3. Århuskonferencen

3. Århuskonferencen
 

3. Århuskonferencen

Århuskonferencen 23. – 25. juni 1998

Største miljøkonference i Danmark

Den største miljøkonference i Danmark nogensinde – den 4. Pan-Europæiske Miljøministerkonference – “Environment for Europe” med ca. 1300 deltagere og mere end 40 miljøministre mødtes i Århus 23 – 25. juni 1998

Et led i processen “Environment for Europe”

Århuskonferencen var den 4. Pan-Europæiske Miljøministerkonference, der afholdtes under titlen “Environment for Europe”. Den første konference blev på tjekkisk initiativ holdt i Dobris i det daværende Tjekkoslovakiet i 1991, og der har siden været afholdt konferencer i Luzern, Schweiz 1993 og i Sofia, Bulgarien 1995.

Jerntæppets fald i 1989 afslørede med visse undtagelser en grov vanrøgt af miljøet i de tidligere kommunistiske lande. Hovedformålet med Environment for Europe konferencerne er at skabe et samarbejdsforum for en genopretning af miljøet i Østeuropa og landene i det tidligere Sovjetunionen i takt med den økonomiske reformproces. Et andet formål er at sikre en fælles dynamik i miljøpolitikken mellem Øst- og Vesteuropa. Konferencerne kaldes for Environment for Europe processen og kan samlet siges at skulle skabe en miljøintegration i hele Europa. 

De fleste europæiske lande, herunder også Danmark, ser processens primære formål som at styrke miljø- og naturindsatsen i Østeuropa. Enkelte lande – for eksempel de sydeuropæiske lande – lægger vægt på de udprægede paneuropæiske dele af processen. Traditionelt er disse lande af geografiske årsager mindre interesserede i østeuropæiske forhold.

Resultater af tidligere konferencer – historisk set

På trods af de østeuropæiske landes dårlige udgangspunkt – økonomisk og miljømæssigt – førte de tre første Environment for Europe konferencer til en række vigtige fremskridt for den europæiske miljøpolitik:

• Environmental Action Programme for Central and Eastern Europe (EAP). De østeuropæiske lande bistås i udviklingen af nationale miljøhandlingsplaner, hvor de vigtigste miljøproblemer søges identificeret, hvor der laves en prioritering af indsatsen, og hvor den valgte politik foreslås implementeret med de mest om- kostningseffektive midler. Programmet styres af en Task Force med repræsentanter fra de involverede lande og sekretariatet i OECD i Paris. EAP blev fremlagt og vedtaget på Luzernkonferencen i 1993. 
• Project Preparation Committee (PPC). Formålet med komitéen er at skabe en forøget dynamik i den vestlige miljøstøtte i Østeuropa. Komitéen er primært sammensat af donorlande og internationale finansieringsinstitutioner som Verdensbanken, European Bank for Recon- struction and Development (EBRD), Nordisk Investeringsbank og Den Europæiske Investeringsbank. Komitéen søger at “matche” donorlandenes gavemidler og bankernes lånemidler. Indsatsen er primært rettet mod en række store infrastruktur-projekter på miljøområdet. PPC blev etableret ved Luzernkonferencen i 1993 og har siden tilvejebragt finansiering for 110 miljøprojekter til en samlet værdi af ca. 4 mia. kr.
• Fælleseuropæisk strategi for biodiversitet og landskaber. Strategien søger at fremme implementeringen af den internationale konvention om biodiversitet, der blev indgået ved FN’s miljøkonference i Rio de Janeiro i 1992. Strategien rækker fra traditionel beskyttelse af landskaber til en forebyggende indsats for bevarelse af naturens arter. Den skal sikre, at de østeuropæiske lande under deres økonomiske genrejsning ikke gentager den naturødelæggelse, som de vesteuropæiske lande har gjort. Situationen er nemlig den, at der i Østeuropa er langt flere og større uberørte naturområder end i Vesteuropa. Det skyldes dels en mindre vidtgående industrialisering af land- og skovbrug, og dels at der tidligt blev oprettet omfattende naturbeskyttelsesområder. Den fælleseuropæiske strategi blev vedtaget i Sofia i 1995.

