4. Evalueringen

4. Evalueringen
    Miljøstyrelsens opfølgning på evalueringen
    Østeuropas miljø og den danske bistand
    Kronik om evalueringen af miljøstøtten til Østeuropa 
    v/ Mikael Skou Andersen, lektor ved Århus Universitet

4. Evalueringen

Evalueringen af miljøstøtteordningen: Konklusioner og anbefalinger

I juli 1997 igangsatte Miljøstyrelsen en ekstern evaluering af den danske miljøstøtteordning til Østeuropa fra ordningens start i 1991 til udgangen af 1996. Evalueringen blev gennemført af lektor Mikael Skou Andersen fra Aarhus Universitet i samarbejde med PLS Consult og KPMG C. Jespersen, og den blev afsluttet i efteråret 1998.

Evalueringen består af tre dele: 1) En projektevaluering, der omfattede spørgeskema til samtlige projekthavere på de 496 projekter, der er støttet i perioden 1991-96 og en detaljeret vurdering af 47 udvalgte projekter, 2) En landeevaluering, der omhandlede landenes nationale miljøpolitik og deres syn på øststøtten og 3) En hovedrapport med konklusioner og anbefalinger.

Nedenfor gives et kort resumé af hovedkonklusionerne i de tre dele af evalueringen:

Projektevalueringen

I den betragtede periode var Polen den største modtager, efterfulgt af Litauen og Rusland. Indsatsområderne var koncentreret på vand og luft, herunder energiproduktion og bæredygtig energi.

I ordningens start koncentrerede man sig om TA-projekter, men fra 1993 sker der et markant skift til fordel for investeringsprojekter. I gennemsnit blev 25% af bevillingerne anvendt til udstyr for hele perioden, men ser man på 1993-96 er denne procentdel oppe på 35.

342 afsluttede projekter viste, at medfinansieringen har været størst i Polen, Litauen, Slovakiet og Tjekkiet, mens den var meget lav i lande som Rumænien og Ukraine. En del støttemidler er anvendt til forprojekter med henblik på at tilvejebringe grundlag for International Financieringsinstitut lån (IFI-lån). Således er der gennem 12 projekter sikret et finansieringsgrundlag på ca. 3,5 mia. kr. eller godt 3 gange støtterammen. IFI finansiering medfører samtidig, at det er lettere at trække andre donorer med.

Vurderingen af miljøeffekterne er baseret på Miljøstyrelsens database og svar indhentet fra spørgeskemaundersøgelsen til samtlige projekthavere. Generelt var de realiserede miljøeffekter mindre end på forhånd skønnet. Medtager man imidlertid forventede miljøeffekter i projekter, som er under implementering, har miljøbistanden til Østeuropa betydet en væsentlig reduktion i emissionerne af specielt SO₂, men også tildels i CO₂ og NO_x. 

På spildevandsområdet var de realiserede og forventede miljøeffekter opgjort til ca. 50.000 tons BOD svarende til rensning af spildevand fra ca. 2,3 millioner personækvivalenter. I en række projekter er der sket et fald i effekten fra et projekts start til slut.

De 47 udvalgte projekter var vurderet ud fra 7 parametre:

• Involvering og samarbejde
• Projektets egen målopfyldelse
• Medfinansiering
• Formidling
• Miljøeffekt
• Bidrag til bæredygtig udvikling
• Overførsel af relevant teknologi/know-how

Denne del af evalueringen viste, at resultaterne af 35 projekter af de i alt 47 projekter var “tilfredsstillende” eller “særdeles tilfredsstillende”, mens 8 blev vurderet som “mindre tilfredsstillende” og kun 4 som “utilfredsstillende”. Ingen af projekterne fik karakteren “særdeles utilfredsstillende”.

Landeevalueringen

Landeevalueringen har omfattet 8 af de 12 programsamarbejdslande, nemlig: Polen, Litauen, Estland, Tjekkiet, Slovakiet, Rumænien, Rusland og Ukraine. Hovedkonklusionerne er følgende:

• International miljøbistand spiller især en rolle i de baltiske lande, hvor 35-50% af miljøinvesteringerne tilvejebringes herfra. I Polen er andelen 5%, og det er teknologi og know-how der efterspørges. I forhold til nationalproduktet, anvendte Polen og Tjekkiet flest penge på miljøinvesteringer blandt de betragtede lande.
• Rusland, Ukraine og Rumænien modtager meget begrænset miljøstøtte fra vestlige kilder.
• Danmark har været den mest betydende bilaterale donor i Polen, Litauen, Slovakiet, Rumænien og Ukraine.
• Miljøindsatsen præges af et skarpt skel mellem lande med og uden udsigt til EU-medlemskab.
• Problemerne i Rusland, Ukraine og Rumænien berører den offentlige sundhed.
• Samarbejdet med landene er generelt godt; der er ros til Danmark for at støtte egentlige investeringer og for stor fleksibilitet.
• Der efterspørges dog mere udstyr og mindre rådgivning.

Sammenfattende hovedrapport

Baseret på projekt- og landeevalueringen indeholder hovedrapporten de sammenfattende konklusioner og anbefalinger samt de mere strategiske overvejelser. Disse er kort gengivet neden for:

Konklusioner:

• Begyndelsen var svær, men støtteordningen har været inde i en god udvikling siden 1993, med mere vægt på investeringer og på en tættere dialog med modtagerne.
• Medfinansieringen på projekterne er 2:1 i forhold til støtten – og har resulteret i en returprocent på ikke under 130%.
• Indsatsen over for de internationale financieringsinstitutioner har tilvejebragt betydelige lånebeløb til miljøgenopretningen i øst.
• Projektgennemførelsen er ud fra en gennemgang af 47 repræsentativt udvalget projekter vurderet til at være tilfredsstillende.
• Samarbejdet med landenes myndigheder er generelt velfungerende – specielt gode resultater er opnået i bl.a. Litauen. Modtagerne efterlyser dog mere udstyr og mindre rådgivning.
• Miljøeffekterne er gode, men noget mindre end tidligere antaget
• Den nye udbudsprocedure vurderes til at føre til projekter med mere tyngde, men den er ikke specielt fleksibel og må suppleres med ansøgningsmodellen.

