[Forside] [Indhold] [Forrige] [Næste]

Økonomiske styringsmidler i dansk miljøpolitik

9. Subsidies

9.1. Principper og strategier
9.2. En oversigt over danske miljøtilskud
9.3. Miljøtilskudsordninger
9.3.1. Vandmiljø
9.3.2. Renere teknologi og genanvendelse af affald
9.3.3. Energi
9.3.4. Tilskud til fremme af kraftvarme
9.3.5. Tilskud til fremme af brugen af vedvarende energikilder
9.3.6. Fremme af energibesparelser/reduktion af CO₂
9.3.7. Transport
9.3.8. Landbrug
9.3.9. Miljøforsknings- og udviklingsprogrammer
9.3.10. Andre miljøtilskud

Dette kapitel^[1] giver et overblik over de miljøtilskudsordninger, som er gældende i Danmark. Kapitlet indeholder ligeledes en kort beskrivelse af principperne, som gælder for brugen af tilskud og deres historiske udvikling.

Definition

I snæver forstand kan tilskuddene defineres som økonomisk assistance, der ydes til producenterne. I denne sammenhæng kan tilskuddene have som mål enten at tilskynde producenten til at reducere belastningen af miljøet, eller de kan bidrage til at nedsætte omkostningerne ved at overholde et konkret miljøkrav, hvilket igen ville føre til større overholdelse af krav.

I bredere forstand kan tilskuddene også gives til en lang række offentlige og private organisationer og institutioner. I denne sammenhæng har tilskuddene også et bredere sigte, idet de kan siges at ville fremme en miljømæssig sund udvikling i hele samfundet. Nogle modtagere af tilskud kan således handle på en bred samfundsmæssig basis ved at udfylde rollen som katalysator for en miljømæssig sund udvikling. Antallet af tilskudsordninger og deres formål er således ret bredt. De bevæger sig fra små NGO- aktiviteter, der forsøger at skærpe miljøbevidstheden til omfattende tilskudsordninger, der tilbydes specielle firmaer.

Afgrænsning

Brugen af tilskudsordninger i Danmark har et bredt formål. Tilskudsordninger tjener mange forskellige formål og er rettet mod forskellige samfundsgrupper. Dette kapitel beskriver de største ordninger, der tilbydes i Danmark. Kapitlet medtager dog ikke to specifikke grupper af tilskudsordninger:

• internationale miljøassistance-programmer, hvor Danmark finansierer disse programmer og modtagerne findes i et andet land eller gruppe af lande; og
• tilskudsordninger, der finansieres af amterne og kommunerne.

Klassificering

Nogle tilskud retter sig direkte mod miljøet. Sådanne tilskud kan f.eks. være dem, som har til formål at forbedre vandmiljøet. Andre tilskud retter sig mod specifikke kommercielle sektorer som f.eks. landbruget. Endvidere er der mange flere generelle tilskud. Som eksempel kan nævnes tilskud til fremme af renere teknologi.

Dette kapitel behandler følgende tilskudsgrupper:

• vandmiljø;
• renere teknologi og genanvendelse af affald;
• energi;
• transport;
• landbrug:
• forsknings- og udviklingsprogrammer; og
• andre miljøtilskud.

9.1. Principper og strategier

Ingen formel tilskudspolitik

Der er en bred vifte af programmer, som gør det muligt at få tilskud. Der er imidlertid ingen formel politik, der udstikker generelle principper og overordnede retningslinjer for, hvilke ordninger der skal bruges. Miljøtilskudsordningerne har dog eksisteret i de sidste 30 år. I løbet af denne lange periode er principperne levet udviklet på en mere pragmatisk og skræddersyet måde. En oversigt gives i Tabel 9.1

Tabel 9.1

Hovedtræk i den danske brug af miljøtilskud

Fra general kompensation til strategiske tilskudsordninger

Nye miljølove ledsages ofte af nye tilskudsordninger. Ordningerne sigter normalt mod at udligne noget af den negative økonomiske virkning som følge af de pågældende love. Dette har været et helt almindeligt fænomen siden starten på miljøregulering i Danmark. Efter Miljøbeskyttelseslovens indførelse (1973) blev en række tilskudsordninger godkendt hurtigt efter. Endvidere blev vedtagelsen af CO₂-afgiften i midten af 1990’erne efterfulgt af lanceringen af en række tilskudsordninger (se afsnit 9.3).

