Trafik og miljøplanlægning - det regionale perspektiv
3. Miljøhensyn i planlægningen
I de opstillede nationale handlingsplaner er der udstukket en række mål for trafikkens
udvikling og dens miljøbelastning.
De overordnede mål
De mål det tilstræbes at nå for transportsektoren som helhed kan resumeres til følgende: /2/
 | I år 2010 må der højst være 50.000 boliger på landsplan der er belastet med et støjniveau fra vejtrafikstøj på over 65 dB(A). |
| Transportsektorens energiforbrug og CO2-emission skal stabiliseres på 1988-niveauet i 2005, og skal derefter reduceres med 25 % frem til 2030. |
| Udslippet af NOx og HC skal reduceres med 40 % inden 2000 og 60 % inden 2010 i forhold til 1988. |
| Partikelforureningen i byerne skal halveres inden 2010, hvorefter der skal ske en yderligere reduktion. |
| Ressourceforbrug og miljøbelastning fra persontrafikken skal nedbringes. |
| Godstransporten skal, så vidt det er muligt overflyttes fra bil til bane- og søtransport. |
Der er således mange mål, der skal tages hensyn til i den kommunale og den amtslige areal-, trafik- og miljøplanlægning. Mange af målene er det (teoretisk) muligt at nå ved gennemførelse af trafikregulerende tiltag alene på lokalt niveau, fordi den pågældende belastning kun forekommer i et lokalt område - det gælder f.eks. støjbelastningen og luftkvaliteten i gaderummene. Andre forhold, f.eks. energiforbruget og de samlede emissioner, herunder CO2, har en direkte sammenhæng trafikarbejdet, hvorved løsningen involverer tiltag på lokalt, regionalt og nationalt niveau.
I det følgende er der fokuseret på trafik- og miljøforhold, hvor det ikke er tilstrækkeligt med en lokal indsats for at nå målene. Som vist i figur 1.1 og 1.2 udgør den regionale trafik den største del af den samlede trafik, og det er også den regionale trafik, der er steget mest i de senere år. I denne forbindelse er der sat fokus på, hvad der hidtil er gjort, og hvad der kan gøres for at reducere den regionale trafik, og den deraf følgende miljøbelastning.
For at nå målene for såvel energiforbruget som emissionen af luftforurenende stoffer vil det være nødvendigt at gribe ind på såvel lokalt som regionalt niveau over for det samlede trafikarbejde.
Midlerne til at nå målene er mange. Såvel den statslige som den regionale og kommunale areal- og trafikplanlægning er et væsentligt middel. Dertil kommer den statsligt styrede afgiftspolitik, f.eks. bil- og benzinafgifterne eller de kommunale muligheder for at opkræve parkeringsafgifter. På sigt kan der være tale om, at andre afgiftsformer (bompenge, road-pricing etc.) eller mere udbredt anvendelse af informationsteknologien kan være midler til opnåelse af målene.
Kommunernes og amternes muligheder for at påvirke trafikarbejdet, og dermed miljøbelastningen, vil primært ske via planlægningen. I det følgende er der en analyse af i hvilket omfang planlægningen "er indrettet" på mulighederne for at reducere det samlede trafikarbejde, energiforbruget og de samlede emissioner.
Det planmateriale der er analyseret er regionplanen for Fyns amt, kommuneplanerne for Odense, Svendborg og Middelfart kommuner, samt udarbejdede trafik- og miljøhandlingsplaner. Herudover er analysen suppleret med synspunkter, der er kommet frem via interviewene.
Analysetemaer
Med udgangspunkt i det foreliggende planmateriale og interviewene er der defineret en række temaer, der kan have indflydelse på, hvordan den regionale trafik inddrages i såvel den amtslige som den kommunale trafikplanlægning. Temaerne er :
| Den gennemførte planlægning |
| Konsekvensvurderinger og evalueringer |
| Interesse for de forskellige miljøparametre |
| Samarbejdet mellem forskellige myndigheder, herunder statens rolle i trafikplanlægningen |
| Administrative grænser |
| Konkurrenceforhold mellem byerne |
3.1 Fyns amts regionplan
Regionplanen skal bl.a. sikre, at det eksisterende sikkerheds- og kapacitetsniveau for de overordnede veje bibeholdes på trods af byudvikling. Regionplanen skal således fastlægge nogle rammer, så kommuner og amt i relevant omfang kan indrette den øvrige planlægning, så vejsektorens interesser på såvel kort som langt sigt tilgodeses.
Arealplanlægning
Regionplanen foreskriver, at nye byområder skal anlægges således, at de i videst muligt omfang kan betjenes med kollektiv trafik og at der er gode stiforbindelser for den lette trafik til den kollektive trafiks stoppesteder. Derudover skal byudviklingen foregå, således at der ikke skabes trafikale problemer på det overordnede vejnet.
Med hensyn til lokalisering af erhvervsområder sigter regionplanen mod, at nye erhvervsområder skal placeres således, at vedligeholdelsesomkostningerne på vejnettet bliver mindst muligt. Transportkrævende erhverv skal derfor placeres i nærheden af det vejnet, der vil blive vedligeholdt med henblik på stor bæreevne.
Detailhandelsplanlægning
Det har hidtil været Amtets politik;
| at fremme en decentral centerstruktur, således at borgerne intetsteds får urimeligt langt til overordnede centerfunktioner |
| at modvirke forringelsen af dagligvareforsyningen i de mindre bysamfund. |
Imidlertid er det amtsrådets vurdering, at regionplanen ikke i sig selv kan sikre en decentral detailhandelsstruktur i fremtiden, men regionplanen kan medvirke til at bremse for centraliseringen.
I forbindelse med detailhandelsplanlægningen er der mange hensyn som skal indgå, bl.a. hensynet til ikke-mobile befolkningsgrupper og hensynet til miljøforholdene, herunder trafikbelastningen lokalt og det samlede transportbehov.
Det er amtsrådets mål på detailhandelsområdet at:
| "undgå etablering af nye store centerdannelser og butiksenheder for i videst muligt omfang at modvirke marginalisering af stadig flere og stadig større byer i det regionale bysystem og for at undgå eksterne centerdannelser eller butiksenheder, således at bymidterne kan fastholdes som levende by- og handelsmiljøer, og således at miljøbelastningen i form af trafik til og fra de eksterne centre eller butiksenheder kan undgås eller minimeres". /3/ |
Trafikplanlægning
Byvækstområdernes behov for vejbetjening må ikke forringe sikkerheds- og kapacitetsniveauet for det eksisterende overordnede vejnet. Derudover skal regionplanen sikre, at der ved anlæg af nye veje og ved udlæg af nye byvækstområder sker en forebyggelse af støjgenerne, og endelig skal regionplanen medvirke til gode kollektive trafikforhold.
Amtets planlægning på trafikområdet har i stor udstrækning været rettet mod trafiksikkerheden. Det har været vigtigt at gennemføre en planlægning, hvor byudviklingen tager hensyn til de sikkerhedsmæssige aspekter. /4/
Med hensyn til den kollektive trafik, så har Fyns Amt optimeret den så meget som muligt. Der har været en bevidst politik om, at den kollektive trafik skal være let tilgængelig, men den skal også være bæredygtig i sig selv. Det har bl.a. betydet, at "historiske" ruter ikke eksisterer mere, og det har betydet en rimelig pæn belægning. /4/
Fyns Amt har etableret et rekreativt hovedstinet, og der er afsat en årlig pulje til etablering af større stianlæg.
