| Økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik 3. Økonomiske styringsmidler i miljøpolitik3.1. Typer økonomiske styringsmidler
Dette kapitel giver en generel og mere teoretisk, omend lidt overfladisk, oversigt over fordelene ved samt de forskellige typer af nuværende økonomiske styringsmidler. Kapitlet giver således en oversigt over det overordnede teoretiske indhold. De øvrige kapitler kan læses uafhængigt af dette kapitel. Økonomiske styringsmidler i miljøpolitik De økonomiske styringsmidler i miljøreguleringen er et alternativ til den traditionelle direkte regelstyring. Hovedfordelen ved at anvende økonomiske styringsmidler fremgår af . I Danmark har de økonomiske styringsmidler i miljøpolitik været kendt og benyttet i flere år. I 1970’erne var afgifterne øremærkede. I de følgende 10 år gik man over til mere incitamentstyrede virkemidler og væk fra øremærkning af provenuet. I 1990’erne skete der endnu et skift, da de økonomiske styringsmidler blev mere integreret i det overordnede indkomstskattesystem. Det skal endvidere nævnes, at princippet om fuld omkostningsdækning har i mange år været integreret i lovgivningen om forbrugsafgifter. Tabel 3.1 Fordelene ved økonomiske styringsmidler
3.1. Typer økonomiske styringsmidlerI denne rapport bruges termen »økonomiske styringsmidler« til at identificere samtlige styringsmidler, som ved at påvirke prisstrukturen har en positiv indflydelse på miljøet. Termen »økonomiske styringsmidler« omfatter således også tilskud, bevillinger og skattefradrag, som har en gunstig indvirkning på miljøet. Denne definition stemmer overens med OECD’s definition: OECD-definition »De politiske virkemidler, som kan have indflydelse på miljøet ved en ændring af omkostningerne og fordelene ved alternative handlinger, der er åbne for økonomisk styring. Deres formål er at gøre miljømæssig foretrukken handling økonomisk mere attraktiv.« (OECD, 1997, s. 20) Baggrund Baggrunden for økonomiske styringsmidler er at forbedre miljøtilstanden ved forbrugeres/producenters frivillige deltagelse i rationelle og økonomiske tiltag. De økonomiske styringsmidler har en effekt igennem den indflydelse, de har på prisstrukturen. En miljøafgift på et specifikt emne (såsom et produkt eller en tjenesteydelse) øger den relative pris på det pågældende emne. Rationelle og økonomiske forbrugere og/eller producenter vil som følge deraf nedsætte deres behov for disse emner, idet de er blevet forholdsvis dyrere. Endvidere er baggrunden at internalisere økonomiske ydre faktorer og på denne made øge den overordnede økonomiske effektivitet. Ideelt set ville afgiften afspejle omkostninger, som ikke internaliseres. Dette ville i særdeleshed omfatte de omkostninger, der afholdes af samfundet som følge af indflydelsen på miljøet og sundheden. Prisen, herunder afgiften, ville derved blive en mere korrekt afspejling af de samlede omkostninger ved produktionen og/eller forbruget af det pågældende emne. 3.2. Kategorisering[1]Inden for ovennævnte definition af de økonomiske styringsmidler kan man sondre mellem følgende. For det første skelner man ofte mellem skatter og afgifter:[2]
Derudover eksisterer der en række økonomiske styringsmidler, som anvendes i miljøpolitikken, herunder retur-pantordninger, tilskud og tilskyndelsesordninger samt markedsskabende midler. Tabel 3.2 giver en oversigt over de forskellige kategorier af styringsmidler og over de specifikke typer inden for hver kategori. 3.3. Skatter, afgifter og forbrugsafgifterI denne rapport skelnes der mellem følgende typer afhængig af genstanden, de skal beskattes:
En differentiering af de anvendte satser (normalt kaldet »skattedifferentiering« udgør yderligere en metode til at anvende en specifik skat eller afgift. Produktafgifter Formålet med produktskatter og –afgifter er at lægge en afgift på produkter, som forårsager miljøskade via deres udvinding, produktion, brug eller bortskaffelse. Typisk vil selskaber, som handler med eller producerer varer, skulle holde regnskab med deres produktion, køb og salg, bl.a. til momsafregningsformål. Således kan opkrævning og håndhævelse af produktskatter direkte relateres til sådanne allerede eksisterende registre og procedurer. Selv om dette for en stor del letter beregnings- og opkrævningsprocedurerne, kan det være sværere at forudsige den miljømæssige effekt. Dette skyldes, at produktafgifter typisk kun indirekte kan forbindes til udledninger i modsætning til udledningsafgifter, der er mere direkte forbundet med den aktuelle udledning. Som følge heraf kan det endvidere hævdes, at udledningsafgifter i mange tilfælde giver et meget større incitament til at reducere udledninger. Afgiftsdifferentiering Afgiftsdifferentiering sigter mod at stimulere brugen af mindre skadelige erstatningsprodukter eller input på bekostning af de mere skadelige produkter eller input. Differentierede afgifter på motorbrændstoffer anvendes i vidt omfang for bl.a. at stimulere brugen af diesel med lavt svovlindhold samt brugen af blyfri benzin og/eller benzin med et lavt benzen-indhold. Tabel 3.2 Oversigt over økonomiske styringsmidler
Udledningsafgifter Udledningsafgifter baseres på kvantitet og/eller kvalitet af udledte forurenende stoffer. Ideelt set ville niveauet afspejle de omkostninger, som samfundet må afholde i forbindelse med den pågældende udledning. Af praktiske årsager fastlægges niveauet mere pragmatisk, idet samfundsomkostningerne er uhyre vanskelige at vurdere. Denne vanskelighed består bl.a. i usikkerheden ved eller manglen på viden om nuværende og/eller fremtidige virkninger efter udledninger, samt manglen på konkret viden om tilgængelig teknologi til nedbringelse af udledningerne. Følgelig har man primært anvendt udledningsafgifter over for sektorer, hvor antallet af aktører er begrænset, og hvor der er relativ god viden om de nævnte forhold. Dette viser ligeledes, at beregning og kontrol er nogle af de største forhindringer i at udvide brugen af udledningsafgifter og -skatter, selvom udledningsafgifter i de fleste tilfælde afspejler mest forholdet mellem det aktuelle miljøproblem og genstanden for beskatning. Forbrugsafgifter Forbrugsafgifter er betalinger, der foretages for konkrete miljøydelser såsom bortskaffelse af affald eller rensning af spildevand. Hensigten er, at betalinger for hver tjenesteydelse skal stå i forhold til omkostningerne forbundet med den pågældende ydelse, herunder omkostningerne ved at overholde de miljøkrav, der stilles til anlæggene. Størrelsen på forbrugsafgifterne bør ikke overstige den fulde omkostningsdækning. Forbrugsafgiftsniveauet er bl.a. bestemt af miljøkravene til de anlæg, der leverer den pågældende ydelse. Forbrugsafgifter beregnes og opkræves typisk af de enheder, som ejer og driver de pågældende anlæg. Administrations-afgifter Administrationsafgifter er betalinger for de ydelser, der leveres af myndighederne i forbindelse med forvaltningen af den dertil knyttede miljøregel. Administrationsafgifter kan på en måde betragtes som en forbrugsafgift. 3.4. Tilskud og andre ordninger3.4.1. TilskudTilskud giver mulighed for økonomisk hjælp til at motivere enkeltpersoner eller virksomheder til at være mere miljøvenlige. Tilskud kan også bruges til at nedbringe omkostningerne forbundet med at skulle overholde specifikke miljøkrav. Tilskud kan optræde i form af bevillinger, fordelagtige lån, eller skattefradrag. Tilskud kan finansieres via statsbudgettet eller gennem øremærket provenu. Øremærket provenu Det øremærkede provenu kan være den finansierende kilde til specifikke tilskudsordninger. Således kan provenu fra én specifik eller fra adskillige afgifter tilbageføres til specifikke miljøformål. Denne efterfølgende brug kan henføres direkte til provenukilden eller til et hvilket som helst andet miljøformål. Selvom det hævdes, at den økonomiske begrundelse for sådanne ordninger er svag, kan de ikke desto mindre spille en betydelig rolle i at udbrede accepten af de pågældende skatter og afgifter og i at tilvejebringe midler til betaling af miljøudgifter. Sidstnævnte argument er især berettiget i tilfælde, hvor de offentlige økonomiressourcer ikke slår til. I disse tilfælde kan den dertil indrettede miljøkapital være en effektiv mekanisme til at kanalisere øremærket provenu, der skal hjælpe med til at takle alvorlige miljøproblemer.