Der ses imidlertid en tendens til, at tilskudsordningerne bruges proaktivt. Selv om mange af ordningerne giver en generel kompensation, lanceres der til stadighed ordninger, der kan betegnes som strategiske værktøjer. Sådanne ordninger implementeres som regel uafhængigt af andre handlinger. De kan have til formål f.eks. at fremme renere teknologi, fornyelse og miljøbevidsthed. Andre eksempler på strategiske ordninger er de tilskud, der fremmer økologisk landbrug og miljøvenlig livsstil.

Midlertidig brug af tilskud afhængig af de faktiske problemer

I de fleste tilfælde er tilskuddene af midlertidig karakter og har som regel en levetid på mellem 5 og 10 år. Brugen af en begrænset tidsperiode er ofte vigtig, hvis man skal fremskynde virkningen efter ordningerne.

Tilskud kan have makroøkonomiske formål

I nogle tilfælde kan en miljøtilskudsordning have to miljøpolitiske mål såvel som makroøkonomiske formål. Nogle tilskud, der gives til fremme af energieffektivitet og renere teknologi, er således begrundet i en række hensyn. Disse omfatter en sund miljøudvikling, tilskyndelsen til energiselvforsyning og tilskud til udvikling af en stærk og konkurrencedygtig dansk miljøindustri. Et andet eksempel er tilskudsordningen til »Grønne Jobs« (se afsnit 9.3), som eksplicit er rettet mod både miljøet og arbejdsmarkedet.^[2]

Samtidig indførelse af tilskud og miljøafgifter

Politiske pakker er velkendte i Danmark, og de indebærer, at miljøafgifter indføres samtidig med de dermed forbundne tilskudsordninger – et stok-og-gulerodsprincip. Normalt vil sådanne pakker indeholde en ny miljøafgift og tilskudsordningen. De kan også indeholde finansiering af forskning og udvikling såvel som visse lovregulerede komponenter. Politiske pakker har været brugt til at reducere brugen af ozonnedbrydende stoffer og pesticider. CO₂-afgiften er også del af en politisk pakke. Øremærkning er dog aldrig blevet benyttet, og der er således aldrig nogen direkte og lovligt berettiget sammenhæng mellem afgiftsprovenu, de tilgængelige tilskudsmidler og forskning og udvikling.

Politiske pakker har vist sig at være et effektivt middel til at øge accepten og effektiviteten ved specifikke afgifter og andre handlinger.

Ingen øremærkning af provenu

Provenu fra miljøafgifter indgår altid i det overordnede statsbudget. Som følge deraf tildeles midler til tilskudsordninger altid fra statsbudgettet.

9.2. En oversigt over danske miljøtilskud

For forenklingens skyld inddeles de danske tilskudsordninger i oversigten nedenfor på samme måde som i forgående afsnit. Det skal imidlertid bemærkes, at inddelingen til en vis grad er noget firkantet, idet mange tilskud rent faktisk tjener mere end ét formål.

I slutningen af 1998 var der i alt 36 miljøtilskudsordninger i Danmark. Størstedelen af ordningerne er rettet med energisektoren og mod renere teknologi. Mere end 3 mia. kr. blev udloddet til miljøtilskud i 1998. Ud af disse midler, tildeltes 67% til energisektoren.

Tabel 9.2

Antal tilskudsordninger inden for forskellige kategorier

Figur 9.1

Samlede antal tilskudsordninger tildelt til de syv tilskudskategorier

Den høje andel af tilskudsordninger til energisektoren afspejler til en vis grad, at sektoren også er hårdt tynget af miljøafgifter, herunder energiafgifter. I Danmark har man i mange år erkendt det nødvendige i at reducere miljøbelastningen som følge af energiforbrug.