Derudover har konferencerne rummet en række fælles diskussioner af andre miljøtemaer, der efterhånden har skabt en fælles forståelse mellem landene – deres vidt forskellige situation og udvikling taget i betragtning. Fra østeuropæisk side fremhæves ofte, at konferencerne har bidraget til en større miljøbevidsthed i disse lande og derigennem styrket prioriteringen af miljøpolitiske spørgsmål. Alt i alt har konferencerne således udviklet sig til det vigtigste forum for øst-vest samarbejde på miljøområdet.

De 10 punkter på Århuskonferencens dagsorden

Gennem et flerårigt forberedelsesarbejde var der opnået enighed om 10 punkter på dagsordenen for konferencen.

Offentlighedskonvention på miljøområdet

Offentlighedskonvention, der nu er døbt Århuskonventionen, var hovedbegivenheden på konferencen. Konventionen fastsætter en række minimumsrettigheder for almindelige borgere om adgang til oplysninger om miljøet, adgang til deltagelse i miljøbeslutninger gennem høringer og lignende, samt adgang til domstolsprøvelse af myndighedernes beslutninger på miljøområdet. Konventionen vil i mange af de underskrivende lande – østlige såvel som visse vestlige – medføre en betydelig udvidelse af almindelige borgeres og græsrodsbevægelsers adgang til at påvirke de miljøpolitiske beslutningsprocesser konkret.

35 lande underskrev Århuskonventionen – herunder alle EU-lande minus Tyskland. Der var udbredt skuffelse over at Tyskland og Rusland ikke underskrev konventionen – ikke mindst fordi andre lande under forhandlingerne havde strakt sig langt for at få Tyskland og Rusland med. Tyskland har efter regeringsskiftet underskrevet konventionen.

Bortset herfra afslørede debatten stor entuisiasme og opbakning til konventionen fra ministrenes side. NGO’erne var væsentlig mere tilbageholdende, idet de fandt konventionen alt for svag på afgørende områder (genmodificerede organismer ikke omfattet, meget svag paragraf om sanktioner ved manglende overholdelse, mange vage paragraffer mv.).

NGO’er på talerstolen

De internationale græsrodsbevægelser på miljøområdet – på engelsk forkortet til Environmental NGOs – fik som noget nyt lov at arrangere en særlig session under en af konferencens eftermiddage i tilknytning til debatten om den nye offentlighedskonvention. NGO’erne satte her fokus på offentlighedens adgang til miljøinformationer og muligheder for at deltage i miljøbeslutninger i de europæiske lande. Der blev fokuseret på såvel god som dårlig offentlighedspraksis på miljøområdet i de tilstedeværende lande. NGO’erne deltog som noget nyt direkte i forhandlingerne om offentlighedskonventionen, og de ser konventionen som et meget vigtig arbejdsredskab i fremtiden.

Sessionen resulterede i en livlig debat mellem NGO’er og ministre om offentlighedens adgang til informationer om miljøet og adgang til deltagelse i miljøbeslutninger. Der syntes efterfølgende at være tilslutning til, at NGO’er fremover spiller en støre rolle i Environment for Europe processen.

Miljøets tilstand i Europa af det tidligere Sovjetunionen. Rapporten viste helt overordnet, at der er sket fremskridt i miljøpolitikken, men at disse fremskridt endnu kun har Det Europæiske Miljøagentur havde opdateret en rapport om miljøets tilstand i hele Europa og dele ført til ret beskedne forbedringer i miljøets tilstand.

Rapporten viste også, at karakteren af miljøproblemerne er meget forskellig i Øst- og Vesteuropa. I Vesteuropa er man kommet langt med at bekæmpe traditionelle problemer som vandforurening og affald, mens diffuse forureningskilder som landbrug og transport volder stigende problemer. Østeuropa har stort set alle de miljøproblemer, der også prægede Vesteuropa for 20-30 år siden, men hertil kommer stigende problemer med biltrafik.

Rapporten blev hilst velkommen af alle som et helt nødvendigt grundlag for den fremtidige miljødagsorden i Europa. Flere af EU-ansøgerne pressede på for at opnå egentligt medlemsskab af Miljøagenturet før egentlig optagelse i EU, og der arbejdes nu videre hermed. Desuden anmodedes agenturet i Ministerdeklarationen om at fremkomme med en ny rapport baseret på miljø-indikatorer til det næste “Environment for Europe” ministerkonference.