Det er et væsentligt problem, at amtet mangler en overordnet transportplan. En sådan plan bør beskæftige sig med alle transportformer. Amtet har endnu ikke taget stilling til, hvad man vil politisk på transportområdet. Årsagen til at der ikke er udarbejdet en samlet transporthandlingsplan skyldes bl.a ressourcemæssige forhold, og det faktum, at trafiksikkerhedsplanen har været opprioriteret. /4/
Amtet har påbegyndt det indledende arbejde til en egentlig samlet trafikplan for Fyns Amt. Det er besluttet, at planen skal udarbejdes i etaper, og det er besluttet at 1. etape skal omhandle:
| Trafiksikkerhedsplan for Fyns Amt (er udarbejdet) |
| Ny politik for prioritering af vej- og stianlæg på landeveje (er vedtaget med prioritering af trafikulykkesbekæmpelse, stier og bygennemfarter samt større vejanlæg) |
| Miljøhensyn i trafikpolitikken |
Der lægges stor vægt på anlæggenes uheldsreducerende effekt. Der er ikke udarbejdet en egentlig målsætning omkring miljøhensyn i trafikpolitikken, men opmærksomheden overfor miljøproblemerne er skærpet. Det gælder bl.a. omkring bygennemfarter og vejvedligeholdelse.
Fyns Amt har i december 1995 udgivet Trafiksikkerhedsplan -2000. /51/. Planen tager udgangspunkt i den færdselsikkerhedspolitiske handlingsplan fra 1988. I trafiksikkerhedsplanen er der opstillet følgende mål:
| Fyns Amt skal bidrage til forøgelsen af færdselssikkerheden på landevejene med udgangspunkt i kommisionens handlingsplan |
| Trafiksikkerheden skal endvidere forbedres gennem administration, drift og vedligeholdelse af vejnettet. |
| For hovedlandevejene skal målene nås i samarbejde med Vejdirektoratet |
| For kommuneveje og private fællesveje skal Fyns Amt sammen med politiet og kommunerne bidrage til, at målene nås |
Målene skal bl.a. nås gennem følgende strategier:
| Der gennemføres en løbende idé- og handlingsudveksling mellem amtet, politiet, kommunerne og Vejdirektoratet på færdselssikkerhedsområdet |
| Der oprettes et "Færdselssikkerhedsudvalg for Fyns Amt" med henblik på intensivering af holdningsbearbejdende færdselssikkerhedskampagner og informationsaktiviteter. Udvalget får endvidere til opgave at udbygge samarbejdet med kommunerne ved rådgivning, gensidig inspiration m.v. |
Udbygning af vejnettet
På længere sigt kan det blive nødvendigt med udbygning af vejnettet, bl.a. for at tilgodese de miljømæssige forhold. En udbygning kan bl.a. bestå i forbedring af vejenes bæreevne, udbygning af tværprofil og egentlige nyanlæg af veje.
Strækningen mellem Odense og Svendborg har høj prioritet, idet vejen i dag ikke har en standard, der er tilfredsstillende i forhold til de store trafikmængder. Derudover forventes det, at en udbygning vil have en positiv virkning på erhvervsudviklingen.
Derudover vil en videreførelse af vejnettet over/under Odense Kanal have høj prioritet. Denne forventes at kunne medføre en væsentlig forbedring af trafikforholdene i Odense.
Sammenfatning
I flere af de gennemførte interview blev der fremført det synspunkt, at Fyns amt mangler en overordnet transporthandlingsplan for regionen, i hvilken der skal tages stilling til mål og virkemidler for transportsektorens udvikling i fremtiden.
Den hidtil gennemførte planlægning bærer præg af, at der ikke er taget stilling til, eller er gennemført en planlægning, hvor en opfyldelse af de overordnede mål med en reduktion af energiforbruget, CO2-emissionen m.m. har været opprioriteret. Amtet erkender selv, at det ikke har været en reduktion af trafikken og dens energiforbrug, der har været prioriteret.
Det er sikkerhed og tilgængelighed, der har været de væsentligste faktorer i trafikplanlægningen. Derimod har der ikke været fokuseret på det samlede trafikarbejde. /4/
I den gennemførte planlægning er der lagt vægt på, at erhvervslokalisering, især lokalisering af transportskabende erhverv, skal placeres tæt på det vejnet, der er fastlagt som vejnettet med stor bæreevne. Rent praktisk betyder dette, at lokaliseringen af transportskabende erhverv fortsat bør placeres tæt på vejnettet, og dermed vil denne transport for en stor del fortsat være vejtrafik.
I modsætning hertil er der ingen konkrete intentioner om, at transportskabende erhverv placeres i nærheden af stationer, alternativt at etablering af spor til virksomhederne bør indgå i overvejelserne.
Det vurderes, at denne planlægning kan optimere trafikbelastningen i forhold til områdernes miljøfølsomhed, men den vil ikke éntydigt medvirke til en reduktion af den samlede vejtrafik, og dermed ikke medvirke til en reduktion af energiforbruget og de samlede emissioner.
I forbindelse med trafikplanlægningen har det været et overordnet mål, at fremkommeligheden på det overordnede vejnet ikke må forringes. Der er således heller ikke her tale om, at man vil foreslå tiltag, der evt. kan medvirke til en reduktion af trafikken. Endvidere foreslås det, at det på længere sigt kan blive nødvendigt med en udbygning af vejnettet, bl.a. af hensyn til mulighederne for at forbedre sikkerheden og de miljømæssige forhold.
Det er korrekt, at en udbygning af vejnettet, f.eks. ved etablering af omfartsveje, kan medvirke til en reduktion af den lokale miljøbelastning. Der kan dog stilles spørgsmålstegn ved, om en udbygning af vejnettet kan benyttes som argument for forbedring af de miljømæssige forhold. En forbedring af infrastrukturen kan samlet være den bedst opnåelige løsning, men vil i mange tilfælde resultere i en forøgelse af den samlede trafik.
I forbindelse med en evt. udbygning af rute 9 er der inddraget mange regionale betragtninger, især omkring de sikkerhedsmæssige aspekter. Imidlertid er det vurderet, at en udbygning af rute 9, udover en evt. forbedring af trafiksikkerheden, ligeledes vil have en positiv påvirkning af erhvervslivet, i form af bedre vækstmuligheder. Dette vil formodentlig betyde en yderligere forøgelse af trafikken, og dermed også energiforbruget .
Generelt har amtets planlægning ikke været fokuseret på det samlede trafikarbejde. Dette har ikke været prioriteret, og amtet vurderer, at de virkemidler og ressourcer de har til rådighed kun vil have begrænset effekt på trafikarbejdet.
At snakke om hvad amtet kan gøre for at reducere trafikarbejdet er forkert i relation til de nuværende ressourcer. Det er noget andet der skal til, hvis trafikarbejdet skal sænkes. Hvis Odense f.eks. vil reducere antallet af biler i bymidten med 50 %, eller hvis man vil bruge dobbelt så meget på den kollektive trafik, så kan man, hvis man vil, og det er her mulighederne for regulering ligger. /4/
I forbindelse med areal- og detailhandelsplanlægningen har det været et væsentligt mål, at der skal være tilgængelighed for alle trafikanter uanset transportmiddel. Regionplanen har skullet sikre, at der er såvel kollektiv trafikbetjening som gode forbindelse for lette trafikanter. Uanset hvilke hensigter der ligger bag dette, vurderes amtet, at det kun vil have en begrænset effekt i forhold til overflytning fra biltrafik til andre transportmidler.
Amtet har påbegyndt arbejdet med udarbejdelse af en samlet trafikplan, og det er besluttet, at miljøhensyn i trafikpolitikken skal være en del af 1. etape af planen. Det må forventes, at der tages fat på, hvad der kan gøres for at reducere trafikken, dens energiforbrug og miljøpåvirkning i øvrigt. En overordnet transporthandlingsplan for Fyns Amt vil medvirke til, at der bliver mere fokus på det samlede trafikarbejde i hele amtet, både i dag og i fremtiden. Det er ligeledes vigtigt med en plan, hvori det er muligt at koordinere mål og handlinger for den samlede region.
3.2 Kommune- og trafikplanlægning i Odense
Kommuneplan for Odense
Det overordnede mål på trafikområdet er:
| at sikre, at Odense kan varetage rollen som regionens center |
| at tilgodese alle befolkningsgruppers og erhvervslivets behov for transport |
| at bidrage til opfyldelse af regeringens mål om stabilisering af energiforbrug, mindskelse af støj- og luftforurening og reduktion af antallet af tilskadekomne i trafikken |
I følge kommuneplanen skal der udarbejdes handlingsplaner:
| der skal sikre opfyldelse af målsætningerne vedrørende reduktion af biltrafikkens miljøgener |
| der skal medvirke til en reduktion af den individuelle bolig-arbejdsstedstrafik |
| der skal sikre en miljøvenlig afvikling af den tunge trafik |
Det er et overordnet mål, at væksten i den private biltrafik til Bymidten skal dæmpes og at kunde- og besøgsparkeringen skal sikres.
