[Forside] [Indhold] [Forrige] [Næste]

Økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik

11. Analyse af den danske energisektor

11.1. Introduktion
11.2. Miljøspørgsmål
11.3. Oversigt over den danske energisektor
11.3.1. Dansk energiforsyning og -forbrug
11.3.2. Energimarkeder og energistrukturen
11.4. Dansk energipolitik
11.4.1. Udvikling i energipolitikken
11.4.2. Miljømål
11.5. Afgifter
11.5.1. Historisk udvikling
11.5.2. Energiafgifters struktur og niveau
11.5.3. Finansøkonomiske følger af afgifter
11.5.4. Vurdering af afgifter
11.6. Tilskud
11.6.1. Tilskud til fremme af kraftvarme
11.6.2. Tilskud til fremme af brugen af vedvarende energikilde
11.6.3. Fremme af energibesparelser/reduktion af CO₂
11.6.4. Finansøkonomiske virkninger af tilskud
11.6.5. Vurdering af tilskud
11.7. De økonomiske styringsmidlers rolle i opnåelsen af miljømål i energisektoren
11.7.1. Overordnede miljøresultater
11.7.2. Forholdsregler til at reducere det samlede energiforbrug
11.7.3. Forholdsregler påvirkning af brændselsvalg
11.7.4. Forholdsregler til fremme af udledningsbekæmpende teknologi
11.7.5. Overblik og vurdering af de forskellige styringsmidlers rolle
11.8. Administrative aspekter
11.8.1. Betaling af energi- og miljøafgifter
11.8.2. Vurdering af administrative regler

11.1. Introduktion

Baggrund

Kapitlet giver en grundig analyse af brugen af økonomiske styringsmidler i den danske energisektor. Formålet med analysen er at undersøge brugen af økonomiske styringsmidler i sektorsammenhæng i stedet for på niveau med de enkelte økonomiske styringsmidler. På denne måde supplerer analysen gennemgangen af de enkelte styringsmidler beskrevet i de forgående kapitler.

Energi bruges i alle sektorer af økonomien; den bruges til en række forskellige formål og den kommer i forskellige delvis erstattelige former. Disse kompleksiteter kræver, at man ser sektorvis på spørgsmålet ved brugen af økonomiske styringsmidler til at nedbringe miljøbelastningen fra energiproduktion og -forbrug. Som eksempel kan nævnes, at brugen af økonomiske styringsmidler ikke kan vurderes tilstrækkeligt uden også at vurdere brugen af andre lovmæssige foranstaltninger eller uden at se på sammenhængen i miljølovgivningen på brugen og energiformer.

Undersøgelsens fokus

Kapitlet fokuserer primært på følgende:

• En generel gennemgang af typerne af økonomiske styringsinstrumenter, der bruges i energisektoren i Danmark og af opbygningen af de økonomiske incitamenter forårsaget af disse styringsmidler.
• En undersøgelse af det omfang, hvormed de økonomiske styringsmidler er blevet anvendt i energisektoren i forhold til andre former for miljøregulering, dvs. primært administrative regler.
• En diskussion af væsentlige administrative spørgsmål i forhold til den måde, de økonomiske styringsmidler er blevet anvendt i energisektoren i Danmark.

Afgrænsning

Kapitlet vurderer kun de stationære kilder til luftforurening forårsaget af energiforbrug, dvs. transportsektoren er ikke medtaget i dette kapitel.

Diskussionen om miljøproblemerne i energisektoren begrænses til udledningen af CO₂, SO₂ og NO_x, fordi det primært er i forbindelse med disse udledninger, at de økonomiske styringsmidler er blevet anvendt eller overvejet anvendt.

Opbygning

Kapitlet er bygget op som følger:

Afsnit  indeholder en kort beskrivelse af de relevante miljøspørgsmål. Afsnittet diskuterer bl.a. de primære miljøproblemer og de tekniske muligheder for at tage fat på problemerne.

Afsnit 11.3 giver en introduktion til den danske energisektor. Den viser hovedtallene for energiproduktion og –forbrug såvel som den overordnede struktur og organisation hos de forskellige delsektorer.

Afsnit 11.4 beskriver de politiske rammer inden for hvilke de økonomiske styringsmidler anvendes ved hjælp af grundpillerne i dansk energipolitik.

I afsnit 11.5 og 11.6 gennemgås de forskellige økonomiske styringsmidler (miljøafgifter, afgifter og tilskud) som anvendes i energisektoren. Endvidere gennemgås deres formål og funktion, og den økonomiske effekt af disse styringsmidler opsummeres.

En reduktion af skadelige udledninger fra energisektoren kan principielt fremkomme på tre forskellige måder: 1) reduktion af energiforbruget; 2) overgang til renere brændsel og motorbrændstof; eller 3) installering af forskelligt udledningsdæmpende udstyr. Afsnit 11.7 giver en oversigt over, hvordan miljøafgifter, afgifter og tilskud – og øvrige former for regulering – er blevet anvendt for at opfylde disse mål.

I afsnit 11.8 gennemgås de væsentligste administrative spørgsmål af relevans for miljøafgifter i energisektoren.

11.2. Miljøspørgsmål

Dette afsnit giver en kort oversigt over de primære miljøspørgsmål i forbindelse med udledningen af CO₂, SO₂ og NO_x fra energisektoren. Arten af miljøproblemer, muligheden for at reducere problemet og hovedtrækkene ved de relevante sektorer eller aktører er væsentlige faktorer, som har indflydelse på en hensigtsmæssig udformning af de lovregulerede styringsmidler.

Udledning af kuldioxid

Fossilbrændsler indeholder kulstof. Når disse forbrændes, er CO₂ det uundgåelige resultat. CO₂ er den væsentligste bidragyder til drivhuseffekten, som generelt menes at være årsag til den globale opvarmning og klimaændringerne.

Indholdet af kulstof pr. energienhed varierer for de forskellige fossilbrændsler og udledningen af CO₂ pr. enhed produceret energi vil således også variere. Kul hører til de brændsler, der har højeste relative CO₂-udledning og naturgas er det brændsel, der har den laveste. Brændsler som halm og træflis indeholder ligeledes kulstof og vil derfor udsende CO₂, når de forbrændes. Dog tilbageholdes i dette tilfælde en lignende mængde CO₂, mens disse energikilder vokser op. De betragtes derfor som værende CO₂-neutrale, dvs. en nettoudledning på nul. Tabellen nedenfor viser CO₂-udledninger pr. GJ energi for udvalgte brændsler.

Tabel 11.1

Udledning af CO₂ pr. GJ for udvalgte brændsler

Der findes ingen økonomisk gennemførlig måde at fjerne eller reducere CO₂-udledninger på fra et givet brændsel. Derfor er den eneste mulighed for at reducere udledninger enten en generel reduktion i energiforbruget eller en erstatning af brændsler med relativt høje udledninger med brændsler med lave udledninger. Dette kunne f.eks. være en erstatning af kul og olie med naturgas og vedvarende energiformer.

I 1997 var de samlede energiudledninger af CO₂ 63 millioner tons eller ca. 12,5 tons pr. indbygger. Dette placerer Danmark godt over EU-gennemsnittet, som er omkring 9 tons pr. indbygger. El-produktionen, som hovedsageligt er kulbaseret, er den største kilde til CO₂-udledning i Danmark, idet den udgjorde 46% af de samlede energiudledninger i 1997. Transportsektoren udgjorde 22% og industrisektoren 13%.^[1]

Udledning af svovldioxid

Visse brændsler, hovedsagelig råolie og kul, indeholder svovl, som ved forbrænding omdannes til SO₂. Svovlindholdet af kul og råolie kan være meget forskelligt, afhængig af hvor brændslet kommer fra.

Når SO₂, som udledes i luften kommer i forbindelse med vand, dannes der svovlsyre. Denne syre bidrager til den regionale forsuring af jorden, søerne og vandløb, og kan forårsage skade på skovene.

Sammenlignet med CO₂ er der her en bredere vifte af muligheder for at reducere SO₂-udledninger. Ud over muligheden for at reducere forbruget af brændsler, som indeholder svovl, ved at overgå til brændsler med et lavere svovlindhold kan store partikler SO₂ fjernes enten fra røggassen eller tilbageholdes i asken ved visse forbrændingsteknikker. Resterne kan optræde som brugbare slutprodukter som f.eks. gips eller svovlsyre. Installation af røggasrensningsanlæg er dog kun økonomiske lade sig gørligt i de store forbrændingsanlæg. I tilfældet med visse industrielle procedurer tilbageholdes noget af svovlet i slutproduktet, hvorved det ikke bliver udsendt i atmosfæren.

Svovlindholdet af de raffinerede olieprodukter er primært bestemt af svovlindholdet i råolien og af den anvendte raffineringsteknik. Ved at knuse kulstofkæderne i råolien kan svovlet koncentreres i de tunge rester, og der vil således være mindre svovl i de lette olieprodukter.

Langt den største kilde til SO₂-udledning i Danmark er afbrændingen af kul i el-sektoren. I 1995 udgjorde kraftanlæggene to-tredjedele af de samlede udledninger.

Kvælstofoxider

Ved forbrændingen af brændsler, kan NO_x dannes af kvælstof i brændslerne eller kvælstof fra luften, der indgår forbindelse med ilt. Dannelsen af NO_x er primært bestemt af forbrændingstemperaturerne og udformningen af forbrændingskammeret.

Udledninger af NO_x bidrager, ligesom SO₂, til forsuring, Det resulterer ligeledes i aflejringer af kvælstof. Dette har en negativ påvirkning i kvælstoffattige miljøer, hvor det kan forstyrre den økologiske balance.

Som det er tilfældet med SO₂, kan NO_x fjernes fra røggassen. Det er imidlertid kun økonomiske muligt i forbindelse med forbrændingsanlæg over en vis størrelse. Endvidere kan NO_x –udledninger påvirkes i driften af forbrændingsenheden og ved hjælp af installation af lav-NO_x brændere.