Anbefalinger

• Inkludere sundhedsaspektet; specielt vandforsyning.
• Annoncere årlige rådighedsbeløb.
• Udbrede og forbedre systemet med lande koordinatorer.
• Øge udstyrsprocenten til i gennemsnit 50%.
• Gøre ansøgningsmuligheden mere synlig.
• Forbedre projektvurderingsværktøjerne.
• Lægge mere vægt på lokale projektpartnere.
• Introducere mere standardprægede tilskudsmuligheder.
• Være forsigtig med affaldsforbrændingsprojekter.
• Udmelde sagsbehandlingstider.
• Forbedre tilsyn med større investeringsprojekter.
• Forbedre opgørelsen af miljøeffekter.
• Forbedre synligheden af dansk-støttede projekter.
• Overføre støtte direkte til Polens Eco-fund.
• Revurdere støttebehovet i Tjekkiet og Ungarn.
• I samarbejde med andre donorer stille reformkrav til Rusland.
• Placere miljøattacheer ved udvalgte DK-ambassader.

Det endelige resultat af evalueringen er rimeligt positivt. Generelt må det siges, at udbyttet af støtteordningen har været tilfredsstillende.

Miljøstyrelsens opfølgning på evalueringen

Miljøstyrelsen er generelt enig i de fleste af evalueringens anbefalinger. Der arbejdes løbende med justeringer af indsatsen, og i 1999 udgives en ny projektmanual til erstatning for den gamle vejledning: “Orientering nr. 14 fra Miljøstyrelsen.” Samtidig arbejdes der på at opstramme de interne procedurer i en såkaldt “kogebog” med interne anvisninger, regelsæt, mv. I et notat af 8. december, 1998 til den Rådgivende Komité for miljøstøtteordningen er der for hver anbefaling gjort rede for, hvorledes Miljøstyrelsen vil følge op. Dette notat er gengivet neden for (anbefalingerne er citeret ordret fra evalueringen):

1. “To include health-related aspects of environmental protection, particularly regarding water supply, more firmly in the DESF-mandate”
   
   Projekter i vandforsyning bør prioriteres højere end hidtil. Det er i sig selv logisk at kombinere spildevand og drikkevand, eftersom vandområdet bør ses i sammenhæng af hensyn til de samlede investeringer på vandområdet f.eks. en by. Endvidere bør sundhedsaspekterne inddrages på en mere direkte måde end hidtil, hvor grænseoverskridende og globale forureningsaspekter, samt naturbevaring har været de vigtigste parametre. I en stor del af det overordnede strategimateriale, bl.a. Miljøhandlingsplanen for Østeuropa, EAP, udgør menneskers sundhed den overordnede prioritet, som den i øvrigt også gør det i miljøindsats generelt. Tilmed er det ofte lettere at fremme projekter i landene, såfremt man argumenterer direkte via sundhedsaspektet. Især i NIS landene synes der at være store muligheder i at gøre mere ud af sundhed i forbindelse med miljøproblemer. Specielt bør dette gøres ved vurderingen af vandprojekter, men også på affaldsområdet og i forbindelse med luftforurening i byer kan dette være relevant. Miljøstyrelsen er således enig i, at sundhedsaspekterne må have plads i resultatopgørelsen, om end kvantitative og kvalitative parametre først må identificeres.
       

2. “To announce to the recipient countries the approximate amount available for projects in each country to allow the recipients to consider their priorities more carefully”
   
   Annoncering af et årligt rådighedsbeløb for hvert land vil gøre det lettere for modtagerlandene at prioritere mellem miljøprojekter, hvortil der søges dansk bistand. I 1998 har sådanne rådighedsbeløb faktisk været tilgængelige i styrelsen i forbindelse med den første pipeline i starten af året. I flere tilfælde er disse måltal blevet meldt ud til landene, men det er ikke foregået systematisk. Startende i 1999 i forbindelse med den første pipeline for det nye år vil dette blive udmeldt af de danske landekoordinatorer på det førstkommende møde med modtagerlandet. Det er i den forbindelse vigtigt at understrege, at rådighedsbeløbene er vejledende og ikke kan overføres fra år til år.
       

3. “To strengthen co-operation with the recipient countries by extending the network of country co-ordinators to all the involved countries”
    
   Siden evalueringens afslutning er der ansat lokale projektkoordinatorer i Polen og Bulgarien. Der er p.t. ingen i Rusland, Ukraine, Tjekkiet og Ungarn. Miljøstyrelsen har de to sidste år drøftet en ansættelse i Rusland uden held, da den russiske statskomité for miljø er tilbageholdende. Ligeledes er der intensive drøftelser med Ukraine. For så vidt angår Ungarn og Tjekkiet finder Miljøstyrelsen, at der ikke bør ansættes lokale projektkoordinatorer, eftersom evalueringen selv anbefaler, at støtten til disse lande overvejes, jvf. nedenfor.
      

4. “To increase the use of the tendering method and provide an effort to increase the average hardware share of DESF grants to a minimum of 50 per cent”
   
   På indeværende tidspunkt må fordelingen for 1998 mellem udbuds- og ansøgningsmodellen skønnes at blive ca. 50/50, dvs. en mindre stigning i forhold til sidste år. Der vil blive foretaget en endelig opgørelse ved årets slutning. Udbudsmodellen har første prioritet, men ansøgningsmodellen supplerer godt og sikrer, at den tildelte finansielle ramme kan anvendes fuldt ud. Dette er i overensstemmelse med beslutningen om, at udbudsmodel og ansøgningsmodel fungerer side om side. Ansøgningsmodellen sikrer også, at et bredere udsnit af den danske ressourcebase, især industrivirksomheder, har en direkte kontaktmulighed til ordningen, og det har vist sig at ansøgninger giver bedre medfinansieringsmuligheder end udbud. Modtagerlandene er endvidere også i vidt omfang interesseret i ansøgningsmodellen.
   
   Miljøstyrelsen finder, at anbefalingen om at øge udstyrsprocenten til mindst 50 er for snæver og for isoleret en anbefaling for miljøstøtteordningen. For perioden 1993-96 har udstyrsprocenten i gennemsnit været 35, og ser man alene på investeringsprojekterne har denne i gennemsnit kun ligget på omkring 50%. Investeringsprojekter har altså en stor andel rådgivning til projektdesign, projektstyring, implementering af udstyr, osv. Det er vanskeligt at forestille sig, at dette element kan være meget mindre, hvis man samtidig vil sikre, at udstyret leveres, installeres og anvendes optimalt, og projektet, når de angivne mål. Vil man samtidig blive bedre til at måle miljøeffekterne gennem ex ante og ex post målinger kræver dette en yderligere rådgiverindsats. Hertil kommer, at modtagerlandenes medfinansiering i vidt omfang går til indkøb af udstyr, således at udstyrsprocenten i det samlede projekt er helt oppe på 80% i gennemsnit for investeringsprojekter.
   