Øget indsats i NIS-landene

Èt af hovedpunkterne på konferencen var en debat om, hvordan der sættes større fokus på miljøsituationen i NIS-landene – de tidligere sovjetrepublikker, der nu har opnået selvstændighed (deraf udtrykket Newly Independent States). De central- og østeuropæiske lande er kommet længere med genopretning af miljøet end de fleste af NIS-landene. Det skyldes dels, at den økonomiske situation i de øst- og centraleuropæiske lande igen er ved at blive bedre – efter en voldsom økonomisk tilbagegang og omfattende økonomiske reformer. Det har givet landene en økonomisk baggrund for at gøre noget ved miljøet. Dels skyldes det, at ti central- og østeuropæiske lande er i gang med at tilpasse sig EUs miljødirektiver, da dette er et krav for optagelse i EU.

Miljøindsatsen i NIS-landene er langt svagere og mange steder ikke-eksisterende. Nogle af landenes økonomi er begyndt at stabilisere sig, mens den økonomiske tilbagegang fortsætter i flere af landene.

Det besluttedes at øge fokuseringen på NIS-landenes miljøproblemer generelt. Konkret besluttedes det, at de to Environment for Europe institutioner – EAP Task Forcen og PPC – skal koncentrere langt mere af deres indsats omkring NIS. EAP Task Forcens arbejde i de central og østeuropæiske lande skal, i det omfang det fortsætter, gradvist overgå til Regional Environmental Center i Szentendre, Ungarn, hvorved der frigøres ressourcer til at arbejde i NIS-landene. Samtidig lovede EU-Kommissionen, at dets generelle støtteprogram for NIS – TACIS – i højere grad vil prioritere miljøprojekter fremover. Det forudsætter dog, at NIS-landene selv opprioriterer miljøet og bliver bedre til at fremkomme med støtteværdige miljøprojekter. Endelig blev en beslutning om at oprette en række nye regionale miljøcentre i Moldavien, Georgien, Rusland og Ukraine konfirmeret.

Finansiering af miljøindsats

Genopretning af miljøet i Østeuropa vil kræve store investeringer, som landene i deres nuværende økonomiske situation har svært ved at skaffe. Under konferencen fremlagde EAP Task Forcen et studie af de samlede miljøinvesteringer i Østeuropa de senere år og af den vestlige bistand. Rapporten viste stagnerende støtte fra vestlige donorer under ét – med undtagelse af Danmark, der nu er den største vestlige donor til miljøformål i Østeuropa – både absolut og relativt i forhold til BNP pr indbygger. Ca. 90 % af investeringsmidlerne tilvejebringes – i gennemsnit – af landene selv, og nogle østeuropæiske lande, der har søgt om optagelse i EU, bruger en større andel af bruttonational produktet på miljøinvesteringer end de fleste vestlige lande.

NIS-lande og østeuropæiske lande uden for EU-optagelsesprocessen står langt svagere end EU-ansøgerlandene, og her spiller donormidler og lån fra internationale banker en væsentlig større rolle i miljøinvesteringerne.

Selv om det står klart, at landene selv må tilvejebringe hovedparten af investeringsmidlerne, pegede mange på, at bidrag fra vesten i form af direkte donorstøtte og lån er vigtige som igangsættere for den nationale indsats. Desuden diskuteredes forskellige nationale finansieringsmodeller – for eksempel nationale økofonde akkumuleret ved indbetalinger af forureningsafgifter og bøder for overtrædelse af miljølovgivningen.

Debatten mundede ud i en vedtagelse af Finansieringsrapportens (bilag 3) anbefalinger, der bl.a. rummede opfordringer til især de lande, der ikke har søgt om EU-optagelse, om at give højere politisk prioritet til miljøet samt at styrke deres institutionelle kapacitet til styring af miljøinvesteringer. Desuden opfordres alle landene til at forbedre genereringen af investeringsmidler. I forlængelse heraf blev dokumentet: “Retningslinier for anvendelse af økonomiske styringsmidler i lande under overgang til markedsøkonomi” vedtaget. Disse anbefaler bl.a. implementering af “Polluter Pays Princippet” overalt og i forlængelse heraf, at internalisere miljøomkostninger i priserne som ét middel til at generere investeringsmidler til miljøbeskyttelsen.