NO_x-udledninger har deres oprindelse fra mange kilder. De ansvarlige hovedsektorer for udledningerne er transportsektoren, som udgør 40% og el-sektoren, som bidrager med 30%.

11.3. Oversigt over den danske energisektor

Dette afsnit giver en kort oversigt over den danske energisektor. Den beskriver udviklingen og sammensætning af energiforsyning og -behov and organisationen og opbygningen af de forskellige delsektorer.

11.3.1. Dansk energiforsyning og -forbrug

Det samlede primære energiforbrug i Danmark er forblevet relativt konstant i løbet af de sidste 10 år. I 1997 lå det på 837 PJ (20 mio. tons olieækvivalenter) sammenlignet med 825 GJ i 1972, som var året før den første oliekrise. I løbet af 1990’erne er det samlede energiforbrug steget med knap 0,3% p.a.

Selvom det samlede energiforbrug er forblevet relativt konstant, har andelen af de forskellige primære energikilder ændret sig markant. Danmark er gået fra at være næsten fuldstændig afhængig af importeret olie, som udgjorde 92% af energiforsyningen i 1972, til en situation i dag, hvor landet har en varieret energiforsyning, der dels er baseret på olie (45%), kul (26%), naturgas (20%) og vedvarende energi (9%). Atomenergi er endnu ikke en mulighed i Danmark som følge af en folketingsbeslutning i 1985.

I løbet af de sidste årtier har Denmark udviklet en væsentlig produktion af olie, naturgas og vedvarende energikilder. I 1997 oversteg den danske energiproduktion for første gang i nyere tid det samlede forbrug. Produktionen af olie var 11,4 mtoe, gasproduktionen 7 mtoe og vedvarende energi 1,8 mtoe. Olie og gas produceres offshore i den danske del af Nordsøen. Vedvarende energikilder består primært af affald, halm, træ og vind. Solvarme udgør kun 0,4% heraf.

Danmark er nettoeksportør af naturgas og olie, hvorimod al efterspørgsel efter kul dækkes via importen. Elektricitet handles i vidt omfang (både import og eksport), primært med Norge og Sverige. Begge disse lande har store andele af hydroelektricitet, hvorimod det danske system er næsten baseret på fossilbrændsler. Handlen med elektricitet er derfor meget påvirket af mængden af nedbør, og store udsving vil kunne ses fra det ene år til det andet.

11.3.2. Energimarkeder og energistrukturen

Den danske energisektor består af adskillige delsektorer, som udviser meget forskellige træk med hensyn til markedsstrukturer og organisationer. Disse bevæger sig fra et relativt konkurrencepræget oliemarked til en centralistisk monopolstruktur på naturgasmarkedet.

Elektricitet

Den danske el-sektor er opdelt i to uafhængige områder, hvor hver er organiseret i regionale forbund, som er ansvarlige for den overordnede planlægning af el-kapaciteten, belastningen og driften af deres respektive transmissionsnetværk. Der er ingen direkte kabelforbindelse mellem de to systemer, som dækker henholdsvis den østlige og den vestlige del af landet.

Der er 8 regionale elproduktions-selskaber, som forsyner omkring 75% af den samlede produktion. De resterende 25% af elektriciteten produceres primært af små kraftvarmeværker og vindmøller, som udgjorde 5% af elforsyningen i 1997.

Der er i alt omkring 100 distributionsselskaber i Danmark. Hver af disse har et lokalt forsyningsmonopol i det område, som de specifikt dækker. Distributionsselskaberne er overvejende ejet af kommunerne eller forbrugersammenslutninger. Distributionsselskaberne ejer de regionale el-selskaber, som til gengæld ejer de to ovennævnte regionale forbund.

I januar 1998 skete der en markedsåbning på el-markedet. Industrier med et årligt forbrug, der overstiger 100 gWh og distributionsselskaber med et årligt salg på mere end 100 gWh kan nu købe elektricitet af udenlandske eller danske producenter. Liberaliseringen af markedet er relevant for 7 industrielle virksomheder, som udgør 5% af det samlede forbrug og for 50% af de distributionsselskaber, der udgør 90% af det samlede salg.

Elektricitetsproduktion er primært baseret på kul, som udgjorde 61% af det samlede brændselsforbrug i elektricitetsproduktionen og kraftvarme i 1997. Naturgas udgjorde 15%, olie 12% og vedvarende energi og andet 12%. Andelen af naturgas vil øges markant i fremtiden som et resultat af indfasningen af yderligere store og små gasfyrede kraftvarmeværker.

El-taksterne reguleres. De skal fastsættes for at afspejle de faktiske omkostninger ved produktion og distribution, herunder et rimeligt overskud til finansieringsudgifter. El-taksterne skal godkendes af Elpris Udvalget hvert år.

I marts 1999 vedtog et flertal i Folketinget en større reform af el-sektoren. Denne aftale medfører yderligere en liberalisering af el-markedet og senest i år 2002 vil samtlige forbrugere have mulighed for at vælge frit mellem leverandører af elektricitet. Aftalen introducerer ligeledes nogle nye mekanismer i miljøpolitikken. Et marked for »grøn elektricitet« vil blive etableret, og i løbet af år 2003, skal mindst 20% af alle forbrugeres el-produktion opnås via »grøn elektricitet«. En anden ny mekanisme er, at de store el-producenter skal underkastes kvoter for CO₂-udledning og skal betale en afgift til staten, hvis de faktiske udledninger overstiger kvoten.

Fjernvarme

Udviklingen af kraftvarmeproduktion har været ét af de vigtigste politiske mål i dansk energipolitik. Store fjernvarmenet etableredes i de største otte byer, primært i løbet af 70’erne og 80’erne med henblik på at udnytte overskudsvarmen fra de store el-værker.

I løbet af den samme periode etableredes fjernvarmenetværk ligeledes i en række små og mellemstore byer. I løbet af 1990’erne blev de fjernvarmeanlæg, der forsyner disse netværk, omdannet til decentrale kraftvarmeværker. Denne udvikling er blevet fremmet gennem forskellige tilskudsordninger som f.eks. tilskud til investeringer og el-produktion.

I dag er der omkring 400 varmefordelingsselskaber. Mange af disse dækker både produktion og distribution, mens andre køber varmen fra kraftvarmeværker, som ejes af el-selskaberne. Varmedistributionsselskaberne ejes enten af kommunerne eller er organiseret som forbrugerfællesskaber.

Varmeprisen reguleres i forhold til omkostningerne. Hvert år skal de godkendes af Gas- og Varmepris Udvalget. På grund af den omkostningsbaserede prisfastsættelse og det faktum, at varmenetværkene ikke er forbundne, kan man konstatere en meget stor forskel ved sammenligning af fjernvarmepriser tværs over Danmark.

Naturgas

De samlede resterende danske reserver af naturgas skønnes til at være 157 mia. Nm³, med en nuværende produktionsrate på 6,6 mia. Nm³ om året (1998-tal). Dette svarer til 24 års produktion. Gasproduktionen finder sted ud for de danske kyster i Nordsøen og foretages af Mærsk Olie og Gas AS, som opererer på vegne af samarbejdspartnerne Shell og Texaco i Dansk Undergrundskonsortium (DUC). DUC sælger al gassen til det statsejede selskab DANGAS, som har monopol på transport, opbevaring og handel med naturgas i Danmark.

DANGAS sælger gassen til fem regionale distributionsselskaber,^[2] som ejes af kommunerne i deres respektive forsyningsområde. DANGAS sælger ligeledes gas til de store el-værker og eksporterer til Sverige og Tyskland. I juni 1999 indgik staten og to af distributionsselskaberne en aftale om en omstrukturering af gassektoren. Denne aftale vedrørte den fremtidige struktur i sektoren og vil bl.a. placere ansvaret for forsyningen af gas til forbrugerne hos DANGAS ved åbningen af gasmarkedet.

Af den samlede gasproduktion i 1997, eksporteredes 42% til Tyskland og Sverige, 22% udnyttedes til varme og el-produktion, 18% gik til industrien og servicesektoren, og 10% udnyttedes til opvarmning i husholdningerne.

Typen af slutforbruger bestemmer gaspriserne i Danmark, idet gaspriserne fastsættes i forhold til prisen for det konkurrerende olieprodukt, herunder mulige energiafgifter. Slutforbruger priserne på de forskellige markedssegmenter er nedlagt i aftalen mellem DANGAS (leverandøren) og distributionsselskaberne for at sikre et ensartet prisniveau over hele landet. Gaspriserne skal godkendes af Gas-og Varmepris Udvalget. Taksterne må hverken overstige forsyningsomkostningerne, som indeholder et rimeligt afkast på investeringer, ej heller slutforbrugerprisen på gasolie, herunder afgifter.

Olie

De resterende oliereserver i Danmark skønnes at være næsten 200 mio. tons eller omkring 17 års produktion ved den nuværende produktionsrate. Licenser til udvinding og produktion er bevilget private selskaber, men indtil nu har DUC været eneproducent. I 1997 oversteg olieproduktionen det danske olieforbrug med 25%.

Der er to raffinaderier i Danmark. Det ene forsynes med olie gennem en rørledning fra de danske oliefelter, og det andet forsynes af olietankere.

Raffinering og marketing af olieprodukter er konkurrencedygtige aktiviteter, og der gælder ingen prisreguleringer for disse sektorer. Priserne er normalt tæt forbundet med Rotterdam-aftalen for olieprodukter.

Mere end 50% af olieforbruget i Danmark anvendes til transportformål. Olieraffinering og el-værkerne forbruger 19%, industrien og servicesektoren 18% og opvarmning i husholdninger udgør 12%.

11.4. Dansk energipolitik

Dette afsnit giver et overblik over grundpillerne i dansk energipolitik og de primære miljømål og prioriteter, der er blevet fastlagt med hensyn til energisektoren.

11.4.1. Udvikling i energipolitikken

Den første danske energipolitik blev formuleret i 1976 i kølvandet af den første oliekrise i 1973. Senere blev en mere uddybende politik formuleret i 1981 som reaktion på den anden oliekrise, der fandt sted fra 1979-80 og igen i 1990 og 1996. Elementerne i danske energipolitik har ændret sig fra overvejende at have beskæftiget sig med spørgsmål om forsyningssikkerhed og ønsket om at reducere afhængigheden af importeret olie mod at være mere sporet ind på spørgsmål om vedvarende energi, og især nedbringelse af CO₂-udledninger.