En væsentlig forudsætning for styring af det samlede trafikarbejde er arealplanlægningen, og så vidt det er muligt arbejdes der i dag med byfortætning i modsætning til tidligere planlægning, hvor der blev arbejdet med byspredning. Byfortætning kan have positive effekter på trafikarbejdet, men uanset hvad vi gør, så kan hverken den fysiske planlægning eller trafikplanlægningen gøre noget ved, at vi bliver rigere, og her ligger den væsentligste årsag til den stigende trafik. /5/
I forhold til luftforurening og energiforbrug vil Odense kommune medvirke til, at gældende grænseværdier ikke overskrides, og kommunen vil medvirke til, at energiforbruget i transportsektoren stabiliseres. Det er ligeledes et mål, at den kollektive trafik skal udgøre et alternativ og supplement til den individuelle biltrafik.
I Odense laves der ikke en generel vejplan, men derimod sektorplaner. Sektorplanerne indarbejdes som en del af kommuneplanen, hvilket burde give gode muligheder for at koordinere på tværs. Modsat bliver planlægningen ikke så detaljeret som ønsket, hvilket kan skjule nogle konflikter. Hvis der laves en sektorplan kan det være temaer områdevis, f.eks. en parkeringsplan. /5/
Arealplanlægning
I forlængelse af den fokus der har været på landtransport, herunder den trafikale og miljømæssige belastning, samt en forventning om en stigning i den samlede godsmængde, er der skabt ny interesse for søtransport som alternativ til land- og banetransporten.
Det er kommunens mål, at havnen skal udvikles som et erhvervsmæssigt trafikknudepunkt, hvor vand-, vej- og banebaseret varetransport kan ske optimalt.
Det er ligeledes et mål, at der skal sikres tilstrækkelige og velbeliggende erhvervsområder, hvortil der er gode transport- og adgangsforhold. En konsekvens af dette er, at kommunen har udlagt erhvervsområder, såvel industri som kontor, tæt ved motorvejen.
Trafik- og miljøhandlingsplan for Odense, 1993
Trafik- og miljøhandlingsplanen supplerer de mål, der er omtalt i kommuneplanen. Derudover præciserer planen indsatsområder og midler for, hvordan målene kan nås.
I planen er der opstillet mål i relation til:
| trafiksikkerhed |
| støj |
| luftforurening |
| energiforbrug |
| visuelt miljø |
I følge handlingsplanen vil kommunen bl.a. arbejde for:
| at belægningen i bybustrafikken forøges, bl.a ved hjælp af direkte ruter, pendler-, servicelinier, takstændringer m.m. |
| at cykeltrafikken fremmes, bl.a. ved at sikre en fortsat udbygning af rutenettet for cyklister |
| at samkørslen fremmes |
| at det bliver nemmere at finde en parkeringsplads, således at parkeringssøgende trafik kan minimeres |
| at der opnås en mere glidende trafikafvikling, bl.a. ved optimering af signalanlæggene |
| at der undgås unødige vejlukninger og ensretninger, der forøger energiforbruget |
| mere miljøvenlig afvikling af den tunge trafik, bl.a. ved etablering af et rutenet for tung trafik, og ved at undersøge mulighederne for en samordnet distribution af varer til Bymidten |
I planen er der vurderinger af, hvordan energiforbruget kan begrænses. På baggrund af forudsætninger om en begrænset vækst i biltrafikken, store forbedringer for cykeltrafikken og den kollektive trafik, etablering af en bompengeordning, halvering af antallet af private p-pladser osv., er det konstateret, at kommunens muligheder for at påvirke det totale energiforbrug er beskedne.
P-søgesystem i Odense
Odense kommune indførte i juli 1993 et P-system for Bymidten, der omfatter dels et passivt informationssystem, som henviser til 5 P-områder, dels et dynamisk henvisningssystem, som skal sikre, at trafikanterne fra Cityringen og indefter får information om, hvor der er ledige pladser. Parkeringsafgiften er i forbindelse med indførelse af systemet ændret fra 4 kr./time til 3, 5 og 6 kr./time afhængig af den pågældende plads’ beliggenhed.
Formålet med dette system var:
| at overflytte en del af den parkeringssøgende trafik fra den centrale del af Bymidten til P-pladserne ved Cityringen |
| at mindske søgetrafikken efter ledige P-båse |
| at flytte trafikanter fra personbiler til andre transportmidler |
| at vejlede bilisterne med søgeruter til parkeringspladserne |
Konsekvenser
Konsekvenserne af P-systemet forventedes at være en generel reduktion i personbiltrafikarbejdet og overflytning af personbiltrafik fra den centrale del af Bymidten til Cityringen, med deraf følgende positive miljøeffekter i den centrale del af Bymidten. P-systemet er blevet evalueret i august 1994 i forbindelse med en før-efter undersøgelse. Resultaterne har bl.a. vist, at:
| Søgetrafikken efter ledige P-båse ser ud til at være faldet |
| Bilisterne tilsyneladende anvender de vejledte søgeruter til Bymidten |
| Trafikarbejdet på det udvalgte vejnet mod forventning er steget med 5 - 10 % |
| P-systemet ikke har medført overflytning af den parkeringssøgende trafik fra den centrale del af Bymidten til P-pladserne ved Cityringen |
| Belægningsprocenten er øget på de centrale p-pladser i Bymidten, og reduceret på P-pladserne ved Cityringen |
| P-systemet ikke har medført en overflytning af trafikanter fra personbiler til andre transportmidler |
Det er vurderet, at P-systemet ikke har haft nævneværdige konsekvenser for miljøbelastningen. I evalueringen er der dog ikke foretaget beregninger af miljøbelastningen.
Sammenfatning
Odense kommune vurderer, at der er et udmærket samarbejde på tværs af sektorerne, og der er en udmærket sammenhæng mellem kommune- og trafikplanlægningen. Det er et mål, at man så vidt muligt skal have en udvikling i retning af lokalområder, der balancerer i sig selv. Dog erkendes det, at det næppe er muligt i dag.
Sammenhængen mellem trafik- og kommuneplanlægningen sker i kommuneplanen, og ved at sikre, at der er et tæt samarbejde mellem planlægningskontoret og trafikafdelingen. Forvaltningerne er gode til at snakke sammen på tværs - både trafikfolk og kommuneplanfolk, og man er også god til at vurdere den tidligere planlægning, udsagn fra politikere og borgere, således at disse forhold inddrages i kommune- og trafikplanlægningen. /5/
Planlægningen vil altid være en afvejning af relevante interesser og de modsætninger der er til stede. Således også i trafik-, miljø- og kommuneplanlægningen.
Det er politisk bestemt fra sag til sag, om det er intentionerne i den fysiske planlægning eller i trafikplanlægningen der "er stærkest" i det pågældende tilfælde. Enhver planlægning er et puslespil, og det er således sjældent "enten-eller", men der er i høj grad tale om en form for forhandlingsplanlægning. /5/
Kommunen har opstillet mål vedrørende bl.a. en reduktion af trafikkens energiforbrug, men samtidig erkendes det, at kommunens muligheder for at påvirke dette felt er yderst begrænset. Ligeledes er det et mål at reducere den bilbaserede bolig-arbejdsstedstrafik, bl.a. ved at satse på forbedrede vilkår for cykeltrafikken og den kollektive trafik.
Det vurderes, at kommunen via sin planlægning forsøger at begrænse biltrafikarbejdet og de afledte miljøgener, bl.a. ved at have udmærkede intentioner om, at der skal være reelle alternativer til personbiltrafikken, og ved at have intentioner om, at godstrafikken skal overflyttes til søtransport, hvilket bl.a. skal fremmes ved en udbygning af erhvervsområder på havnearealerne.
