XTitelX

Rapporten i hovedtræk

Baggrund

Fordelene ved økonomiske styringsmidler i miljøpolitik er ved at vinde større anerkendelse verden over. Den Europæiske Union lægger vægt på potentialet i brugen af dem, og EU-medlemsstaterne har intensiveret brugen af økonomiske styringsmidler i deres miljøpolitik. I nogle medlemsstater, er konceptet stadigvæk relativt nyt og bruges kun i begrænset omfang. I andre medlemsstater såsom Danmark. Holland og Sverige har man indført skattereformer, der omfatter grønne afgifter. Andre lande (herunder Østrig, Tyskland, Belgien og Frankrig) benytter økonomiske styringsmidler i stigende grad, men har endnu ikke indført dem som en del af en skattereform. På EU-plan er man endnu ikke nået frem til at harmonisere de grønne afgifter, idet en sådan harmonisering i hele EU kræver enstemmig vedtagelse blandt EUs medlemslande.

I slutningen af 1980’erne og op gennem 1990’erne er et stigende antal økonomiske styringsmidler taget i brug i Danmark. En skattereform blev lanceret i 1993 og trådte i kraft i 1994. Denne skattereform var skelsættende for brugen af økonomiske styringsmidler i miljøpolitik i Danmark. Reformens klare formål var blandt at øge provenuet fra grønne skatter for til gengæld at nedsætte indkomstskatterne. Skattereformen blev indført gradvist fra 1994-1998. Efter reformens endelige implementering er brugen af økonomiske styringsmidler fortsat med at stige.

Formål

Denne rapport giver et fyldestgørende og aktuelt billede af brugen af økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik. Rapportens formål er at give en praktisk og grundig beskrivelse af de styringsmidler, der bruges i øjeblikket, idet der fokuseres på deres specifikke opbygning og de praktiske midler til at implementere og håndhæve dem.

Rapportens formål er endvidere at udveksle erfaringer med andre lande. Det er ligeledes formålet at give et uafhængigt bidrag til den internationale indsats, der gøres for at udvikle, forbedre og øge brugen af økonomiske styringsmidler i miljøpolitik. Denne rapport skal således ses som et supplement til andet igangværende eller afsluttet arbejde i såvel internationale organisationer, herunder OECD og EU, som på nationalt plan. Da rapporten lægger vægt på indsamling og vurdering af de praktiske erfaringer i brugen af økonomiske styringsmidler, vil den kunne supplere andre undersøgelser såvel som give et eventuelt input til rammerne for forskning og politik på nationalt, regionalt eller internationalt plan. I denne forbindelse kan rapporten være særlig anvendelig for CEE-lande, der er i færd med at udvide brugen af økonomiske styringsmidler.

Rapportens indhold

Denne rapport giver en beskrivelse af de fleste af de økonomiske styringsmidler, der for tiden anvendes i dansk miljøpolitik. Disse styringsmidler omfatter skatter og afgifter, udledningsafgifter, forbrugsafgifter og returpantordninger. Formålet med og opbygningen af hvert styringsmiddel beskrives sammen med de specifikke midler til opkrævning og håndhævelse. En kort vurdering afslutter hvert afsnit om det specifikke styringsmiddel. Endvidere giver rapporten også en beskrivelse af de miljømæssige tilskudsordninger, der for tiden er gældende i Danmark.

Inden gennemgangen af de enkelte styringsmidler, indeholder rapporten en indledende del, som består af tre kapitler. Det 1. kapitel beskriver kort rapportens formål og giver en oversigt over de enkelte kapitler. Kapitel 2 giver baggrunden for brugen af økonomiske styringsmidler i miljøpolitikken, deres fordele samt de typologiske forhold. Det tredje kapitel giver et overblik over styringsmidlerne, der anvendes i Danmark.

Efter gennemgangen af hvert enkelt styringsmiddel følger en beskrivelse af selv implementeringen. Formålet med dette er at give et indblik i de praktiske midler til implementering og håndhævelse i Danmark.

Endelig giver rapporten en tilbundsgående vurdering af brugen af økonomiske styringsmidler i energisektoren. Formålet med dette er at beskrive og vurdere brugen af økonomiske styringsmidler i denne sektor ved at betragte styringsmidlerne fra et overordnet organisatorisk, institutionelt, konkurrencemæssigt og lovmæssigt perspektiv.

Baggrund for brugen af økonomiske styringsmidler

Baggrund

Generelt

På land strækker Danmark sig over 43.000 km² og landet har 5,3 millioner indbyggere. Landets forvaltning er opdelt i 14 amter, som igen er opdelt i 275 kommuner.

Den øverste magt i Danmark fordeles mellem tre uafhængige organer: den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt, hvor den lovgivende magt ligger hos Folketinget, den udøvende hos regeringen (ministrene) og den dømmende hos domstolene.

Danmark er blandt de ti rigeste lande i verden. Bruttonationalproduktet (BNP) er 202.000 kr.pr. indbygger.^[1] De samlede indtægter fra skatter og afgifter er 52% af BNP. Omkring halvdelen af provenuet stammer fra indkomstskatter. Den øvrige store indtægtskilde er momsen, som er 25%. Direkte skatter og afgifter bidrager med 13% til det samlede provenu. Mere end 60% af de offentlige udgifter anvendes til offentlige ydelser og sociale formål.

En væsentlig del af indkomstskatterne, henholdsvis 10% og 20%, går til amterne og kommunerne. Der er en fordeling af ansvarsområder og opgaver mellem staten, amterne og kommunerne. Et fast afregningssystem sikrer udligning mellem de forskellige niveauer. Kommunerne og amterne kan fastsætte afgiftsniveauet individuelt og er underkastet de overordnede bestemmelser, men de kan ikke selv fastsætte afgifterne.

Miljøtilstanden

Kontrol med luftkvaliteten over de danske byer viser, at den er temmelig god i sammenligning med andre industrialiserede lande. Danmark er netto-eksportør af regional luftforurening. Ved anvendelse af Potential Acid Equivalent-indekset (PAE) fremgår det, at Danmark eksporterer dobbelt så meget svovl (SO₂), kvælstofilter (NO_x) og ammoniak som det importerer. Kuldioxid-udslip (CO₂) viser en svag stigende tendens med det nuværende niveau på 11,7 tons/indbygger. Dette svarer til OECD-gennemsnittet. Regeringen har iværksat en handlingsplan, der skal vende denne udvikling. Udledning af ozonnedbrydende stoffer og bly er faldet væsentligt til et niveau, der praktisk talt er 0 i dag.^[2]

Med baggrund i den stadige forringelse af miljøet i vandløb og søer iværksatte regeringen en omfattende vandmiljøplan i 1987. Formålet med denne plan var bl.a. at nedbringe udledning af kvælstof og fosfor. Planen har medvirket til, at overfladevandets kvalitet til stadighed forbedres, og vandmiljøplan II blev vedtaget i 1998. Det danske grundvand har en god kvalitet, og 99% af drikkevandet i Danmark stammer fra grundvandet. Grundvandet renses kun lidt, før det leveres som drikkevand. Udledning af pesticider og nitrater fra bl.a. landbruget er en potentiel fare for grundvandets kvalitet i fremtiden.

Affaldsmængderne i Danmark er relativt stabile med en svag stigende tendens i de senere år. Danmark prioriterer implementeringen af EU’s affalds-
hierarki (forebyggelse, genanvendelse, forbrænding og deponering) meget højt. Omkring 60% af affaldet enten genanvendes eller genbruges i dag, hvor denne procentdel var helt ned på 30 i 1985. Omkring 20% forbrændes, og de resterende 20 % deponeres på lossepladser. Det farligste affald behandles på det fælles kommunale anlæg »Kommunekemi« i Nyborg.

Lovgivning

De væsentligste love på miljøområdet i Danmark omfatter:

• Miljøbeskyttelsesloven;
• Planloven;
• Naturbeskyttelsesloven;
• Vandløbsloven

Når der tales om økonomiske styringsmidler, er Miljøbeskyttelsesloven den vigtigste. Loven, som var del af en lovreform i 1991, lægger vægt på brugen af renere teknologi og bedst mulige teknologi. Endvidere understreger loven, at princippet om, at forureneren betaler, er det gældende princip i dansk miljøpolitik. Den seneste ændring af loven forudsætter endvidere, at sikkerhedsprincipplet bør tages med i betragtning ved udformningen af regler og vejledninger, men skal ikke tage højde for individuelle sager.

Administration og implementering

Miljøstyrelsen er det øverste administrative organ i forhold til Miljøbeskyttelsesloven. Amterne og kommunerne er de øverste implementerende enheder og er ansvarlige for kontrol, overvågning og udstedelse af tilladelser til virksomheder. Klager af principiel betydning afgøres af Miljøklagenævnet. Andre klager afgøres af Miljø- og Energiministeriet. Miljøklagenævnet afgør endvidere klager over afgørelser truffet af ministeriet.

Miljøstyrelsen er et organ under Miljø- og Energiministeriet. Ministeriet er ansvarlig for udformningen af miljøpolitikken i Danmark og påtager sig de dermed forbundne opgaver.