Nogle af landbrugstilskudsordningerne skyldes en intensiveret politisk indsats for at forbedre vandmiljøet. Denne indsats har ført til skærpet direkte lovgivning og til en pesticidafgift. Formålet med tilskudsordningerne er bl.a. at tilskynde til økologisk landbrug i Danmark.

En relativ stor andel af tilskudsordningerne allokeres til renere teknologi og til genanvendelse af affald. Dette kan bl.a. forklares ved en øget politisk fokus på forebyggelse og renere teknologi. Disse spørgsmål bliver f.eks. stærkt fremhævet i Miljøbeskyttelsesloven. Endvidere blev indførelsen af en affaldsafgift ledsaget af en tilskudsordning til fremme af genanvendelse af affald, om end afgiften og tilskudsordningen ikke formelt havde nogen forbindelse til hinanden.

9.3. Miljøtilskudsordninger

9.3.1. Vandmiljø

Der er fire tilskudsordninger, som har til formål at forbedre vandmiljøets tilstand. I 1998 allokeredes der for 83,3 mio. kr. til disse ordninger. Alle fire ordninger administreres af Miljøstyrelsen, enten alene eller i samarbejde med andre organer.

Tabel 9.3

Tilskud inden for vand- og havmiljø

Vandfonden er den største ordning af dem alle, og den støtter de små vandværker. Fonden er begrundet i et ønske om at sikre, at de små vandværker fortsætter med at kunne forsyne drikkevand i tilstrækkelige mængder i fremtiden. I de fleste egne af Danmark bruges grundvandet som drikkevand. I løbet af de seneste år er det blevet tydeligt, at kvaliteten af det danske grundvand kan være truet af pesticider og nitrat. Dette vil være et stort problem for vandværkerne, fordi det vil kræve betydelige investeringer til at løse dette problem. Vandfonden støtter vandværker, som står foran sådanne uforudsete omkostninger som følge af forurenet grundvand.

9.3.2. Renere teknologi og genanvendelse af affald

Renere teknologi og genanvendelse af affald^[3] udgør væsentlige elementer i forebyggende miljøpolitik. I øjeblikket er der ni tilskudsordninger inden for dette området. De fleste af ordningerne støtter de prioriteter, der er nedlagt i Regeringsprogrammerne for Udvikling af Renere Teknologi og Genanvendelse af Affald. I alt 202,7 mio. kr. blev bevilget til disse ordninger i 1998.

Tabel 9.4

Tilskudsordningen inden for renere teknologi og genanvendelse af affald

Der er en lang række mulige ansøgere (som f.eks. virksomheder, forskningsinstitutioner, konsulenter og industriorganisationer) til disse tilskudsordninger. Projekter inden for Teknologi-ordningen kan kun igangsættes af Miljøstyrelsen.

Renere teknologi og genanvendelse af affald er konkrete indsatsområder inden for Miljø- og Energiministeriet. Det er således naturligt, at de fleste af disse tilskudsordninger er Miljøstyrelsens ansvar.

9.3.3. Energi

Tilskudsordninger bruges i vidt omfang i den danske energisektor. Kapitel 11 om den danske energisektor giver en mere omfattende beskrivelse af dette område.

Den første tilskudsordning indførtes i 1977. Denne ordning søgte at fremme energibesparelser i boligsektoren og tilbød assistance i form af delvis finansiering af investeringsomkostninger. Dette kunne f.eks. være til isolering af huse.

Det primære formål med de første ordninger var at reducere Danmarks afhængighed af importeret brændsel. Hovedformålet med tilskudsordningerne, som i øjeblikket er gældende, er at fremme brugen af renere brændsel og motorbrændstof samt at tilskynde til energibesparelser generelt og at reducere CO₂-udledninger.

I dag er der 14 forskellige energitilskudsordninger. Til disse ordninger bevilges i alt 2 mia. kr. Tilskudsordningerne kan inddeles i tre hovedkategorier:

• tilskudsordninger, der fremmer kraftvarmeproduktion (samlet budget: 1,365 mio.kr.)
• tilskudsordninger, der fremmer brugen af vedvarende energikilder (samlet budget: 168 mio.kr.); og
• tilskudsordninger, der fremmer energibesparelser/reduceret CO₂-udledninger (samlet budget: 576 mio. kr.)