1970’erne og 1980’erne

De første to energipolitiske dokumenter var Dansk Energipolitik (1976) og Energiplan 81 (1981). Deres indhold var primært en reaktion på oliekrisen, og de fokuserede på reduktion af importafhængighed gennem erstatning af olie, nedsættelse af energiforbrug, og fremme af Danmarks egen olie- og gasproduktion.

Hovedformålet med disse politikker var at etablere og videreudvikle store infrastrukturprojekter – fjernvarmenet og naturgasprojekter – som kunne lette omlægningen fra brug af olie i den enkelte husholdning og virksomhed. Fjernvarmenet etableredes i de større byer, hvor man udnyttede overskudsvarme fra de store kulfyrede el-værker, og et landsdækkende naturgasforsyningssystem blev skabt, som udnyttede den naturgas, der var blevet opdaget i den danske del af Nordsøen. Implementeringen af disse projekter var i stort omfang en centralt planlagt proces, hvor de geografiske områder, der skulle forsynes af fjernvarme og naturgas blev fastsat af de centrale energimyndigheder. Kommunerne udarbejdede detaljerede varmeplaner inden for de overordnede rammer.

1990’erne

Rapporten Energi 2000 blev offentliggjort i 1990. Den indførte princippet om vedvarende energi i dansk energipolitik. Hovedformålet med denne plan var at nedbringe udledningen af CO₂. Dette skulle opnås gennem en række initiativer, som vedrørte energibesparelser og effektivitet, yderligere omdannelse af forsyningssystemet og mere fokus på vedvarende energikilder.

Bidrag til energibesparelser skulle komme fra f.eks. standarder for isolering af nye bygninger og for energiforbrug af husholdningsapparatur.

For yderligere at udvide samproduktionen mellem varme og el, og da de centrale kraftværker var blevet omlagt til kraftvarmeproduktion søgte energiplanen at etablere decentrale kraftvarmeværker, som leverede varme til fjernvarmenet, som allerede eksisterede i mange små og mellemstore byer.

Formålet med planen var ligeledes at udvide brugen af naturgas og oprindelige brændsler såsom halm og affald. Dette opnåedes bl.a. gennem obligatorisk brændselsudnyttelse i ovennævnte decentrale kraftvarmeværker og via forskellige tilskudsordninger.

Den seneste energipolitiske rapport, Energi 21, er en reaktion på det danske behov for at styrke indsatsen for at opnå målene om CO₂-reduktion i lyset af, at energibehovet var steget mere end man havde forventet i Energi 2000. Planen blev vedtaget i 1996 og den »skal medvirke til, at Danmark kan bevare og udbygge sin rolle som foregangsland for en global, bæredygtig udvikling«. Hovedformålet med Energi 21 er udvikling af vedvarende energi, forbedring af energieffektivitet og tilpasning af energisektoren til mere åbne markedsbetingelser.

11.4.2. Miljømål

Gennem de forskellige energipolitikker og internationale aftaler har Danmark vedtaget konkrete målsætninger for energisektorens miljøforpligtelse, herunder mål for at nedbringe CO₂, SO₂- og NO_x-udledning.

For så vidt angår CO₂ bekræfter den seneste energirapport, Energi 21, den nationale målsætning om at stabilisere udledninger senest år 2000 til 1990-niveau og at nå et niveau år 2005, hvor udledninger er 20% lavere end dem, der observeredes i 1988.

I Kyoto-aftalen af 1997, har EU-landene aftalt at reducere deres udledning af drivhusgasser til 92% af niveauet for 1990 for perioden 2008-2012. Efterfølgende har EU gået med til en byrdefordeling mellem medlemsstaterne. Aftalen fastlægger, hvordan reduktionsmålsætningen skal fordeles mellem medlemsstaterne. I henhold til denne skal Danmark nedbringe sin udledning af drivhusgasser med 21% i stedet for de 8% aftalt i Kyoto.

Danmark har ligeledes indgået internationale aftaler om reduktion af SO₂ og NO_x-udledning under FNs Convention on Long Range Transboundary Air Pollution. I henhold til disse aftaler er Danmark forpligtet til i år 2000 at reducere SO₂-udledningen med 80% i forhold til niveauet i 1980 og i 1998 at reducere NO_x-udledningen med 30% i forhold til niveauet i 1986.

11.5. Afgifter

De økonomiske styringsmidler, der anvendes i energisektoren består af forskellige former for afgifter og tilskud. Dette afsnit gennemgå afgifterne, hvorimod næste afsnit gennemgår de forskellige tilskudsordninger.

De relevante energiafgifter i energisektoren er: den generelle energiafgift og CO₂- og SO₂-afgiften på udledninger.

11.5.1. Historisk udvikling

Introduktion af afgift på olie

De første energiafgifter introduceredes i 1977. De blev pålagt olieprodukter og elektricitet og blev implementeret primært som en reaktion på oliekrisen i 1973. Disse afgifter søgte således at fremme energibesparelser og substitution væk fra olie ved hjælp af stigende forbrugspriser på olieprodukter.

For at undgå en negativ effekt på Danmarks konkurrenceevne, blev samtlige momsregistrerede virksomheder fritaget for at betale energiafgift – et princip, man har opretholdt indtil for nylig.

I 1986 steg energiafgifterne på olieprodukter markant i kølvandet af olieprisernes styrtdyk det samme år, hvor prisen på råolie faldt fra 28 US dollars /tønde til en gennemsnitspris på 14 US dollars/tønde. Afgiftsforhøjelsen gav et ekstra provenu, men et andet vigtigt formål var også at opretholde en stabil (høj) pris på olieprodukter for den ikke-industrielle sektor. Dette begrundedes i et ønske om at bevare et stabilt og stærkt økonomisk incitament til at spare på energien og at støtte de store og kapitaltunge energiinfrastruktur-projekter (naturgasprojektet og fjernvarmenettet). Sidstnævnte var nemlig blevet implementeret under forudsætning af høje oliepriser. For at sikre, at disse infrastrukturprojekter var økonomisk levedygtige var det nødvendigt, at de alternative energiforsynings-
omkostninger (olie) blev holdt på et højt niveau.

Kul

I 1982 blev der lagt energiafgifter på kul. De var til at begynde med lavere end olieprodukterne, da men ønskede at fortsætte indsatsen med at reducere Danmarks afhængighed af olie som en energikilde. I begyndelsen af 1990’erne, da dansk energipolitik begyndte alvorligt at koncentrere sig om at nedbringe CO₂-udledningen, blev energiafgifterne på kul hævet til det samme niveau som olie.

Naturgas

Naturgassen blev introduceret i Danmark i 1984, og indtil 1996 var der ikke afgifter på naturgas. Imidlertid blev naturgas solgt til slutforbrugerne til priser, der svarede til forbrugerprisen (herunder afgifter) på konkurrerende brændsler. Således blev naturgassen solgt til husholdninger til samme pris som prisen på gasolie, inklusive afgifter. I industrien solgtes naturgassen til en pris, der svarede til prisen på fuelolie eksklusive afgifter (da industrien ikke betalte afgift). Effekten af dette var, at gasselskaberne modtog et de facto tilskud, da de var fritaget for afgift, men var givet tilladelse til at opkræve priser, der svarede til priserne på konkurrerende produkter, inklusive afgifter. Med andre ord kunne gasselskaberne opkræve en skyggeafgift på gas. Dette tilskud eller skyggeafgift allokeredes til gasselskaberne for at gøre det muligt for dem at finansiere de store kapitalomkostninger, der havde været nødvendige for en hurtig og omfattende udvidelse af naturgasnettet.

I 1997 indførtes en energiafgift på naturgas. Den svarede til omkring 75% af energiafgiften på olieprodukter. Det er hensigten at hæve afgiften til 100% før år 2009. Afgiften i sig selv vil føre til en stor reduktion i de tilskud, der allokeres til gassektoren. For at modvirke dette er forskellige overgangsordninger blevet introduceret for at sikre gasselskaberne økonomiske overlevelse.

Afgiften på naturgas introduceredes primært af to årsager: 1) at reducere det fremtidige tilskud til gasselskaberne; og 2) at forberede sektoren på en åbning af det danske gasmarked. Fritagelsen for afgift på naturgas udgør som tidligere nævnt et de facto tilskud til sektoren. Hvis udenlandske gasselskaber får lov til at sælge gas i Danmark, vil de følgelig modtage tilskud, medmindre en afgift indføres, der til syvende og sidst eliminerer tilskuddet.

CO₂-afgifter

CO₂-afgifterne blev indført i 1992 for husholdningernes vedkommende og i 1993 for industriens. Til at begynde med var CO₂-niveauet forholdsvis lavt i sammenligning med energiafgifterne. For industriens vedkommende derimod, var det den første afgift, der blev lagt på industriens energiforbrug. For husholdningernes vedkommende reduceredes energiafgiften på olieprodukter tilsvarende, således at CO₂-afgiften ikke medført en nettoafgiftsstigning. Virkningen var alene, at en del af den samlede afgift blev pålagt i henhold til kulstof-indhold. For at begrænse den uheldige indflydelse på dansk industris konkurrenceevne, trådte refusionsordninger i kraft for de energitunge industrier.

I 1995 blev CO₂-afgiften for industriens vedkommende revideret. Endvidere, blev industrielt forbrug af energi til rumopvarmning underkastet energiafgifter.

Introduktionen af CO₂-afgiften i 1992/1993 og efterfølgende ændringer i 1995 blev i begge tilfælde komponenter af en mere vidtrækkende skattereform, hvis formål var at øge beskatning på ressourceforbrug og forurening og at reducere bl.a. indkomstskatter.

SO₂-afgift

En SO₂-afgift introduceredes i 1996. Den skal gradvis indføres, indtil den når sit fulde niveau i år 2000. For visse særligt energitunge industrier vil afgiften opnå sin fulde virkning efter en relativ lang overgangsperiode. Begrundelsen for dette er hensynet til dansk industris konkurrenceevne.

