Kapitel 10, Økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik

Dette kapitel^[1] beskriver de procedurer, der er involveret i den danske implementering af økonomiske styringsmidler i miljøpolitik. På baggrund af de danske erfaringer forsøger dette kapitel at identificere faktorer, der er væsentlige for en effektiv implementeringsproces.

Kapitlet koncentrerer sig om seks væsentlige aspekter i implementerings-
processen; offentliggørelse, rådgivning, beregning, opkrævning, kontrol og sanktioner.

10.2. Implementeringskonceptet

Implementeringen er den proces, hvor en politisk beslutning omsættes i konkret handling. Den udgør et vigtigt stadium i beslutningstagningsprocessen, idet den er en forbindelse mellem de politiske beslutningstageres ønsker og hensigter på den ene side og de berørte parter på den anden (det være sig husholdninger eller industrielle sektorer). Tjenestemændene er realiseringen af denne forbindelse.

Figur 10 er en forenklet illustration af beslutningstagningsprocessen. Det skal bemærkes, at spørgsmål om håndhævelse, dvs. kontrol og sanktioner, er indeholdt heri.

Ideelt set skal implementeringsprocessen føre til opfyldelse af målet uden inddragelse af for store omkostninger. Imidlertid er opnåelsen af dette ideal en vanskelig opgave. Der opstår problemer af en række årsager

Alle disse aspekter vil blive undersøgt i den følgende analyse af de seks aspekter i implementeringsprocessen, som er vist på højre side af Figur 10.1.

10.3. Implementering af miljøafgifter

10.3.1. Offentliggørelse

Formålet med offentliggørelsen af en lov er simpelt hen at gøre borgerne og virksomhederne opmærksomme på dens eksistens. Juridisk er det tilstrækkeligt, at en lov eller en lovbekendtgørelse offentliggøres i Lovtidende.

Enhver borger i Danmark er herefter forpligtet til at overholde bestemmelsen. Det er imidlertid generelt erkendt, at Lovtidende ikke er et tilstrækkeligt middel til at sikre sig, at alle relevante parter og personer rent faktisk bliver bekendt med den pågældende lov. Som følge deraf er de rigtige kommunikationskanaler uhyre vigtige.

Disse rigtige kommunikationskanaler – de konkrete supplerende offentlig-
gørelsesmidler – har en række varianter. Dette kan f.eks. være breve sendt direkte til de berørte virksomheder, reklamekampagner i de større aviser, tv-reklamer og den relevante industris eller interesseorganisations involvering i offentliggørelsesfasen.

Afgifter skal offentliggøres af Skatteministeriet, og det er Told- og Skattestyrelsen, der udøver dette ansvar. Styrelsen er således ansvarlig for udarbejdelsen af information om ny lovgivning. Offentliggørelsen varierer i henhold til lovgivningens specifikke kontekst.

Offentliggørelse af pesticidafgift

Afgiften på pesticider trådte i kraft den 1. januar 1996. Teknisk set indeholder loven en forbindelse mellem importører og producenter af pesticiderne (parterne, der pålægges afgiften) og skattemyndighederne (opkræverne af afgiften). Det endelige mål med denne afgift er at give brugerne af pesticider, i særdeleshed de danske landmænd, et økonomisk incitament til at reducere brugen af pesticider. Kommunikationen (offentliggørelsen) er imidlertid primært rettet mod producenterne og importørerne, som har modtaget vejledning i, hvordan de skal forholde sig i forbindelse med den nye lov – ikke landmændene. Hovedårsagen hertil er, at landmændene ikke er den gruppe, der vil reagere i overensstemmelse med den nye prisstruktur. Oplysningen skulle ikke skabe større bevidsthed om pesticider, men snarere være en information om, hvordan den berørte gruppe skulle forholde sig i forbindelse med opkrævning af afgiften.

Offentliggørelse af drikkevandsafgift

Offentliggørelsen af den nyligt indførte afgift på drikkevand udviser lignende træk. I den sidste ende påvirker afgiften hele den danske befolkning. Teknisk set vedrører den dog kun vandforsyningsvirksomhederne. Afgiften opkræves af vandværkerne, som kan, og som rent faktisk sørger for, at videresende regningen til forbrugerne. Det skal dog bemærkes, at man har iværksat foranstaltninger til at skabe opmærksomhed om spørgsmålet ved hjælp af f.eks. offentlige informationskampagner for at tilskynde forbrugerne til at reducere deres forbrug af drikkevand. Disse oplysninger har ligeledes indeholdt information om de økonomiske fordele, der kan opnås.

Disse to eksempler viser, at offentliggørelse i sig selv ikke har en bredere »bevidsthedsskabende« funktion, men tjener primært et juridisk formål, nemlig at oplyse dem, som loven eksplicit henvender sig til.