To protokoller om luftforurening

Et andet højdepunkt under konferencen var vedtagelse af to nye luftprotokoller under ECE-konventionen “Convention on Long Range Transboundary Air Pollution” (CLRTAP). De to nye protokoller forpligtiger de underskrivende lande til at begrænse udledninger af tungmetaller (bly, cadmium og kviksølv) og POP’er (Persistant Organic Pollutants – for eksempel DDT). Udledningen af tungmetaller og POP’er er efterhånden identificeret som årsag til en lang række sygdomme og skader for mennesker, dyr og planter. Protokollerne fik som følge af underskriften i Århus tilnavnet Århus-protokollerne. Protokollerne har været forhandlet siden 1990 og vil udbrede de skrappe begrænsninger på udledninger af disse stoffer, som allerede i nogen år har været gældende i EU og Nord- amerika.

34 lande underskrev de to protokoller, og en Deklaration om “Udfasning af bly i benzin”. Ministrene vedtog endvidere Deklaration om “Langtrækkende Grænseoverskridende Luftforurening”, og Deklaration om “Persistente organiske forbindelser”.

Mange ministre talte for en udvidelse af antallet af stoffer omfattet af de to nye protokoller, samt en forstærket indsats for at lande, der har underskrevet sådanne protokoller også overholder dem. Debatten koncentrerede sig desuden om at sikre finansiering af den fortsatte udvikling af konventionen, herunder til den nødvendige videnskabelige forskning, der hidtil – i stort omfang – har hvilet på frivillige bidrag. Desuden var der bred tilslutning til at fremskynde forhandlingerne om en ny Forsurings-protokol. Den nye protokol vil omfatte både forsuring, eutrofiering og ozondannelse ved jordoverfladen samt alle større kilder til disse miljøeffekter i modsætning til den tidligere NO_x -protokol fra 1988, der alene omfatter forsuring og NO_x. Der satses i den nye protokol på fastlæggelse af emissionsniveauer pr. region ud fra et princip om kritisk belastning.

POP-protokollen har siden dannet forbillede i forhandlingerne om en ny, global aftale.

Bly ud af benzinen

I tilknytning til protokollen om Tungmetaller var der under dansk ledelse udarbejdet en fælleseuropæisk strategi for en fuldstændig udfasning af bly i benzin i alle europæiske lande. Undersøgelser i forbindelse med strategien viste, at det er både teknisk og økonomisk muligt helt at udfase tilsætningen af bly til benzin omkring 2005.

Den fælleseuropæiske strategi for udfasning af bly i benzin inden 2005 blev vedtaget.. I forlængelse heraf undertegnede 32 lande en særlig deklaration om udfasning af bly i benzin i tilknytning til undertegning af protokollen om tungmetaller jfr. ovenfor. Siden har yderligere to lande forpligtiget sig til at udfase bly inden 2005. Deklarationen er ikke juridisk bindende, men heri påtager de 32 underskrivere sig at udfase brugen af bly i benzin allerede i 2005, dvs. noget hurtigere end de juridisk set forpligtigede sig til med deres underskrift på Tungmetalprotokollen, der først kræver denne udfasning afsluttet i 2012. Parterne var enige om, at realiseringen af strategien evalueres på næste “Environment for Europe” konference.

Anbefalinger om effektiv energiudnyttelse

Under dansk ledelse var der udarbejdet en række studier af og anbefalinger om energieffektivisering. Baggrunden for initiativet var årtiers subsidiering af energiforbruget og manglende teknologisk fornyelse, som har efterladt Østeuropa med et meget højt og ineffektivt energiforbrug. Initiativet skulle understøtte implementeringen af Det Europæiske Energicharters protokol om energieffektivitet, der trådte i kraft i april 1998. Energieffektivisering må ses som et meget vigtigt led i opfyldelsen af Kyoto- aftalen under Klimakonventionen. Den kræver begrænsning af industrilandenes udledninger af drivhusgasser, som i overvejende grad består af kuldioxid fra afbrænding af fossile brændstoffer.