11.5.2. Energiafgifters struktur og niveau

Energiafgiften har undergået væsentlige forandringer siden den første gang blev indført i 1977. Dette gælder både for dens struktur og dens niveau. De sidste ændringer er endnu ikke fuldt implementeret. Den overordnede energiafgiftsstruktur er temmelig indviklet, idet der er en række afgifter, som varierer i henhold til forskellige typer brændsel. Endvidere gælder der ikke de samme afgiftssatser for samtlige sektorer. Her gennemgås de grundlæggende energiafgifter først og efterfølges dernæst af en beskrivelse af, hvordan afgiftssatserne finder anvendelse i de forskellige sektorer. Hovedstrukturen i afgiftssatserne kan beskrives som følger:

• I 1999 er energiafgiften på de fleste fossilbrændsler omkring 45-48 kr./GJ. Energiafgiften på naturgas er kun 37 kr./GJ. Imidlertid opkræves differencen op til olieafgiftsniveauet af gasselskaberne som en »skyggeafgift«. Brændsel til el-produktion er ikke underkastet energiafgift, men en output-afgift, som er 134 kr./GJ.^[3]
• Energiafgiften gælder kun for fossilbrændsler. Dette indebærer, at der ikke er nogen afgift på halm eller andre former for vedvarende energi, selvom det skal bemærkes, at affald, der anvendes til energiformål, beskattes. For fjernvarme svarer afgiften til 25 kr. /GJ og for kraftvarmeproduktion andrager den 20 kr./GJ. Varmeproduktion baseret på affald beskattes løbende med en ækvivalent på 5 kr./GJ. Denne afgift vil gradvis stige, indtil den når det endelige niveau på 13 kr./GJ i år 2002.
• CO₂-afgiften svarer til ca. 100 kr. pr. tons CO₂ og er i princippet en udledningsafgift. Der er imidlertid ingen praktisk mulig måde at reducere CO₂-udledningen for en given brændselstype, fordi udledningerne kun bestemmes ved indholdet af kulstof i brændslet. Derfor er CO₂-afgiften blevet lagt på brændslet i stedet for de faktiske udledninger. Afgiften svarer til et niveau på mellem 6 kr./GJ og 28 kr./GJ, hvor den laveste værdi gælder for raffineret gas og den højeste værdi for elektricitet. Alle andre forbrug ligger på et niveau på 10 kr./GJ eller derunder.
• Svovlafgiften svarer til 20 kr. pr. kg svovl i brændslet eller 10 kr./kg udledt SO₂ (hvilket indebærer den samme pris pr. kg S). I år 2000 vil svovlafgiften andrage 0-9kr./GJ. Det nøjagtige beløb vil afhænge af svovlindholdet i det pågældende brændsel. Den højeste værdi vil gælde for brunkul, hvorimod afgiften vil være nul for de brændsler, som indeholder lidt eller ingen svovl såsom naturgas. I lighed med CO₂-afgiften er svovlafgiften i princippet en udledningsafgift. Niveauet for udledning af SO₂ er normalt bestemt af mængden af svovl i brændslet og som følge deraf er afgiften blevet fastsat på basis af svovlindholdet i brændslet. I modsætning til CO₂ kan SO₂ imidlertid fjernes fra røggassen eller opsuges i visse industrielle processer. Derfor giver loven dem, der skal betale afgiften, mulighed for at vælge mellem to afgiftsformer. Den ene afgift er baseret på svovlindholdet i brændslet, og den anden på faktiske udledninger. I sidstnævnte tilfælde kræves det, at den pågældende virksomhed får installeret udstyr til måling af faktiske udledninger. Af praktiske hensyn vil dette kun være relevant i få tilfælde.

Den samlede afgift på fossilbrændsler ligger på omkring 55-63 kr./GJ (naturgas kun 43 kr./GJ). Denne forskel skyldes variationen i brændslerne med hensyn til udledt CO₂ og svovlindhold. SO₂-afgiften gælder for de vedvarende energikilder, hvorimod der i disse tilfælde ikke pålægges energiafgift eller CO₂-afgift. Vedvarende energikilder såsom halm og træflis indeholder svovl. Energi- og miljøafgifterne opregnes i Tabel 11.2

Tabel 11.2

Nuværende satser for energi- og miljøafgifter samt satser i år 2009.

NB: Tabellen medregner ikke brændsler benyttet til transportformål.
*) Naturgas prisfastsættes på et niveau, der svarer til prisen for konkurrerende olieprodukter, herunder gældende afgifter, som indebærer, at forbrugeren tillige betaler en »skyggeafgift« til gasselskaberne, som svarer til forskellen mellem den gældende energiafgift på olie og naturgas.

Ovennævnte afgifter differentieres blandt forskellige typer af forbrugere. I nogle tilfælde kan man også anvende differentierede afgifter i forhold til formålet med energiforbruget. Således betaler momsregistrerede virksomheder den fulde afgift, men en del af den erlagte afgift refunderes efterfølgende. De administrative aspekter ved sådanne refusioner beskrives i afsnit 11.7. Nedenfor beskrives udelukkende nettobetalingen.

De grundlæggende regler for betaling af ovennævnte afgifter er som følger:

• Alle forbrugere, som ikke er momsregistrerede, dvs. primært husholdningerne og den offentlige sektor betaler den fulde afgift (energi- og miljøafgifter). Derudover betaler de 25% moms.
• For momsregistrerede virksomheder gælder der forskellige ordninger for afgiftsnedsættelser. For det første skelner man mellem den energi, der bruges til rumopvarmning og den energi, der bruges i proces-sammenhænge. Når det drejer sig om energi til procesformål skelner man yderligere mellem let og tung proces:
• Energiafgiften lægges fuldt ud på energi brugt til rumopvarmning, hvorimod proces-energi ikke er beskattet.
• Svovlafgiften gælder for al energiforbrug, men for visse nærmere beskrevne energitunge industrier vil afgiften først få sin fulde virkning efter en relativ lang overgangsperiode.
• CO₂-afgiften lægges fuldt ud på energi brugt til rumopvarmning. For den lette og tunge procesindustri svarer niveauet til henholdsvis 90% og 25% af den fulde afgift. Såfremt virksomheden indgår en aftale om at implementere energispare-foranstaltninger, kan de gældende satser sænkes til henholdsvis 68% og 3%. Disse CO₂-afgifter indfases i en periode op til 2000.
• Energi, der anvendes til el-produktion er ikke afgiftspligtig, men ydelsen, dvs. elektriciteten er underkastet energiafgift, CO₂-afgiften og SO₂-afgiften. Niveauet for elektricitet fastsættes så det svarer til, at elektriciteten produceredes på et typisk kulfyret kraftværk. Husholdninger, der benytter elektrisk opvarmning som den primære varmekilde, betaler imidlertid en el-afgift, som er omkring 13% lavere end den ordinære afgift på elektricitet.
• Energi, der bruges til produktion af varme i fjernvarmeanlæg eller i kraftvarmeanlæg, beskattes fuldt ud. I kraftvarmeproduktionen anvendes forskellige principper til bedømmelse af, hvor meget af energiforbruget der skal tilskrives varmeproduktion og således være afgiftspligtig. Resultatet heraf vil formentlig have en stærk indflydelse på det effektive afgiftsniveau for fjernvarme.

Sammensætningen af slutforbrugerprisen illustreres nedenfor for de udvalgte eksempler af brændsler og formål.

Figur 11.1

Eksempler på slutforbrugerpriser inklusive afgifter for husholdninger og industrien.

I figuren ovenfor forudsætter SO₂-afgiftsniveauet, at fuelolien indeholder 0,5% svovl på det tidspunkt, hvor afgiften er fuldt indarbejdet. Figuren viser, at der er store variationer i energiafgiftsniveauet, når man betragter det på slutbrugerniveau. For husholdninger udgør afgifter og moms 60% af den endelige pris. For industrien er det realiserede afgiftsniveau meget afhængigt af energiforbrugets specifikke formål. For tung proces forudsætter figuren, at selskabet har indgået aftale om energibesparelser. På denne måde reduceres CO₂-afgiften til 3% af den fulde værdi, hvorved afgiftsbetalingen kun består af SO₂-afgift.

11.5.3. Finansøkonomiske følger af afgifter

Afgifterne på energi og udledninger er en vigtig indtægtskilde. Dette gælder i særdeleshed for energiafgiften. Figuren nedenfor viser udviklingen i provenu efter energi- og miljøafgifter over de sidste ti år (figuren medtager ikke afgifter på motorbrændstoffer).

Det største provenu stammer fra olie og elektricitet. Kul bruges primært i el- og den industrielle sektor og er derfor stort set fritaget for skat. På samme måde bidrager naturgassen kun i ringe grad til statens provenu. Dette er fordi »afgiften« på naturgas primært allokeres til gasselskaberne som en skyggeafgift.

CO₂-afgiften, som blev indført i 1992, bidrog i 1998 med 23% af det samlede skatteprovenu fra energisektoren. Noget af provenuet fra CO₂-afgiften tilbageføres imidlertid til industrien.

Figur 11.2

Provenuet fra energi- og miljøafgifter i energisektoren 1988 – 1998

11.5.4. Vurdering af afgifter

Energi- og miljøafgifternes struktur og niveau i energisektoren er et kompromis mellem forskellige mål og overvejelser, der i nogle tilfælde er i modstrid med hinanden. Afgifterne er blevet udarbejdet med henblik på at bidrage til opnåelsen af visse miljømål, men andre overvejelser har tillige haft en indflydelse. Således er faktorer som finansøkonomiske aspekter (generere provenu), distributions-
effekter, behovet for at reducere de negative konsekvenser for dansk industris konkurrenceevne og risikoen for flytningen af tunge energiforbrugere til lande uden CO₂-afgifter (kulstofudsivning), alt sammen noget, der har haft indflydelse på niveauet og opbygningen af afgifterne. Dette afsnit vil identificere og vurdere de i afgiften nedlagte incitamenter til at forbedre energisektorens miljøforpligtelse.