Endelig skal det nævnes, at Odense har fået støtte til etablering af en delebilordning i Odense. Hensigten med denne ordning er, at borgerne via abonnement til delebilforeningen har mulighed for at benytte en bil efter behov, og kun betale for bilen i denne periode. Målet med denne ordning er, at man vil kunne reducere trafikbelastningen, især i byområdet, bl.a. som følge af, at bilejerskabet kan reduceres.
På trods af disse udmærkede intentioner har kommunen nedprioriteret indsatsen for en reduktion af energiforbruget. Kommunen har i stedet prioriteret de lokale forhold, f.eks. trafiksikkerhed, højt.
I forlængelse heraf bør nævnes, at den førte parkeringspolitik med de lave parkeringsafgifter ikke vil have nogen effekt i relation til en reduktion af biltrafik: Den gennemførte evaluering har også vist, at trafikarbejdet er steget, og at der ikke er sket en overflytning af trafikanter fra personbiler til andre transportmidler.
Det vurderes ligeledes, at der i kommunen er en udmærket sammenhæng mellem den fysiske planlægning og trafikplanlægningen med henblik på at forsøge at begrænse trafikken og dens miljøbelastning. Dette skal naturligvis ses i relation til, at der i de fleste tilfælde er tale om forhandlingsplanlægning, hvor de forskellige interesser bliver afvejet.
Generelt kunne der ønskes en mere helhedsbetragtet planlægning - f.eks. ved ikke at se på en vej som en strækning, men snarere at se vejen som en del af et større område. Det kunne også være relevant at se på miljøet i et større område fremfor langs vejen. Mange gange kan det være svært at gøre noget strækningsvis, og her kunne områdevise betragtninger måske give nogle nye muligheder for at fremhæve andre kvaliteter, der kan opprioriteres som "et plaster på såret" for nogle negative trafikale og miljømæssige forhold. Der skal ses mere på at give nye kvaliteter i stedet for de dårlige forhold, det er vanskeligt at gøre noget ved. Det er svært at sige om en sådan betragtning kan integreres - kommunen vil måske forsøge en sådan model i næste kommuneplanrevision. /5/
3.3 Kommune- og trafikplanlægning i Svendborg
Kommuneplan for Svendborg
I følge kommuneplanen er det målet, at det overordnede vejnet skal fordele trafikken i byen og tage presset af lokalområderne og Bymidten. Til opfyldelse heraf er der foreslået en række projekter til udbygning af vejnettet, og det er hensigten at vejnettet skal udvikles miljøvenligt og rationelt.
Derudover er der et behov for trafiksaneringer i en række lokalområder med henblik på at hindre eller begrænse gennemkørende trafik.
Arealplanlægning
De større koncentrationer af arbejdspladser er for de flestes vedkommende lokaliseret hensigtsmæssigt i forhold til det overordnede vejnet. Bortset fra erhvervsområderne ved havnen ligger de større koncentrationer ved omfartsvejen. Erhvervsområdet ved havnen giver anledning til en del tung trafik på den indre ringvej.
Blandt andet af hensyn til erhvervsudviklingen forsøger man via et tværkommunalt samarbejde at sikre en motorvej eller motortrafikvej mellem Odense og Svendborg
Trafik- og miljøhandlingsplan for Svendborg, 1995-2007
Trafik- og miljøhandlingsplanen udstikker de overordnede mål for kommunens udvikling og sikrer en koordinering af kommunens aktiviteter i relation til trafiksektoren. Det overordnede mål er at fremme en miljømæssig bæredygtig udvikling i Svendborg Kommune.
I handlingsplanen er der formuleret mål for en række trafik- og miljørelevante temaer. Der er opstillet mål i relation til:
| trafikafvikling |
| sikkerhed |
| energiforbrug |
| luftforurening |
| støj |
| barriere- og risikovirkning |
| personbiltrafik |
| varetransport |
| kollektiv trafik |
| cykel-gangtrafik |
Målene er differentieret efter, hvorvidt der er tale om kommunale eller nationale mål, og også efter hvorvidt der er tale om kommunale muligheder for opfyldelse af målene.
Svendborg kommune har, i deres egen målformulering, fokuseret på trafikafvikling (herunder mål for personbiltrafik, varetransport, kollektiv trafik og cykel- gangtrafik), trafikstøj, barriere- og risikovirkning samt visuelt miljø.
På trafikområdet er det kommunens mål at:
| skabe bedst mulig fremkommelighed under hensyntagen til miljøforholdene |
| skabe god tilgængelighed og parkeringsmuligheder ved væsentlige trafikmål |
| forbeholde det overordnede vejnet for gennemkørende trafik |
| medvirke til en overflytning af dele af personbiltrafikken til mindre miljøbelastende transportmidler |
| skabe god tilgængelighed i og omkring bymidten |
| sikre gode tilkørsels- og parkeringsforhold for varetransporten til væsentlige trafikmål |
| øge anvendelsen af den kollektive trafik |
| forbedre servicen i den kollektive trafik |
| øge fremkommeligheden for den kollektive trafik ved at give den prioritet |
| øge cykling og gang som dagligt transportmiddel |
| øge fremkommeligheden og at skabe god tilgængelighed til væsentlige trafikmål for cyklister og fodgængere |
Målene for sikkerhed, luftforurening og energiforbrug er lig med de statsligt opstillede målsætninger.
Der er et stort ønske om at kunne flytte noget lastbiltrafik til coastertrafik, men det er i høj grad et spørgsmål om at ændre nogle afgifter på såvel statsligt som EU-niveau, og det tager lang tid, men Svendborg arbejder på sagen. Erhvervslivet er positiv herfor, men de tænker ikke særlig langsigtet - det er den kortsigtede økonomiske gevinst, der er afgørende. /6/
Det er vanskeligt at ændre trafikarbejdet på lange regionale ture - i den sammenhæng er der tale om meget idealistiske betragtninger. For disse ture er økonomi og tid en altafgørende faktor for transportmiddelvalg og rutevalg, og her er bilen de andre transportmidler overlegen. Det er disse faktorer, der er afgørende for adfærdsmønsteret. Adfærdsmønsteret kan kun i begrænset omfang ændres via kampagner, og effekten vil formodentlig kun være på kort sigt. /6/
For at nå målene vil kommunen anvende følgende virkemidler:
| hastighedsdæmpning og regulering i øvrigt af bymidtegaderne |
| samordning af lysreguleringer |
| trafikstyring via parkeringsinformation m.m. |
| hastighedsklassificere vejnettet |
| gennemføre foranstaltninger for særligt støjbelastede boliger (foranstaltningerne er ikke præciseret) |
| anlægge cykelstier/-baner |
| gennemføre kampagner for øget trafiksikkerhed |
| gøre det mere attraktivt at benytte cyklen mellem bolig og arbejde |
| forbedre den offentlige cykelparkering |
Trafik- og miljøregulerende projekter
Svendborg Kommune modtog i 1995 støtte fra Miljøministeriet til gennemførelse af et trafiksaneringsprojekt i Bymidten bestående af fire delprojekter. Aktiviteterne i det samlede projekt skal ses som et led i arbejdet med fredeliggørelse af Bymidten. Midlerne hertil var primært:
| ombygning af kryds og strækninger med henblik på en reduktion af gennemkørende trafik og en forbedring af sikkerheden for lette trafikanter |
| gennemførelsen af en informationskampagne |
Konsekvenser
Det vurderedes, at projekterne ville have en hastigheds- og trafikreducerende effekt med en forøget trafiksikkerhed til følge. Projekterne blev evalueret i 1995 og 1996, og det kan konkluderes, at projekterne visse steder har opfyldt målet om en reduktion af biltrafikken, mens det ikke er lykkedes andre steder. Derimod er det ikke lykkedes at ændre bilisternes rutevalg.
De øvrige forventninger til projekterne, primært de sikkerhedsmæssige aspekter for lette trafikanter er opfyldt.