Aktører involveret i økonomiske styringsmidler i miljøpolitik

Der er adskillige ministerier involveret i udformningen og formuleringen af miljøafgifter, herunder Miljø- og Energiministeriet, Finansministeriet og Skatteministeriet. Enkelte brancheministerier er ligeledes involverede. Når det drejer sig om miljøbeskatning, samarbejder Miljø- og Energiministeriet i stor udstrækning med Skatteministeriet. Det er udelukkende Skatteministeriet, som er ansvarlig for forvaltningen af miljøafgifter.

Kommunerne implementerer de kommunale forbrugsafgifter i overensstemmelse med overordnede principper og regler. Miljø- og Energiministeriet forvalter de fleste af de miljømæssige tilskudsordninger.

Økonomiske styringsmidler i miljøpolitik

Fordelene ved økonomiske styringsmidler

Økonomiske styringsmidler i miljøpolitik er medvirkende til at fremme økonomisk effektivitet gennem deres indvirkning på de relative priser og gennem deres belønning af innovativ adfærd. De er et middel til at inkorporere omkostningerne ved miljømæssige ydelser og forurening direkte ind i omkostningerne ved varer, tjenesteydelser og aktiviteter. Denne internalisering af samfundsmæssige omkostninger påvirker til gengæld prisstrukturen, hvorved forbrugere og producenter tilskyndes økonomisk til at ændre produktions- og/eller forbrugsmønstre med henblik på at spare penge. Dertil kommer, at miljøskatter og miljøafgifter er et godt middel til at styre forureningen fra de forskellige kilder, hvor love og bestemmelser kan være mere komplicerede at implementere og håndhæve. Endelig er de medvirkende til at øge statens provenu, der kan bruges til andre formål, herunder miljøformål.

Oversigt over mulige økonomiske styringsmidler i miljøpolitik

Kategoriseringen i denne rapport gælder kun for styringsmidler anvendt i Danmark. Den skelner mellem følgende typer økonomiske styringsmidler i miljøpolitik:

• produktafgifter. Disse afgifter lægges på specifikke produkter som f.eks. færdigvarer, halvfabrikata eller råstoffer. Dette er det mest almindelige styringsmiddel;
• udledningsafgifter. Disse afgifter lægges direkte på udledninger i stedet for på produkter, men disse instrumenter bruges ikke så hyppigt, hvilket skyldes vanskelighederne ved at udføre den nødvendige overvågning og kontrol;
• forbrugsafgift. Dette er afgifter, som er helt eller delvis proportionale med de omkostninger, der knytter sig til at levere en miljøydelse til gengæld;
• returpantordninger; og
• tilskud.

I denne rapport vurderes afgiftsdifferentiering ikke separat, men indgår som en integreret del af det pågældende styringsmiddel.

Oversigt over økonomiske styringsmidler i Danmark

Økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik blev introduceret i midten af 1980’erne. Siden da er anvendelsen af dem øget. Direkte regelstyring er dog stadigvæk det mest benyttede middel til at beskytte miljøet. Den øgede brug af økonomiske styringsmidler i miljøpolitikken afspejler endvidere den mere generelle udvikling mod at udvide udvalget af forholdsregler. Således benytter man f.eks. også miljømærkningsordninger og frivillige aftaler.

Provenu

Miljøafgifter udgør 18% af det samlede skatteprovenu. Denne andel omfatter indtægter fra energi- og bilafgifter, som er de to store bidragydere. Energiafgifter udgør næsten halvdelen af de 18% og afgifterne på biler en tredjedel. Indkomstskatter og andre indirekte skatter (i særdeleshed moms) er andre store statslige indtægtskilder.

Energiafgifter og afgifter på biler bidrager således i høj grad til indtægtssiden, når man samlet ser på miljøafgifter. De øvrige miljøafgifter udgør 15% af det samlede skatteprovenu fra økonomiske styringsmidler. Dette svarer til et bidrag i størrelsesordenen 3% af de samlede statslige indtægter.

Provenuet fra miljøskatter og –afgifter øremærkes aldrig. De kan imidlertid være ledsaget af tilskud, eksempelvis gennem politiske pakker, men aldrig med en klar eller direkte forbindelse mellem indtægt på den ene side og omkostningen forbundet med tilskuddet på den anden.

Miljø- og økonomisektoren

En særlig miljøskat eller miljøafgift vil typisk påvirke mere end ét miljøområde og mere end én økonomisk sektor. For eksempel har affaldsafgiften indflydelse på husholdningerne og industrien og i det omfang, at disse har indflydelse på affaldsmængderne, har dette en positiv indflydelse på luft-, jord- og grundvandskvaliteten. Det er dog stadigvæk værd at bemærke, at blandt de mange miljøskatter og –afgifter, er det kun spildevandsafgiften og forbrugsafgiften på spildevand, der direkte har en effekt på overfladevandet. De fleste styringsmidler er enten rettet mod luften, vandet eller grundvand.

De fleste økonomiske styringsmidler i miljøpolitik har den største effekt på husholdningerne. Den overvejende årsag hertil er, at de typisk er beregnet til at sørge for, at der ikke sker en negativ udvikling i konkurrenceevnen. Endvidere kan de få økonomiske styringsmidler, der anvendes over for andre sektorer, ofte gives videre til forbrugerne.

Figuren nedenfor giver en oversigt over de økonomiske styringsmidler, der i øjeblikket anvendes i danske miljøpolitik, og som beskrives i nærværende rapport. Med hensyn til tabellen bør det bemærkes, at næsten alle styringsmidlerne til en vis grad har et skattemæssigt formål ud over at være gavnlige for miljøet og andre formål.

Oversigt over økonomiske styringsmidler (ekskl. tilskud)

Forekomst og fordelingseffekt

Det er generelt anerkendt, at økonomiske styringsmidler på miljøområdet har en tendens til at være degressive. Det vil sige, at de har en større økonomiske indflydelse på de lave indkomstgrupper end på de høje indkomstgrupper. En væsentlig undtagelse fra denne regel er afgifterne på motorbrændstoffer. Denne afgift er mere eller mindre neutral. Registreringsafgiften på motorkøretøjer er derimod en progressiv skat. De degressive virkninger af afgifterne tages ofte op til overvejelse ved udformningen af dansk politik generelt, enten som det blev gjort i forbindelse med skattereformen i 1994, eller ved at udligne miljøafgiften i de sociale ydelser, hvor pensionister i nogle tilfælde er berettiget til tilskud, således at udgifterne til rumopvarmning reduceres. Disse tiltag kan således indirekte nedbringe den økonomiske byrde, som pålægges denne gruppe personer som følge af energiafgifter.

Opkrævning af afgifter

Det er Told-og Skattestyrelsen under Skatteministeriet, der opkræver skatter og afgifter. Afgifterne opkræves typisk højt oppe i distributionskæden som f.eks. hos importører og producenter og i visse tilfælde også på detailhandlerne. Antallet af enheder, hvorfra afgifterne skal opkræves er således begrænset, og de dermed forbundne administrative omkostninger følgelig reduceret.

Endvidere er de skattepligtige enheder forpligtede til at lade sig registrere enten som forhandlere i eller leverandører af afgiftspligtige objekter. Den skattepligtige enhed skal holde regnskab med de relevante bevægelser af de tilgængelige produkter. Dette vil typisk være bogføring af ind- og udgående mængder, som vil danne grundlaget for beregningen af det skattepligtige tilsvar.

Skatter og afgifter opkræves typisk én gang om måneden, omend perioden kan være længere i nogle tilfælde.

Told- og Skattestyrelsen og told- og skatteregionerne er til enhver tid berettiget til at foretage uanmeldte kontrolbesøg hos de afgiftspligtige enheder. Endvidere er alle kommercielle virksomheder forpligtede til at lade sig momsregistrere. Momsregisteret og det enkelte momsregnskab kan således bruges til at krydschecke beregningerne, der ligger til grund for afgiftsgrundlaget. Derudover kan skattebetalinger eller refusionsordninger effektueres sammen med momsbetalingen.

Produktafgifter

Energiafgiften

Energiafgiften blev introduceret i Danmark for første gang i 1977 som reaktion på oliekrisen, der begyndte i 1973. Denne afgift gjaldt olieprodukter og elektricitet og havde til formål at fremme energibesparelser og at tilskynde til alternative energikilder. I de senere år har der været et stigende ønske om at reducere brugen af kul og at fremme brugen af vedvarende energi. Denne prioritering afspejles ligeledes i den ændrede sammensætning af energiafgifter.

Det samlede energiforbrug har været relativt konstant igennem de sidste 20 år, hvorimod de forskellige energikilders andel af energiforsyningen har ændret sig markant. Danmark er gået fra at have været næsten fuldstændig afhængig af importeret olie til i dag at anvende forskellige former for energiforsyning og en position som nettoeksportør af olie. Den nuværende forsyning er baseret på olie (45%), kul (26%), naturgas (20%) og vedvarende energi (9%).