Ministrene vedtog et Policy Statement on Energy Efficiency og fremlagte Guidelines on Energy Conservation in Europe. Blandt anbefalingerne heri kan nævnes, at alle energiprissubsidier bør afskaffes inden 2005, at miljøeksternaliteter i stigende grad bør internaliseres i energipriserne, og at landene skal indføre effektivitetsstandarder for visse typer energiforbrugende udstyr. USA og Canada valgte dog at stå udenfor, bla. fordi de var forbeholdne overfor at følge anbefalingerne om at afskaffe subsidier til energiforbrug.

Den Pan-Europæiske Biodiversitets- og Landskabsstrategi

Siden Sofiakonferencens vedtagelse af den Pan-Europæiske Biodiversitets- og Landsskabsstrategi er der både nationalt og internationalt igangsat et arbejde for at implementere strategien. Strategien er meget omfattende, og der har været problemer med finansieringen af den – især i Central- og Østeuropa. Et af de vigtigste – og mest kontroversielle – elementer i strategien er integrering af biodiversitets-hensyn i landbrugspolitikken, hvilket debatten på konferencen også afspejlede.

Ministrene vedtog Resolution on Biological and Landscape Diversity, der bla. understreger betydningen af en bedre integration af biodiversitet og landskabsbeskyttelse i forbindelse med i sektorpolitikken, og bebuder initiativer i denne henseende – specielt i relation til landbrugspolitikken i forbindelse med EU-udvidelsen. Resolutionen udtrykker også en positiv holdning til en eventuel ministerkonference om landbrug og miljø.

Private virksomheders rolle

En meget stor del af forureningen i Østeuropa stammer fra industrien, der generelt har været nedslidt og benyttet sig af forældet teknologi. En væsentlig og nødvendig baggrund for den økonomiske genrejsning i disse lande er moderniseringen af industrien. Private virksomheder fra Vesteuropa, der investerer i Østeuropa, kan bidrage til en betydelig miljøforbedring ved at respektere samme miljøstandarder i Østeuropa som i Vesteuropa. Dette vil kunne medføre en betydelig ekstra gevinst for miljøet.

Debatten på konferencen formede sig som en dialog mellem ministre og repræsentanter for industrien. Der var bred enighed om, at østeuropæiske lande har gode chancer for at udnytte den udvikling hen mod renere teknologi, som mange års miljøpolitik har medført i vestlige økonomier i forbindelse med fornyelsen af deres industri. Som fremhævet gennem en række eksempler kan det ske både gennem vestlige firmaers direkte investeringer i Østeuropa, men også ved at fremme østeuropæiske firmaers indsats for indførelse af renere teknologi gennem disse landes miljøpolitik. Der nedsættes nu en rådgivende komité af industrirepræsentanter under EAP Task Force med henblik på at fremme denne proces.

Betydning for Danmark

Århuskonferencen må ses i sammenhæng med den danske støtte til genopretning af miljøet i Østeuropa. Danmark var et af de første lande, der efter frigørelsen i 1989 bevilgede støtte til genopretning af miljøet i Østeuropa, og er stadig ét af de lande, der yder størst bistand – absolut som relativt – i forhold til befolkningstal. Baggrunden for støtten har såvel været et ønske om at bedre miljøtilstanden i de østeuropæiske lande, som at reducere den grænseoverskridende forurening fra disse lande, som også berører Danmark.

Konkret har “Environment for Europe” processen været med til at målrette den danske østbistand. Udarbejdelsen af nationale miljøhandlingsplaner i østlandene har således gjort det lettere at finde de mest støtteværdige miljøprojekter, og det er også blevet lettere at finde sammen med andre vestlige donorer og långivere til sådanne projekter.

“Environment for Europe” processen, der startede på østeuropæisk initiativ, har på mange måder medført en opprioritering af miljøindsatsen i store dele af Østeuropa. Det er kun lykkedes, fordi der er skabt et fælles forum, hvor alle de vigtigste aktører for genopretning af det østeuropæiske miljø deltager: Regeringer, EU-Kommissionen, internationale finansieringsinstitutioner, græsrodsbevægelser, flere FN-organisationer mv. Derigennem er der sikret informationsudveksling og gensidig holdningspåvirkning samt en koordination af indsatsen.

Med undertegnelsen af Århuskonventionen om borgernes miljørettigheder er der sikret borgerne væsentlig større muligheder for at øve indflydelse på miljøpolitikken i alle de underskrivende lande. Det vil være den bedste garanti for en fortsat udvikling af miljøbeskyttelsen i fremtiden.