   Andre forhold trækker i retning af, at vi snarere skal styrke vores TA bistand. Det bliver mere og mere vigtigt at se den danske miljøstøtteordning i et internationalt perspektiv. I EU-tilnærmelseslandene er det vigtigt, at den danske miljøbistand er målrettet mod EU’s miljøkrav, og at vi i størst muligt omfang videreformidler vores erfaringer fra den danske miljøadministration på nationalt, regional og lokalt niveau med henblik på at styrke østlandenes egne institutioner. Vi skal endvidere udnytte vores fleksibilitet ved at støtte EU tilnærmelseslandene med at identificere en række investeringsprojekter for at skabe afløb for de betragtelige midler, der bliver stillet til rådighed fra EU for tilnærmelsesprocessen. Såfremt dette ikke gøres af donorer, er det en generel vurdering, at modtagerlandene ikke kan nå at tilvejebringe en tilstrækkelig kvalificeret projektpipeline og at udbyde projekterne.
   
   Behovet for at hjælpe modtagerlandene med at forberede projekter til international finansiering er ikke kun relevant i EU tilnærmelseslandene men i høj grad også i NIS landene. Hertil kommer, at i forlængelse af det internationale arbejde vil der blive stillet stadig større krav til opfølgning på de internationale konventioner. Vi skal hjælpe landene i øst med at opfylde deres forpligtelser på disse områder, og vi skal prøve at få flere af landene med. Dette arbejde trækker også i retning af en højere TA del.
   
   Og sidst men ikke mindst, vil en stadig større del af miljøstøtteordningen fremover skulle anvendes til at finansiere TA-komponenten i relation til projekter under MKØ-ordningen, da MKØ hovedsagelig anvendes til udstyr. Denne relation bør dog følges snævert i nær fremtid, eftersom der er tale om en ny model.
   
   Konklusion er, at Miljøstyrelsen er enig i fokus på investeringer, men at man må indtænke andre finansieringskilder i langt højere grad som kilder til udstyrsfinansiering, ellers får man ikke nok for miljøstøtteordningens midler.
       

5. “To advertise transparently the possibility to submit applications for DESF grants at specified deadlines, with indication of priority activities and countries”
   
   Evalueringsholdet anbefaler, at ansøgningsmodellen gøres mere synlig gennem annoncering af muligheden for at indsende ansøgninger inden en bestemt dato med angivelse af prioriterede indsatsområder og lande.
   
   Miljøstyrelsen planlægger i begyndelsen af næste år at afholde et større offentligt møde for at gøre opmærksom på miljøstøtteordningens muligheder, præsentere den nye projektmanual og samtidig annoncere ansøgningsrunder.
     

6. “To revise the project assessment system to include also financial cost-effectiveness methods, providing yardsticks for reasonable costs per unit of emission reduction”
   
   Der er behov for at forbedre det eksisterende projektvurderingsværktøj gennem anvendelse af cost-effectiveness kriteriet.
   
   Miljøstyrelsen har som umiddelbar opfølgning på evalueringen foretaget et groft skøn på forureningsreduktionen pr. støttekrone på spildevandsprojekter. Således er der ved støtte til spildevandsprojekter opnået en kvælstoffjernelse, som svarer til kvælstofforureningen fra 3,2 mio. personenheder. Sammenholdes denne rensning med det samlede støttebeløb for spildevandsrensningen har omkostningen været i størrelsesordenen 100 kr. pr. personenhed. Danske konsulenter har beregnet, at tilsvarende anlægsomkostninger ved udvidelse af danske renseanlæg som følge af Vandmiljøplanen har været i størrelsesordenen 135-530 kr. pr. personenhed. Tallene er interessante, og det er givet, at en bedre forståelse heraf kan føre til en bedre fokusering af bistanden.
   
   Der vil blive udarbejdet et forslag til cost-effectiveness indikatorer, dvs. et sæt målepinde for hvad der kan betragtes som rimelige omkostninger ved en given emissionsreduktion, og dette vil blive indarbejdet i projektvurderingen.
       

7. “To encourage the participation of technical experts and companies from the recipient countries in the projects and to provide credit for such inclusion in the project assessment”
   
   Det har vist sig, at inddragelse af østeuropæernes egne tekniske eksperter og firmaer, som udførere af projekterne giver en væsentlig større succes, end hvis danskerne foretager de fleste opgaver “alene”. Selve projektet bliver langt bedre teknisk, opståede problemer løses hurtigere, videnoverførsel øges, og resultater bør kunne spredes bedre. Kriteriet indgår allerede både i scoresystemet og i vurderingsparametrene for udbudsprojekter, men det er nødvendigt, at denne parameter får en mere central plads i forbindelse med vurderingen af projekthavers kvalifikationer. Som udgangspunkt bør østeuropæerne selv betale for disse ydelser, men der bør fra dansk side være stor forståelse for finansieringen af disse ydelser. Det sker allerede i vidt omfang i dag.
       

8. “To develop more routine project packages that can be replicated with fixed shares of DESF grants, in particular for waste water treatment, coal-to-gas conversions and cleaner technology, and in general to allow replications of projects where reasonable”
   
   Miljøstyrelsen ser positivt på anbefalingen om at introducere mere standardprægede pakkeløsninger. Der findes allerede i dag en række eksempler på projekter, der gentages såvel inden for samme land som i flere lande: f.eks. “no-dig” metoderne til kloakrenovering, spildevandsrensning, bortskaffelse af gamle pesticidlagre, geotermiske anlæg, decentral kraftvarme, nonne-projekterne på naturområdet, mv. Det er rigtigt, at spredningen af projektresultaterne har været mangelfuld. Dette er specielt et problem i de russisktalende lande, hvilket skyldes, at landene ikke har råd til at gentage projekterne i andre byer eller på andre fabrikker, hvorimod spredningen har været langt bedre i et land som f.eks. Polen. Det er derfor også vigtigt at holde fast i spredningsmuligheden, der hvor den er realistisk, samtidig med at der gøres mere for at sikre denne spredning og følge op på projekterne. Herved opnås også de største miljøeffekter for de færreste midler.
   
   I løbet af 1999 vil der blive arbejdet mere systematisk med udvikling af sådanne pakkeløsninger på områder, hvor spredningsmulighederne er begrænsede.
       

9. “To avoid projects related to waste incineration, except where clear and firm commitments can be provided ex-ante by the relevant authorities”
   
   Hidtil har Miljøstøtteordningen været forsigtig med etablering af affaldsforbrændingsanlæg. Flere forprojekter er gennemført, men endnu er ingen anlæg indviet. Det er i forbindelse med affaldsforbræn-
   ding vigtigt at have klare tilkendegivelser fra modtagerlandene. Men spørgsmålet må ses i sammenhæng med det konkrete miljøproblem, som en evt. forbrænding af affald kan være løsningen på.
   