Et andet væsentligt formål med energiafgifterne er at øge provenuet og at reducere importen gennem et lavere privat energiforbrug. I 1998 var de samlede indtægter kr. 10.330 mio.,^[3] hvoraf afgiften på elektricitet udgjorde næsten 50%.

Energiafgifter pålægges flaskegas, fuelolie, gasolie, kul, elektricitet og naturgas. Disse afgifter fastlægges på baggrund af energiindholdet i den pågældende energikilde. De fleste energiafgifter er input-afgifter, dvs. de pålægges det brændsel, der anvendes til energifremstilling. Når det drejer sig om fremstilling af elektricitet, er energiafgiften imidlertid en output-afgift. Som følge heraf er afgift på elektricitet ikke i sig selv motiverende for at overgå til mindre forurenende brændsel i el-produktionen. Energiafgiften pålægges derfor olieselskaberne, som fremstiller og importerer brændslet. Elektricitetsafgiften pålægges el-selskaberne, som fremstiller og forsyner elektriciteten. Når det drejer sig om industrien, refunderes energiafgiften i det store og hele (undtagen ved rumopvarmning). Told- og Skattestyrelsen administrerer refusionen, som modregnes i det skyldige momsbeløb.

Energiafgifterne har været stadigt stigende. Den samlede beskatning (herunder moms) i dag udgør omkring to-tredjedele af forbrugerprisen.

Energiafgifterne skal også ses i sammenhæng med CO₂ og SO₂-afgiften. Nedenfor vises det samlede nuværende og planlagte afgiftsniveau for de forskellige energikilder. CO₂ – og SO₂ –afgiften beskrives i afsnittet om udledningsafgifter. Endvidere er der tilskudsordninger og lovregulerede bestemmelser, som sigter mod at fremme de overordnede prioriteter i dansk energipolitik. Disse omfatter en videreudvikling af vedvarende energikilder, forbedring af energieffektivitet og reduktion af CO₂-udledning i overensstemmelse med internationale aftaler.

Nuværende og fremtidige procenter på energi- og miljøafgifter

*) Naturgas prisfastsættes på et niveau, der svarer til prisen på konkurrerende olieprodukter, herunder gældende afgifter, hvorved forbrugeren kommer til at betale en »skyggeafgift« til gasselskaberne svarende til forskellen mellem gældende energiafgift pålagt olie og naturgas.

Som sådan er energiafgifterne i Danmark relativt høje i sammenligning med Europa generelt. Alene deres størrelse er en tilskyndelse til energibesparelse, navnlig i husholdningerne. Energi, der anvendes i proces-sammenhæng, er undtaget fra energiafgifter, og visse tunge proces-industrier kan delvis fritages for betaling af CO₂-afgift ved at indgå aftaler om energibesparelser. Dette lavere niveau nettoafgift reducerer markant incitamentet til at opnå energibesparelser hos de tungeste energiforbrugere. Energiafgiften pålægges ikke det brændsel, der indgår i el-produktionen, da en output-afgift lægges på elektriciteten i stedet. Dette bevirker, at energiafgiften ikke motiverer til at overgå til renere teknologi ved energifremstilling, men tilskynder slutforbrugeren til at nedsætte elektricitetsforbruget.

Bilafgift

Bilafgiften kan deles op i to kategorier: en årlig afgift og en registreringsafgift. Den årlige afgift var tidligere baseret på køretøjets indregistrerede vægt, men blev i 1998 ændret til at være baseret på brændstoføkonomi. I 1998 udgjorde provenuet fra afgifter på biler ca. 24 mia. kr., hvoraf registreringsafgiften tegner sig for kr. 18 mia.

Registreringsafgiften fastsættes i henhold til det pågældende køretøjs værdi, og der skelnes endvidere mellem de forskellige typer køretøjer. Tunge køretøjer som f.eks. lastbiler og busser er ikke omfattet af registreringsafgiften, og mindre lastbiler, varebiler, taxaer og andre specialkøretøjer er kun pligtige til at betale differentierede og reducerede registreringsafgifter. Basis for beregning af registreringsafgift er køretøjets værdi, herunder 25% moms med fradrag for ABS og airbags. Afgiften udgør 105% af værdien, der ligger under kr. 50.800 og 180% af den værdi, der ligger over kr. 50.800. For en gennemsnits, ny personbil til en importpris af kr. 80.000 er den endelige forbrugerpris, inkl. alle afgifter, ca. 230.000,- danske kroner.

Den årlige afgift var tidligere baseret på køretøjets vægt, og dette gælder fortsat for køretøjer, der registreredes før 1997. Øvrige køretøjer skal betale en årlig afgift, der er baseret på brændstoføkonomi. Til dette formål har Skatteministeriet udarbejdet specifikke standarder. Den årlige afgift beløber sig i gennemsnit til 2.900 kr. om året.

Registreringsafgiften opkræves hos bilforhandlerne, som herefter opkræver den hos kunderne. Betaling af registreringsafgiften skal kun foretages, når bilen indregistreres i Denmark. Den årlige afgift opkræves direkte hos bilejerne på basis af oplysningerne i Centralregistret for Motorkøretøjer, hvor alle køretøjer og deres ejere registreres.

Den høje registreringsafgift har en dæmpende effekt på udviklingen af antal køretøjer i Danmark. Det kan på den ene side hævdes, at den er medvirkende til, at forbrugeren afholder sig fra at udskifte den gamle bil med en nyere model. På den anden side tilskynder de relativt høje motorbrændstofspriser til at skifte til nye biler med en bedre benzinøkonomi. Denne effekt forstærkes yderligere ved den nye »grønne ejerafgift«, hvor den årlige afgift er lavere for køretøjer med god brændstoføkonomi. Endelig betyder de nye sikkerhedsanordninger i bilerne, at forbrugeren er mere motiveret for at skifte til en nyere model.

Afgiften på biler og andre køretøjer er progressiv i den forstand, at den påvirker de høje indkomstgrupper mere end de lave.

Motorbrændstofafgifter

I Danmark har der været afgifter på motorbrændstof siden 1927. Selvom det oprindelige formål med disse afgifter var at øge provenuet og begrænse importen af motorbrændstof, er de ikke desto mindre ved at tage en mere og mere miljøorienteret drejning. Provenuet er imidlertid betydeligt og beløber sig til 2.634 mio. kr., hvilket omfatter beskatning af benzin (8.834 mio. kr.) og diesel, etc. (ca. 3,8 mia. kr.)

Den stigende fokus på miljøet afspejles i en øget brug af skattedifferentiering. En differentiering, som resulterede i en typisk forbrugerprisdifferentiering på 7%, blev taget i anvendelse som et væsentligt styringsmiddel til at udfase blyindholdet i benzinen i slutningen af 1980’erne og i begyndelsen af 1990’erne. I dag bruges skattedifferentiering til at tilskynde til brug og fremstilling af benzin med et lavt benzen-indhold og diesel med et lavt svovlindhold. Der differentieres yderligere, hvis den pågældende tankstation har inddampningsanlæg. I løbet af perioden fra 1994 til 1998 steg afgifterne på benzin og diesel ganske betydeligt med i alt 20% som følge af skattereformen i 1994.

Benzinafgiften ligger på mellem 3,70 og 3,78 kr. afhængig af benzen-indholdet.^[4] Dieselafgiften ligger på mellem 2,07 og 2,63 kr. pr. liter afhængig af svovlindholdet. Flaskegas benyttes kun i begrænset omfang i Danmark og beskattes med 2,63 kr. pr. liter. Slutforbrugsprisen, inklusive afgift på motorbrændstof, moms og avance, beløber sig til ca. 7 kr. pr. liter.

Motorbrændstofafgifterne opkræves hos motorbrændstofdistributørerne (importører og detailhandlere)

Op gennem 1990’erne er afgifterne på motorbrændstoffer steget, men dette har ikke ført til en tilsvarende reduktion i efterspørgslen på motorbrændstoffer. En væsentlig grund til dette er, at nye biler har en bedre brændstoføkonomi, hvilket vil sige, at prisen pr. kørt kilometer ikke er steget som følge af afgiftsstigningen, men rent faktisk kan være faldet.

Motorbrændstofafgifterne har i mange år været en væsentlig indtægtskilde. Der er imidlertid en stabil udvikling mod mere intensiveret brug af skattedifferentiering som et middel til at støtte udviklingen og brugen af renere motorbrændstoffer. Erfaringerne fra udfasningen af bly i benzinen kunne tyde på, at skattedifferentiering var væsentlig for at opnå den fulde udfasning af bly i benzinen i perioden fra 1986-1994. I dag bruges skattedifferentiering til at stimulere udbud og efterspørgsel på benzin med et lavere benzen-indhold og på diesel med et lavt svovlindhold. I EU (via motoroliedirektivet) vil grænseværdierne for disse parametre reduceres, hvorved skattedifferentieringen støtter den nødvendige tilpasning til disse nye forhold.

