Økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik

Forord

Fordelene ved økonomiske styringsmidler i miljøpolitik anerkendes i stigende grad verden over. De vestlige lande, herunder USA, anvender de økonomiske styringsmidler mere og mere. Den Europæiske Union (EU) understreger deres muligheder, og EU-medlemsstaterne har intensiveret brugen af økonomiske styringsmidler i deres miljøpolitik. I nogle medlemsstater er konceptet stadigvæk relativt nyt og benyttes kun i begrænset omfang. Andre medlemsstater som f.eks. Danmark, Holland og Sverige har alle gennemført skattereformer, der omfatter grønne afgifter. Andre lande (herunder Østrig, Tyskland, Belgien og Frankrig) anvender økonomiske styringsmidler i stigende omfang, men har endnu ikke indført dem som en del af en skattereform. I Central- og Østeuropa er der ligeledes en stigende interesse for øget brug af økonomiske styringsmidler i miljøpolitik. Som følge deraf er tendensen til at anvende økonomiske styringsmidler stigende i disse lande.

I slutningen af 1980’erne og op gennem 1990’erne øgedes brugen af økonomiske styringsmidler ligeledes i den danske miljøpolitik. Der sås således en konstant stigning i miljøskatter og afgifter. Endvidere har de overordnede hensyn til miljøet ført til revidering og ændringer i de eksisterende ordninger for forbrugsafgifter, skatter og afgifter, for dermed at sikre den miljømæssige effekt. Den øgede brug af økonomiske styringsmidler er en bemærkelsesværdig udvikling i sig selv, men bør også ses som en del af arbejdet med generelt at udvikle og indføre en mere forebyggende og effektiv miljøpolitik. For at kunne gøre dette, er antallet af anvendte miljøforanstaltninger blevet udvidet generelt til også at omfatte frivillige aftaler, tilskudsordninger for renere teknologi og miljømærkningsordninger. Den skattereform, som trådte i kraft i 1994, var et omfattende gennembrud i brugen af økonomiske styringsmidler i Danmark. Reformen blev endelig gennemført i 1998, og den medførte dels en væsentlig forbedring i eksisterende styringsmidler, dels indførelsen af nye. Skattereformen havde blandt andet til hensigt at øge skatteprovenuet fra grønne skatter og afgifter, samtidig med at indkomstskatterne blev sænket.

Denne rapport giver et fyldestgørende og aktuelt billede af den nuværende brug af økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik. Rapporten fokuserer på de danske erfaringer, der er opnået i forbindelse med indførelsen og håndhævelse af de økonomiske styringsmidler. Rapporten er således tænkt som et bidrag til de internationale bestræbelser på at indsamle og udbrede disse erfaringer samt at komme med forslag til, hvorledes disse erfaringer udveksles. Man kunne forestille sig, at rapporten kunne være anvendelig i de Central- og Østeuropæiske lande samt i de Nye Uafhængige Stater, hvor nye markedsøkonomier giver mulighed for øget brug af økonomiske styringsmidler. Da rapporten i høj grad fokuserer på den faktiske implementering og håndhævelse af økonomiske styringsmidler, vil den også være nyttig for studerende, der beskæftiger sig med miljø og/eller økonomiske discipliner.

Rapporten supplerer andre publikationer på området, herunder forskellige nationale undersøgelser inden for økonomiske styringsmidler i miljøpolitik. Blandt andre nye publikationer kan nævnes: »Sourcebook on Economic Instruments for Environmental Policy – Central and Eastern Europe« (REC, 1999), og »Economic Instruments for Pollution Control and Natural Resources Management in OECD Countries (OECD, 1999). OECD har endvidere udgivet mere teoretiske publikationer, som lægger op til en mere generel debat om typologi og koncept. Den Europæiske Union, dvs. det Europæiske Miljøagentur (EEA) tager ligeledes i sine publikationer fat på spørgsmålet om økonomiske styringsmidler. Selvom nærværende rapport er udarbejdet uafhængigt af ovennævnte undersøgelser, bør den ikke desto mindre betragtes som værende et supplement med en detaljeret beskrivelse af indførelsen og håndhævelsen af økonomiske styringsmidler.

Denne rapport kan benyttes enten som håndbog eller som opslagsbog. Den er blevet opbygget efter dette koncept, således at hvert enkelt afsnit kan læses uafhængigt af de øvrige. Det kan i denne forbindelse ikke undgås, at der forekommer gentagelser, selvom der er blevet gjort ihærdige anstrengelser for at reducere forekomsten heraf.

Rapporten giver en grundig beskrivelse og vurdering af alle økonomiske styringsmidler, som for tiden anvendes i danske miljøpolitik. Disse styringsmidler omfatter skatter, afgifter, forbrugsafgifter, returpantordninger og tilskud. Rapporten giver en kort generel beskrivelse af, hvor styringsmidlerne anvendes, hvorpå følger en konceptuel afgrænsning, typologiske definitioner samt en generel gennemgang af alle de økonomiske styringsmidler, der anvendes i dag. Størstedelen af rapporten lægger vægt på at give en grundig beskrivelse af indførelse og håndhævelse af hvert enkelte styringsmiddel. Beskrivelsen indeholder ligeledes en kort gennemgang af det oprindelige formål med det pågældende styringsmiddel samt hovedtrækkene ved dets opbygning. Endelig indeholder beskrivelsen af hvert enkelt styringsmiddel en kort vurdering af styremidlets effektivitet og virkning. Rapporten indeholder endvidere et særskilt kapitel, som gør rede for de væsentligste træk ved de danske systemer og procedurer for implementering og håndhævelse.

Data og udviklingstendenser i Danmark opgives i rapporten for perioden frem til august 1999. Rapporten bygger primært på det store antal relevante analyser, vurderinger og evalueringer, som er blevet foretaget i Danmark, navnlig inden for de seneste år. Derudover er rapporten blevet gennemgået af relevante eksperter fra den offentlige forvaltning, dvs. Miljøstyrelsen, Energistyrelsen og Told- og Skattestyrelsen.

Rapporten giver efter vor bedste overbevisning et meget anvendeligt og dækkende overblik over brugen af økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik. Omfanget og opbygningen af rapporten og dens fokus på at opsummere de praktiske erfaringer, der er gjort i Danmark i forbindelse med implementering og håndhævelse af de økonomiske styringsmidler i miljøpolitik i Danmark sikrer, at rapporten virkeligt kan bruges som supplerende materiale til de ovenfor nævnte rapporter. For en mere detaljeret gennemgang af rapporten henvises til afsnittet »Rapporten i hovedtræk«.