   Miljøstøtteordningen følger så vidt muligt den danske prioritering med hensyn til affaldsbortskaffelse – dvs. 1) renere teknologi-tiltag, 2) genanvendelse, 3) forbrænding, 4) deponering – samt de internationale regler (aftaler og konventioner samt EU-direktiver), der gælder, når vi tildeler støtte til affaldsprojekter i Østeuropa. Forbrænding er for en lang række affaldsfraktioner – og ud fra en ren miljømæssig betragtning – en bedre løsning end deponering, ud fra de danske erfaringer. Men forbrænding er samtidig en teknisk-økonomisk set langt mere kompleks løsning, der er yderst vanskelig at implementere forsvarligt i Østeuropa.
   
   En analyse af forbrændingsløsningens muligheder og begrænsninger i et feasibility-studie – hvor der i øvrigt redegøres for; hvorledes anlægget overholder EU-lovgivning og internationale aftaler – er en forudsætning for, at forbrænding kan støttes som en løsning på et affaldsproblem.
   
   Forbrændingsløsninger er nødvendige i den fremtidige affaldsbehandlingsstruktur i Østeuropa af 2 primære grunde: For det første vil der være fraktioner af farligt affald, som ikke vil kunne behandles på anden vis, ligesom forbrænding er den internationalt anbefalede løsning på problemerne med de store lagre af gamle pesticider i Østeuropa, som udgør en alvorlig miljø- og sundhedstrussel. For det andet rangerer forbrænding højere end deponering i EU-regi, og EU’s lossepladsdirektiv lægger begrænsninger for den mængde af bionedbrydeligt affald, som må deponeres, hvilket animerer medlemslandene til forbrænding af affaldet og/eller øget genanvendelse.
        

10. “To provide technical assistance to further the strengthening of environmental funds and establish transparent and accessible information systems in the environmental ministries”
    
    Styrkelse af miljøfondene er allerede et højt prioriteret indsatsområde, som miljøstøtteordningen vil arbejde videre med i vidt omfang. Støtte til større åbenhed og adgang til information i de østeuropæiske miljøministerier vil blive gennemført som følge af opfølgningen på Konventionen om Offentlighedens deltagelse mv. på miljøområdet, Århuskonventionen.
       

11. “To establish fixed and guaranteed deadlines for consideration of project proposals”
    
    Ved ansøgningsmodellen eksisterer en generel sagsbehandlingstid på maksimalt 4 måneder. Uddybende spørgsmål til ansøger vil ofte kunne forlænge sagsbehandlingstiden, men denne tid kan ikke umiddelbart medregnes i de 4 måneder. Flere projekthavere har udtrykt, at de gerne ville modtage mere præcise angivelser af, hvornår man kan forvente svar.
    
    Fremover vil tilbagemeldingspraksis blive strammet op i projekthåndbogen og i interne retningslinier, således at forslagsstillere føler sig bedre informerede.
        

12. “To introduce firm procedures for monitoring and inspection of DESF investment projects, possibly also by third parties”
    
    Der bør ske et forbedret tilsyn, primært i form af besigtigelse, med projekter i forhold til hvad der hidtil har været nået. Den praksis, som i dag følges i flere projekter og som fremover vil blive indarbejdet i retningslinierne, er: Der afleveres en inception rapport efter ca. tre måneder, herefter afleveres kvartalsvise statusrapporter og ved afslutning af projektet afleveres en slutrapport.
    Derudover har landekoordinatoren ansvaret for, at de enkelte projekter besøges af Miljøstyrelsen i det omfang det er muligt, men for længerevarende projekter (2-3 år) bør projektet besøges mindst to gange; en gang i starten af projektet f.eks. i forbindelse med “inception” mødet, og en gang i løbet af projektperioden, gerne mod slutningen af projektet, hvor der ved investeringsprojekter er mest at besigtige. I visse tilfælde kan projektbesøgene overdrages til den lokale projektkoordinator, som også har ansvaret for en tættere opfølgning på projekterne lokalt.
    
    Institutionelle projekter har vist sig ofte at skulle følges tættere, f.eks. ved at sagsbehandleren deltager i nogle af styregruppemøderne. Der vil blive taget stilling til besigtigelsesomfanget i forbindelse med forberedelse og planlægning af det enkelte projekt. Standard for besigtigelser er under udarbejdelse i forbindelse med de interne retningslinier.
    
    Desuden vil Miljøstyrelsen overveje at indføre “mid-term” evalue-
    ringer i forbindelse med større investerings- og TA- projekter, der løber over mindst 3 år eller ved problemprojekter. Efterfølgende projektevalueringer bliver og vil fortsat blive gennemført i udvalgte sager. Disse evalueringer bør gennemføres af tredjepart.
         

13. “To introduce firm procedures for ex-ante and ex-post monitoring of emissions, in order to substantiate environmental effects of DESF projects”
    
    Det er nødvendigt med en bedre opgørelse og verificering af de faktiske miljøeffekter af projekterne. Måleprogrammer er dyre, men sådanne må gennemføres på store investeringsprojekter. Det vil fremover blive krævet, at der udarbejdes et “baseline” studie i inception fasen, hvori indgår et “før-billede” af emissionerne baseret på faktiske målinger. I forbindelse med projektets afslutning vil der også skulle udarbejdes et “efter-billede” af udledningerne – igen baseret på faktiske målinger. Det er muligt, at disse skal lægges i en opfølgningsfase, hvis ikke effekterne kan måles umiddelbart ved projektafslutning.
    
    Foruden en bedre dokumentation for de faktiske miljøeffekter, vil der også være en række afledte effekter, som herved kunne fastlægges. I spildevandsprojekter drejer disse sig blandt andet om reduktioner i belastningen med tungmetaller og miljøfremmede stoffer, forbedret slambehandling og arbejdsmiljøforhold samt energioptimering.
    
    På naturområdet bør der arbejdes med andre indikatorer.
        

14. “To improve the network of country co-ordinators by annual seminars and more precise assignment of responsibilities”
    
    Der eksisterer et behov for at styrke samarbejdet med de lokale projektkoordinatorer for herved at opnå større udbytte af disse i relation til de konkrete projekter. I begyndelsen af 1999 afholdes et seminar, hvor alle de lokale koordinatorer samles i København for herved at systematisere samarbejdet mellem de lokale projektkoordinatorer og de landeansvarlige sagsmedarbejdere i Miljøstyrelsen.
        