Tabel 9.5

Energitilskudsordninger i Danmark i 1998

9.3.4. Tilskud til fremme af kraftvarme

Fremme af kraftvarme er en af grundpillerne i dansk energipolitik. Grunden til, at kraftvarme spiller så stor en rolle, er, at det er meget mere effektivt fra et energisynspunkt.

I løbet af 1990’erne blev en række tilskudsordninger implementeret til at forbedre økonomien i kraftvarmeproduktion i forhold til andre typer energiproduktion. Nogle ordninger er temmelig generelle, som f.eks. tilskuddet til el-produktion og til industriel kraftvarme. Andre ordninger har et mere specifikt sigte, som f.eks. dem, der støtter den marginale udvidelse af eksisterende netværk, og dem, der støtter tilslutningen af en bestemt type kunder til eksisterende net.

Tilskud til el-produktion

Den største tilskudsordning er den, som bevilger midler til el-produktion på decentrale kraftvarmeværker, når produktionen er baseret på vedvarende energikilder eller naturgas. Til at begynde med fik alle værker, der opfyldte disse betingelser, tilskud svarende til CO₂-afgiften (0,1 kr./produceret kWh). Denne tilskudsstruktur ændredes imidlertid i 1996.

Siden 1996 har tilskudsordningen været differentieret. Naturgasfyrede kraftvarmeværker og industrielle kraftvarmeværker er berettiget til reduceret tilskud i størrelsesordenen 0,07 kr./kWh. Kraftvarmeværker, der er baseret på vedvarende energikilder er berettiget til et højere tilskud, der beløber sig til 0,27/kWh.

Alle decentrale kraftvarmeværker er berettiget til tilskud. Dette gælder imidlertid ikke for de store kraftvarmeværker. Der er ingen tidsbegrænsning undtagen for industrien. Industrielle kraftvarmeværker er berettiget til tilskud i op til seks år.

Baggrunden for ordningen skal findes i opbygningen af CO₂-afgiften. I tilfældet med elektricitet lægges CO₂-afgiften på produktion i stedet for på input. CO₂-afgiften på elektricitet er imidlertid blevet fastsat på baggrund af udledningsfaktorer for kulbaseret el-produktion. Følgelig pålægges el-produktion baseret på vedvarende energikilder og naturgas en for høj CO₂-afgift.

Ændringer i tilskudsstrukturen i 1996

Ændringerne i 1996 var delvis begrundet i, at det tidligere niveau på 0,1 kr./kWh rent faktisk overkompenserede naturgasbaseret el-produktion, idet forbrænding af naturgas udsender små mængder CO₂. Derfor skønnede man, at et niveau på 0,07 kr./kWh var et mere passende niveau for at opnå 100% kompensation. Denne ændring var ligeledes begrundet i ønsket om at tilskynde yderligere til øget brug af vedvarende energikilder. Endelig skulle ændringen i forhold til kraftvarme ses i sammenhæng med hele CO₂-pakken. Således giver genanvendelses-
ordningen sammen med CO₂-afgiften mulighed for tilskud til investering i industrielle kraftvarme-værker. Tilskuddet kan højst beløbe sig til 30% af investeringsomkostningerne.

Tilskud til omlægning af fjernvarmeværker

Tilskudsordninger til omlægning af fjernvarmeværker er en følge af en beslutning i 1990 om, at flertallet af de danske fjernvarmeværker skulle omdannes til kraftvarme. Ordningerne giver mulighed for tilskud til en række identificerede kulfyrede værker. Formålet med ordningerne er at støtte konverteringen til kraftvarme samt at bygge biomassefyrede kraftvarmeværker.

Beslutningen i 1990 indebærer faktisk, at de kulfyrede værker, hvoraf nogle er forholdsvis nye, skal omlægge deres energiproduktion til at være baseret på enten naturgas eller biobrændsler. Tilskudsordningen havde derfor også et særdeles kompenserende formål.

Tilskud til udvidelse af fjernvarmenettet.

Tilskudsordninger findes til udvidelse af varmefordelingsnettet. Disse ordninger søger at støtte arbejdet med at udvide fjernvarmenettet baseret på kraftvarme.