Boligsektoren

Energiafgifter på fossilbrændsler er høje for boligsektoren, og for energi, der bruges til rumopvarmning i industrien, og de er forholdsvis høje i forhold til europæiske standarder. Selve afgiftens størrelse skulle være et tilstrækkeligt incitament til generelle energibesparelser. CO₂-afgiften pålægges fossilbrændsler på samme måde som energiafgiften og er således endnu et incitament til energibesparelser.

CO₂-afgiften indeholder et incitament til at omlægge til brændsler, der udsender lavere CO₂-niveauer såsom naturgas. For husholdninger og andre energi-
forbrugere, som er underkastet den fulde energiafgift, er forskellen i CO₂-afgiftsniveauet mellem de forskellige fossilbrændsler imidlertid en meget lille del af den fulde pris. En omlægning fra f.eks. gasolie til naturgas ville kun føre til en reduktion i prisen pr. energienhed på ca. 2% for husholdningerne.

Vedvarende energi

Vedvarende energiformer udsender ingen CO₂, hvilket er årsagen til, at de ikke skal betale CO₂-afgift. Dette er et incitament til at erstatte fossilbrændsler med vedvarende energi. Endvidere er de vedvarende energiformer ligeledes undtaget fra den generelle energiafgift. Denne undtagelse giver et meget højere tilskud til udnyttelsen af vedvarende energiformer, navnlig i de sektorer, som skal betale den fulde energiafgift. De høje omkostninger ved at udnytte de vedvarende energiformer er imidlertid stadigvæk en hindring for dens videre udbredelse.

Industri

Det industrielle energiforbrug har i mange år været fuldstændig undtaget for afgifter. I 1993 blev CO₂-afgiften indført, og de generelle energiafgifter gælder nu også for energi forbrugt i den industrielle sektor til rumopvarmning. Der gælder forskellige ordninger for procesindustrien til at nedbringe CO₂-afgiften, og de største reduktionsordninger gælder for de energitunge industrier. Afgiftsniveauet for de tungeste energiforbrugere er temmelig lavt og er således en mindre incitament til at spare energi i de sektorer, hvor mulighederne for det meste er højest. Dog kan den samlede afgiftsbetaling være betydelig for den enkelte virksomhed, og kan således være et væsentligt incitament for adfærdsændringer i det enkelte tilfælde, til trods for de store reduktioner. Det skal bemærkes, at i denne forbindelse kan et land som Danmark med en åben økonomi ikke ensidigt hæve energiafgiften på industrielt forbrug uden at risikere, at virksomhederne flytter et andet sted hen, eller at konkurrenceevnen forringes. Virkningen af denne afgift kan ikke ses isoleret i forhold til de dermed forbundne forholdsregler, der skal fremme energibesparelser i industrien.

De høje energiafgifter, som gælder for energi brugt til rumopvarmning, påvirker ikke den marginale produktionsomkostning og bør derfor have en mindre virkning på industriens konkurrenceevne. Imidlertid er de et incitament til at spare på denne type energiforbrug i industrien.

El-produktion

Alle brændsler, der bruges til el-produktion er undtaget energi- og miljøafgifter. I stedet lægges afgifterne på elektricitet. Når det sker på denne måde, er afgifterne ikke i sig selv noget incitament til at sørge for en effektiv el-produktion, f.eks. ved fremme af kraftvarmeproduktion eller omlægge til renere brændsel. Det eneste formål, som afgiften tjener, er at være et incitament til slutforbrugeren om ar nedsætte el-forbruget. Afgifter lægges ikke på brændsel, da de ville øge produktionsomkostningerne ved elektricitet i Danmark og derved ligeledes øge import og eksportpriser, hvilket ville være skadeligt for de danske el-selskabers konkurrenceevne – og for slutforbrugerne.

SO₂-afgiften udgør en meget lille del af de samlede afgifter og undtagelses-
ordninger eksisterer for den tunge industri, igen af konkurrencemæssige hensyn. Afgiften har imidlertid været medvirkende til at forbedre naturgas’ konkurrence-
evne i forhold til fuelolie og kul. Ved at sænke den relative pris for et lavt svovl-
indhold i fuelolie og kul, har afgiften endvidere været et incitament til energi-
forsyningsvirksomhederne om at introducere sådanne lave svovlholdige produkter på markedet.

11.6. Tilskud

Tilskud er – og har været – brugt i vidt omfang i den danske energisektor for at fremme politiske mål. Den første tilskudsordning blev indført i 1977, hvor energibesparelser i boligsektoren blev fremmet gennem delvis finansiering (tilskudsgivning) af omkostningerne ved isolering af huse. Det overordnede formål med tilskuddene har i takt med de ændrede energipolitiske mål ændret sig fra at fokusere på afhængigheden af importeret olie til nu hovedsageligt at fokusere på at reducere CO₂-udledning. Forskellige tilskudsordninger i energisektoren har ligeledes støttet andre mål såsom beskæftigelsen, f.eks. ved at støtte installations- og energispareforanstaltninger, der var nødt til at blive installeret af professionelle håndværkere.

I øjeblikket er der mere end 10 forskellige tilskudsordninger i Denmark. Dette afsnit gennemgår ikke alle de forskellige tilskudsordninger, men vil give en beskrivelse af de primære aktiviteter, der har modtaget tilskud og måden, hvorpå tilskuddene er blevet givet. Tilskuddene i den danske energisektor kan inddeles i tre hovedkategorier, afhængig af deres formål:

• tilskud til fremme af kraftvarme;
• tilskud til fremme af udnyttelse af vedvarende energikilder; og
• tilskud til fremme af energibesparelser/reduceret CO₂-udledning.

Beskrivelsen af tilskuddene nedenfor vil ikke følge de enkelte tilskudsordninger, men fokusere på de aktiviteter, til hvilke tilskud gives.

11.6.1. Tilskud til fremme af kraftvarme

Én af grundpillerne i dansk energipolitik har været at øge kraftvarme-
produktionen. Kombinationen af varme og el-produktion giver højere overordnet energieffektivitet og på denne måde kan energiforbrug og CO₂-udledning reduceres.

I løbet af 1990’erne er der blevet indført en række tilskud til forbedring af den økonomiske situation for kraftvarme-produktionen i forhold til andre former for energi. Denne kraftvarme-produktion fremmes på forskellige måder. Nogle af tilskudsordningerne er temmelig generelle såsom tilskuddet til el-produktion og industriel kraftvarme, hvorimod andre ordninger er rettet mod særlige formål såsom marginal udvidelse af netværk eller tilslutning af særlige typer kunder.

Tilskud til el-produktion

Den største af tilskudsordningerne er den, der støtter el produceret af decentrale kraftvarmeværker på baggrund af vedvarende energiformer eller naturgas. For hver produceret kWh elektricitet har kraftvarmeværket modtaget et beløb svarende til CO₂-afgiften på elektricitet, dvs 0,1 kr./kWh. I 1996 blev dette beløb imidlertid reduceret for naturgasfyrede kraftvarmeværker og industrielle kraftvarmeværker til 0,07 kr./kWh, da de tidligere beløb ansås for at være for gavmilde. Endvidere modtager elektricitet produceret fra kraftvarme baseret på vedvarende energiformer et ekstra beløb på 0,17 kr./kWh.

Dette tilskud gælder for alle kraftvarmeværker, under for kraftvarmeproduktionen på de store el-værker. Tilskuddet er ikke tidsbegrænset undtagen for de industrielle værker, hvor tilskuddet kun udbetales for en periode på 6 år.

Baggrunden for dette tilskud er, at brændsel, der bruges til el-produktion er undtaget for CO₂-afgift, da den lægges på elektriciteten. Da CO₂-afgiften på elektricitet fastlægges på basis af udledninger fra elektricitet produceret af kul, kan tilskuddet på 0,1 kr./kWh siges at udgøre en refusion af CO₂-afgiften på elektricitet.

Industriel kraftvarme

For yderligere at øge kraftvarmeproduktionen har etableringen af industrielle kraftvarmeværker været et politisk mål. Dette mål har været fremmet gennem ovennævnte tilskud til el-produktion og gennem yderligere tilskud til investeringer i industrielle kraftværker. Inden for ordningen om tilbagebetaling af CO₂-afgift til industrien kan investeringer i industrielle kraftværker få udbetalt et tilskud på 40% af de samlede kapitaludgifter.

Tilskud til omlægning af fjernvarmenettet

I 1990 blev det besluttet at omlægge størstedelen af fjernvarmeværkerne i Danmark til kraftvarme. For at lette denne omlægning og for at kunne fremme brugen af biobrændsler, blev der tilbudt tilskud til omlægning af en række identificerede fjernvarmeværker baseret på kul og til etableringen af kraftvarmeværker baseret på biobrændsler.

Tilskuddene til omlægning af kulfyrede fjernvarmeværker indeholdt et kompensationselement. Det blev politisk bestemt, at værkerne, hvoraf nogle var ret nye, skulle konvertere til kraftvarmeværker på basis af naturgas eller biobrændsler, afhængig af om de var placeret i et område med naturgas eller ej.

Tilskud til udvidelse af fjernvarmeværker

Tilskud gives til udvidelsen af fjernvarmenet, således at brugen af fjernvarme baseret på kraftvarme kan blive mere udbredt. Ét vigtigt kriterium for at give disse tilskud er, om tilskuddene resulterer i en fremskyndelse af tidshorisonten for de planlagte udvidelser.

11.6.2. Tilskud til fremme af brugen af vedvarende energikilde

Tilskuddene til fremme af brugen af vedvarende energi hører til blandt de tidlige tilskudsordninger. I dag er der to typer:

• tilskud til investeringer, installation og udvikling af vedvarende energiløsninger. Denne type tilskud gives til husholdninger, industrier og institutioner. Hovedmodtagerne er solvarme og biomasseløsninger. Tilskudsordningen har været i kraft siden 1981, men har været jævnligt reguleret for at afspejle den teknologiske udvikling og de økonomiske betingelser for forskellige former for vedvarende energi; og
• elektricitet produceret af vedvarende energikilder modtager et tilskud på 0,27 kr./kWh. Dette vedrører el-produktion fra kraftvarmeværker baseret på bl.a. halm og affald, som nævnes i afsnittet ovenfor såvel som elektricitet produceret af vindmøller. Vindmøller installeret af el-selskaber er ikke berettiget til tilskud.