Skatteministeriet understreger, at de virksomheder, der berøres af en ny lovgivning, skal informeres ordentligt og i god tid. Erfaringerne viser imidlertid, at dette kan være svært. Én af de væsentlige forklaringer er tidsaspektet, navnlig i de tilfælde, hvor vedtagelsen af en ny skat eller afgift har været en del af godkendelse af næste års finanslov. Finansloven godkendes som regel i december og den nye skat eller afgift træder derfor i kraft allerede fra 1. januar det efterfølgende år. Denne stramme tidsfrist giver ikke meget plads til en velforberedt informationsstrategi, og denne proces har derfor givet anledning til hård kritik.

10.3.2. Rådgivning

Ordet »rådgivning« dækker alle de aktiviteter, der udføres af myndighederne med henblik på at rådgive virksomhederne (og andre) om, hvordan de skal overholde de konkrete bestemmelser, herunder de økonomiske styringsmidler. Formålet med rådgivningen er primært at opnå, at de berørte parter så meget som muligt efterlever de nye regler til den laveste pris. Dette opnås ved at give virksomhederne så meget relevant information og rådgivning som muligt.

Skatteministeriet skal udarbejde specifikke retningslinjer om enhver ny afgift. Hvis det er muligt, vil de relevante industriorganisationer ofte blive involveret i denne proces. Fordelen ved dette er, at organisationerne ved mere om, hvordan man bedst kommunikerer med deres medlemmer om de konkrete betingelser. Ofte vil industriorganisationernes involvering medvirke til en styrkelse af retningslinjerne og bidrage til at sikre en god kommunikation om dem.

Told- og skatteregionerne spiller en væsentlig rolle i rådgivningsfasen, idet de yder den daglige rådgivning til virksomhederne. Dette kan f.eks. være i form af generelle informationsmøder, møder med de enkelte virksomheder, seminarer for særligt udvalgte virksomheder, møder med brancheorganisationer, virksomhedsbesøg og besvarelse af telefoner og breve. I Tekstboks 10.2 ses et eksempel på offentliggørelsen og rådgivningen der blev ydet i forbindelse med indførelse af CO₂-afgiften i Danmark.

Den filosofi, der ligger til grund for rådgivningsaktiviteterne, er indeholdt i Strategipapiret fra Told- og Skattestyrelsen (1998). Styrelsen søger at opnå en aktiv dialog med virksomhederne og borgerne. Formålet med denne dialog var at udbrede information om, hvordan man skulle forholde sig i forbindelse med afgiften. Endvidere ville dialogen bidrage til at danne beslutninger, der var »rimelige, sammenhængende og forståelige«, samtidig med at der blev lagt vægt på en streng politik, der skulle sikre, at loven blev overholdt.

Kort tid efter at den såkaldte CO₂-pakke blev indført i 1995 indrykkedes annoncer i de landsdækkende aviser efterfulgt af en oplysningskampagne, der blev vist på de landsdækkende tv-kanaler. Endvidere:

blev der udsendt nyhedsbreve til alle berørte virksomheder. Disse breve informerede bl.a. om den konkrete indhold og baggrunden for de nye love. Forskellige breve blev udsendt til forskellige typer virksomheder. Nyhedsbrevene var skrevet af journalister og layoutet blev forestået af et reklamebureau.
inviterede told- og skatteregionerne virksomhederne til informationsmøder, hvor de nye love blev præsenteret, og.
blev virksomhederne opfordret til at henvende sig til told- og skatteregionerne for at få belyst konkrete spørgsmål. Endvidere blev der afholdt en række møder mellem told- og skatteregionerne og den enkelte virksomhed.

I henhold til Told- og Skattestyrelsen sikrer ovennævnte aktiviteter, at loyalitetsniveauet over for loven øges betragteligt.

10.3.3. Beregning

Det næste trin i implementeringsprocessen er beregningen af de betalingspligtige afgifter. Det er dybt forankret i dansk skattebetaling, at denne udregning er de afgiftspligtige virksomheders ansvar. Dette »selvrapporterings«-system anvendes på alle niveauer.

Selvrapporteringssystemet indebærer, at afgiften opkræves på det niveau, der ligger højest i fordelingskæden, hvilket igen vil sige, at afgiften normalt opkræves hos producenten og/eller importøren af den pågældende vare. I dette tilfælde skal alle virksomheder, der producerer og/eller importerer et relevant produkt, lade sig registrere hos Told- og Skattestyrelsen. Alle registrerede virksomheder modtager bevis på registreringen.

De registrerede virksomheder skal regelmæssigt, dvs. normalt på månedsbasis, føre regnskab med de afgiftspligtige produkter, som er udgået fra virksomheden og/eller, som den selv har brugt. Virksomhederne er forpligtet til at indberette og betale i overensstemmelse hermed.

Regnskaberne nævnt ovenfor skal således udgøre grundlaget for beregningen af afgiften, der skal betales. En sådant system kræver både et godt kontrolsystem, og en vis moral hos virksomhederne.

10.3.4. Opkrævning

De 30 told- og skatteregioner opkræver afgifterne. Skatteregionerne hører under Told- og Skattestyrelsen. Told- og skatteregionerne har megen erfaring og ekspertise, som de har opnået i løbet af årene i forbindelse med opkrævning af produktafgifter i Danmark.