15. “To extend and improve informational activities on the supported projects, for instance through DESF signposting at major investment projects”
    
    Det er vigtigt at forbedre synligheden af projekter under miljøstøtteordningen. Den hidtidige erfaring er, at vi får for lidt omtale af de mange gode projekter. Danmark er den største bilaterale donor på miljøområdet i Polen, Litauen, Slovakiet, Rumænien og Ukraine, hvilket der bør være viden om i de enkelte lande. I forbindelse med større investeringsprojekter vil det fremover blive krævet, at der opsættes information under etableringen af projektet og efter afslutningen et skilt med information om, at projektet er støtte af Danmark.
    
    Omkring spredning af information om ordningen er vi kommet godt i gang i løbet af 1998. Alle landeprogrammerne er samlet i en engelsk publikation, og Rumænien publikationen er nyligt udkommet med en gennemgang af alle de dansk støttede miljøprojekter i landet på både engelsk og rumænsk. Den er også tilgængelig på internettet.
    Herudover arbejdes der med en række andre informationsinitiativer, herunder en ny informationsstrategi. Denne vil bl.a. indeholde forslag til fælles præsentationsmateriale, logo, mv. for Miljøstøtteordningen, DANCED og MIKA nord.
         

16. “To consider untying the assistance to Poland by placing financial means directly in the Polish Eco Fund in return for a seat on the Board, as other countries have done”
    
    Andre lande som Finland, USA, Frankrig, Schweiz – og på det seneste også Sverige – har overført penge direkte til den polske Økofond, kaldet EcoFund, bl.a., men ikke nødvendigvis, som led i de såkaldte “debt for nature SWAPs”
    
    Tidligere er et sådant forslag blevet afslået af Miljøstyrelsen, eftersom midlerne som udgangspunkt ikke kan kontrolleres så godt som ved almindelig bilateral støtte. Som udgangspunkt kan man sige, at der er tale om en helt ny form for støtte, og der må foretages en konsekvensanalyse af, hvad forslaget indebærer.
    
    Miljøstyrelsen vil i 1999 gennemføre en analyse af fordele og ulemper ved at overføre midler til Ecofund.
         

17. “To reconsider the need for assistance to the Czech Republic and Hungary”
    
    Der har tidligere været gennemført en betydelig indsats i Ungarn og Tjekkiet. Støtten til Ungarn var imidlertid ganske lille i 1996, og der har ikke været gennemført projekter i 1997 og 1998. Ungarn hører til de mere velhavende lande, som er nået langt i omstillingsprocessen fra planøkonomi til markedsøkonomi, og landet har ikke vist sig specielt interesseret i samarbejdet om den danske miljøstøtteordning. På denne baggrund må det være en formsag at erklære hjælpen til Ungarn som standset, dog med mulighed for at yde støtte i særlige tilfælde til enkeltprojekter.
    
    For Tjekkiets vedkommende har der været et betydeligt samarbejde i alle årene, og tjekkerne anmoder jævnligt om hjælp. Imidlertid bør indsatsen i Tjekkiet gå ind i en fase, hvor man over de næste 2 år fokuserer på EU-tilnærmelse, primært i form af lovgivning etc. og projektforberedelse til de større EU-midler. Herefter bør indsatsen i Tjekkiet tages op til fornyet overvejelse.
    
    Polen ligner Ungarn og Tjekkiet i udviklingsniveau, men er en fast integreret del af det danske Østersøinitiativ. På denne baggrund kan støtten til Polen ikke opgives.
        

18. “In Russia, Ukraine, Belarus and Slovakia to improve donor co-ordination in order to tie the Western assistance more closely to suggestions or requirements for reforms of environmental policy and its institutions”
    
    Den internationale koordinering bør strammes op i forhold til Rusland, Belarus og Ukraine, medens Slovakiet allerede sender andre signaler efter dannelsen af den nye regering. Koordineringen må primært ske i de etablerede fora, såsom det uformelle nordiske samarbejde og Project Preparation Committee (PPC), hvor der samarbejdes mellem donorer og internationale finansieringskilder.
         

19. “To strengthen the co-ordination with other Danish ministries and the recipients, as well as with the wider economic and political issues at stake in the region, by placing environmental attachés (with environmental insight) at Danish embassies in Warsaw, in Russia and in one of the Baltic states, if possible at a reasonable level of cost”
    
    Miljøstyrelsen er enig i, at det vil være en styrke med miljøattacheer ved de nævnte ambassader, men sådanne attacheer skal finansieres af administrationsmidler. Erfaringer fra DANCED viser, at een person vil koste ca. 1,8 mio. kr./år, som det vil være urealistisk at udmønte fra de begrænsede administrative midler på 3,5 % af rammen. Samarbejdet med ambassaderne vil dog blive styrket fremover gennem en mere systematisk udveksling af information.

Østeuropas miljø og den danske bistand

– Kronik om evalueringen af miljøstøtten til Østeuropa
v/ Mikael Skou Andersen, lektor ved Århus Universitet ^[3]

Danmarks bistand til omstillingen i Østeuropa består i stigende grad af miljøbistand. I 1998 udgør miljøstøtten ca. 655 millioner kr. svarende til 55 % af den samlede danske bistand til landene bag det tidligere jerntæppe. Dermed er Danmark det vestlige donorland der lægger mest vægt på at yde en miljøindsats i Østeuropa. Støtten formidles såvel gennem Miljøstyrelsens miljøstøtteordning som under en række sektorprogrammer i forskellige ministerier. Dertil kommer Miljøinvesteringsfaciliteten under Industrialiseringsfonden for Østlandene og Miljøkreditordningen under eksportkreditten.

Men hvad er resultaterne af miljøbistanden? Nu foreligger den første samlede og uafhængige evaluering af Miljøstyrelsens øststøtte for årene 1991- 1996. Evalueringen har sat fokus på de danske miljøprojekter, og vurderet resultaterne heraf. Samtidig har evalueringen vurderet samarbejdet mellem de danske myndigheder og miljømyndighederne i de østeuropæiske lande. I denne kronik gives der først et overblik over miljøpolitikkens udvikling og tilstand i nogle af de vigtigste bistandslande og dernæst præsenteres en vurdering af resultaterne af den danske miljøbistand.

I revolutionsåret 1989 var protesterne mod planøkonomiernes nedslidning af natur- og ressourcegrundlaget og effekterne for befolkningens sundhed et af de vigtigste temaer i opgøret med de gamle regimer. Derfor blev der umiddelbart efter murens fald grundlagt nye miljøministerier og vedtaget nye love til kontrol med forureningen overalt i Østeuropa. Den økonomiske omstillingsproces til markedsøkonomi har imidlertid betydet, at befolkningerne i Østeuropa har fået andre problemer at tænke på. Opmærksomheden omkring miljøet har været for nedadgående, men det er problemerne ikke blevet mindre af.