11.6.3. Fremme af energibesparelser/reduktion af CO₂

Den sidste store gruppe af tilskud er ordninger, der skal fremme generelle energibesparelser eller reduktion i CO₂-udledninger. Tilskud gives til at fremme investeringer, der fører til energibesparelser. Disse ordninger er primært rettet mod husholdninger eller industrien.

Energibesparelser i husholdningerne

Tidligere blev de generelle tilskud givet til at fremme investeringer, der kunne resultere i reduceret energiforbrug i husholdningerne, f.eks. til isolering. I dag er de fleste husholdninger velisolerede og isoleringen i nye huse reguleres gennem byggestandarder. Tilskud gives imidlertid til at fremme energibesparelser i pensionisters husholdninger, da man opdagede, at energiforbruget i disse husholdninger var forholdsvis høj.

Endvidere gives der forskellige tilskud til konvertering af varmesystemer i visse typer husholdninger. Dette vedrører primært konverteringen af elektrisk opvarmede huse til fjernvarme, naturgas eller oliebrændere og tilslutning af gamle huse til fjernvarmeværker. I Danmark er der stadigvæk en del husholdninger, der opvarmes ved hjælp af elektricitet. Grundet den lave overordnede varmeeffekt af elektrisk opvarmning i sammenligning med andre former for opvarmning er konverteringen af de elektrisk opvarmede husholdninger en væsentlig mulighed for yderligere at reducere CO₂-udledningen. Imidlertid indebærer en sådan omlægning væsentlige førstegangsinvesteringer, som har været en hindring til trods for de betydelige besparelser, man kunne opnå i de samlede energiomkostninger.

Energibesparelser i industrien

I 1993 indførtes CO₂-afgiften for industrien. Som en del af tilbageførslerne fra denne CO₂-afgifts provenu til industrien kan investeringer, som er rettet mod energibesparelser, modtage et tilskud på 30% af omkostningerne. Dette vedrører de tidligere nævnte investeringer i industrielle kraftvarmeværker, men tilskud kan ligeledes opnås for andre aktiviteter, herunder konsulentydelser og investeringer i udstyr med høj energieffektivitet.

11.6.4. Finansøkonomiske virkninger af tilskud

De samlede tilskud til energisektoren beløb sig til 1,8 mia. kr. i 1996, og de forventes at ville stige til ca. 2,1 mia. kr. i år 2000. De samlede betalinger under tilskudsordningerne svarede til omkring 10% af det samlede provenu fra energi- og miljøafgifter i 1996.

Tilskud til el-produktion fra små kraftvarmeværker eller vedvarende energiformer er langt de største ordninger og udgør næsten halvdelen af de samlede energiudbetalinger.

11.6.5. Vurdering af tilskud

Tilskud er blevet brugt i vidt omfang for at fremme de politiske mål i den danske energisektor. Der lader til at være forskellige årsager til at bruge tilskudsmidler i stedet for beskatning:

• Nogle tilskud ydes for at give det incitament, der mangler som følge af måden energiafgifterne er blevet udformet på. Dette vedrører refusionen af CO₂-afgiften til kraftvarmeproduktion og tilskud til energibesparelser i industrien. Da det vurderes at være skadeligt for industriens konkurrence-
  evne, hvis en fuld CO₂-afgift pålægges industriel energiforbrug, fremmes energibesparelser primært ved hjælp af tilskud.
• Nogle tilskud lader til at blive givet som en slags økonomiske kompensation. En række fjernvarmeværker blev bedt om at konvertere til små kraftvarmeværker. Tilskud blev givet for at lette den deraf følgende økonomiske byrde.
• Nogle tilskud gives for at fremme aktiviteter, som ellers ikke ville blive udført. Dette dækker bl.a. tilskud til vedvarende energi, særlige besparelsesmuligheder og kraftvarmetilslutninger. Hovedspørgsmålet med hensyn til disse tilskud er at sikre, at tilskud kun gives til aktiviteter, der er: 1) samfundsøkonomisk ønskværdige; og 2) ikke ville blive implementeret, hvis ikke der fandtes tilskudsordninger.

Energi- og miljøafgifter er ikke altid nok til at opnå de ønskede mål (eller de ville være nødt til at være så høje, at de ville have andre uønskede virkninger, f.eks. på indkomstfordeling og tab af beskæftigelse). Afgifter kan få energibesparelser eller omlægning til renere brændsler til at blive mere økonomisk attraktive, men hvis man skal realisere sådanne økonomiske gevinster, er det ofte nødvendigt at foretage investeringer, f.eks. ved isolation og/eller nye brændere. Selvom investeringen fra et overordnet synspunkt kan være samfundsøkonomisk fordelagtig opnår de enkelte virksomheder eller husholdninger typisk et meget høje afkast. I sådanne tilfælde kan tilskud til særlige typer kapitalomkostninger sammenholdt med den rigtige afgift være den bedste løsning til at opnå en vis adfærdsmæssig ændring.

11.7. De økonomiske styringsmidlers rolle i opnåelsen af miljømål i energisektoren

Økonomiske styringsmidler bruges normalt i kombination med andre standarder eller regler for at opnå de ønskede miljøresultater. Reformen af den danske energisektor i løbet af de sidste ti år har i stort omfang været en centralt planlagt proces, der har benyttet sig af en kombination af administrative regelsæt og målrettede økonomiske styringsmidler.

Formålet med dette afsnit er at undersøge, hvordan de økonomiske styringsmidler er blevet brugt i forbindelse med administrative virkemidler med henblik på at reducere udledningen fra CO₂, SO₂ og NO_x. Til analytiske formål kan reduktionen i udledninger siges at være blevet opnået gennem tre principielt forskellige mekanismer, som er:

• reduktion i den primære energiefterspørgsel. Udledningen af skadelige stoffer vil blive reduceret gennem den generelle reduktion i energiforbruget og øget energieffektivitet;
• omlægning til brændsler med mindre miljøbelastning. Udledninger kan reduceres ved at gå over til brændsler med et lavere kulstof eller svovlindhold. Dette er f.eks. tilfældet ved erstatning af kul og olie med naturgas; og
• bekæmpelsesteknologi. Fjernelsen af CO₂ er ikke økonomisk gennemførlig, men både SO₂ og NO_x-udledninger kan reduceres gennem rensning eller anvendelsen af renere teknologi.

Dette afsnit vil gennemgå, inden for hvilke områder de økonomiske styringsmidler har spillet en rolle og gøre rede for årsagerne til at bruge/ikke bruge økonomiske styringsmidler i forskellige situationer. Afsnittet indledes med at beskrive udviklingen i energisektorens miljøforpligtelser.

11.7.1. Overordnede miljøresultater

Figuren nedenfor viser udviklingen i udledning af CO₂, SO₂ og NO_x sammen-
lignet med udviklingen i det samlede energiforbrug.

Figur 11.3

Energirelateret udledninger og energiforbrug, 1986-1996 ^[4]

Kilde: Energistatistik 1997, Energistyrelsen og Statistisk Tiårsoversigt 1997, Danmarks Statistik.
Som det fremgår af figuren ovenfor er udledningen af CO₂, SO₂, NO_x faldet i løbet af de sidste ti år i absolutte tal såvel som i sammenligning med energiforbruget. Til trods for væksten i BNP på ca. 17% i faste priser over den viste tiårsperiode, er energiforbruget forblevet relativt konstant.

Det nationale mål for CO₂-udledningen er at opnå en reduktion på 20% i år 2005 sammenlignet med udledningerne i 1988. I 1997, var CO₂-udledningen på 94% i sammenligning med niveauet for 1988 baseret på justerede udledninger. Der kræves således yderligere reduktioner, hvilket ligeledes er afspejlet i energiplanen »Energi 21«, hvor hovedformålet er at tage fat på den mangelfulde indsats i forbindelse med en reduktion af CO₂-udledningen.

Målet for SO₂-udledninger er en 80% nedgang i niveauet i forhold til 1980, og dette skal være opnået inden år 2000. I 1996 var udledningerne på 41% i forhold til niveauet i 1980. I de kommende år vil naturgas i stigende grad erstatte kul i elektricitetssektoren, hvorved SO₂-udledningerne reduceres. Virkningerne fra SO_2-afgiften er ikke indeholdt i ovennævnte figur, da den første vil være fuldt indarbejdet i år 2000.

Målet for NO_x-udledninger er at opnå en 30% reduktion i 1998 i forhold til niveauet i 1986. I 1996 var lå udledningerne på 90% i forhold til niveauet i 1986. Hovedkilden til udledningen af NO_x er transportsektoren, som er steget mere end man først havde antaget. NO_x-udledningen, der stammer fra el-produktion, er med succes blevet reduceret i løbet af de sidste par år.

11.7.2. Forholdsregler til at reducere det samlede energiforbrug

Reduktioner i det samlede energiforbrug er blevet et fremtrædende mål i dansk energipolitik siden dens indførelse. Til at begynde med var målet at reducere afhængigheden af importeret olie, men dette ændredes senere til primært at være rettet mod en reduktion af CO₂-udledning.

Siden 1973 har energiforbruget været mere eller mindre konstant, hvorimod BNP er vokset med mere end 50 % i faste priser. Resultatet er, at energiintensiteten er blevet forbedret med omkring 35%, hvor energiintensitet måles som energiforbrug pr. BNP-enhed. Energiintensiteten er imidlertid ikke kun et resultat af arbejdet med at reducere energiforbruget og energieffektivitet, idet faktorer såsom den generelle teknologiske udvikling og de strukturelle ændringer i økonomien ligeledes påvirker energiintensiteten.