Miljøafgifterne opkræves således af en »ikke-miljørelateret« myndighed. Told- og Skattestyrelsen blev ikke etableret for at opkræve miljøafgifter, men det danske miljøafgiftssystem er blevet udviklet med henblik på at få mest muligt ud af det allerede eksisterende afgiftssystem. Implementeringen af miljøafgifterne har således været af væsentlig betydning. I denne henseende har brugen af en eksisterende og velfungerende struktur bidraget væsentligt til at nedbringe administrationsomkostningerne i forbindelse med indførelsen af miljøafgifterne.

Som følge af ovennævnte er opkrævningen af miljøafgifter temmelig effektiv, hvilket for en stor del skyldes momsregistreringssystemet. Alle virksomheder i Danmark momsregistreres, og dette momsregister udgør til gengæld grundlaget for opkrævningen af moms. Dette system er meget effektivt, og giver således et udmærket grundlag for opkrævningen af andre typer afgifter, herunder miljøafgifterne. Told- og Skattestyrelsen har gennem momsregistret et omfattende og ajourført register over alle selskaber, som er involveret i kommercielle aktiviteter i Danmark.

Der findes ingen statistikker over opkrævningsprocenten på miljøafgifter. Skatteministeriet vurderer imidlertid, at opkrævningsprocenten i næsten samtlige tilfælde er mindst 80% og i de fleste tilfælde er over de 80%.

10.3.5. Kontrol

Opkrævningsprocenten er meget afhængig af kontrolsystemets effektivitet. Selvom moralen er høj og virksomhederne er villige til at betale, er kontrol ikke desto mindre uhyre vigtig, hvis man skal undgå unddragelse og fejlindberetning.

Sammenligningerne af optegnelserne over de relevante transaktioner (punkt 2 ovenfor) med virksomhedens momsindberetning gør det muligt at krydschecke regnskaberne. Gennem et sådant krydscheck, kan man opdage fejlindberetning og bevidst manglende betaling. Endvidere gør systemet det muligt for skattemyndighederne at spore aktiviteter tilbage i tiden. Told- og Skattestyrelsen kan da tage sine forholdsregler som f.eks. ved at foretage uanmeldte virksomhedsbesøg. Denne mulighed medvirker til, at systemet er effektivt, og sådanne uanmeldte besøg finder rent faktisk sted.

Affaldsafgiften opkræves hos affaldsselskaberne. Der er knap 50 registrerede affaldsselskaber, og dette lave antal gør det forholdsvis nemt for Told og Skat at opkræve og kontrollere afgiften. Selskaberne skal lade sig registrere hos Told- og Skattestyrelsen, og de skal regelmæssigt udarbejde oversigter over indkomne og udgående mængder affald. Affaldsselskaberne lægger afgiften over på affaldsproducenterne ved ganske simpelt at lægge afgiftens størrelse til den pris, de forlanger for at modtage affaldet.

CO₂-afgiften er et eksempel på et meget mere kompliceret system. Systemet anvender en opdeling af energiforbrug i tre kategorier: tung proces, og let proces samt rumopvarmning. Afgifterne varierer i henhold til type forbrugt energi. Dette indebærer, at hver enkelte virksomhed – ikke kun importøren/producenten af fossilbrændsel – skal overvåge sammensætningen af sit energiforbrug og betale afgift i overensstemmelse hermed.

Told- og Skattestyrelsen og de 30 told- og skatteregioner har ansvaret for kontrollen. Styrelsen og dens regioner beskæftiger tilsammen 5.900 medarbejdere. Omkring ¼ af dem er involveret i forskellige kontrolfunktioner. Tilsvarende allokeres omkring ¼ af driftsomkostningerne til kontrolopgaver (skønnede omkostninger: 700 mio.kr.) Imidlertid har man ikke forsøgt at vurdere ressourcemængden brugt specifikt til kontrol af, hvorvidt betaling af miljøafgifter overholdes.

Selvom der anvendes betydelige ressourcer til kontrolformål, skal det stadig understreges, at det danske afgiftssystem er stærkt afhængigt af, at der er en god moral og en velvilje til at samarbejde med de offentlige myndigheder. Som regel vurderer skattemyndighederne, at 95% af alle virksomheder som udgangspunkt må forventes at ville overholde betalingen af miljøafgifter. Dette gør, at størstedelen af kontrolressourcerne skal koncentreres på forholdsvis små virksomheder.

10.3.6. Sanktioner

I princippet kan alle og enhver indberette om lovbrud til den ansvarlige myndighed og/eller til politiet. I tilfældet med miljøafgifter er det normalt skattemyndighederne, som indberetter forseelsen. De mulige økonomiske sanktioner er forbundet med forsinket eller manglende betaling samt urigtige oplysninger om brugen af afgiftspligtige produkter.