Tværtimod er miljø- og energiproblemerne en integreret del Østeuropas omstillingsproblemer. Der er stadig et stort spild af energi og materialer i industrien og et stort økonomisk tab ved de nedslidte energi- og vandforsyningssystemer. Utilstrækkelig affalds- og spildevandsbehandling påvirker den offentlige sundhed i negativ retning – som når kloakvand trænger ind i de tyndslidte vandforsyningssystemer og spreder sygdomme og infektioner. De regionale sikkerhedspolitiske problemer forstærkes af det store energiforbrug og afhængigheden af importeret energi, ikke mindst fra Rusland.

Blandt de politiske beslutningstagere i dagens Østeuropa er der kun en meget begrænset forståelse for behovet for at sammenkæde den miljømæssige og den økonomiske modernisering. I flere af landene, specielt Rusland, er der sket en markant nedprioritering af miljøpolitikken. Men der er også lande hvor der i dag føres en mere aktiv miljøpolitik end tidligere, og det gælder især Polen.

Den vestlige bistand til miljø- og energi problemerne er fortsat beskeden, både i forhold til behovet og i forhold til det østeuropæerne selv finansierer. Bistanden gives først og fremmest af de nordiske lande og andre mindre europæiske stater såsom Holland, Østrig og Schweiz. Større lande som f.eks.USA og England yder kun rådgivning, men ingen konkret støtte til investeringer. De internationale finansieringsinstitutioner som Verdensbanken og EBRD arbejder langsomt og omstændeligt og har relativt set kun ydet begrænsede kreditter på miljøområdet. EU’s støtteprogrammer har betydelige budgetter også til miljøformål, men især TACIS programmet virker på miljøområdet ikke fuldt professionelt.

Østeuropæerne må derfor betale og finansiere størsteparten af miljøgenopretningen selv. I lande som Polen, Tjekkiet og Rusland udgør den vestlige bistand under 5-7%. af de samlede miljøinvesteringer. I de mindre Baltiske lande er bistanden derimod et mere afgørende element, idet den udgør mellem 35% og 50% af miljøinvesteringerne.

Lande som Polen og Tjekkiet må vurderes i dag at have en for regionen relativt høj miljømæssig moderniseringskapacitet. Det skyldes vigtige beslutninger, som blev taget i revolutionsårene og som i dag binder beslutningstagerne. I Polen besluttede man i 1989 at etablere selvstændige miljøfonde på nationalt og lokalt niveau, som ved hjælp af miljøafgifter på forurening og ressourceforbrug fik mulighed for at rejse den nødvendige kapital til miljøbeskyttelsen. Den nationale fond, Fundusz, er uafhængig af miljø- og finansministerierne og har stået for godt halvdelen af miljøinvesteringerne i løbet af 1990’erne. Samtidig blev en del af Polens udlandsgæld konverteret til den uafhængige EcoFund. Det har givet mulighed for betydelige fremskridt, især indenfor spildevandsrensning som nu nærmer sig niveauet i syd- og mellemeuropa. Det polske miljøministerium er samtidig relativt stærkt med udstrakte kompetencer.

I Tjekkoslovakiet førte fløjlsrevolutionen til skrappe love især på luftforureningsområdet, som foreslået af den uafhængige og indflydelsesrige Føderale Miljøkommission. En miljøfond blev også etableret, men den var svagere og havde færre midler end den polske. Med ‘fløjlsskilsmissen’ mellem Tjekkiet og Slovakiet i 1993 blev Miljøkommissionen imidlertid nedlagt, og de to republikkers miljøpolitiske ambitioner blev hurtigt neddroslet. Luftforureningslovene forblev dog ved magt og har under anvendelse af “forureneren-betaler”-princippet ført til meget store investeringer i industrien. Som følge heraf er Tjekkiet i dag det land i Europa, der anvender den største andel af BNP på miljø. Med 2,3% er det noget over Polens 1,8% – og væsentligt over Danmarks 1,1%. Også på spildevandsområdet er Tjekkiet kommet godt med. Under Vaclav Klaus blev der dog skiftet over til en mere traditionel vækst-orienteret politik, med næsten ingen nye miljømæssige initiativer.

I Slovakiet førte Meciars regimente til, at miljøpolitikken blev nærmest demonteret. Miljøministeriet mistede vigtige kompetenceområder, miljøudgifterne på statsbudgettet blev barberet ned til et minimum og der skete politisk forfølgelse af miljøorganisationerne. Hvor forureningen faldt skyldtes det fortrinsvis faldet i produktion.

De tre baltiske lande stod i en særlig situation efter Sovjetunionens sammenbrud. Det var først i 1988 at Gorbatjov havde oprettet en Statskomité for Miljø, og den havde kun svage regionale enheder i de baltiske republikker. Efter selvstændigheden skulle disse indtage rollen som selvstændige ministerier. I det lille estiske miljøministerium har de kun 100 medarbejdere forberedt mere end 37 nye love siden 1991. Den økonomiske situation har imidlertid været væsentligt ringere end i Polen og Tjekkiet, og den estiske miljøfond råder kun over begrænsede midler. I Litauen oplevede man den mest katastrofale nedgang i BNP; fra 1991 til 1996 faldt det med 60%. efter afkoblingen til den sovjetiske planøkonomi. Et selvstændigt miljøministerium blev først oprettet i 1994, og der er ingen miljøfond. De Baltiske lande kom imidlertid til at modtage en meget betydelig miljøstøtte fra især de nordiske lande. Mens Finland var den vigtigste donor til Estland, udviklede Danmark primært samarbejdet med Litauen. Især indenfor spildevandsrensning er der sket fremskridt (moderne anlæg er under udførelse i de fleste større byer), ligesom der har været ydet støtte til styrkelse af selve administrationen. Om end der er mange fælles problemer er de baltiske lande miljøpolitisk i dag i en anden klasse, end de øvrige forhenværende Sovjetrepublikker.