For informationskampagnen konkluderes det, at debatmaterialet tilsyneladende ikke har været tilstrækkeligt provokerende, og at Svendborg tilsyneladende er for stor til en samlet debat. Samtidig bør debatten føres i lokalområder og være relativ konkret.
Svendborg - sikker cykelby
I forbindelse med kortlægningen af trafikkens miljøkonsekvenser har kommunen konstateret, at der er en række kryds og strækninger med mange uheld, hvor især cyklister er udsatte.
I forlængelse heraf er Svendborg Kommune gået i samarbejde med Vejdirektoratet, Politiet, Dansk Cyklist Forbund, Danmarks Naturfredningsforening og By- og Landskabsrådet om projektet "Svendborg - sikker cykelby". Det overordnede formål med projektet, som løber i perioden 1995-98, er;
| at øge cykel- og gangtrafikkens andel af transportarbejdet fra 8 til 12 % inden 2005 |
| at forbedre sikkerheden og trygheden for cyklister |
Midlerne til at nå de opstillede mål vil være:
| øget fremkommelighed og mindre ulykkesrisiko for cyklister ved etablering af sikre cykelforbindelser |
| differentierede tilbud til cyklister (parkering, cykelruter, vedligeholdelse etc.) |
| synliggørelse af projektet via informationskampagner o.lign. |
Med henblik på at reducere biltrafikken vil kommunen gennemføre projekter, der har til hensigt at forbedre cyklisternes vilkår - der tales om "cyklisternes motorvej ind til byen". Der vil ligeledes blive indført kommunale firmacykler, og kommunen har planer om at iværksætte et forsøg med at medtage cyklen i bussen. Kommunen er ikke afskrækket af et tilsvarende forsøg i Vejle. /6/
Parkeringsforhold
Svendborg havde elektronisk P-søgesystem før flere af de større byer. /6/
P-søgesystemet omfatter i alt 630 p-båse, men der er ikke foretaget nogen evaluering af, hvordan P-søgesystemet fungerer eller hvilke trafikale effekter P-søgesystemet har resulteret i.
Der foregår en traditionel diskussion med handelsstandsforeningen om antallet af parkeringspladser samt behovet herfor. Med etableringen af P-søgesystemet er der opnået en god information for bilisterne, men en væsentlig effekt har tillige været, at såvel kommunen som handelsstandsforeningen har fået klarhed over belægningen time for time, hvilket har betydet at parkeringsdiskussionen er minimeret. P-søgesystemet er således blevet et godt arbejdsredskab for både kommunen og handelsstandsforeningen. /6/
Der ligger en indstilling klar til indførelse af parkeringsafgifter på strategiske pladser. Det forventes, at parkeringsafgifterne på kort sigt vil medføre en reduktion i antallet af parkerede biler, men på langt sigt vil udnyttelsen stige igen. Provenuet fra parkeringsafgifterne skal, efter hensigten, benyttes til forbedringer af byens rum og pladser. /6/
Det er målet at frigøre byen for så meget trafik som muligt, især den gennemkørende trafik. Et middel hertil kan bl.a. være anlæg af parkeringspladser i periferien af bymidten. /6/
Sammenfatning
Generelt er der en god koordinering, og der er et godt samarbejde på tværs af afdelinger og faggrupper. Koordineringen kan altid gøres bedre - bl.a. ved at give de involverede personer nogle fælles oplevelser, således at de lettere forstår hinandens tankegange, arbejdsgange og problemstillinger bedre. Det er dog vanskeligt at få folk til "at bryde ud" af deres faglige nicher, og det giver vise problemer med henblik på at opnå flere helhedsbetragtninger. /6/
Kommunen har opstillet en del målsætninger i forlængelse af de nationalt opstillede mål. Samtidig er kommunen gået et skridt videre med henblik på at arbejde i retning af, at gøre det mere attraktivt at benytte andre transportmidler end personbilen. Det vurderes, at de virkemidler, der tages i brug primært vil være rettet mod et forsøg på at reducere den lokalt orienterede biltrafik, hvilket naturligvis også er en væsentlig del af målopfyldelsen.
Cykeltrafikken er højt prioriteret i Svendborg, og det vurderes, at de foreslåede tiltag vil være medvirkende til en vis reduktion i trafikarbejdet, dog kun begrænset i den store sammenhæng.
Derudover vil Svendborg benytte parkeringspolitikken aktivt, både med hensyn til at lette tilgangen til parkeringspladserne, men også med hensyn til at begrænse trafikken, især i Bymidten. I den forbindelse tales der både om indførelse af P-afgifter og etablering af p-pladser i periferien til Bymidten, hvilket kan medvirke til en aflastning af trafik- og miljøbelastningen i Bymidten.
I forhold til de overordnede mål, hvor det også vil være nødvendigt med en reduktion af det regionale trafikarbejde og den deraf skabte luftforurening vurderes det, at de anvendte virkemidler kun vil have begrænset effekt. Dette underbygges af kommunale udtalelser om, at det er vanskeligt for kommunen at medvirke til en påvirkning af det regionale trafikarbejde, idet alternativerne til personbilen ikke er attraktive nok, bl.a. fordi bilen er de øvrige alternativer overlegne i forhold til økonomi og tid.
Det er værd at bemærke, at Svendborg har gennemført en informationskampagne, hvor de har konkluderet, at den tilsyneladende ikke var konkret og lokal nok. Dette kan indikere, at informationskampagner måske ikke er et godt middel i forbindelse med fokusering på regionale trafikforhold. I givet fald skal kampagnerne gøres konkrete og gentages med jævne mellemrum
Endelig kan det nævnes, at Svendborg med støtte fra Miljøstyrelsens pulje under Bytrafikprojektet har igangsat et projekt, der skal undersøge, hvordan kommunen kan bidrage til at opfylde de nationale CO2-målsætninger.
3.4 Kommune- og trafikplanlægning i Middelfart
Kommuneplan for Middelfart
I kommuneplanen er der planer om anlæg af enkelte nye veje i det overordnede vejsystem, primært med henblik på adgangsbetjening af nye erhvervsområder og aflastning af eksisterende områder for gennemkørende trafik. Det er ligeledes et mål, at veje i fremtidige boligområder anlægges med henblik på at holde hastigheden nede og sikre de lette trafikanter.
Trekantområdet ligger meget tæt på, og det er nemt at komme til området, hvilket betyder at der er en del pendling samt indkøbs- og fritidstrafik. Der er næppe virkemidler, der kan medvirke til at regulere denne trafik. Pendlingstrafikken vil formodentlig ikke kunne reguleres via et integreret samarbejde kommunerne imellem om lokalisering af boliger og arbejdspladser. Kommunen "bygger" det antal boliger der er behov for/efterspørgsel på uanset de trafikale konsekvenser. /7/
Middelfart samarbejder relativt tæt med de øvrige kommuner i Trekantområdet, og der satses på en kraftigt vækst, som kommer alle kommunerne til gode. Samarbejdet er primært orienteret mod udviklingen af området, og er baseret på en traditionel vækstfilosofi - der er ikke megen diskussion om trafikplanlægning, miljøbelastning, energiforbrug o.lign. Forummet for samarbejdet kunne evt. bruges til at diskutere de nævnte forhold. /7/
Trafik- og miljøhandlingsplan for Middelfart, 1996
På baggrund af en kortlægning af trafikkens miljøgener i 1995 har kommunen udarbejdet en trafik- og miljøhandlingsplan i 1996. Trafik- og miljøhandlingsplanen skal ses som kommunens bidrag til at sikre en mere miljøvenlig lokal, regional og global udvikling på trafikområdet.