Drikkevandsafgift

Drikkevandsforsyningen i Danmark er underlagt et princip om fuld brugerbaseret omkostningsdækning. Vandafgiften føjer endnu en omkostninger til den omkostningsbestemte drikkevandsafgift. Provenuet herfra beløber sig til 1.544 millioner kroner. Som en del af skattereformen i 1994 blev denne afgift indført gradvis og nåede sit endelige niveau på 5 kr./m³ i 1998. Formålet med denne afgift er at tilskynde forbrugerne til at spare på vandet, hvilket til gengæld vil begrænse omfanget af forurenende stoffer, der udledes fra spildevandsanlæg ud i vandløb, have og søer. Dette vil ske, eftersom spildevandsanlæggene typisk renser spildevandet ned til forudbestemte koncentrationer

Afgiften opkræves af vandværkerne og er baseret på den mængde vand, der tilgår selskaberne. Vandværkerner opkræver herefter afgiften hos forbrugerne. Opkrævningen baseres på det faktiske vandforbrug aflæst på vandmålere. Afgiften skal angives særskilt på vandregningen til forbrugeren, således at det er klart for forbrugeren, hvor meget vand der er forbrugt. Industrien og landbruget er ikke omfattet af denne afgift, hvilket giver sig udslag i en afgiftsgodtgørelse, der modsvares i momsafregningen. Begrundelsen for, at disse sektorer fritages for denne afgift, skal findes i hensynet til konkurrenceevnen overfor udenlandske producenter.

Den miljømæssige begrundelse for afgiften er behovet for at beskytte en knap ressource, nemlig grundvandsressourcerne. Imidlertid er der stadigvæk rigelige grundvandsressourcer i de fleste egne af Danmark. Hvis denne miljømæssige begrundelse reelt skulle afspejles i afgiften, skulle denne være nede på 0 i nogle områder og høj i andre. Sammenholdt med dette er begrundelsen for denne type afgift temmelig svag. Den har imidlertid sine miljømæssige fordele. Den væsentligste er, at den øger prisen på vand og dermed bidrager til at vandforbruget sænkes, hvorved spildevandsmængderne reduceres. Al udledt vand i Danmark er underlagt de samme krav til behandling, og alle spildevandsanlæg renser spildevandet ned til på forhånd fastlagte koncentrationer. Dette bevirker, at jo mindre tilgang af spildevand, desto mindre udledning af renset spildevand i vandløb, have og søer.

Drikkevandsforsyningen er faldet i løbet af de sidste 5 år. Hvor på den ene side afgiften på drikkevand kan have haft nogen indflydelse på denne udvikling, har andre faktorer på den anden side sandsynligvis haft en tilsvarende betydning. Der har således været omfattende oplysningskampagner, ligesom der har været benyttet forskellige tiltag til at øge offentlighedens bevågenhed om mulighederne for at spare på vandforbruget. I de tilfælde, hvor husstanden ikke har fået vandmålere installeret, er forbruget blevet opgjort på skønnet forbrug. Disse skøn har været relativt høje og dermed været et incitament til at få installeret vandmålere i husholdningen. Som følge deraf har der været en stigning i installationen af vandmålere, hvilket har tilskyndet den enkelte husholdning til at reducere vandforbruget, idet det har været umiddelbart afspejlet i den samlede vandopgørelse for den enkelte husholdning.

Afgift på visse detailsalgspakninger

Afgiften på visse detailsalgspakninger har været gældende siden 1. januar 1999. Den erstattede en anden, mere snævert definerede afgift på detailsalgspakninger, som kun gjaldt flasker og glasbeholdere. Afgiften indførtes for at reducere mængderne af affald fra brugt emballage. Provenuet fra denne afgift var 809 mio. kr. i 1998.

Denne afgift omfatter 2 forskellige systemer. Der er en mængdebaseret afgift, som gælder for beholdere, der anvendes til øl, sodavand og vin. For alle andre beholdere er afgiften vægtbaseret. Systemet har etableret forskellige afgiftssystemer , der skal gælde for forskellige materialer (13 forskellige vægtbaserede niveauer og 6 forskellige mængdebaserede niveauer), og det har defineret i alt 18 beholdere (varegrupper), som falder ind under denne form for skat. Afgiften er imidlertid ikke differentieret ved varegrupperne, kun ved materialer.

Afgiften opkræves hos de virksomheder, der tapper på flaske, påfylder eller pakker varer inden for de varegrupper, der er omfattet af afgiften, virksomheder der importerer varer pakket i udlandet og virksomheder, der fungerer som mellemled og/eller som handler med ubrugt emballage. De afgiftspligtige virksomheder skal holde regnskab med brugen af de pågældende materialer, da de kun skal betale afgift af de materialer, de har brugt til ovennævnte varegrupper.

Sammenlignet med den tidligere afgift, er den nuværende afgift på visse detailsalgspakninger et meget stærkere incitament til at reducere mængderne af materiale brugt til emballage. Den har imidlertid kun været gældende fra 1. januar 1999, og det er derfor endnu for tidligt at vurdere hvilken virkning, den rent faktisk har haft. Den vægtbaserede afgift er imidlertid temmelig ambitiøst opbygget, og dens effektivitet vil skulle vurderes for at identificere evt. områder, der bør forbedres. Blandt andet skal det vurderes, om den tager tilstrækkeligt højde for de substitutions- og reduktionsmuligheder, og om den under alle omstændigheder inspirerer til at overgå til brug af mere miljøvenlige materialer. Man vil ligeledes skulle vurdere dens indvirkning på konkurrenceevnen i dansk erhvervsliv, samt i hvilket omfang den udgør en betydelig administrativ byrde for erhvervslivet.

Afgift på éngangsservice

Afgiften på éngangsservice har eksisteret siden 1982, og formålet med den er at fremme genanvendelse samt nedbringe affaldsmængder. Den giver et beskedent provenu på omkring 56 mio. kr. Afgiften er 1/3 (33%) af engrosprisen på produktet. Dette svarer til 50% af prisen excl. moms. Afgiften pålægges producenter af éngangsservice og dem, som handler med eller importerer éngangsservice.

Provenuet fra denne afgifter stadig faldende. Dette kunne tyde på, at afgiften har været medvirkende til faldende efterspørgsel, men det kan også være en indikation af en ændring i forbrugerpræferencer.

CFC-afgift

CFC-afgiften var en del af regeringens handlingsplan i 1988, der skulle reducere brugen af ozonnedbrydende stoffer. Planen var temmelig omfattende og indeholdt bl.a. også specifikke forbud (i form af eksakte angivelser af, hvornår i fremtiden et givent forbud for specifikke anvendelser ville træde i kraft). Afgiften gælder for CFC og halon og er stadig i kraft. Imidlertid er CFC ved at være fuldstændig udfaset i Denmark, og brugen af det er i det store og hele forbudt, undtagen i særlige tilfælde. Provenuet fra denne afgift beløber sig til knap 200.000 kr. Standardafgiftssatsen på 30 kr. pr. kilo på det pågældende stof gjaldt for 5 CFC typer og 3 halon typer, der blev benyttet i særlige produkter.

Selvom afgiften havde en ikke ubetydelig indflydelse på det markante fald i forbruget af CFC-gasser og haloner, havde truslen om fremtidige forbud en endnu større virkning. Dette skyldtes, at de undtagelser, der blev indført på et senere tidspunkt betød, at mange af disse produkter blev fritaget for denne afgift, hvorved afgiftens afskrækkende effekt mindskedes. Forbudene blev varslet på forhånd og blev effektueret som varslet, hvilket medførte, at erhvervslivet fik tid til at udvikle og indføre ny teknologi og substitutter. Afgiften har imidlertid også stået bag denne udvikling og ikke mindst givet et vigtigt signal til erhvervslivet.

Klorerede opløsningsmidler

Afgiften på visse klorerede opløsningsmidler har eksisteret siden 1996. Dens formål er at reducere brugen af klorerede opløsningsmidler og at være et økonomiske incitament til styrke indsatsen med at udvikle mindre miljøskadelige alternativer. Endvidere skal denne afgift sikre, at forbudet mod brug af CFC ikke fører til øget brug af klorerede opløsningsmidler i stedet for. Denne afgift bidrog med indtægter på 2,3 millioner kr. i 1998.

Afgiftssatsen ligger på et 2 kr. pr. kilo kloreret opløsningsmiddel. Dette svarer til en stigning i forbrugerprisen på omkring 25%. Den pålægges tre forskellige produkter, som i alt udgør 95% af det samlede nuværende forbrug af klorerede opløsningsmidler. Den bruges kun ved klorerede opløsningsmidler i ufortyndet form, og når de er indeholdt i andre produkter. Afgiften opkræves af producenter og importører af klorerede opløsningsmidler samt importører af produkter, der indeholder opløsningsmidler.

Siden afgiftens indførelse og i sammenligning med de foreløbige beregninger for indtægter i 1998, er der noget, der kunne tyde på, at brugen af klorerede opløsningsmidler er faldet drastisk..

Nettoimporten af klorerede opløsningsmidler viser, at afgiften har haft en betydelig effekt. Importen af trichloretylen er faldet fra 796 tons i 1996 til 356 tons i 1998. Faldet er mindre udtalt for tetrachloretylens vedkommende, hvor tallene går fra 760 tons til 463 tons. Dette kunne tyde på, at det er svært at substituere sidstnævnte stof. Importen af dichlormetan er faldet, men stoffet anvendes fortsat i betragtelige mængder som komponent i lakfjernere.