Loven om miljøafgifter indeholder lidt forskellige bestemmelser om sanktionsformer, der bør anvendes: Derfor behøver ikke alle sanktionsmuligheder opregnet nedenfor blive anvendt i alle tilfælde. Bruttolisten for mulige sanktioner omfatter:

10.3.7. Overvågning

Et andet element i implementeringsprocessen er målingen af virkningerne af miljøskatter- og afgifter. I Danmark er overvågningen med miljøafgifternes virkning på miljøet ikke systematisk. Miljøovervågningen koncentrerer sig om kvaliteten af miljøfaktorerne som f.eks. luft, jord og vand, og dens formål er ikke at sammenholde dette i detaljer med de forskellige forhåndenværende styringsmidler og love. Overvågningen af miljøskatter og –afgifter fokuserer stadig mere på den umiddelbare virkning på adfærd og udføres stadig på en relativ ad-hoc basis.

Overvågningen af miljøeffekterne på miljøfaktorer influeret af forbrugsafgifter involverer kommunerne, amterne og staten. På affaldsområdet skal kommunerne rapportere til Miljøstyrelsen om affaldsbehandling. Dette gør det muligt at holde øje med de overordnede affaldspolitiske målsætninger i Danmark. Drikkevandet overvåges udelukkende af kommunerne.

Amterne er stærkt involveret i overvågningen af vandmiljøet ved at udarbejde lokale recipientplaner i overensstemmelse med den overordnede Vandmiljøplan. Kommunerne udarbejder spildevandsplaner, som skal være i overensstemmelse med de lokale recipientplaner. Normal praksis er at udarbejde to typer planer på samme tid. Hvis amterne skærper kvalitetskravene til vandløbene og søerne, vil kommunerne skulle forbedre deres rensningsanlæg.

Brugen af miljøafgifter er stigende, men kendskabet til den faktiske virkning af styringsmidlerne er fortsat temmelig begrænset. Som følge deraf udføres der i stigende grad efterfølgende evalueringer. Således blev der foretaget evalueringer i 1998 af CO₂-afgiften, SO₂-afgiften, afgiften på klorerede opløsningsmidler, spildevandsafgiften og afgiften på NiCD-batterier.^[2]

10.4. Implementering af forbrugsafgifter

Forbrugsafgifter forudsætter som regel en forbindelse mellem en kommune på den ene side og dens borgere og virksomheder på den anden. I denne forbindelse anvendes omfattende registre over husholdninger og virksomheder. Disse registre udgør den væsentligste kilde, når man skal finde frem til dem, som berøres af konkrete forbrugsafgifter.

Antallet af forbrugsafgifter er relativt lavt og stabilt. Som følge deraf er annonceringen af nye afgifter ikke noget større problem. Når en kommune eller en gruppe kommuner ønsker at lancere en informationskampagne om f.eks. ændringer i afgiftsniveauer, vil den som regel gøre dette på en temmelig direkte måde, dvs. gennem de lokale medier og/eller gennem direkte henvendelser til alle husholdninger.

Hver år informeres alle husholdninger (kun ejere af fast ejendom) og alle andre brugere af den pågældende kommunale ydelse om deres brug af denne samt den deraf følgende afgiftspligtige betaling. Kommunerne er ligeledes forpligtet i henhold til loven at give disse oplysninger. Kommunerne kan tillige foretage andre handlinger som f.eks. at lancere specifikke informationskampagner, som kunne rettes mod særlige målgrupper.

Det primære rådgivningsarbejde udføres i forhold til virksomhederne. For eksempel har nogle af de større kommuner ansat en affaldskonsulent. Affaldskonsulenter arbejder for kommunen og giver råd om omkostningsbesparende foranstaltninger, der vil kunne nedsætte affaldsproduktionen.

Et fælleskommunalt affaldsselskab i den sydlige del af Jylland »Affaldsregion Nord« har ansat en affaldskonsulent. Selskabet ejes af seks kommuner. Der er i alt 800 virksomheder i regionen. Affaldskonsulenten besøger virksomheden regelmæssigt og giver råd om, hvordan de skal indsamle og sortere deres affald (i særdeleshed papir, plastik og glas) mere effektivt. Indtil videre har det resulteret i en 5% øgning i 1997 i den samlede mængde affald indsamlet til genanvendelse. Det, at den type affald ikke er underkastet affaldsafgift betyder, at virksomhederne har en potentiel økonomisk fordel af rådgivningen. I henhold til affaldskonsulenten er der mange tilfælde, hvor virksomhederne ikke er klar over det faktiske gebyr- og afgiftsniveau, og hvor de mangler viden om omkostningseffektive muligheder ved at ændre deres affaldsbehandlingsmetoder. Affaldskonsulentens rådgivning er en ydelse, der tilbydes virksomhederne gratis. Den finansieres af provenuet fra forbrugsafgifterne på affald.

De kommunale tekniske forvaltninger påtager sig den daglige administration af forbrugsafgifterne. Ved at gøre dette samarbejder forvaltningerne med kommunens økonomiske forvaltning.^[3] Endvidere foretages den nøjagtige beregning af forbrugsafgifter centralt hos »Kommune Data» i København. Se Tekstboks 10.5.