9.3.5. Tilskud til fremme af brugen af vedvarende energikilder

Der er to typer ordninger, der søger at støtte brugen af vedvarende energikilder:

• En generel ordning, som yder tilskud til en lang række initiativer og recipienttyper. Ordningen støtter investeringer og installationer, der skal øge brugen af vedvarende energikilder, og den støtter endvidere udviklingen af vedvarende energiløsninger som sådan. Denne type tilskud kan gives til f.eks. husholdninger, industrier og institutioner. I denne sammenhæng er der primært givet tilskud til områder inden for solvarme og biomasse. Tilskudsordningerne har været i kraft siden 1981. De justeres imidlertid regelmæssigt for at afspejle den teknologiske udvikling, og de økonomiske betingelser tilknyttet de forskellige former for vedvarende energi.
• Elektricitet, der produceres på basis af vedvarende energikilder modtager kun et samlet tilskud på 0,27 kr./kWh (som nævnt i afsnit 9.3.3). Dette tilskud gives f.eks. til kraftvarmeværker, der producerer elektricitet ved hjælp af halm og affald og til private vindmøller, der producerer elektricitet. Vindmøller, der installeres af kraftværker, er dog ikke berettiget til tilskud.

9.3.6. Fremme af energibesparelser/reduktion af CO₂

Den sidste store gruppe af energistøtteforanstaltninger er de ordninger, som søger at fremme generelle energibesparelser eller at reducere CO₂-udledning. Tilskud gives til investeringer, der fører til energibesparelser. Ordningerne er primært rettet mod husholdninger eller industrien.

Energibesparelser i husholdninger

Formålet med disse ordninger er at støtte energibesparelser i husholdningerne. Områderne, der er tilskudsberettigede, er blevet væsentligt indsnævret og i dag er det kun pensionister, der kan søge om tilskud. De tidligere, meget bredere ordninger, var temmelig populære. Det har været én af hovedårsagerne til, at de fleste huse i dag er meget velisolerede. Et andet væsentligt faktum er, at byggestandarderne for nye huse indeholder isolationskrav. Derfor er der ikke noget umiddelbart behov for, at der findes en bred ordning, der yder tilskud til isolationen af huse.

Tilskud gives stadig til omlægning af husholdningernes opvarmningssystemer. Tilskuddet søger primært at støtte omlægning af el-opvarmede huse til andre typer opvarmning samt at støtte omlægningen og opkoblingen af gamle huse til fjernvarmenettet.

Tilskuddene til støtte af omlægning af el-opvarmning begrundes med elektricitets lave varmeeffektivitet i forhold til andre former for opvarmning. Der er stadigvæk en hel del husholdninger i Danmark, der er el-opvarmede, og omlægningen til andre opvarmningskilder kræver relativt høje investeringer, f.eks. radiatorer.

Energibesparelser i industrien

Som en del af genanvendelsesordningen under CO₂-pakken er investeringer i energibesparelsesforanstaltninger berettiget til støtte. Denne mulighed omfatter de tidligere nævnte investeringer i industriel kraftvarme, men tilskud gives også til andre tiltag som f.eks. konsulentydelser, og investeringer i udstyr, der kan øge energieffektivitet hos recipienten. Den kompetente myndighed er Trafikministeriet.

9.3.7. Transport

Når det gælder transportområdet er der to miljømæssige tilskudsordninger, der er gældende. I alt er budgettet for de to ordninger på 97 mio. kr.

Transportordningen søger ved hjælp af udviklings- og demonstrationsprojekter at reducere miljøbelastningen forårsaget af transport .

Integrationen af miljøhensyn i den kommunale trafikplanlægning er en forholdsvis lille tilskudsordning. Dens formål er at motivere kommunerne til at udvikle lokale handlingsplaner på trafik- og miljøområdet. Den kompetente myndighed er Miljø- og Energiministeriet.