Det er kommunens mål, at Middelfart bliver en mere trafiksikker og miljøvenlig kommune. Målene skal generelt nås ved regulering af biltrafikken i Middelfart by, bedre kollektiv trafik og bedre forhold for lette trafikanter. Kommunen har opstillet mål for:
| trafiksikkerhed |
| energiforbrug |
| luftforurening |
| støjforurening |
| barriereeffekt |
| visuelt miljø |
I trafik- og miljøhandlingsplanen er der formuleret mål for reduktion af energi og CO2 i 2035. Det er et stykke frem i tiden! Opfyldelsen af målene baseres på statslige indgreb og tekniske virkemidler. Ansvaret lægges væk fra kommunen - kommunens eneste muligheder for påvirkning er via forbedrede cyklistforhold, og forbedret kollektiv trafik. /7/
De midler kommunen vil benytte for at nå målene er:
| trafiksaneringer, herunder ombygning af kryds og strækninger |
| optimering af grønne bølger med henblik på at få en mere glidende trafikafvikling |
| sikring af lette trafikanter |
| prioritering af bustrafikken |
Trafik- og miljøhandlingsplanen indeholder en overordnet konsekvensvurdering af en række af de foreslåede handlingstiltag. Konsekvensvurderingen er rettet mod lokalt forekommende effekter. Der er dog vurderet konsekvenser i relation til luftforurening og energiforbrug, men det konstateres, at de vigtigste midler på disse områder kræver en koordineret indsats fra statens side. Dertil kommer, at teknologiske forbedringer tillægges stor betydning.
Der anvendes almindeligvis virkemidler, der har til hensigt at dæmpe biltrafikkens hastigheder eller forbedre fremkommelighed og sikkerhed for cyklister. Anvendelsen af virkemidler er ikke valgt for at begrænse det samlede trafikarbejde. I forbindelse med omlægning af Østergade har der f.eks. været en forventning om at flytte noget trafik til andre lokaliteter, men der har ikke været en målsætning om, at det samlede trafikarbejde skulle reduceres. Uanset dette har der dog været en forventning om, at det ville være muligt at flytte noget biltrafik over som cykeltrafik. Det er svært at sige om dette er lykkedes, idet såvel bil- som cykeltrafikken er steget ved det pågældende projekt. /7/.
Sammenfatning
De opstillede mål og de foreslåede virkemidler sigter mod en reduktion af lokalt forekommende trafik- og miljøproblemer. Det er der ikke noget unaturligt i, da kommunen primært planlægger og gennemfører planlægningen indenfor kommunens egne rammer.
Det er bemærkelsesværdig, at kommunen har nogle skrappere mål for energiforbrug og CO2-emission end de statslige mål. Kommunen erkender dog, at det er vanskeligt, at nå målene alene ved en indsats på lokalt niveau. Den teknologiske udvikling tillægges stor betydning med henblik på at nå målene.
Kommunen er klar over, at der også skal tages stilling til de overordnede aspekter, men der er en tendens til, at ansvaret for at nå en del af målene skubbes over på andre myndigheder. Dertil kommer, at man konstaterer at målsætningen rækker helt frem til 2035, hvilket er langt fremme i tiden. Dette kan tolkes som en indikation af, at det er vanskeligt at gøre noget nu, eller at tage problemet alvorligt, når tidsperioden er så lang.
De lokale virkemidler anvendes på nuværende tidspunkt ikke for at reducere det samlede trafikarbejde. Der er ikke store forventninger til, at en reduktion i det samlede trafikarbejde skal være et middel for at opnå de stillede mål.
Det er svært at gøre noget ved personbiltrafikken, fordi bilen har formået at stille sig meget stærkt i det samlede trafikarbejde. /7/
Kommunen satser en del på samarbejde med Trekantområdet, og håber at få del i den vækst, der forventes her. I dette samarbejde, som har et vist regionalt aspekt, indgår kun den overordnede kollektive trafik i diskussionen, og det konstateres, at den lokale trafik mellem Middelfart og den øvrige del af Trekantområdet næppe kan reguleres via en mere integreret planlægning.
På trods af intentionerne omkring energiforbruget er der ikke umiddelbart tegn på, at de regionale aspekter på trafikområdet inddrages nævneværdigt i forbindelse med trafikplanlægningen.
Kommunen mangler en tydeligere statslig indgriben til opfyldelse af de opstillede mål. I forhold til det samlede trafikarbejde, energiforbruget og de samlede emissioner, er det ikke tilstrækkeligt med en kommunal indsats - det er kommunens synspunkt, at det primært er statens opgave at sikre opfyldelsen af målene.
3.5 Konsekvensvurderinger og evalueringer
Det er undersøgt, i hvilket omfang konsekvensvurderinger og evalueringer indgår som en del af planlægningen. Udgangspunktet for denne delanalyse er synspunkter fra interviewene.
Definition
Med konsekvensvurdering menes der en før-analyse af et givet projekts forventede effekter.
Med evaluering menes der en efter-analyse af de reelt forekommende effekter af et projekt.
Konsekvenser
Konsekvensvurderinger og evaluering af gennemførte projekter er en af de vigtigste aktiviteter med henblik på at få kendskab til, hvilke konsekvenser der skal tages højde for i forbindelse med beslutning af et givet projekt samt hvilke effekter der reelt forekommer ved det pågældende projekt. Evalueringer er således med til at vurdere kvaliteten af de gennemførte konsekvensvurderinger og dermed skabe et bedre vidensgrundlag om effekten af forskellige virkemidler.
Det vurderes, at konsekvensvurderinger og evalueringer i et vist omfang er oversete discipliner i forhold til lokale og regionale forhold.
Med hensyn til konsekvensvurderinger, så anvendes der systematisk prioriteringsmodeller for alle større projekter i Fyns amt, således at disse bliver vurderet med henblik på optimering af infrastrukturen og samfundsøkonomien. I modellerne indgår ligeledes miljømæssige forhold. I prioriteringsmodellerne indgår såvel lokale som regionale aspekter. Bygennemfarter har en særlig prioriteringsmodel, hvor miljøparametrene medtages mere detaljeret. Konsekvensvurderinger gennemføres dog ikke systematisk for helt små projekter. /4/
I følge amtet gennemføres der konsekvensvurderinger som en del af beslutningsgrundlaget ved større projekter, men amtet erkender dog, at anvendelsen af konsekvensvurderinger kunne være mere omfangsrig i relation til mindre projekter.
De enkelte små projekter må vurderes for, om det ressourcemæssigt kan svare sig at lave en detaljeret miljøkonsekvensvurdering. Der er grænser for, hvor meget man normalt kan få ud af at miljøkonsekvensvurdere enkeltstående små tiltag, men den generelle effekt ved brug af de forskellige typer tiltag kan vurderes.
Blandt kommunerne gælder stort set de samme forhold. Der gennemføres en del konsekvensvurderinger, men der er ikke oparbejdet nogen form for systematik, hverken omkring metoden eller omkring projekttyperne.
Man er relativt god til at foretage konsekvensvurderinger, på det niveau, at projekternes fordele og ulemper diskuteres igennem i analysefasen, men der er ikke etableret nogen form for systematik omkring konsekvensvurderinger. Det er primært store projekter eller projekter der har stor offentlig bevågenhed, der gennemføres konsekvensvurderinger for. For mindre projekter gennemføres der sjældent konsekvensvurderinger, hvilket kan resultere i hovsa-løsninger. Konsekvensvurderinger vil altid kunne gøres bedre. /6/
Med hensyn til større projekter/byggerier er der en god tradition for trafikale konsekvensvurderinger - både områdevis og med hensyn til trafik, sikkerhed o.lign. på vejnettet. I forbindelse med parkeringsplanen blev der også gennemført store konsekvensvurderinger, hvor der var mange vurderinger af de trafikale konsekvenser. /5/
Ved ombygning af veje er der stor interesse for hvor trafikken flytter hen - både fra teknikernes, politikernes og borgernes side. Ligeledes ved store bebyggelser, f.eks. centre. I forbindelse med etablering af nyt center i Odense har der været en del regionale konsekvensvurderinger, bl.a. fordi der var et krav om en VVM-vurdering, men hvis projekterne ikke kræver VVM, så gennemføres der ikke nødvendigvis vurderinger af de regionale konsekvenser. /5/
De fleste projekter ligger indenfor Odense Kommune og har stort set kun effekter her - de regionale effekter er marginale. Alle de små tiltag bliver sjældent konsekvensvurderet, og det er problematisk, idet "halvdelen" af hvad der sker i byen - det er summen af alle de små tiltag. /5/
Det er kendetegnende, at det primært er de store projekter, der gennemføres konsekvensvurderinger for. Dette er fornuftigt i relation til de regionale forhold, idet det antages, at det er disse projekter, hvor der oftest vil være trafikale og/eller miljømæssige effekter på regionalt niveau. Imidlertid er det problematisk, at alle mindre projekter ikke udsættes for nogen konsekvensvurdering, idet der totalt set gennemføres langt flere mindre projekter end store projekter, og de samlede effekter af alle de små projekter kan være ganske betydelige.