De styrede bestræbelser på at reducere energiforbruget er primært rettet mod at reducere slutenergiforbruget i husholdningerne, industrierne og andre samt at fremme kraftvarme ved at øge effektiviteten ved energibesparelser.

Slutenergiforbrug

Figuren nedenfor viser udviklingen i slutenergiforbruget for hovedsektorerne i dansk økonomi. Som vist er slutenergiforbruget faldet i boligsektoren, forbliver forholdsvis konstant i industrien og servicesektoren og er øget væsentligt i transportsektoren.

Figur 11.4

Udvikling i hovedsektorernes slutenergiforbrug
1980 – 1988 – 1997

Kilde: Energistatistik 1997, Energistyrelsen

Besparelser i energiforbruget i boligsektoren er blevet til gennem en kombination af høje energiafgifter og tilskud, som har gjort f.eks. isolering mere økonomisk attraktiv. Endvidere har normer og standarder f.eks. ved bygningen af nye huse bidraget til lavere slutefterspørgsel.

Da man har skullet tage hensyn til virksomhedernes konkurrenceevne, er miljø- og energiafgifterne først fornyelig blevet indført i industri- og servicesektoren, og deres fulde effekt vil næppe være synlig i statistikkerne endnu. Tilskud til investeringer i energibesparelser i industrisektoren indførtes i 1993 i forbindelse med tilbageførslen af CO₂-afgiften til industrien. Direkte styring af industrielt brændselsforbrug har sjældent været brugt.

Fremme af fjernvarme

Ved at udnytte overskudsvarme fra el-produktion i fjernvarmenet øges den overordnede energieffektivitet, og det samlede energiforbrug bliver lavere.

Kraftvarmeproduktionen er øget betragteligt i løbet af de sidste ti år. I 1997 udgjorde fjernvarmen næsten 40% af det samlede slutenergiforbrug til opvarmningsformål i boligsektoren.^[5] Ud af den samlede fjernvarmeproduktion stammede næsten 80% fra kraftvarmeproduktion i 1997 til sammenligning med en andel på kun 50% for ti år siden. Den voldsomme stigning skyldes primært den tidligere konvertering af fjernvarmeværker til små kraftvarmeanlæg, og den øgede fjernvarmproduktion fra de store kraftvarmeværker.

De små kraftvarmeværker og konverteringen af en lang række decentrale fjernvarmeværker er blevet foretaget i løbet af 1990’erne. Store tilskud er blevet givet til sådanne små kraftvarmeværker, men konverteringen af disse fjernvarmeværker var politisk bestemt, og værkerne skulle omlægges til kraftvarme i henhold til planer udarbejdet af de centrale energimyndigheder. Hvis et fjernvarmeanlæg ydermere var placeret i et naturgasområde, skulle det benytte naturgas og andre brændsler som f.eks. halm, affald og træflis. Tilskuddene har medvirket til en hurtigere og mere udbredt konvertering end krævet fra energimyndighedernes side.

Industriel kraftvarme har vokset drastisk siden 1993, hvor tilskuddene blev indført. Tilskuddene vedrørte de førnævnte 0,1 kr./kWh og 30% af kapitaludgifterne. For mange virksomheder betød sådanne tilskud, at investeringen var tilbagebetalt på kun 2-3 år. I 1997 var mere end 100 industrielle kraftvarmeværker blevet installeret med omkring 300 MW elektricitetskapacitet. Tilskuddene gjorde disse anlæg økonomisk meget attraktive, men efter at tilskud til el-produktion i industrielle kraftvarmeværker blev nedsat i 1996, er etableringen af flere anlæg på det nærmeste standset.

11.7.3. Forholdsregler påvirkning af brændselsvalg

Ved at skifte fra brændsler med et højt kulstof- eller svovlindhold til brændsler med et lavere, vil henholdsvis CO₂ og SO₂-udledningen blive reduceret. I løbet af de sidste 10 år har sammensætningen af den danske energiforsyning ændret sig markant. Andelen af kul, som er det brændsel, der udsender mest CO₂ pr. GJ, er faldet fra 39% i 1988 til 26% i 1997, hvorimod andelen af naturgas og vedvarende energi er øget i løbet af den samme periode fra henholdsvis 8% og 6% til henholdsvis 20% og 9%. Andelen af olie er forblevet forholdsvis konstant på omkring 45%, idet der ikke er taget højde for en stigning i forbruget af olieprodukter i transportsektoren og et fald i andelen af olie i de øvrige sektorer. Dette skift væk fra kul og over til naturgas og vedvarende energi har haft en mærkbar effekt på CO₂- og SO_2-udledningen.

Fremme af vedvarende energi

Andelen af vedvarende energi i forskellige sektorer i 1988 og 1997 fremgår af tabellen nedenfor:

Tabel 11.3

Brug af vedvarende energi i forskellige sektorer. 1988 og 1997

Bemærk: tallene i parentes viser naturgas’ andel i sektorernes samlede energiforbrug.

Udnyttelsen af vedvarende energiformer har i høj grad været fremmet gennem en kombination af store afgiftsdifferentieringer mellem fossilbrændsler og vedvarende energi samt gennem de forskellige tilskudsordninger beskrevet i de forudgående kapitler. Afgiftsdifferentieringen er kun relevant for boligsektoren, idet andre sektorer ikke betaler energiafgift (med undtagelse af den seneste introduktion af energiafgift på rumopvarmning i industri- og servicesektoren). Vedvarende energikilder udgør omkring 8% af slutenergiforbruget i boligsektoren, men denne andel er praktisk talt forblevet den samme i de sidste 10 år.

Hele stigningen i udnyttelsen af vedvarende energi i de sidste ti år stammer fra fjernvarme og el-produktionssektoren, hvor brugen af vedvarende energiformer er mere end fordoblet. Denne stigning skyldes primært den direkte styring af sektoren. Kul- og oliefyrede fjernvarmeværker er blevet bedt om at konvertere til kraftvarmeværker der brugte biobrændsler, hvis værkerne ikke lå inden for et naturgasområde. Konverteringen er blevet støttet af tilskud til investeringer såvel som til el-produktion. De centrale energimyndigheder har indgået aftaler med el-selskaberne om udnyttelsen af halm som brændsel i centrale kraftværker og om etablering af den nærmere beskrevne vindkraftkapacitet.

Indførelse af naturgas

Et væsentligt bidrag til reduktionen af CO₂- og SO₂-udledningen stammer fra udskiftningen af kul og olie med naturgas. Brugen af naturgas i forskellige sektorer i 1988 og 1997 fremgår af tabellen nedenfor.

Tabel 11.4

Brugen af naturgas i forskellige sektorer. 1988 og 1997

Bemærk: tallene i parentes viser naturgas’ andel i sektorernes samlede energiforbrug.

Som det fremgår af tabellen, er forbruget af naturgas øget markant i de sidste ti år, hvor andelen af naturgas er fordoblet i samtlige sektorer. I de kommende år forventes det, at andelen af naturgas i el- og kraftvarmesektoren vil stige.

Selvom naturgassen er blevet begunstiget ved lavere afgifter, har slutforbrugerpriserne primært været holdt på samme niveau som de konkurrerende brændsler, herunder gældende afgifter. Den største afgiftsforskel mellem gas- og olieprodukter for boligsektoren er således ikke blevet omdannet til lavere priser. Afgiftsundtagelsen for naturgas har været til fordel for gasselskaberne, idet de kunne opkræve en »skyggeafgift«, som i realiteten svarede til et tilskud til gassalg. Dette har været et incitament for gasselskaberne til hurtigt at udvide det eksisterende naturgasnet. For at øge tilslutningen har gasselskaberne tilbudt potentielle kunder målrettede tilskud, f.eks. i form af gratis installering af naturgasbrændere.

Salget af naturgas til industrien er blevet gjort primært i fri konkurrence med alternative brændsler, typisk fuelolie, og energiafgifterne har kun haft en ringe betydning. Siden introduktionen af CO₂-afgiften for industrien og SO₂-afgiften er naturgas’ konkurrenceposition bedret i forhold til de øvrige fossilbrændsler i industrisektoren.

Brugen af naturgas til kraftvarmeproduktion har i et stort omfang været direkte styret. Som tidligere nævnt skulle de små kraftvarmeværker i et naturgasforsyningsområde bruge naturgas. Tilskud til el-produktion gives imidlertid også. For de store kraftværker har den generelle energipolitiske linje siden Energi 2000 fra år 1990 været at forbyde nye kulfyrede værker, hvilket reelt betyder, at nye anlæg skal være gasfyrede. Installationen af nye kraftværker med en el-produktionskapacitet på mere end 25 MW skal godkendes af de centrale energimyndigheder, og det tekniske design og brændselsforsyningen er en del af denne godkendelse.

Skift til brændsler med lavt svovlindhold

Kul og fuelolie er i særdeleshed markedsført med store forskelle i svovlindholdet, f.eks. på de internationale markeder. Fuelolie findes som regel med enten 1% eller 3,5% svovlindhold. I Danmark bruges fuelolie og kul primært i industrien og i el-produktionssektoren.

Svovlindholdet i fuelolie er blevet reguleret via en maksimum tilladt grænse på 1%. Den nyligt introducerede svovlafgift skulle være et incitament til at markedsføre fuelolie med lavere svovlindhold. I dag markedsføres fuelolie fra to danske raffinaderier med et svovlindhold på 0,5% og 0,69% til sammenligning med 1% før indførelsen af SO₂-afgiften.

De danske el-selskaber bruger store mængder kul. Der er ingen SO₂-afgift på kul brugt til el-produktion, men de samlede udledninger reguleres via kvoter, som reduceres år efter år. For at opfylde disse kvoter har el-selskaberne bl.a. købt kul med et lavere svovlindhold.

11.7.4. Forholdsregler til fremme af udledningsbekæmpende teknologi

Bekæmpelsesteknologi omfatter processerne, hvor dele af svovlet tilbageholdes i asken, f.eks. røggasrensning, lave NO_x-brændere. Der er som tidligere nævnt ingen økonomisk gennemførlige løsninger til rensning eller fjernelse af CO₂.

