som markedsordningerne vedrører.

Disse EU-regler vil således ikke være til hinder for et krav om, at al dansk jordbrugsproduktion skal foregå i overensstemmelse med den økologiske produktionsmetode. Markedsordningerne indebærer ikke, at jordbrugere, som ikke følger danske krav, skulle have ret til at modtage tilskud efter en eller flere af markedsordningerne, hvis disse er af en anden beskaffenhed end de danske krav. Eksempelvis findes en markedsordning for dyrkning af hamp, hvilket ikke er til hinder for, at et medlemsland kan hindre dyrkning og salg af hamp.

Varernes fri bevægelighed

Derimod vil et dansk krav om økologisk drift skulle vurderes i forhold til EF-traktatens artikel 30, der forbyder kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne[3]

Artikel 30 forbyder ikke såkaldt omvendt diskrimination. Medlemsstaterne kan således i forhold til artikel 30 fastsætte regler, der kun berører hjemmemarkedsprodukter, og stille strengere krav til disse end til produkter i andre medlemsstater.

EU-regler om pesticider

Imidlertid indebærer økologisk produktion, at der ikke eller kun i meget begrænset omfang må anvendes pesticider i jordbruget. Herved vil man støde ind i de begrænsninger vedrørende nationale anvendelsesregler på pesticidområdet, som er beskrevet nedenfor samt i underudvalgets anden delrapport om nedbringelse af jordbrugets pesticidforbrug.

EU-regler om fodermidler

Ligeledes vil en økologisk produktionsmetode indebære et forbud mod anvendelse af bestemte midler. Kravene til foder er i dag totalharmoniserede i EU og fastlagt i en række direktiver og forordninger, der omfatter forhold som analyse, prøveudtagning, uønskede stoffer, tilsætningsstoffer med videre. Derfor vil et totalforbud mod anvendelse kunne udgøre en overtrædelse ikke blot af EF-traktatens artikel 30, men af selve de pågældende EU-retsakter.[4]

4.3 WTO-regler

For så vidt angår WTO-regler, er det på baggrund af analyserne af WTO-reglerne i underudvalgets hovedrapport, afsnit 5.2., underudvalgets vurdering, at en omlægning til økologisk produktion, der ligger inden for rammerne af EU-retten, også vil ligge inden for rammerne af WTO-reglerne.

4.4 Konklusion

Sammenfattende er det underudvalgets vurdering, at det næppe vil være muligt ved en dansk, national lovgivning at gennemtvinge en omlægning af dansk jordbrug til økologisk drift. Grundlovens § 73 er ikke til hinder for, at der ved dansk lov gennemføres en tvangsmæssig totalomlægning til økologisk produktion. En sådan lovgivning vil normalt ikke udløse erstatning efter grundlovens § 73, dog ville der skulle betales individuel erstatning til enkelte jordbrugere, der måtte blive ramt atypisk hårdt.

Derimod er en lovgivning som den nævnte problematisk i forhold til EU-retten. Det skyldes, at direktiv 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler kan rejse juridiske problemer, i det omfang et krav om økologisk drift indebærer et forbud mod eller væsentlige begrænsninger i anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler. Det samme gør sig gældende for fodermidler.

Derimod hindrer ovennævnte EU-regler ikke, at jordbrugerne frivilligt omlægger til økologisk drift.

[2] Ifølge rapporten "Markedsperspektiver for økologiske fødevarer", november 1998, udarbejdet af Bolette Abrahamsen og Jan Holm Ingemann, s. 68, må efterspørgslen efter økologiske fødevarer forventes at være stigende i de kommende år. Spørgsmålet om merpris behandles i rapporten, s. 63 f.

[3] EF-Ttraktatens artikel 30 er omtalt mere udførligt i underudvalgets hovedrapport, afsnit 5.1.1.

[4] Det bemærkes, at det kan give anledning til tvivl, i hvilket omfang de harmoniserede EU-regler om for eksempel genmodificerede organismer, handelsgødning (kunstgødning), dyrevelfærd m.v. på samme måde som EU-reglerne vedrørende fodermidler er til hinder for en tvungen omlægning til økologisk jordbrug.