I Rusland tegner udviklingen sig dystert, også på det miljømæssige område. Miljøministeriet oprettet under Gorbatjov blev nedlagt igen i 1996 og erstattet med en indflydelsesløs statskomité uden repræsentation i regeringen. Kompetencer vedrørende råstof- og ressourceudnyttelse blev flyttet tilbage i de traditionelle produktionsministerier. Den lille miljøfond måtte bruge sine sparsomme midler på at udbetale lønninger til statskomitéens ansatte. Samtidig er problemerne svimlende. Millioner af tons giftigt affald deponeres i åbne gruber. Drikkevandsforsyningen er ikke bakteriologisk sikker for godt halvdelen af befolkningen. Der er næsten ingen politiske reformer eller initiativer i Duma’en rettet mod det store energi- og ressourcespild i russisk industri eller i energisektoren. I Ukraine er situationen ikke meget bedre. Millionbyer som Lviv og Sevastopol m.fl. forsynes kun med vand 3 timer om morgenen og 3 timer om aftenen, da vandforsyningsledningerne er perforerede – og fra de utætte kloakledninger trænger spildevand ind i ledningsnettene. Omkostningerne til oprydning efter Tjernobyl lægger stadig beslag på store summer, og landet er fortsat helt afhængigt af russisk gas og olie.

Lidt mere håb er der at spore i Rumænien, hvor de politiske og miljømæssige reformer indtil fornylig har været begrænsede. Ganske vist er forureningen mere voldsom her end i de andre forhenværende stødpudestater. Men selv om Rumænien ikke står i første række til at blive EU-medlem, lægger landet stor vægt på at leve op til internationale konventioner især vedrørende naturbeskyttelse. Landet har hidtil kun opnået begrænset bevågenhed fra de internationale donorer, men takket være en dansk indsats er der udarbejdet en national miljøhandlingsplan, og landets industriministerium er meget opmærksom på danske kompetencer indenfor renere teknologi.

Sammenfattende kan man derfor sige, at Polen og Tjekkiet trods mange uløste problemer er kommet godt på vej, og har anvendt egne ressourcer i et omfang der er imponerende. I en mellemgruppe finder vi de Baltiske lande, som især takket være nordisk miljøbistand har gjort visse fremskridt. Den miljømæssige bagtrop udgøres af Rusland, Ukraine, Rumænien og Slovakiet, hvor problemerne stadig er svimlende og de politiske reformer forholdsvis begrænsede.

Det er bl.a. på baggrund af denne udvikling i regionen, at den danske miljø-indsats må vurderes.

Fra 1991 til 1996 er der anvendt i alt godt 1,2 milliarder i tilskud til 496 miljøprojekter i de østeuropæiske lande. Der har været tale om bilateral bistand, hvor ansøgninger og projekter er formuleret af danske virksomheder og institutioner, men afhængig af godkendelse fra modtagerlandet.

I de første to år var den økonomiske ramme beskeden, men støtten er gradvist optrappet. Den politiske prioritering har været landene omkring Østersøen. Godt 30% af midlerne er anvendt på projekter i Polen, som har været det vigtigste modtagerland, især i de første år. Godt 26% er anvendt på hhv. Rusland og Litauen, hvor indsatsen især tog fart fra 1994. De vigtigste indsatsområder har været spildevandsrensning, bæredygtige energiprojekter og bekæmpelse af luftforurening. 37% af midlerne er anvendt på projekter relateret til spildevand. Der har dog også været ydet væsentlig støtte til bl.a. institutionel styrkelse af miljøadministrationen og til naturbeskyttelse.

Det er ikke nogen enkel sag at yde en effektiv miljøbistand, især ikke når den skal ydes på bilaterale vilkår. Hvordan sikres det, at danske kompetencer indenfor miljø og energi kan matches med behovet og prioriteringerne i modtagerlandene? Kan det sikres, at hjælpen når frem til modtagerne, uden at drukne i bureaukrati og eventuel korruption? Hvordan tilpasses danske teknologier efter forholdene i modtagerlandene? Man kan rejse mange af de samme kritiske spørgsmål til miljøbistanden som til den gængse ulandsbistand.

Evalueringen af miljøbistanden til Østeuropa har derfor været ganske omfattende, og der foreligger nu foruden en hovedrapport også 2 delrapporter og 8 landerapporter – i alt over 600 sider til belysning af problemer og resultater. De danske projekthavere er blevet interviewet og 47 repræsentativt udvalgte projekter har været igennem en særlig grundig vurdering og analyse. Myndigheder, interessenter og uafhængige eksperter er blevet interviewet i 8 modtagerlande.

Evalueringen viser, at miljøbistanden efter nogle usikre skridt i de første to år har fundet en form, der alt i alt har ledt til tilfredsstillende resultater. Når de udvalgte projekter vurderes efter en systematisk metode både i forhold til deres egne målsætninger og i forhold til støtteordningens generelle målsætninger viser det sig, at 4 projekter vurderes som utilfredstillende, mens 8 projekter vurderes som mindre tilfredsstillende og 35 som tilfredsstillende eller meget tilfredsstillende gennemført. De gode projekter kendetegnes især ved, at indsatsen sker overfor væsentlige miljøproblemer, at målene opnås og at der er en god demonstrationsværdi.

Problemerne i 1991-92 hang sammen med, at bistanden på daværende tidspunkt mest bestod af rådgivning og relativt uforpligtende øst-vest udvekslinger af synspunkter og erfaringer. Det politiske og administrative kaos umiddelbart efter omvæltningerne gjorde det vanskeligt at identificere konkrete projekter og for mange ressourcer medgik i denne periode til kortlægning og rapportskrivning.

Bl.a. på østeuropæisk foranledning blev der imidlertid fra 1993 indledt en mere investeringsorienteret strategi, hvor rådgivningen blev kombineret med overførsel af dansk miljøudstyr, ofte som en del af større projektpakker, hvor også andre finansielle kilder (miljøfonde, kommuner, forsyningsselskaber) bidrager. 2/3 af midlerne er anvendt på investeringsprojekter, men rådgivning har stadig været en væsentlig komponent heraf. Udstyrsprocenten, dvs. den andel af midlerne der anvendes til egentlig miljøteknik, har siden 1993 været på godt 35%. Filosofien har været at sikre, at østeuropæerne fik det rette udstyr gennem ordentlig projektforberedelse, og at yde rådgivning om dets anvendelse. Fra 1996 er ordningen gået over til en egentlig udbudsprocedure for investeringsprojekter, om end muligheden for at indgive ansøgninger opretholdes.

Den mere investeringsorienterede strategi har i runde tal bevirket, at der siden 1993 årligt er ydet støtte til ca. 40 større miljøinvesteringsprojekter i Østeuropa. De omfatter modernisering af renseanlæg, renovering af vandforsyning, etablering af geotermianlæg, vindmøller, filtre til røgrensning, renere teknologi i industrien mm. De danske midler har ikke selv kunnet dække alle projektomkostningerne, og østeuropæerne har derfor medfinansieret en stor del af indsatsen – faktisk udgør den danske støtte i gennemsnit kun ca. 1/3 af projektudgifterne. Medfinansieringen fra modtagerne er størst i Polen og mindst i Ukraine og Rumænien.