De kommunale myndigheder beregner afgifterne for husholdningerne. I tilfældet med afgifter, der fastsættes på basis af det faktiske forbrug, er husholdningerne og virksomhederne forpligtet til at aflæse deres målere og rapportere om deres brug. Målere er installeret i de fleste husholdninger og virksomheder. Såfremt der ikke indsendes måleraflæsning til kommunen, fastsættes afgiften efter skønnet forbrug. Når en ejendom sælges, aflæser en uvildig part målerne. Dette system sikrer, at de endelige betalinger er rigtige i sidste ende.

Nogle af forbrugsafgifterne er ikke afhængig af kvantitet. Den kommunale affaldsafgift er normalt fastsat som en enhedspris pr. husholdning. Forbrugsafgifter for industrielt affald beregnes af affaldsselskaberne, som modtager affaldet – de indvejer simpelt hen al modtaget affald.

Beregningen af forbrugsafgifterne foregår centralt af Kommune Data, som drives af Kommunerne. Der bruges et særligt edb-program ved navn FAS (Forbrugsafgiftssystem). Kommunerne fremsender de nødvendige data til dette selskab, de fremkomne afgifter udregnes og resultatet sendes tilbage til kommunerne. I nogle tilfælde sætter KommuneData resultatet direkte på ejendomsskattedokumentet. Disse dokumenter benyttes normalt ved opkrævningen af forbrugsafgifter.

I praksis opkræves forbrugsafgifterne hos husholdningerne samtidig med opkrævningen af ejendomsskatter. Dette giver mulighed for en enkel og effektiv procedure i tilfælde af forsinket eller manglende betaling.

Opkrævning af forbrugsafgifter hos virksomhederne varierer til en vis grad fra ovennævnte. Disse afgifter betales i nogle tilfælde direkte til det kommunale værk, der leverede ydelsen. Værket ejes som oftest af kommunen eller af et fælleskommunalt foretagende.

Kontrollen udføres af de kommunale myndigheder, når betalingerne ikke direkte tilgår det pågældende værk. Tilstedeværelsen af omfattende og ajourførte registre bidrager væsentligt til at danne grundlag for en effektiv kontrol. Endvidere er afgifterne udformet på en sådan måde, at det er vanskeligt at unddrage sig betaling. (se kapitel 7).

I tilfælde af forsinket eller udeblevet betaling foretages sanktioner. Disse omfatter bl.a. tilskrivning af renter og ekstra gebyr. Endvidere kan fejlagtige eller manglende betalinger føre til følgende sanktioner:

Det skal bemærkes, at en kommune ikke er berettiget til at afbryde den leverede ydelse. Imidlertid findes der det stærkt overtalende element, at kommunen kan udtage pant i fast ejendom uden forudgående varsel.

10.5. Implementering af forbrugsafgifter over for afgifter

Der er væsentlige forskelle mellem implementeringen af forbrugsafgifter og implementeringen af miljøafgifter. Dette afsnit beskriver og kategoriserer disse forskelle.

Man skal bemærke, at det juridiske grundlag for forbrugsafgifter og for miljøbeskatning ikke er det samme.

Forbrugsafgifter implementeres decentralt, hvorimod implementeringen af miljøafgifter er de nationale myndigheders ansvar (Skatteministeriet og dets underliggende myndigheder).

Kommunerne fastsætter forbrugsafgiften inden for de rammer, der er nedlagt i den danske lovgivning. Dette decentrale princip indebærer, at lokale forhold som f.eks. vandmiljøets tilstand kan vurderes. Det betyder endvidere, at særlige lokale prioriteter kan fastlægges og fremmes inden for lovgivningens rammer.

Grundloven foreskriver, at miljøafgifter skal implementeres ved lov. Som følge deraf er der adskillige miljøafgiftslove i Danmark, dvs én for hver afgift. De er forholdsvis standardiserede med hensyn til struktur og en del af deres indhold. Dette høje standardiseringsniveau giver faktisk grundlag for en relativt standardiseret implementeringsproces.

De principper, der styrer fastsættelsen af afgifter og skatter er ikke de samme. I princippet skal miljøafgifterne forsøge at internalisere de eksterne omkostninger. Imidlertid benyttes en mere pragmatisk fremgangsmåde i de fleste tilfælde. Denne fremgangsmåde indebærer, at afgiften fastsættes på et niveau, som forventes at føre til opfyldelsen af visse politiske mål, som omfatter en bredere vifte af mål end dem, der er rent miljømæssigt begrundet. Forbrugsafgifter derimod fastsættes på baggrund af princippet om fuld omkostningsdækning.

Som følge af princippet om fuld omkostningsdækning afviger forbrugsafgifterne betydeligt fra den ene kommune til den anden. Dette er en afspejling af væsentlige forskelle i lokale forhold.