Pesticider

Afgiften på pesticider er en følge af Pesticidhandlingsplanen fra 1986. Formålet med denne plan var bl.a. at halvere brugen af pesticider i 1997 over for perioden fra 1981 til 1985. Afgiften forventedes at resultere i et samlet fald på 20% i brugen af pesticider. I 1998 beløb provenuet fra denne afgift sig til 298 mio. kr. Afgiften hævedes i slutningen af 1998, og provenuet forventes således at blive højere i 1999.

Afgiften gælder for tre store pesticid-grupper og beregnes som 33,33% af detailprisen, ekskl. skatter og afgifter. For insekticidernes vedkommende er afgiften 53,85% af detailprisen som følge af den lavere pris på disse produkter. Dette gør det nødvendigt med en højere afgift, således at man sikrer et betragteligt fald i efterspørgslen. Herudover omfatter afgiften træimprægneringsmidler, hvor afgiften er 3% af produktets bruttoværdi. For at kunne håndhæve afgiften, fastlægger staten en maksimum salgspris. Disse maksimumpriser er grundlag for skatteberegningen. Samtidig med indførelsen af afgiften, blev grundskatterne sænket på landbrugsejendomme og i slutningen af 1998 indførtes en tilskudsordning til at fremme økologisk landbrug. Disse foranstaltninger skal betragtes som en slags kompensationsbetalinger til landbruget.

Afgiften har ført til et signifikant fald i behandlingshyppigheden. Antallet af pesticider er blevet næsten halveret siden 1990, hvor niveauet var omkring 6.000 tons. Behandlingshyppigheden var omkring 2,7 i 1995/1996, og allerede i 1997 var den faldet til 2,45. Pesticidhandlingsplanen har til formål at reducere behandlingshyppigheden til omkring 1,34. Det bør nævnes, at de opnåede reduktioner ikke alene skyldes afgiften, men kan ligeledes henføres til en række andre initiativer, der er iværksat for at reducere brugen af pesticider i Danmark. Disse initiativer omfatter strengere miljøkrav til brugen af pesticider, uddannelsesordninger for landmænd samt tilsyn med pesticidanvendelsesudstyr. Pesticider udvikles og sælges af internationale store selskaber. Som følge deraf er det næppe sandsynligt, at afgiften har nogen indflydelse på leverandørernes adfærd, men lader primært til at have haft effekt på pesticidforbrugerne.

Afgift på vækstfremmere

Afgiften på vækstfremmere blev indført pr. 1. september 1998. Vækstfremmere bruges som tilsætning til dyrefoder. Hensigten med afgiften er at reducere brugen af vækstfremmere med 60-70%. Afgiften bevirker, at produktionsomkostningerne pr. svin eller pattegris øges med omkring 4 kr. Niveauet er blevet sat med henblik på fuldstændig at eliminere det økonomiske incitament til at bruge vækstfremmere i svineproduktionen. Der er fortsat en økonomisk gevinst at hente ved produktionen af pattegrise i størrelsesordenen kr. 4-6. Afgiften opkræves hos producenter og importører af vækstfremmere.

Den forventede indtægt for 1999 er 45 mio. kr. Den realiserede indtægt vil efter al sandsynlighed være lavere som følge af gennemførelsen af andre, langt mere vidtrækkende initiativer, herunder frivillige aftaler mellem landbruget og slagterierne. Disse initiativer fulgte i kølvandet af den følelsesladede offentlige debat, der fandt sted i begyndelsen af 1998. Debatten provokerede sektoren til at iværksætte nogle handlingsplaner på eget initiativ, således at brugen af vækstfremmere reduceres samtidig med den megen modvilje i den offentlige debat. Landbrugsrådet vurderer, at brugen af vækstfremmere vil have nået nulpunktet ved år 2000. At sektoren vidste, at der var en afgift på vej var med til at fremskynde udfasningen, navnlig fordi afgiften fuldstændig eliminerer den økonomiske gevinst ved brugen af vækstfremmere i svineproduktionen.

Afgift på NiCd-batterier

NiCD-batterierne indeholder det farlige stof nikkel og kadmium, som er potentielt skadelige for jord og grundvand. Afgiften på NiCd-batterier har eksisteret siden 1996. Afgiften er indirekte kædet sammen med en indsamlingsordning for brugte NiCd-batterier. Det er vigtigt at sikre sig, at NiCd-batterier deponeres miljømæssig forsvarligt, og at de indsamles på kontrolleret vis. Alle andre typer batterier kan bortskaffes sammen med andet kommunalt affald, fordi andre skadelige stoffer er blevet udfaset af batterierne. Afgiften har til hensigt at reducere brugen af NiCd-batterier, og at øge genbruget heraf ved etablering af en refusionsordning. Virksomheder, der deltager i indsamlingsordningen er berettiget til refusion. Afgiften udgør 6,- kr. pr. batteri, og refusionen er 12 kr. pr. kilo returnerede batterier. Sidstnævnte svarer i det store og hele til afgiftsniveauet. Afgiften opkræves hos producenter og importører af NiCd-batterier. Indsamlingsordningen finansieres over Miljø- og Energiministeriets budget og administreres af Miljøstyrelsen. I 1997 var provenuet 47 mio. kr., og refusionsbeløbet var 12 mio. kr.

Forud for indførelsen af denne afgift var der en klar tendens i retning af stigende brug af NiCd-batterier. Denne udvikling er vendt siden afgiftens indførelse og lader til i dag at have stabiliseret sig. Siden afgiftens indførelse er forbrugernes indkøb af NiCd-batterier faldet drastisk. I dag anvendes NiCd-batterier primært i trådløst værktøj og til industrielle formål. Denne udvikling bevirker, at mængden af indsamlede NiCD-batterier formentlig vil stige i fremtiden.

Udledningsskatter- og afgifter

CO₂ -afgift

Én af de væsentligste formål med den nuværende energipolitik i Danmark er at nedbringe CO₂-udledningen, som er relativt høj i Danmark. CO₂-afgiften er et stadig vigtigere middel til at opnå dette formål. Den trådte i kraft første gang i 1993. Den blev herefter udvidet væsentligt i 1995, hvor en omfattende CO₂-pakke bestående af grønne afgifter og andre CO₂-tiltag blev gennemført. CO₂-pakken forventes at nedbringe CO₂-udledningen med 4,6%. Afgiften forventes at bidrage til en reduktion i størrelsesordningen 1,6% og de frivillige aftaler til yderligere 1,8%.

Pakken indeholder en specifik tilskudsordning, , der kaldes » CO₂-aftalen«. Den indebærer, at en bestemt virksomhed kan indgå en frivillig aftale med Energistyrelsen, hvor den forpligter sig til at foretage en række energispareforanstaltninger, som er definerede i aftalen. Til gengæld modtager virksomheden en reduktion i CO₂-skat. Virksomheder, der er berettiget til at benytte aftaleordningerne er dem med energitunge processer og dem, hvis CO₂-afgift overstiger 3% af virksomhedens værditilvækst.

Pakken indebærer endvidere, at al provenu, der overstiger 1995-niveau skal tilbageføres til erhvervslivet. Denne tilbageførsel sker enten gennem lavere arbejdsmarkedsbidrag eller gennem tilskud til nye investeringer. CO₂-pakken gennemføres i sin endelige form i 2000. Det skønnes, at provenuet fra erhvervslivet på dette tidspunkt alene vil andrage omkring kr. 2,1 mia., hvor de tilsvarende indtægter i 1995 kun var 800-1.000 mio. kr. Forskellen på ca. 1,000 mio. kr. tilbageføres således til erhvervslivet.

Det samlede provenu i 1998 var i størrelsesordenen 4.140 mio. kr., hvor husholdningerne bidrog med den største del.

Afgiftsgrundlaget er energiforbrug. Det nuværende afgiftsniveau er blevet sat til kr. 100 pr. ton udledt CO₂. Den differentieres for at sikre, at alle energityper betaler afgift, som svarer til dette niveau. Differentieringen er baseret på CO₂- indholdet i de forskellige brændsler. I tilfældet med elektricitet pålægges CO₂- afgiften i forhold til ydelse målt i kWh. CO₂- afgiftsordningen indeholder endvidere en differentiering, som gælder for handel og industri. For disse sektorer differentieres afgiften i henhold til specifik brug.

CO₂-afgiftssatser fra 1995-2000 for forskellige kategorier af energiforbrug (kr. per ton CO₂)

Det at el-produktion beskattes i forhold til producerede enheder og ikke til medgået energiforbrug er ikke i sig selv tilskyndende til at reducere CO₂-udledningen. Tilskudsordningerne derimod fører til en afgiftsneutralitet for naturgas’ vedkommende og til en faktisk afgiftsnedsættelse i tilfælde af vedvarende energi.

Afgiften implementeres gradvist, hvilket giver virksomhederne en vis tilpasningstid.