Den store medfinansiering har ført til en ekstra eksport af dansk miljø-
teknologi. Det er vanskeligt eksakt at opgøre eksporten, men for de afsluttede projekter udgør den ca. 400 millioner kroner, og da mange af de største og mest investeringstunge projekter stadig er under udførelse, og derfor ikke indgår i tallet, tyder alt på, at den endelige eksport-effekt vil være væsentligt større.

Et andet aspekt af investerings-strategien er bestræbelserne på at tilvejebringe lån fra de internationale finansieringsinstitutioner, såsom Verdensbanken og EBRD. Østeuropæernes manglende viden om projekt vurdering og finansiering har vanskeliggjort låntagning, men via pilotprojekter under den danske støtteordning er der tilvejebragt grundlaget for meget betydelige lånebeløb, i alt ca. 6 milliarder kroner, hvilket er flere gange den danske bistandsramme. Nogle af disse lån går til vandforsyningsprojekter i Skt. Petersborg og på Krim, hvor behovene langt overstiger hvad danske midler kan finansiere. En del af disse lån ventes også at føre til eksport af dansk udstyr, men det er ikke en binding.

Det er især de rådgivende ingeniørfirmaer der har været dominerende som projektholdere under støtteordningen. Forholdene der arbejdes under i Østeuropa og den forholdsvis snævre danske ressourcebase i denne sammenhæng er en del af forklaringen herpå. I alt 20 rådgivende firmaer tegner sig for 2/3 af aktiviteterne under ordningen, hvilket kan forekomme betænkeligt. Udstyrs- og maskinleverandører bidrager dog via rådgivernes projekter, og har således også betydelig glæde af ordningen.

Fra Østeuropæisk side er der imidlertid udtrykt en vis skepsis over for det høje omkostningsniveau for danske konsulenter, og østeuropæerne ønsker generelt mere udstyr og mindre rådgivning. Det påpeges, at man i Østeuropa har et højt uddannelses- og videnniveau, og at det primært er det avancerede danske miljøudstyr som man ønsker bistanden anvendt på. Da det imidlertid er de danske virksomheder, der formulerer projekterne kan det ikke udelukkes, at de rådgivende ingeniører vil have interesse i at øge rådgivningsdelen på bekostning af udstyrsdelen. Samtidig giver fraværet af faste rammebeløb for indsatsen i de enkelte lande eller regioner modtagerne en tilskyndelse til at acceptere de foreslåede projekter, selv om udstyrsdelen er mindre end det kunne ønskes. Der er derfor grund til at overveje, hvordan udstyrsdelen i projekterne kan hæves, og evalueringen anbefaler, at udstyrsdelen fremover udgør 50% eller mere. Det vil også gøre det muligt for flere – især mindre danske virksomheder – at bidrage under ordningen. I forhold til en del andre donorer som slet ikke yder bistand til investeringer, men kun til rådgivning, anerkendes Danmark dog i alle landene, som et af de få lande der giver “rigtig” bistand. Danmark har samtidig været den største bilaterale donor i Polen, Litauen, Slovakiet, Rumænien og Ukraine.

Den mere investeringsorienterede policy fra 1993 har også givet signifikante miljømæssige resultater, omend de især på luftområdet er lidt lavere end tidligere anslået. Som led i evalueringen er miljøeffekterne af de afsluttede og igangværende projekter blevet gennemgået. Da en del af de største og mest ambitiøse projekter bevilget i 1995 og 1996 ikke var endeligt afsluttede medio 1998, må en væsentlig del af miljøeffekterne angives som forventede. De samlede resultater forventes bl.a. at blive en renoveret spildevandsrensningskapacitet på 2,3 millioner personækvivalenter, en reduktion af SO₂-udledninger svarende til ¼ af Danmarks egne udledninger og en CO₂-reduktion svarende til 0,8% af Danmarks udledning. Miljøeffekterne er meget uens fordelt over projekterne, og ved at styre mere efter miljøeffekt pr. krone må det forventes, at man under ordningen vil kunne opnå endnu mere markante reduktioner.

Får man mere miljø for pengene i Østeuropa? Det kommer an på, hvad man ellers ville anvende dem på. For de ca. 1,2 mia. kr. der fra 1991-96 er ydet i bistand, kunne man f.eks. bygge ca. 50 km. motorvej i Danmark. Det interessante spørgsmål er snarere om forurenings-reduktionen pr. krone er større i Østeuropa end i Danmark – og hvor meget større. Evalueringen har ikke været i stand til at besvare spørgsmålet, blandt andet på grund af de meget uensartede projekter og deres sammensatte finansieringsgrundlag. Men det er et indtryk fra arbejdet med evalueringen, at forureningsreduktioner, der skal realiseres i Østeuropa alene med vestlig teknologi og vestlige konsulenter, ikke nødvendigvis er voldsomt billigere end, hvis projekterne blev udført på dansk grund. Derimod fører samarbejdet med Østeuropæerne gennem inddragelse i projekterne til, at der kan drages fordel af de lavere faktoromkostninger i Øst.

Bistanden til Østeuropas miljø og sundhed bør ikke gives alene i forventning om, at det er billigere, men især fordi den kan katalysere en mere aktiv og bæredygtig miljøpolitik, som kan bidrage til at stabilisere landenes økonomier. Med de resultater, der allerede er opnået i EU-tiltrædelseslandene Polen og Tjekkiet, vil miljøbistanden nu kunne nedtrappes til fordel for de lande, hvor problemerne stadig er meget alvorlige – især Rusland. Her er der til gengæld brug for at Danmark sammen med de andre bilaterale donorer ledsager støtten af visse krav eller forslag til reformer på miljøområdet, især tilvejebringelse af miljøfonde og indførelse af brugerbetaling for spildevand og energi. Nedlæggelsen af det russiske miljøministerium er heller ikke acceptabelt ud fra et dansk synspunkt.

Miljøbistanden har imidlertid klare sikkerhedspolitiske undertoner og bør også ydes under et sikkerhedspolitisk perspektiv. Ved at hjælpe østlandene med know-how og ekspertise indenfor bl.a. vand, affald og energi hjælper Danmark dem med at løse grundlæggende problemer for levestandard og økonomi og signalerer herved, at deres problemer ikke er os uvedkommende.

Mikael Skou Andersen, lektor, Ph.D., Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet.

“Denmarks environmental assistance to Eastern Europe 1991-96: an assessment of project achievements, environmental policy performance and the role of foreign assistance. In cooperation with PLS Consult and KPMG. Copenhagen: Denmarks Environmental Protection Agency”

Noter:

3. Miljødanmark, december 1998, årgang 12, nr. 6.