Der er forskellige aktører involveret i implementeringen af de to type styringsmidler. Ansvaret for implementeringen af afgifter ligger i det store og hele hos Skatteministeriet og dets underordnede myndigheder. Implementeringen af forbrugsafgifter ligger primært hos kommunerne. Kommunerne har tillige det overordnede ansvar for leveringen af den pågældende ydelse. De kan udlicitere nogle af disse aktiviteter til private selskaber, f.eks. kommunalt affaldsafhentning, men de vil stadigvæk skulle administrere ordningen samt have det overordnede ansvar.

10.6. Hovedaktører i implementeringsprocessen

Dette afsnit beskriver hovedaktørerne involveret i implementeringen af miljøafgifter.

Derfor er Skatteministeriet en vigtig taktikplanlægger i forhold til økonomiske styringsmidler. Ministeriet er formelt ansvarlig for indførelsen og udarbejdelsen af nye miljøafgifter. Normalt vil ministeriet effektuere disse i tæt samarbejde med Miljø- og Energiministeriet og andre relevante ministerier (f.eks. Udenrigsministeriet, Trafikministeriet, Finansministeriet og Erhvervsministeriet).

Der er tre specifikke kontorer i ministeriet, der primært er ansvarlige for udformningen af ny lovgivning om miljøafgifter. I alt er ca. 15 ansatte i ministeriet til en vis grad ansvarlige for spørgsmål, der vedrører miljøafgifter.

Told- og Skattestyrelsen hører under Skatteministeriet. Styrelsen er ansvarlig for administration af skatter, afgifter og told i Danmark. Styrelsen er en samlet organisation, men har uddelegeret beføjelser til 31 told- og skatteregioner. Regionerne udfører det meste af implementeringsfunktionerne. Den landsdækkende styrelse offentliggør nye miljøafgifter til offentligheden og til virksomheden og vejleder ligeledes told- og skatteregionerne.

Told- og skatteregionerne håndterer alle sager i deres særlige regionale område. Disse spørgsmål omfatter registrering af virksomheder, håndtering af uenighed om fortolkning af lovene, rapportering om moms og andre typer afgifter og sociale ydelser. Endvidere er regionerne ansvarlige for: at besvare forespørgsler fra virksomheder; producere informationsmateriale, organisere kurser for lokale virksomheder og foretage virksomhedsbesøg. Told- og Skatteregionerne spiller ligeledes en fremtrædende rolle i den daglige forvaltning af miljøafgifter. De er således ansvarlige for håndhævelsen af lovene om de grønne afgifter. Dette ansvar omfatter rådgivning af virksomhederne, opkrævning af afgifter og kontrol af betalinger.

Miljø- og Energiministeriet forestår administrative og forskningsopgaver i forbindelse med miljøpolitik, energi og planlægning. Endvidere spiller ministeriet en fremtrædende rolle i den overordnede miljøpolitiske beslutningsproces. På det regionale og lokale niveau er meget af det administrative ansvar blevet uddelegeret til amterne og kommunerne. Ministeriet beskæftiger mere end 3.000 medarbejdere. Figur 2.2 viser ministeriets organisation.

Ministeriet har tre styrelser, som er Miljøstyrelsen, Energistyrelsen og Skov- og Naturstyrelsen. Førstnævnte tager sig af miljøspørgsmål, hvilket tillige omfatter brugen af økonomiske styringsmidler i miljøpolitik.

Miljøstyrelsen beskæftiger 460 medarbejdere. Miljøstyrelsen rådgiver miljø- og energiministeren og administrerer miljølovgivningen. Formålet er at forebygge og bekæmpe vand-, jord- og luftforurening. Miljøstyrelsen er delt op i 24 specialistafdelinger, seks tværfaglige afdelinger og ledelsen.

Økonomiafdelingen i Miljøstyrelsen er ansvarlig for miljøøkonomiske spørgsmål, herunder koordinering af styrelsens arbejde på området. I betragtning af den positive opmærksomhed, der er rettet mod fordelene ved de økonomiske styringsmidler i miljøpolitik, er det naturligt, at miljøstyrelsen er drivkraften i udviklingen af principper på området, om end den formelle rettighed og ansvar til at udarbejde ny lovgivning ligger i Skatteministeriet.

Energistyrelsen blev oprettet i 1976. Styrelsen koncentrerer sine aktiviteter omkring energiproduktion, -forsyning og -forbrug. Styrelsen bærer ansvaret for på vegne af staten at sikre en sund udvikling af energisektoren i Danmark fra et samfundsmæssigt perspektiv, miljøet og forsyningssikkerhed. Styrelsen udarbejder udkast til og administrerer dansk energilovgivning.

Styrelsen blev involveret i implementeringen af økonomiske styringsmidler, da den såkaldte CO₂-pakke blev introduceret i midten af 1990’erne. Energistyrelsen er berettiget til at indgå frivillige aftaler med virksomheder.