Derudover er der situationer, hvor der kun gennemføres konsekvensvurderinger, fordi der er krav herom - det gælder f.eks. projekter der er VVM-pligtige eller projekter der gennemføres med tilskud fra en statslig puljeordning.
Der er ikke nogen tradition for at gennemføre konsekvensvurderinger inden vedtagelse og gennemførelse af projekter. Konsekvensvurderinger gennemføres kun ved store projekter (f.eks. ombygning af Østergade, byens hovedgade), og såfremt der er krav om det, hvilket f.eks. gælder ved støttede puljeprojekter. /7/
Evalueringer
Der gennemføres konstant før-efter analyser, for at vurdere, om effekten har været som forventet. Der er en klar vægtning af sikkerheden. Evalueringer gennemføres relativt lokalt. Spørgsmål om hvor trafikken forsvinder hen eller hvor den kommer fra berøres kun sjældent. /4/
De fleste af amtets projekter har ikke umiddelbart resulteret i en forøgelse af trafikarbejdet, men det kan ikke udelukkes, at et projekt, der er bedst i henhold til prioriteringsmodellerne også resulterer i et større trafikarbejde. Sigtet med prioriteringsmodellerne har dog været at undgå dette. /4/
Kommunen har fået støtte til en del projekter. I disse projekter er der et krav om, at der skal gennemføres evalueringer. Derudover har kommunen sat sig som mål, at der skal gennemføres evalueringer, men det er svært at få tid til det. Det bunder dog i et spørgsmål om prioritering. Såfremt opgaven prioriteres vil der også være tid til den. Der er ikke opbygget nogen systematik omkring evalueringer. Det er primært ressourcemæssige forhold, arbejdsmetoder og traditioner der er bestemmende for, at der kun i begrænset omfang gennemføres evalueringer. Fremtiden vil formodentlig kræve, at der bliver brugt flere ressourcer på evalueringer. /6/
Evaluering af projekter gennemføres nogle gange, men det er meget afhængig af projektets størrelse. Hvis det er et større projekt er man jo altid interesseret i at se om det nu er gået som man havde forventet. Evalueringer er f.eks. gennemført ved indførelse af P-afgifter og P-søgesystem. /5/
Der gennemføres normalt før- og efteranalyser ved trafiksaneringer. Regionale aspekter inddrages sjældent i evalueringen, og der er sjældent analyser af, hvor trafikken reelt kommer fra. /5/
Sammenfatning
Med hensyn til konsekvensvurderinger og evalueringer af gennemførte projekter må det konstateres, at konsekvensvurderinger af projekter tilsyneladende ikke inddrager konsekvenser i et regionalt omfang, men primært lokalt forekommende konsekvenser. Såfremt der gennemføres evalueringer fokuseres der ligeledes på lokale problemer, og der inddrages sjældent regionale aspekter.
Omfanget af konsekvensvurderinger og evalueringer kan relateres til følgende projekttyper:
"Projekttyper"
| Små projekter: Et lille projekt er den type projekter der er flest af i kommunerne - det kan f.eks. være en mindre omdannelse af arealanvendelsen, mindre trafikreguleringer, ombygninger af nogle få gader med hastighedsdæmpende foranstaltninger el.lign. Et lille projekt vil i sig selv ikke have nogen væsentlig effekt for trafikforholdene. Derimod gennemføres der så mange små projekter, at summen af disse udmærket kan have en effekt for trafikforholdene. |
| Store projekter: Et stort projekt vil i sig selv kunne have betydning for trafikforholdene både på kommunalt og regionalt niveau. Et stort projekt kan f.eks. være etablering af et stort handelscenter, et kulturcenter eller en total fredeliggørelse af en bymidte for biltrafik. |
Aktivitetsniveau for konsekvensvurderinger og evalueringer
I nedenstående figur er det forsøgt at sammenfatte et relativt niveau for, hvor ofte der gennemføres henholdsvis konsekvensvurderinger og evalueringer af forskellige projekttyper. I sammenfatningen er der skelnet mellem effekter på et lokalt niveau og effekter på det regionale niveau.
Som vist i figuren er det vurderet, at det for små projekter er sjældent, at der gennemføres såvel konsekvensvurderinger som evalueringer. I forhold til de regionale forhold gennemføres der stort set aldrig, vurderinger eller evalueringer. Det hænger sammen med, at der for små projekter stort set aldrig vil forekomme effekter, der kan måles på det regionale niveau.
For store projekter gennemføres der oftere konsekvensvurderinger og evalueringer af såvel lokale som regionale forhold. Disse projekter er ofte så store, at der er væsentlige trafikale konsekvenser. Dog vurderes det, at inddragelsen af regionale forhold kan øges.
De konsekvensvurderinger og evalueringer der er gennemført har været nært knyttet til de lokale aspekter, der er praktisk taget ikke inddraget nogle regionale aspekter - udover lidt trafiktællinger på de overordnede veje i Middelfart. I dette tilfælde er der kun set på forholdene indenfor kommunegrænsen. /7/
En systematik omkring konsekvensvurderinger og evalueringer samt et formaliseret samarbejde med kommunerne vil, naturligvis, resultere i mere viden for fremtiden. Oparbejdelse af systematik samt mere formaliseret samarbejde kræver flere ressourcer og det vil også afhænge af, hvad en kommune kan løfte af opgaver. Kommunens størrelse betyder meget for, hvad kommunen kan - mange gange forventes det, eller er det nødvendigt, at amtet løfter den slags opgaver. /4/
Puljeprojekter
Derudover er der de såkaldte puljeprojekter (projekter, hvor der er ydet helt eller delvis støtte fra en statslig aktivitetspulje, f.eks. Miljøstyrelsens "Trafik- og miljøpulje"). For disse projekter er gennemførelse af evalueringer en forudsætning for, at der kan ydes støtte. Evaluering af regionale forhold afhænger af det pågældende projekt.
I forbindelse med såvel konsekvensvurderinger og evalueringer er det almindeligt, at det er den pågældende myndighed alene, som udfører den pågældende aktivitet. Et tværgående samarbejde mellem kommunerne og med amtet er sjældent.
Konsekvensvurderinger og evalueringer gennemføres uden kommunernes inddragelse. /4/
Der er enighed om, at konsekvensvurderinger og evalueringer er af stor betydning for udarbejdelse af et tilfredsstillende beslutningsgrundlag samt opbygning af relevant viden.
Trafik- og miljøhandlingsplanen har givet et betragteligt løft i relation til såvel konsekvensvurderinger som evalueringer, idet der blev opbygget et godt datagrundlag, bl.a. med detaljeret gennemførte trafiktællinger i hele byen. Der har været planer om en opfølgning på dette datagrundlag i 1997 eller 1998, men det nås næppe. /7/
Det erkendes, at såvel konsekvensvurderinger som evalueringer giver et utrolig godt grundlag for det videre arbejde, men det er ikke realistisk at udvide denne aktivitet indenfor de gældende rammer. Kommunen er ikke i besiddelse af de nødvendige værktøjer og de nødvendige ressourcer til selv at gennemføre konsekvensvurderinger og evalueringer på alle projekter. /7/
Med henblik på en øget fokusering på de regionale aspekter er det uhensigtsmæssigt, at konsekvensvurderinger og evalueringer i så stor udstrækning gennemføres af en myndighed. I den forbindelse er det naturligt at der primært sættes fokus på de lokale aspekter, mens de regionale aspekter nemt glemmes. Et tættere samarbejde om såvel konsekvensvurderinger og evalueringer vil i højere grad medvirke til, at alle problemstillinger og evt. interessekonflikter bliver inddraget i arbejdet.