[3] Fra en markedsøkonomi-betragtning er den fortsatte brug af tilskud og afhængighed af øremærket kapital imidlertid kun den næstbedste løsning. Øremærkning sætter økonomiske ressourcer uden for den generelle proces af privat- og nationaløkonomisk politik, hvorved der bliver færre ressourcer til dækning af andre nødvendige udgifter. Der er også den fare, at ressourcerne i det lange løb kan kanaliseres til problemer, som ikke længere har høj prioritet. Endvidere kan niveauet for offentlige tjenesteydelser finansieret via øremærkning være nødt til at tilpasse sig til ændringerne i provenuet i stedet for til ændringerne i behov og krav. Virkning fra andre tilskud Tilskud, som anvendes af andre årsager end de miljømæssige, kan ligeledes have indflydelse på miljøet. Tilskud kan f.eks. være rettet mod at forbedre arbejdsstyrkens mobilitet ved f.eks. at yde skattefradrag for transportomkostninger afholdt til og fra arbejde. Tilskud kan også gives til landbruget gennem EU med henblik på at støtte konkurrenceevnen i europæisk landbrug. Selv om sådanne tilskud er blevet indført af andre årsager, kan de have negativ indflydelse på miljøet. Med andre ord kan disse tilskud have den stik modsatte effekt i forhold til virkningerne efter brugen af økonomiske styringsmidler i miljøpolitik, idet de f.eks. kan være et incitament til en mere intensiv landbrugsproduktion. Selvom dette viser, at det er vigtigt at anvende en særdeles integreret fremgangsmåde ved vurderingen af økonomiske styringsmidler i miljøpolitik, ligger denne type styringsmidler imidlertid ikke inden for rammerne af denne rapport og vil derfor ikke blive behandlet. 3.4.2. Andre ordningerReturpantordninger Genanvendelige og genbrugelige emner samt bortskaffelse Denne forholdsregel lægger en ekstra afgift på produktets pris. Denne ekstra afgift refunderes, når produktet, resterne heraf, eller emballagen returneres til et opsamlingssystem i stedet for at blive bortskaffet på sædvanlig vis. Der foretages i denne forbindelse en skelnen mellem genanvendelige/genbrugelige emner og emner til bortskaffelse. Førstnævnte har en værdi for producenten, hvor sidstnævnte ingen værdi har. Sidstnævnte type kræver således hjælp fra offentligheden til fremme af en returpantordning. Markedsskabelse Markedsskabelse er meget begrænset i Europa, hvorimod det er en almindelig anvendt forholdsregel i USA. Handel med udledning giver ejendomsretten til et offentligt gode, nemlig miljøet. Markedsskabelse gør det lettere at kontrollere det overordnede forureningsniveau, idet det bl.a. forudsættes, at der er velfungerende økonomiske markeder. Håndhævelsesincitamenter Håndhævelsesincitamenter ligger faktisk på grænsen mellem administrative regulativer og økonomiske styringsmidler. Håndhævelsesincitamenter giver et økonomisk incitament til at overholde regulativerne. De er især relevante i tilfælde, hvor det umiddelbare alternativ er manglende overholdelse eller udskydelse. Gebyrer ved manglende overholdelse er de mest anvendte virkemidler i denne kategori. 3.5. Brug af provenu og formålet med dette styringsmiddelSom det fremgår af ovenstående ligger hovedforskellen mellem afgifter og skatter i den måde, hvorpå provenuet anvendes. Når man betragter samtlige økonomiske styringsmidler (bortset fra tilskuddene) kan der nævnes tre forskellige måder, hvorpå provenuet kan nævnes.[4] 1. Allokering til statsbudgettet; 2. Reduktion eller fjernelse af forvridende afgifter; og 3. Øremærkning af provenuet. Mulige øremærkningsordninger er mangfoldige og omfatter bl.a.:
Øremærkning af provenu benyttes ikke i Danmark. Der er imidlertid nogle tilfælde, hvor det er blevet besluttet at genbruge alle eller dele af provenuet til de berørte industrier. Dette har man gjort af hensyn til konkurrenceevnen. Genanvendelsen har været effektueret på to måder: 1) ved at reducere andre industri-relaterede skatter eller afgifter eller 2) ved at bruge tilskudsordninger, der ofte har et miljømæssigt sigte. Formålet med provenuet En anden made hvorpå man kan skelne mellem de økonomiske styringsmidler er ved at se på formålet med provenuet. Man kan skelne mellem tre forskellige formål, selvom det bør bemærkes, at de anvendte styringsmidler ikke behøver blive kategoriseret med ét formål for øje, og at andre formål kan benytte andre styringsmidler end de heri nævnte. Differentieringen kan foretages mellem
incitaments-baserede styringsmidler; og
Hvis formålet blot er at få penge til statsbudgettet, kan det økonomiske styringsmiddel kategoriseres som en finanspolitisk miljøskat. Hvis det primære formål er at skabe et incitament for adfærdsændringer, kan det økonomiske styringsmiddel kategoriseres under de incitaments-baserede styringsmidler. Endelig hvis formålet med provenuet er at dække omkostningerne ved at bruge en konkret naturlig ressource eller en miljømæssig tjenesteydelse, skal vi benytte styringsmidler, der er omkostningsbaserede. Sidstnævnte kan inddeles i enten forbrugsafgifter eller øremærket provenu. 3.6. Økonomiske styringsmidler i DanmarkBrugen af økonomiske styringsmidler i miljøpolitik er øget væsentligt i de seneste ti år i Danmark. En række nye styringsmidler er blevet introduceret som f.eks. afgifter på pesticider, vækstfremmere, spildevand og drikkevand. Derudover er eksisterende ordninger blevet ændret og udvidet. Dette gælder i særdeleshed for energiafgiftssystemet. Oprindelig blev systemet indført hovedsageligt af finanspolitiske årsager. I løbet af de seneste ti år er energiafgiftssystemet dog blevet ændret væsentligt og tager nu i langt højere grad højde for miljøet. Ændringerne og tilføjelserne omfatter bl.a. indførelsen af CO2 og SO2-afgifter samt skattedifferentieringsordninger til fordel for de mindre miljøskadelige motorbrændstoffer.[5] Generelt sigter Danmark mod at generere større indtægter fra miljøskatter og –afgifter, herunder motorbrændstoffer for til gengæld at nedbringe indkomstskatteniveauet. Ved anvendelsen af økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik skelner man typisk imellem:
Forbrugsafgifter kan henføres direkte til konkrete miljømæssige ydelser. Disse afgifters formål er at opnå omkostningsdækning for de pågældende miljømæssige tjenesteydelser. Danmark anvender en bred vifte af tilskudsordninger, som generelt er rettet mod hurtig handling for at reducere miljø- og ressourcebelastningen. Returpantordningerne benyttes til at understøtte genanvendelses- og genbrugsordninger. Rapporten indeholder tillige en beskrivelse af bilafgifterne, som er en produktafgift, og da de er af en anseelig størrelse har vi fundet det væsentligt at medtage dem i denne rapport, da de kan forventes at have en betydelig indflydelse på bilparken i Danmark (selv om de ikke kun er begrundet i miljømæssige hensyn). Afgiftsdifferentiering vil i det store og hele blive behandlet som en integreret del af den pågældende produktafgift. Håndhævelsesincitamenter benyttes ikke i Danmark, ligesom markeds-intervenering heller ikke har vundet indpas. I denne forbindelse skal det nævnes, at ændringen af EU’s landbrugstilskudsordninger indeholder en bestemmelse om anvendelsen af »cross-compliance« ordninger (dvs ordninger, hvor støtte til landbruget gives mod at landbruget til gengæld overholder visse miljøkrav). Dette ville betyde, at tilskuddet kun kunne gives til den enkelte landmand, såfremt visse miljøkrav var blevet opfyldt. Denne ordning er imidlertid stadig ved at blive forhandlet på plads. I Danmark benyttes der kun én administrationsafgift, nemlig afgiften på miljøtilsyn. Denne afgift er imidlertid ikke medtaget i nærværende rapport, da dens miljøvirkning er begrænset. Den pålægger særlige typer virksomheder en konkret årlig afgift (som varierer fra type virksomhed). Denne årlige afgift er fast, og den skal betales uanset om miljøtilsynet er blevet foretaget eller ej i det pågældende år. Noter
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||