10.7. Betingelser for en effektiv implementering af økonomiske styringsmidler

De rigtige metoder til at sikre en effektiv implementering af økonomiske styringsmidler i miljøpolitik er for en stor del afhængige af specifikke betingelser hos det pågældende land. Sådanne karakteristika og betingelser kan være forskellige fra land til land. Dette afsnit identificerer og beskriver syv faktorer, som har bidraget væsentligt til en effektiv implementering af økonomiske styringsmidler i Danmark.

10.7.1. Moral og accept

Den første faktor er af en generel og uhåndgribelig karakter. Denne faktor vedrører tilstedeværelsen af en vis moral i Danmark, som gør det naturligt for størstedelen af virksomhederne og borgerne at overholde de nuværende love. Det er således den overordnede opfattelse, at de fleste virksomheder som udgangspunkt kan forventes at ville samarbejde og overholde loven.

Dette moralske træk er udviklet i løbet af årene og dets opståen og vedholdenhed kan bl.a. forklares ved det faktum, at danske myndigheder generelt opfattes som værende legitime og kompetente myndigheder, som ikke misbruger deres magt i forhold til den enkelte borger eller virksomhederne.

En anden drivkraft bag udviklingen af en vis moral kunne også være, at der i udformning af loven er lagt op til samarbejde. Dette princip indebærer, at de berørte parter og andre interessenter rådføres, mens loven er til behandling. Denne proces er ikke en forhandling, men den kan ikke desto mindre bidrage til at sikre, at uhensigtsmæssige og upopulære eftervirkninger er reduceret. Loven er ligeledes udformet med henblik på at lette den administrative byrde hos dem, der pålægges afgiften. Endvidere indebærer processen, at interessenterne måske bliver mere opmærksomme på de omhandlede miljøspørgsmål. Processen kan derved bidrage til at styrke accepten af den deraf følgende lovgivning.

10.7.2. Effektiv opkrævning og kontrolmekanismer

Effektiv opkrævnings- og kontrolsystemer er andre meget vigtige betingelser for en effektiv implementering af økonomiske styringsmidler. Opkrævnings- og kontrolsystemer i Danmark gør det svært at unddrage sig betalingen af skatter og afgifter. Effektive registreringssystemer er en vigtig faktor i denne forbindelse:

10.7.3. Koordinering på ministerniveau

Den effektive brug af økonomiske styringsmidler kræver en stærk koordinering af kommunikation mellem Miljø- og Energiministeriet på den ene side og Skatteministeriet på den anden. Dette gælder i forberedelsesstadiet såvel som ved implementeringsprocessen.

Samarbejdet mellem de to er blevet styrket siden 1993. Indtil 1993 stod Miljø- og Energiministeriet temmelig isoleret i sine bestræbelser på at udvide bruge af økonomiske styringsmidler. Skatteministeriet var noget tilbageholdende, undtagen når det gjaldt energiafgifter og afgifter på biler.

Siden 1993 har tre store politiske tiltag og undersøgelser medvirket til at placere fordelene ved miljøafgifter højere på den politiske og administrative agenda. Disse tiltag og undersøgelser er: skattereformen i 1994, den såkaldte Dithmar-analyse, som undersøger mulighederne for en udvidet brug af miljøafgifter i Danmark og handlingsplanen for vandmiljøet (»Vandmiljøplan II«). Disse undersøgelser går på tværs af ministeriernes bureaukratiske grænser og har resulteret i en udbredt forståelse for og støtte af det grundlæggende bag miljøafgifter. Etableringen af debatfora og rådføring med repræsentanter fra miljø, økonomi- og skattemyndigheder har alt sammen været af væsentlig betydning for denne proces.

Skatteministeriet har den formelle ret til at udarbejde og fremsætte lovforslag om miljøafgifter. Således blev de seneste ændringer i Pesticidafgiften (1998) udarbejdet af Skatteministeriet. Miljø- og Energiministeriet var kun involveret i ringe grad. Dette viser, at Skatteministeriet har bevæget sig fra tilbageholdende position mod en position, hvor den aktivt fremmer miljøafgifter.

10.7.4. Enkel udformning giver enkel implementering

Effektiv implementering kan blive alvorlig besværliggjort ved en uhensigtsmæssig udformning af afgiften. Det er derfor vigtigt at vurdere omkostningerne ved administration, overvågning og overholdelse for at implementere specifikke forbrugsafgifter og skatter. Det, man bør overveje, er bl.a. baggrunden for valget af afgiften/forbrugsafgiften (skatteobjektet). Grundlaget skal være let at identificere, beregne og kontrollere. Bestemmelsen af grundlaget vil ofte kræve byttehandler og en accept af et kompromis mellem den ideelle miljøindsats og behovet for at bruge omkostningseffektive midler til at forvalte afgiften. I løbet af årene er enkle udformninger begyndt at spille en fremtrædende rolle.