Sammenkædningen af afgift med en refusionsordning er et kompromis mellem miljømæssige interesser på den ene side og hensyn til konkurrenceevnen på den anden. Denne aftaleordning vil efter al sandsynlighed fremme nytænkning og energibesparende foranstaltninger generelt.^[5] Selv om elektriciteten beskattes i forhold til producerede enheder, ligger der stadigvæk en tilskyndelse i at reducere CO₂-udledningen som følge af de tilskudsordninger, der i øjeblikket er gældende for el-sektoren. Sidst bør det nævnes, at energiafgiften og CO₂-afgiften har nogenlunde samme virkning. Som følge heraf hjælper energiafgifterne med til yderligere at forbedre den CO₂-reducerende effekt fra CO₂-afgiften.

I marts 1999 indgik et flertal i Folketinget en aftale om en gennemgribende restrukturering af el-sektoren. Denne aftale indebærer en liberalisering af el-markedet og senest i år 2000 vil alle forbrugere have mulighed for frit at vælge el-forsyningsvirksomhed. Denne aftale indfører ligeledes nogle nye mekanismer for miljøbeskyttelse. Der vil blive skabt et marked for »grøn elektricitet«, og i år 2003 vil alle forbrugere skulle dække mindst 20% af deres elektricitetsforbrug med »grøn elektricitet«. En anden ny mekanisme er, at de store el-producenter vil skulle under et kvotesystem for CO₂-udledning, hvor de pålægges at skulle betale til staten et beløb for udledt CO₂, der overstiger denne kvote.

SO₂-afgift

I overensstemmelse med internationale aftaler, har Danmark forpligtet sig til at reducere sin SO₂-udledning senest i år 2000 med 80% i forhold til niveauet i 1980. Dette svarer til et udledningsniveau på lige knap 100.000 tons pr. år i år 2000. SO₂-afgiften er én af mange måder til at opnå denne reduktion. Andre foranstaltninger omfatter: brugen af udledningskvoter for kraftværker, obligatoriske afsvolvningsenheder i nye kraftværker, og grænseværdier for svovlindholdet i brændser. SO₂-afgiften (svovl) trådte I kraft den 1. januar 1996 og den betragtes som en ren miljøskat.

Virksomheder, som er pligtige til at betale denne afgift, kan vælge imellem to måder at betale den på: enten som en produktskat, som er baseret på svovlindholdet i brændslerne, eller som en udledningsafgift baseret på faktisk udledning af svovldioxid. Afgiften gælder kun for motorbrændstoffer med et svovlindhold over et vist minimum. Dette medfører, at der f.eks. ikke lægges afgift på benzin, petroleum og let diesel. For el-produktionens vedkommen vil SO₂-afgiften indtil år 2000 blive pålagt elektricitet som en produktafgift. Fra år 2000 vil afgiften imidlertid blive pålagt i henhold til faktiske udledninger, dvs. som en udledningsafgift.

Afgiften indføres gradvist i perioden fra 1996 – 2000. I denne periode lægges afgiften kun på det svovlindhold, der overstiger en vis motorbrændstofspecifik tærskel. Denne tærskel nedsættes fra år til år og når nul i år 2000. For endvidere at begrænse den negative indflydelse på industriens konkurrenceevne, er visse energikrævende virksomheder delvis undtaget fra denne svovlafgift i en periode på op til 20 år. Denne undtagelse er dog betinget af, at der indgås en aftale med myndighederne om energibesparende foranstaltninger.

Provenuet fra SO₂-afgiften er relativt lavt i øjeblikket, men forventes at ville stige i indfasningsperioden. Afgiften forventes at indbringe provenuet i størrelsesordenen af kr. 575 mio. i 1999, hvor provenuet i 1998 var kr. 375 mio. I det første år efter afgiftens indførelse (1996), beløb provenuet sig til 296,5 mio kr.

Produktafgiften (baseret på svovlindholdet i motorbrændstoffet) beregnes og betales af olieselskaberne og andre motorbrændstofimportører, dvs. de samme selskaber som ligeledes betaler de overordnede energiafgifter. Såfremt en virksomhed vælger at betale udledningsafgift i stedet for, skal den sikre sig, at tilstrækkelige målinger af udledningen finder sted. På baggrund af den opnåede reduktion i udledning, refunderes en vis del af SO₂-afgiften til virksomhederne.

Den fremgangsmåde, hvor industrien kan vælge imellem en udledningsafgift eller en input-afgift skaber et stærkere forhold mellem afgift og det aktuelle miljøproblem. I modsætning til CO₂-udledninger er det muligt at påvirke SO₂-udledningen fra forbrændingen af særlige motorbrændstoffer. Således belønnes gode rensningsløsninger ved hjælp af den udledningsbaserede afgift.

Afgift på affald og råstoffer

Afgiften på affald og råstoffer har været gældende siden 1990 og er blevet øget og ændret adskillige gange siden da. Formålet med afgiften på råstoffer er at reducere brugen heraf og affaldsafgiften er beregnet til at støtte det danske affaldshierarki. Sidstnævnte lægger navnlig vægt på forebyggelse og genanvendelse. Den forbrænding, som producerer elektricitet foretrækkes frem for andre typer forbrænding og affaldsdeponering. Råstofafgiften er kr. 5 pr. m³ og affaldsafgiften er som følger: affald til deponering beskattes med kr. 375 pr. kg og affald til forbrænding beskattes med kr. 280-330 pr. kg. Denne lavere sats gælder ved stor el-produktion. Alle forbrændingsselskaber i Danmark producerer varme. Genanvendt affald beskattes ikke. Afgiften gælder ikke for farligt affald. I 1998 indbragte affaldsafgiften et provenu i størrelsesordenen 889 millioner kr., og afgiften på råstof gav yderligere 157 mio. kr.

Råstofafgiften pålægges producenter og importører af råstoffer, og affaldsafgiften opkræves hos forbrændingsselskaberne, som modtager affaldet. Begge afgifter inddrives hos slutbrugeren, hvad enten det er industrien eller private husholdninger. Industrien er således også pligtig til at betale disse afgifter. Der findes imidlertid også en uafhængig tilskudsordning til fremme af genanvendelse, genbrug og affaldsforebyggelse

Affaldsmængderne er rent faktisk forblevet på same niveau, og endda steget en smule siden 1993. Til sammenligning kan nævnes, at affaldsmængderne faldt i slutningen af 1980’erne og i begyndelsen af 1990’erne. Denne ændring kan sandsynligvis tilskrives den positive økonomiske udvikling, der har været i Danmark siden 1995

Afgifterne er imidlertid udformet i fuld overensstemmelse med EU og de danske prioriteter på affaldsområdet, og afgiftsniveauet er temmelig højt. Som følge deraf har afgiften været medvirkende til at industrien i særdeles hed er begyndt nøje at vurdere sin strategi på affaldsområdet. I betragtning af det relativt høje afgiftsniveau, er tilskyndelsen til skatteunddragelse ligeledes blevet styrket. Imidlertid er det danske system efterhånden blevet temmelig effektivt på dette område. De private husholdninger opkræves en standardafgiftssats, som kun i sjældne tilfælde er afhængig af affaldsproduktionen for en specifik husholdning. Som følge heraf er tilskyndelsen til skatteunddragelse begrænset.

Afgift på spildevand

Afgiften på spildevand var et resultat af skattereformen i 1994. Den har været gældende siden 1997 og har til formål at reducere mængden af forurenende stoffer udledt i vandmiljøet. Provenuet fra denne afgift er fordoblet siden 1997, hvor den gav 273 mio. kr. Afgiften beregnes på basis af et multiplum af mængderne af spildevand og dets koncentrationer af kvælstof, fosfor og organiske stoffer. Den beregnede afgift på disse stoffer er henholdsvis 20, 110 og 11 kr. pr. kg. Afgiften lægges på spildevandsanlæg, industrielle egenudledere og de enheder, der ikke er tilsluttet et spildevandssystem. Der er nogle hele eller delvise undtagelser fra afgiften, som primært er begrundet i konkurrence- og distributionsmæssige hensyn. Disse undtagelser omfatter bl.a. fiskeopdræt, fiskeforarbejdning, produktion af cellulose, sukkerroer og sukkerrør, organisk pigment, pektin og vitaminer. Afgiften beregnes som oftest på baggrund af målinger foretaget af spildevandsudledninger. For koncentrationernes vedkommende baseres beregningen på målte koncentrationer eller på brugen af visse standardsatser nedfældet i loven.

Det realiserede provenu fra afgiften har vist sig at være lavere end antaget. Dette kan skyldes, at enten udledes der ikke så meget som først antaget eller kvaliteten af spildevandet er bedre end forventet. Begge disse udviklinger kunne skyldes, at afgiften har større effekt end antaget. Afgiften er en udledningsafgift og er derfor vanskeligere at administrere og styre end en produktafgift. Kontrollen af afgiftsindbetalinger foretages nogle gange gennem prøvetagning og baseres ellers på spildevandsanlæggenes selvrapportering om mængden af forurenende stoffer.