For el-sektorens vedkommende styres valget af de mest hensigtsmæssige forholdsregler til rensning og fjernelse af SO₂ og NO_x fra røggassen af kvoter, der fastlægges af de centrale energimyndigheder for udledninger. Endvidere skal der i alle nye kraftværker installeres udstyr til fjernelse af SO₂ og NO_x.

For industriens vedkommende er SO₂-afgiften i princippet et incitament til at implementere forholdsregler, der skal reducere udledningen af SO₂. Da de tunge kulforbrugere imidlertid i en overgangsfase er delvis undtaget fra afgiften, og da de fleste muligheder for at rense eller fjerne SO₂-udledning er temmelig dyre, er det ikke sandsynligt, at afgiften vil have en væsentlig virkning i denne henseende i de næste par år.

11.7.5. Overblik og vurdering af de forskellige styringsmidlers rolle

Tabellen nedenfor forsøger groft at opsummere, i hvilke delsektorer og til hvilke formål de økonomiske styringsmidler, i modsætning til de administrative regler, er blevet anvendt.

Tabel 11.5

Oversigt over brugen af lovstyrede virkemidler i energisektoren

Bemærk: De økonomiske styringsmidler står i kursiv

Både økonomiske styringsmidler og direkte regelstyring har været brugt i udstrakt grad i energisektoren, men den relative betydning af de to typer forholdsregler varierer en hel del mellem de forskellige delsektorer.

Økonomiske styringsmidler er blevet brugt i vidt omfang til at påvirke energiforbruget i boligsektoren. Høje energiafgifter kombineret med forskellige tilskudsordninger har været et incitament til energibesparelser ved at tilslutte sig det fælles forsyningssystem. Imidlertid har disse styringsmidler været brugt i en struktur for den overordnede centrale planlægning af de fælles energiforsynings-
systemer. For eksempel har man brugt foreskreven tilslutning af de individuelle husholdninger til naturgas og store fjernvarmesystemer.

Industrielle beslutninger om energiforbrug har indtil fornylig kun været påvirket i begrænset omfang af regelstyrede virkemidler. Med indførelsen af skattereformen i 1995 er brugen af de økonomiske styringsmidler ved at vinde indpas med hensyn til industriel energiforbrug, hvor især udviklingen af industriel kraftvarme er blevet øget, navnlig på grund af tilskudsordningerne.

Direkte regelstyring har været den mest fremherskende type styringsmiddel i el-sektoren i en sådan grad, at den har medført ekstraomkostninger. El-forbrugerne har båret disse omkostninger, da el-priserne reguleres således, at omkostningerne dækkes.

Fjernvarmesektoren har for en stor del været underkastet direkte regelstyring, især med hensyn til den foreskrevne konvertering af fjernvarmeværker til kraftvarmeværker baseret på specifikke typer brændsel. For at kompensere fjernvarmeforbrugerne og for at lette konverteringen er der også i dette tilfælde givet store tilskud.

11.8. Administrative aspekter

Formålet med dette afsnit er at beskrive de væsentligste administrative spørgsmål, der er forbundet med implementeringen og brugen af økonomiske styringsmidler i den danske energisektor. Det primære fokus vil være på de administrative vanskeligheder, der er opstået som følge af CO₂-pakken i 1995.

11.8.1. Betaling af energi- og miljøafgifter

Energi- og miljøafgifterne pålægges som regel så højt oppe i distributionskæden som muligt, hvor antallet af selskaber normalt er lavt og arbejdet med at kontrollere overholdelse derfor begrænset. For eksempel pålægges afgifter på olieprodukter på importøren eller raffinaderiet, og el-afgifter pålægges på de el-producerende selskaber.

Told- og Skattestyrelsen er ansvarlig for skattepåligningen, opkrævningen og kontrollen af betalingen af energi- og miljøafgifter.

Når afgiften pålægges olieimportøren/raffinaderiet, er det ikke muligt at differentiere afgiften på dette niveau i henhold til slutforbrugeren og typen af slutforbrug. I stedet for betales den fulde energi- og miljøafgift af olieimportøren eller raffinaderiet, og disse afgifter afspejles fuldt ud i salgsprisen, uanset kundetype.

For at opnå den tidligere beskrevne differentiering af afgifter mellem type slutforbrug refunderer Told- og Skattestyrelsen den del af betalte afgifter til dem (momsregistrerede virksomheder), som ikke skal betale fuld afgift. Refusionen som en procentdel af den fulde afgift fremgår af nedenstående tabel. De fulde afgifter minus disse refusioner svarer til netto-energiafgiften beskrevet i afsnit 11.5.

Tabel 11.6

Refusionsordninger pr. sektor (%), 1998

Source: Based on AKF, 1997.

For at forenkle systemet er refusionen af energi- og miljøafgifter administrativt sammenholdt med momsopkrævningssystemet, som indeholder alle relevante selskaber, som allerede er registreret hos Told- og Skattestyrelsen. Ved indsendelse af momsregnskabet skal selskaberne også beregne de energi- og miljøafgifter, der skal refunderes for den pågældende periode.

For at fastsætte tilbagebetaling af afgifter skal Told- og Skattestyrelsen kende fordelingen af energiforbrug mellem proces- og rumopvarmning. Det er de enkelte selskaber, som skal rapportere om, hvordan energiforbruget er fordelt mellem disse to formål. For at kunne dokumentere den forbrugte energi til procesformål, skal selskabet installere de nødvendige målere. Hvis selskabet ikke har målere, går man ud fra, at energien er blevet brugt til rumopvarmning, og den fulde energi- og CO₂-afgift er gældende. Selskaber, der forbruger energi til procesformål, er således stærkt motiveret til at installere målere.

Det er Told- og Skattestyrelsens opgave at kontrollere allokeringen af energi på type slutforbrug. Selskaber, som indsender fejlagtige oplysninger eller som tilbageholder relevante oplysninger kan blive pålagt at skulle betale en bøde.

Før indførelsen af differentierede afgiftssatser baseret på slutforbruget af det industrielle energiforbrug (rumopvarmning over for procesopvarmning) var refusionen af energiafgifter en temmelig mekanisk administrativ opgave. Nu skal Told- og Skattestyrelsen i princippet kontrollere alle virksomheder, som bruger energi til procesformål. Dette vedrører for det første et stort antal virksomheder og for det andet er allokeringen af energi mellem rumopvarmning og procesopvarmning ikke altid så ligetil, idet der f.eks. har været rejst tvivl om, hvordan man skulle beskatte overskudsvarme fra industriprocesser, når overskudsvarmen anvendes til rumopvarmning.

CO₂-afgiftspakken fra 1995 indeholder muligheder for yderligere reduktion af CO₂-afgiften for de energitunge virksomheder. Hvis disse virksomheder indgår en aftale om at implementere visse energispareforanstaltninger, vil CO₂-afgiften blive reduceret til 3% af den fulde værdi for energi, der er brugt til tunge processer (og ned til 68% for let proces).

Energistyrelsen er ansvarlig for at indgå i og uddybe disse aftaler om energibesparelser med de relevante virksomheder. Det er ligeledes Energistyrelsen, som er ansvarlig for de faktiske betalinger af denne yderligere reduktion i CO₂-afgiften. Forvaltningen af denne del af CO₂-afgiften overgives herefter til energimyndighederne, dvs. Energistyrelsen.

De administrative procedurer i CO₂-pakken fra 1995 er blevet meget mere komplicerede. I forbindelse med forslaget til denne lov skønnede man, at systemet krævede ansættelse af yderligere 46 personer. Ud af dette antal personer skulle flertallet bruges i Energistyrelsen til at implementere aftalerne om energibesparelser og at administrere støtte til investeringer i energibesparelser.

11.8.2. Vurdering af administrative regler

Hovedformålet med CO₂-pakken af 1995 var at styrke incitamentet til energibesparelser/CO₂-reduktioner i industrien, da denne sektor indtil videre havde været næsten fritaget for alle disse afgifter. Men for at undgå den uheldige virkning på dansk industris konkurrenceevne indførte man en skelnen mellem rumopvarmning og procesenergi.

Denne skelnen tilføjer en ny dimension til administrationen af energiafgifter. Mens man har haft energiafgifter i Danmark, har der været forskellige afgiftssatser for forskellige typer slutforbruger, men nu skulle der gælde forskellige satser for energiforbrug inden for den enkelte slutforbrugers egne fire vægge.

Told- og Skattestyrelsen skal kontrollere energifordelingen blandt formålene inden for de enkelte selskaber, hvilket kræver ny form for viden, når det drejer sig om energistrømmen i selskaberne. Systemets kompleksitet og behovet for at installere målere øger tillige virksomhedernes omkostninger.

Den del af CO₂-pakken, der vedrører aftaler, er et målrettet virkemiddel til at fremme besparelser. For hver relevant virksomhed skal energimyndighederne vurdere potentialet for energibesparelser, hvilket, hvis systemet skal fungere ordentligt, også kræver mere administrativt personale med viden om industrielt energiforbrug.

Formålet her er ikke at vurdere CO₂-pakken som sådan, men kun påpege, at de stadig mere målrettede økonomiske styringsmidler øger ligeledes administrationsomkostningerne, både hos myndighederne og industrien. Dette er fordi, det kræver yderligere og mere kvalificeret personale til at sikre, at systemet forvaltes ordentligt, og at det fungerer.

Noter

1. Energistatistikker 1997, Energistyrelsen [Retur]

2. I 1999 fusioneredes DANGAS med ét af de fem distributionsselskaber, hvilket ændrer strukturen i dele af markedet. [Retur]

3. Afgiften på elektricitet beregnes på basis af den energiafgift, som vil skulle betales, hvis elektriciteten produceredes af kul med en overordnet effektivitet på 35% ved levering til slutforbrugeren. [Retur]

4. Energiforbrug og CO2-udledninger er temperaturkorrigerede og justeret for netto udenrigshandel med elektricitet. SO2 og NOx-udledninger er faktiske udledninger, og stigningen i 1996 skyldes stor eksport af elektricitet. [Retur]

5. Energistatistik, 1997, Energistyrelsen [Retur]