Tabel 9.6

Tilskud inden for transportområdet

Ud over disse tilskud skal det nævnes, at den offentlige transport er stærkt subsidieret. Det statsbudgettet for 1998 uddelte 335 mio. kr. til brug for takstreduktioner i offentlig transport. Dette tilskud er imidlertid begrundet i en række faktorer, herunder indkomstfordelingshensyn.

9.3.8. Landbrug

Der findes fire relativt omfattende tilskudsordninger på landbrugsområdet. Det samlede budget er 256 mio. kr. Dette er mere end 8% af det samlede budget for miljøtilskudsordninger.

Næsten alle disse ordninger er proaktive og strategiske, hvilket vil sige, at de ikke er knyttet til lignende afgiftsordninger via deres indhold. Der er imidlertid en vis relation mellem pesticidafgiften og tilskuddene til miljøvenlig dyrkning og økologisk landbrug. Denne forbindelse er dog forholdsvis svag i forhold til andre ordninger.

Tabel 9.7

Tilskud inden for landbrugsområdet

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri forvalter de fleste af tilskuddene. Det er kun tilskuddet for »Aktiviteter vedrørende pesticider«, der administreres af Miljøstyrelsen. Denne ordnings formål er at forbedre den generelle viden om pesticider og deres belastning af miljøet.

9.3.9. Miljøforsknings- og udviklingsprogrammer

Der findes fire tilskudsordninger til general miljøforskning og -udvikling. Det årlige budget er 168 mio. kr.

Tabel 9.8

Tilskud til miljøforskning og -udvikling

Miljøforskningsprogrammets formål er at styrke den generelle viden om den til grundliggende beslutningsproces. Det er et koordineret program. En række ministerier deltager i programmet som f.eks. Arbejdsministeriet, Miljø- og Energiministeriet, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Sundhedsministeriet, Forskningsministeriet og Udenrigsministeriet.

Miljøforskningsinstituttet er en uafhængig forskningsinstitution under Miljø- og Energiministeriet. Som forskningsinstitut er Miljøforskningsinstituttet uafhængig af politiske/administrative systemer. Denne uafhængighed har hjemmel i lovgivningen.

Byøkologisk Center er et videncenter, som er ved at blive etableret. Centrets aktiviteter er koncentreret om udviklings- og demonstrationsprojekter og dets hovedformål er at gøre livet i storbyen lidt grønnere. På samme måde er Nordvestjyllands Center for Vedvarende Energi et videncenter, som er ved at blive etableret. Centrets mål er at fremme og udvikle brugen af vedvarende energikilder.

Ud over ovennævnte programmer findes der to andre forskningsprogrammer – Energiforskningsprogrammet og Byggeforskningsprogrammet – som har en temmelig fremtrædende rolle i miljøspørgsmål. Deres hovedformål er imidlertid ikke af miljømæssig karakter.

9.3.10. Andre miljøtilskud

Der er tre tilskud i denne kategori.

Tabel 9.9

Andre miljøtilskud

Der er nogle ligheder mellem den Grønne Fond og Fonden for Grøn Beskæftigelse. De administreres begge af det Grønne Sekretariat i Miljø- og Energiministeriet, og de søger begge at tilskynde institutioner og enkeltpersoner til at iværksætte diverse miljøprojekter. Fonden for Grøn Beskæftigelse er især rettet mod skabelse af grønne jobs, hvorimod den Grønne Fond fremmer udvikling af en vedvarende kultur og livsstil generelt.

Noter

1. Dette kapitel er baseret på forskelligt materiale fra Miljøstyrelsen om tilskud, 1999, materiale fra Energistyrelsen om tilskud, diverse love om tilskud, statsbudgettet 1998 samt AKF-rapporten fra oktober 1997 om skatter og tilskud i energisektoren. [Retur]

2. Dette princip om at kombinere forholdsregler er i overensstemmelse med den teoretiske litteratur om, hvordan man indfører økologisk modernisering i samfundet. Jfr. f.eks. »National Environmental Policies. A comparative Study of Capacity-Building, M. Jänicke & H. Weidner (eds.), Springer, 1997. [Retur]

3. Brugen af ordet »genanvendelse« her omfatter ikke forbrænding ved hjælp af varmegenanvendelse, som generelt er indeholdt i dette koncept. [Retur]