Forbrugsafgift

Kommunal forbrugsafgift anvendes i forbindelse med vandforsyning, spildevandsrensning samt affaldsindsamling og bortskaffelse. Derudover har Danmark også en vejbenyttelsesafgift, som må betragtes som en forbrugsafgift.

Kommunerne bærer den største del af de direkte offentlige miljøudgifter i Danmark, hvor de tegner sig for 65% af de direkte miljøudgifter. De fleste af udgifterne inddrives imidlertid gennem ovennævnte kommunale forbrugsafgifter.

De kommunale forbrugsafgifter er fastsat ved lov. Lovene foreskriver de overordnede principper, som gælder for fastsættelsen af og opkrævningen af forbrugsafgifter. Endvidere bestemmer de kommunernes forpligtelser, som ligeledes omfatter forpligtelsen til at udarbejde lokale bestemmelser. Økonomisk neutralitet er et fælles økonomisk princip, som gælder alle kommunale forbrugsafgifter. Princippet forpligter blandt andet kommunerne til at få balance i indtægter og udgifter og sigter således mod 100% omkostningsdækning, samtidig med at det forbyder kommunerne at kompensere en speciel gruppe på bekostning af en anden.

Forbrugsafgifter på vand og spildevand

Denne forbrugsafgift har til formål at sikre, at omkostningerne forbundet med vandforsyning og spildevandsrensning fuldt og helt dækkes af forbrugerne. Dette forudsætter fuld overensstemmelse mellem den afholdte pris (forbrugsafgiften) og den tilbudte ydelse. Sidstnævnte omfatter forsyning af drikkevand og rensning af spildevand sammen med opkoblingen til og brugen af distributionssystemet.

Priserne på vand og spildevandsrensning er uafhængige og adskilte. De består begge af et tilslutningsbidrag og en årlig afgift. Vandtilslutningsbidraget beløber sig til kr. 30.000,- og afgiften for spildevandsrensning udgør kr. 50.000,- . De årlige afgifter varierer meget, idet de fastlægges individuelt af de enkelte vandværker og spildevandsanlæg. De gennemsnitlige priser ligger på henholdsvis ca. 11,5 og 4 kr. pr.m³ for spildevand og drikkevand.

Afmålt vandforbrug ligger til grund for beregningen af både spildevandsafgiften og vandafgiften. For industrien kunne beregningsgrundlaget for spildevandsafgiften være netto-mængden af vand, som indgår i produktionen. Dette er relevant ved drikkevareproduktion. For industrien er spildevandsanlæggene berettiget til at beregne en ekstraafgift på basis af en forudbestemt formel, som f.eks kunne tage hensyn til. fosfor- eller blyindholdet i spildevandet.

Kommunerne driver vandværkerne, spildevandsanlæggene og opkræver afgifterne. Det afgiftspligtige beløb står specificeret på regningen. De samlede indtægter i 1997 beløb sig til ca. 2 mia. kr. fra vandafgifter og yderligere 4,4 mia. kr. fra spildevandsafgifter.

Fra 1986 til 1996 er brugen af vand faldet med mere end 20% i Danmark. I samme periode er forbrugerprisen på vand steget markant, først og fremmest fordi man for at kunne opfylde betingelserne i Vandmiljøplanen var nødt til at foretage omfattende investeringer i rensningsanlæggene. Med princippet om fuld omkostningsdækning afspejledes disse investeringer i den betydelige stigning i forbrugsafgift. For det andet blev en afgift på drikkevand og spildevand indført som en del af skattereformen i 1994.

Lovgivningen indeholder specifikke regler, der bidrager til at undgå krydssubsidiering, dvs. favorisering af én brugergruppe i forhold til en anden. Endvidere fastlægger loven en øvre grænse for tilslutningsbidraget for at undgå, at nye forbrugere skal bære en uforholdsmæssig stor andel af omkostningerne.

Affaldsafgift

Affaldsafgiften har til hensigt at sikre fuld omkostningsdækning i forbindelse med indsamling af kommunalt affald og omkostningerne forbundet med affaldsbehandling. Kommunerne skal udarbejde indsamlingsordninger og administrere behandlingen i overensstemmelse med deres overordnede forpligtelser, selv om de kunne tænkes at ville udlicitere den egentlige drift..

Afgifterne fastlægges i overensstemmelse med de generelle regler og foreskrifter. Kommunen opkræver de kommunale affaldsafgifter af husholdningerne og afgifterne vil typisk ikke være fuldt kvantitetsafhængig. Afgifterne opkræves husholdningerne og andre, som benytter den kommunale affaldsordning. Industrien leverer sit affald til behandlingsanlæggene og betaler afgiften ved levering. Prisniveauet og prisstrukturen er forskellig fra den ene kommune eller det ene anlæg til det andet. Farligt affald skal leveres til kommunerne behandlingsanlæg »Kommunekemi«. Den gennemsnitlige afgift for farligt affald er kr. 2.500 pr. ton. De samlede indtægter affaldsafgifter beløb sig i 1996 til kr. 6.2 mia.

Affaldsafgiftens funktion skal ses i sammenhæng med affaldsafgiften.

Vejbenyttelsesafgift

I overensstemmelse med et EU-direktiv, der blev vedtaget i 1993 har der eksisteret en vejbenyttelsesafgift siden 1994. Det danske system er etableret og drevet i samarbejde med de øvrige fem EU-lande, som ikke har vejbenyttelsesafgifter (Sverige, Tyskland, Holland, Belgien og Luxembourg). Formålet med denne afgift er at få nogle af omkostninger sammenkædet med vej-infrastrukturen, som betales af brugerne. Vejbenyttelsesafgiften gælder for alle tunge køretøjer (over 12 tons), som kører på vejene. Afgiften i Danmark er 5.523 kr. for lastbiler med højst 3 aksler og 9.205 kr. for de øvrige. Vejbenyttelsesafgiften betales i det land, hvor lastbilen er indregistreret og berettiger det pågældende køretøj til at køre i alle de seks lande. For lastbiler fra andre lande beregnes afgiften på grundlag af antal dage i det pågældende land. De seks lande har gennemført et system til afregning af betalinger. Provenuet i 1998 beløb sig til 288 millioner kr..

Miljøvirkningerne fra vejbenyttelsesafgiften vil sandsynligvis ikke være skelsættende, om overhovedet mærkbare. Imidlertid blev afgiften heller ikke indført med dette formål for øje, idet det betragtedes som en forbrugsafgift for brugen af vejene et bestemt land. Hvis de miljømæssige hensyn skulle have været mere fremtrædende i denne afgift, kunne den have været finpudse yderligere, således at den f.eks. inddrog forbrændingsteknik og renseanordninger.

Returpantordninger

Salget af øl og sodavand er kun tilladt i Danmark, hvis de befinder sig i genbrugsbeholdere, som enten kan genpåfyldes eller genanvendes. Salget af øl og sodavand på dåse er ikke tilladt. Formålet med systemet er at maksimere genbrugen af beholdere til drikkevarer. En glasflaske kan i gennemsnit genbruges 35-40 gange.^[6] Systemet har været trådt i kraft siden 1981. Systemet indebærer, at pant betales ved køb af øl og sodavand. Panten tilbagebetales, når den pågældende flaske returneres. Det er normalt detailforretninger, som opkræver panten. I dag er panten på små flasker (<50 cl) 1,25 kr. pr. flaske og for store flasker er den mellem 2,5 og 4,- kr. pr. flaske.

Systemet har været anvendt med succes i mange år. Returprocenten er på hele 99% for øl- og sodavandsflasker, og 90% for vin- og spiritusflasker. Brugen af genbrugsvinflasker indebærer, at man undgår 60.000 tons affald hvert år. For andre flaskers vedkommende skønnes systemet at medvirke til, at der spares omkring 390.000 tons affald om året. Endvidere betyder genbrug af flasker et reduceret behov for at producere nye.

Tilskud

Sigte og mål

Brugen af tilskudsordninger i Danmark har et bredt sigte. Tilskudsordninger tjener mange forskellige formål og er rettet mod forskellige grupper i samfundet. Nogle af de tilskud, der gives i Danmark, knytter sig til miljøet direkte, mens andre er rettet mod specifikke økonomiske sektorer. For eksempel er der for tiden tilskudsordninger, der sigter mod at forbedre vandmiljøet, mens andre ordninger specifikt er rettet mod landbrugssektoren. Herudover er der tilskud med et meget generelt sigte som f.eks. dem, der søger at fremme renere teknologi.

Tilskud gives til en lang række programmer. Der er ingen overordnet formel politik med generelle principper og overordnede retningslinjer. Principperne er imidlertid blevet udviklet på en mere pragmatisk og til lejlighederne passende måde i løbet af de tredive år, miljøtilskud har eksisteret i Danmark.