Afgiften på ozonnedbrydende stoffer (ODS) er et eksempel på en sådan enkel udformning. Afgiften er 30 kr./kg for alle typer ODS og haloner, selvom ozonnedbrydningen inden for disse stoffer varierer betydeligt (med mere end en faktor 10 mellem det mest og det mindst nedbrydende stof). Der er kun en svag sammenhæng mellem stoffets uønskelighed i miljøet og afgiftsniveauet. Man kan således sige, at den miljømæssige præcision er lav. Det ensartede afgiftsniveau letter imidlertid implementeringen af afgiften.

Som en tommelfingerregel kræves det generelt, at administrationsomkostningerne ved en specifik miljøafgift ikke må overstige 5% af det samlede provenu. Hvis procenten er højere vurderes administrationsomkostningerne som værende uacceptable.

Af samme årsag foretrækker man i Danmark produktafgifter frem for udledningsafgifter, selvom sidstnævnte er mere tæt forbundne med miljøproblemerne. Faktisk bruger man ikke helt igennem ægte udledningsafgifter i Danmark, fordi kontrol og måling er vanskelig og dyr. Spildevandsafgiften og SO₂-afgiften minder imidlertid meget om udledningsafgifter.

10.7.5. Gennemtænkte miljøafgiftslove

Ideelt set bør en miljøafgiftslov identificere det problem/de problemer, der skal behandles samt fastsætte formålet med loven. Endvidere skal den foreskrive implementeringsprocessen. Sidstnævnte betyder, at loven f.eks. skal udpege de myndigheder, skal være ansvarlige for de konkrete implementeringsfunktioner, bevilge de juridiske og økonomiske ressourcer til disse myndigheder, stipulere en række klare og konsistente formål og overdrage implementeringsfunktioner til de relevante parter, som støtter lovens formål.

Lovene om miljøafgifter i Danmark opfylder generelt disse kriterier temmelig godt. Således bestemmes det som noget af det første i samtlige love om miljøafgifter, at loven skal indeholde en klar erklæring om problemerne, der skal behandles og formålet med den nye lov. Endvidere indeholder alle love en udpegning af de ansvarlige skattemyndigheder. Endelig ledsages lovene af en vurdering af de dermed forbundne administrationsomkostninger.

10.7.6. Standardisering af afgiftslovgivning

Den danske afgiftslovgivning er i høj grad standardiseret. Lovene har samme opstilling, følger de samme principper med hensyn til udformning og er typisk produktafgifter.

10.7.7. Økonomiske styringsmidler berøres ikke af forviklinger i implementeringsprocessen

Endelig bør det fremhæves, at brugen af økonomiske styringsmidler i miljøpolitik har en sjældent anerkendt fordel, når det drejer sig om implementering. Fordelen er, at økonomiske styringsmidler ikke er så sårbare over for forviklinger i implementeringen som andre styringsmidler

Forviklinger i implementeringen opstår, når implementeringsprocessen bliver kørt af sporet, hvilket vil sige, at det endelige resultat ikke er i overensstemmelse med de oprindelige forventninger. Sådanne forviklinger kan opstå som følge af, at implementeringen er mere end en teknisk øvelse. Implementeringen er ofte et politisk spørgsmål, hvor stridigheder over fordelingen af samfundets ressourcer kan opstå, hvorved der opstår en forvikling.

Endvidere er organisationer og enkeltindivider de faktiske udøvere af implementeringen. De kan også bevidst eller ubevidst ensidigt påvirke det endelige resultat i forhold til de politiske hensigter.

Økonomiske styringsmidler giver ikke meget plads for sådanne politiske forviklinger i implementeringsstadiet. Når først loven er færdigbehandlet, er det kun små detaljer, der overlades til at blive fortolket af ministeren og dennes forvaltning.

En anden følge af ovenstående er, at uløste stridigheder kun meget sjældent kan overføres til implementeringsstadiet i tilfældet med økonomiske styringsmidler.

10.7.8. Konklusion

Tabel 10.4 giver en oversigt over de tidligere definerede faktorer, der er væsentlige for implementeringsprocessens effektivitet.

Oversigt over faktorer, der er væsentlige for implementeringen af økonomiske styringsmidler

10. Implementering af økonomiske styringsmidler i Danmark

10.1. Introduktion

10.2. Implementeringskonceptet

10.3. Implementering af miljøafgifter

10.3.1. Offentliggørelse

10.3.2. Rådgivning

10.3.3. Beregning

10.3.4. Opkrævning

10.3.5. Kontrol

10.3.6. Sanktioner

10.3.7. Overvågning

10.4. Implementering af forbrugsafgifter

10.5. Implementering af forbrugsafgifter over for afgifter

10.6. Hovedaktører i implementeringsprocessen

10.7. Betingelser for en effektiv implementering af økonomiske styringsmidler

10.7.1. Moral og accept

10.7.2. Effektiv opkrævning og kontrolmekanismer

10.7.3. Koordinering på ministerniveau

10.7.4. Enkel udformning giver enkel implementering

10.7.5. Gennemtænkte miljøafgiftslove

10.7.6. Standardisering af afgiftslovgivning

10.7.7. Økonomiske styringsmidler berøres ikke af forviklinger i implementeringsprocessen

10.7.8. Konklusion

Noter