Tendenser

Nye miljøkrav ledsages således som oftest af tilskudsordninger for at udligne noget af deres negative økonomiske effekt. I de senere år er tilskuddene blevet givet på en stadig mere strategisk og proaktiv måde og bruges som tilskud til fremme af en økologisk og miljøvenlig livsstil. Endvidere er de fleste tilskud i Danmark præget af at være midlertidige med en levetid på 5-10 år. Denne tidsbegrænsning anses for at være vigtig for at fremskynde effekten. Tilskuddene er ligeledes forbundet med overordnede miljøpolitiske mål og makroøkonomiske formål. Blandt disse er der energitilskud, der skal bidrage til at forbedre Danmarks muligheder for at være selvforsynende. Tilskuddene udgør ligeledes ofte del af en politisk pakke, hvor miljøafgifter indføres samtidig med tilhørende tilskudsordninger. Sådanne pakker vil ofte også indeholde andre foranstaltninger. Politiske pakkeløsninger er bl.a. blevet benyttet til at nedbringe CO₂-udledning og til at udfase ozonnedbrydende stoffer. Danmark benytter imidlertid aldrig en direkte sammenkædning mellem øremærkning af indtægter fra skatter og afgifter på den ene side og bevilling af tilskud på den anden.

Sektorer

Energisektoren er den største modtager af tilskud, idet den udgør 68% af det samlede budget for tildeling af tilskud. Resten fordeles næsten ligeligt mellem de forskellige sektorer. Vand er imidlertid den mindste sektor, der kun udgør 3% af den samlede tildeling.

Implementering af økonomiske styringsmidler i Danmark

Når først en lov eller bekendtgørelse er blevet vedtaget, gennemføres dens bestemmelser. I nærværende rapport er denne implementering delt op i følgende procedurer: offentliggørelse, rådgivning, beregning, opkrævning, kontrol og sanktioner. Som følge deraf dækkes aspekterne om håndhævelserne ligeledes.

Skatter og afgifter

Skatter og afgifter offentliggøres formelt i Lovtidende. Denne offentliggørelse er lovbestemt, men den ledsages altid af yderligere og mere målrettede offentliggørelsesmetoder som f.eks. mediekampagner og breve, der tilsendes direkte til de berørte enheder. Skatteministeriet er ansvarlig for offentliggørelse af skatter og afgifter.

Skatteministeriet er ligeledes ansvarlig for udarbejdelsen af specifikke retningslinjer for hver lov og skal vejlede og derved medvirke til at loven overholdes på så lavt et omkostningsniveau som muligt. Hvis det skønnes relevant, inddrages den berørte industri ofte i processen. Den mere konkrete rådgivning gives af told- og skatteregionerne i det daglige. For at kunne følge op herpå, arrangerer regionerne bl.a. informationsmøder, seminarer og virksomhedsbesøg.

Selvrapporteringsprincippet er det bærende element i beregningen af afgifterne. Afgifterne opkræves typisk på det højeste niveau i distributionskæden. Dette er sædvanligvis importører og producenter. De enheder, som er afgiftspligtige, skal lade sig registrere hos Told- og Skattestyrelsen. Virksomhederne indberetter normalt én gang om måneden på baggrund af de afgiftspligtige varer, der er indgået og udgået og betaler afgift i overensstemmelse hermed.

Det er told- og skatteregionerne, der opkræver afgifter. Disse organer er ansvarlige for opkrævning af alle afgifter og moms i Danmark og de udgør således en velfungerende og effektiv struktur for opkrævningen af miljøskatter og –afgifter. Gennem opkrævningen af moms har regionerne et omfattende og ajourført register over alle kommercielle foretagender i Danmark, idet momsregistrering er en forudsætning for at udføre kommercielle aktiviteter.

Kontrol hører ligeledes ind under told- og skatteregionerne. De toldpligtige enheders forpligtelse til at udarbejde specifikke regnskaber til beregning af en særlig skat eller afgift og deres forpligtelse til ligeledes at indsende momsregnskaber, er ét af grundprincipperne i det danske kontrolsystem. Ved at krydschecke de to regnskaber opdages manglende rapportering eller fejlrapportering ofte. Endvidere er told- og skatteregionerne berettiget til, hvilket også sker, at foretage uanmeldte kontrolbesøg hos de skattepligtige foretagender. En anden væsentlig faktor ved det danske kontrolsystem er dets forvisning om, at virksomhederne som udgangspunkt besidder en høj moral og en vilje til at samarbejde med de offentlige myndigheder.

Sanktioner i tilfælde af fejlagtige, manglende eller forsinkede betalinger varierer fra den ene lov til den anden. Disse kan indeholde tilskrivning af renter (1,3% pr. måned) eller bøder, fængsel i op til 2 år og (i alvorlige tilfælde) sletning af virksomhedens registrering.

Forbrugsafgifter

Antallet af forbrugsafgifter i Danmark er begrænset og stabilt. Offentliggørelsen heraf vedrører således mulige stigninger eller ændringer i nuværende niveauer og udformninger. Dette gøres typisk gennem mediebaserede kampagner og/eller direkte informationsbreve. For at kunne give den rette vejledning til husholdningerne og virksomhederne, foreskriver lovene om forbrugsafgifter, at oplysninger om afgiftsniveau og afgiftspligtigt beløb skal udsendes i et klart og entydigt sprog til virksomhederne én gang årligt. Endvidere kan kommunerne give yderligere vejledning som f.eks. ansættelse af affaldskonsulenter, der kan give råd og vejledning til virksomhederne enten gratis eller til en lavere sats.

De kommunale forbrugsafgifter beregnes af »Kommunedata« på baggrund af relevante oplysninger indsendt af de kommuner og virksomheder, som står for den pågældende offentlige ydelse. Hovedgrundlaget for beregning af forbrugsafgifter er udmåling af faktisk forbrug. Når det drejer sig om husholdningsaffald, er afgiften som oftest en standardsats, som er uafhængig af det faktiske forbrug af denne service. Der er imidlertid nogle afvigelser fra denne generelle regel. Et andet vigtigt grundlag for beregningen er de omfattende kommunale registre over husholdninger og virksomheder i kommunen. Forbrugsafgifter opkræves samtidig med ejendomsskatterne. Disse registre udgør ligeledes et væsentligt element i den effektive betalingskontrol. Endvidere er afgifterne sammensat med specielt henblik på at begrænse mulighederne for og tilskyndelsen til afgiftsunddragelse.

Mulige sanktioner omfatter tilskrivning af renter eller strafrenter, inkasso eller udlæg i fast ejendom. Kommunerne er imidlertid ikke berettiget til at afbryde den pågældende serviceydelse.

Hovedaktører

Ansvaret for indførelsen af miljøskatter og –afgifter ligger hovedsageligt hos Skatteministeriet og dets relevante departementer. Ministeriet beskæftiger sig med udformningen af loven, forvaltning af klager fra borgere og virksomheder og den overordnede forvaltning og implementering af skatter og afgifter i Danmark. Told- og Skattestyrelsen er et organ under Skatteministeriet. Formelt er styrelsen det primære implementerende organ. Det har imidlertid uddelegeret væsentlige magtbeføjelser på området til 31 told- og skatteregioner.

Miljø- og Energiministeriet har således begrænset formel magt i implementeringen af miljøskatter- og afgifter. Der er imidlertid en stærk koordinering mellem Miljø- og Energiministeriet og Skatteministeriet. Dette vedrører udarbejdelsen af relevante love og deres gennemførelse.

Administrativ effektivitet og omkostninger

Det vurderes, at omkring 95% af virksomhederne som udgangspunkt kan forventes at overholde lovene om miljøskat og –afgifter. Denne relativt høje procent hjælper væsentligt med til at reducere omkostninger til kontrol og håndhævelse. En del af årsagen til den førnævnte høje procent har ligeledes rod i den generelle moral og en vilje til at overholde lovene. Denne moral er bl.a. baseret på den generelle holdning, at de danske myndigheder er kompetente organer, som ikke misbruger deres magt, samt at der overordnet benyttes en fælles fremgangsmåde til udvikling af politik og lovgivning. Sidstnævnte er ikke en forhandlingsproces. Det er snarere en proces, som sigter mod at undgå uhensigtsmæssige eller upopulære bivirkninger samt at sørge for, at loven struktureres med henblik på at lette den administrative byrde for de implicerede.

Som en tommelfingerregel er det et generelt krav, at skatter og afgifter udformes på en sådan made, at administrationsomkostningerne holdes under 5% af provenuet. Dette er én af grundene til, at udledningsafgifter kun benyttes i begrænset omfang i Danmark, selv om de i de fleste tilfælde ville være mere direkte henførbare til det aktuelle miljøproblem.

Noter

1. Danmarks Statistik, 1998 [Retur]

2. I 1996 var forbruget af ozonlagsnedbrydende stoffer på 108 tons i sammenligning med næsten 6.800 tons i 1996. [Retur]

3. 22.963 mio.kr. når afgiften på motorbrændstof indregnes. [Retur]

4. For tankstationer med inddampningsanlæg. [Retur]

5. De frivillige ordninger er fortiden ved at blive evalueret. [Retur]

6. Europakommissionen påpeger, at ovennævnte krav er i modstrid med Emballagedirektivet, mens Danmark hævder, at systemet kan ses som en naturlig forlængelse af miljøintentionerne i Direktivet. Hvis man ikke bliver enig om en løsning, kan Europakommissionen indbringe sagen for Europadomstolen. [Retur]