Derudover er det problematisk, hvis kommuner ikke er i besiddelse af den relevante viden eller de nødvendige værktøjer for at gennemføre konsekvensvurderinger og evalueringer.
Ressourcespørgsmålet kan være et andet problem for gennemførelse af konsekvensvurderinger og evalueringer. Imidlertid vurderes det, at der i disse tilfælde i højere grad er tale om et prioriteringsspørgsmål end et ressourceproblem - forstået på den måde, at hvis man prioriterer konsekvensvurderinger og evalueringer, så vil man også have ressourcerne til det!
3.6 Byernes konkurrenceforhold
Der er mange forhold, der kan have betydning for, hvordan den regionale trafik udvikler sig. For det første skal der i en by være forhold, der attraherer trafik fra andre områder uden for byen. Det vil med andre ord sige, der skal "skabes" et regionalt transportbehov. En del af dette transportbehov skabes som følge af, at der er et indbyrdes konkurrenceforhold mellem byerne i en region. Med konkurrenceforhold menes der i denne sammenhæng byernes samlede attraktion i forhold til hinanden. Udover konkurrenceforholdet, som "fastlægger" transportbehovet i en region, vil valget af transportmiddel ligeledes være afgørende for, hvordan den regionale trafik udvikler sig.
I litteraturstudiet er det bl.a. undersøgt, om det er muligt at beskrive eller definere konkurrenceforholdet ud fra nogle enkelte parametre. Umiddelbart har det ikke været muligt, men der er dog fundet en række forhold, som i større eller mindre grad vil være styrende for konkurrenceforholdet mellem byerne.
Konkurrenceparametre
Det forudsættes, at uanset om der er tale om storbyer på europæisk plan, mellemstore danske byer eller endog helt små byer i Danmark, så er der tale om et indbyrdes konkurrenceforhold. Byerne konkurrerer (politisk) om at tiltrække nye aktiviteter. Kendetegnende for de forhold der vurderes at have betydning for konkurrenceforholdet er, at de primært fokuserer på byernes/kommunernes interesser og muligheder for tiltrækning af borgere, forretninger, virksomheder eller investorer, som kan give byen økonomisk fremgang. Der er i væsentlig mindre grad fokuseret på, hvilke trafikale konsekvenser konkurrencen vil medføre.
Byerne konkurrerer indbyrdes på at tiltrække arbejdspladser og skatteborgere. De væsentligste konkurrenceparametre er, udover arbejdspladserne, udbudet af offentlig og privat service, herunder parkeringsforhold, samt skatteprocenten. /7/
I forbindelse med byernes konkurrence med hinanden inddrages ikke, eller kun sjældent, trafikale aspekter. /5//7/
I konkurrencesituationen er det ofte et spørgsmål om tiltrækning af borgere, erhvervsliv og faciliteter i øvrigt. Eventuelle negative konsekvenser må vi lappe bagefter. I konkurrencesituationen tænkes der stort set ikke på trafikale konsekvenser. Der tænkes meget på, hvad kan vi give byen - der tænkes ikke så meget på infrastrukturelle og miljømæssige problemer. /6/
Internationalt perspektiv
I international målestok kan storbyer i en vis udstrækning benytte store begivenheder til omfangsrige byggerier og investeringer i infrastruktur. Dette, sammenholdt med en opnået reklame, kan medvirke til en forøget attraktion. I særlige tilfælde kan en stor investor indgå aftale med den pågældende by eller staten om omfangsrige infrastrukturelle investeringer. Dette kan eventuelt være som betingelse for at foretage investeringen i netop denne by. I et sådant tilfælde vil den pågældende by eller region således være villig til at betale store investeringer for at forstærke dens attraktion i forhold til omverdenen. Et eksempel på dette er placeringen af Eurodisney ved Paris, hvor den franske stat for at få Eurodisney til at vælge netop Paris og ikke f.eks. Ruhrdistriktet måtte foretage omfattende investeringer i motorvejsnet og hotelfaciliteter /24/.
Nationalt perspektiv
Lignende forhold kan ses i danske kommuner og regioner, dog i væsentligt mindre omfang. På kommunalt eller regionalt niveau er der, i stedet for koncerner af Disney´s størrelse, tale om tiltrækning af store virksomheder, storcentre, investorer eller blot borgere med fast arbejde /10/. De er alle medvirkende til, at den pågældende kommune får en større kapitaltilgang.
Derudover kan placering af en større virksomhed eller organisation resultere i en prestige, som giver en form for katalysatoreffekt, således at det bliver mere attraktivt at placere sig i den pågældende kommune. Som eksempel på dette, hvor der ikke har været tale om store offentlige investeringer, kan nævnes placeringen af Det Europæiske Miljøagentur. /10/.
Lokalt perspektiv
Nogenlunde sammenlignelig med Eurodisney er placeringen af et storcenter i periferien af en by, hvor vejombygninger/anlæg og etablering/omlægning af busruter er nødvendig /10/.
Der forgår derfor hele tiden et politisk spil mellem kommunerne om tiltrækning af investorer. Er der ikke virksomheder, storcentre eller organisationer, som søger en placering, kan kommunen gennem forskellige tilbud tiltrække skatteborgere. Investorerne udnytter ofte kommunernes konkurrence til at få de bedst mulige vilkår i forbindelse med placering af virksomheden eller storcentret. I den forbindelse kan investorerne og i mindre grad kommunen blive bestemmende for kommunens byudvikling /10/. En sådan udvikling ses af de forskellige aktørers interesser i forbindelse med etablering af storcentre /10/:
| Staten er ikke interesseret i indblanding i dette, for så vidt angår konkurrenceforholdet. Dette forhold regnes som et kommunalt og et amtsligt anliggende. På det seneste er staten dog gået ind i diskussionen vedrørende storcentrene. |
| Amterne søger at påvirke udviklingen, men ønsker at opretholde et godt forhold til alle kommuner i amtet, således at kommunernes ønsker så vidt muligt bliver tilgodeset. |
| Kommunerne konkurrerer med hinanden og kan derfor ikke enkeltvis yde et modspil til større butikskæder og selskaber. |
| Forbrugerne kræver ikke bestemte indkøbsfaciliteter, men anvender de muligheder, som tilbydes. Forbrugerne forventer, at det offentlige sikrer forsyningen for svagere grupper. Kunder med bil opfatter ikke ekstra tranport i egen bil som en del af varens pris. |
| Investorerne vil investere i større byer og basere investeringerne på kunder med bil, samt forhandle med kommunerne om de bedst mulige vilkår for investeringen. Placering af forretninger vil i stor grad ske i udkanten af byer, bl.a. på grund af gode adgangsforhold for biltrafikken. |
De ovennævnte forhold gør sig ikke alene gældende i relation til storcentre. En lignende tendens kan overføres til problemstillinger for såvel erhvervs- som boligudbygning. For at tiltrække investorer og borgere udlægger kommunerne areal til erhverv, indkøb eller boliger. En attraktiv beliggenhed af disse kan trække investorer og gode skatteborgere fra andre kommuner.
Hvad angår indkøbsforholdene ses en udvikling, hvor den gennemsnitlige indkøbsafstand bliver større og større. Pengestærke forretningskæder koncentrerer sig i byernes centre, mens økonomisk svagere forretninger fortrænges fra det centrale område til periferien, da de ikke kan tilbyde et konkurrencedygtigt prisniveau (discount) og vareudvalg. I byernes udkant etableres storcentre med nem adgang til det overordnede vejnet, men med ringe forhold for cyklister og kollektiv trafik. Da kundernes transportudgifter almindeligvis ikke indregnes i varens pris kan de lokale handlende ikke konkurrere med storcentrene /10/.
I dag placerer kommunerne således indkøbsområder, erhvervsområder og boligområder efter konkurrencehensyn og i mindre grad efter et miljømæssigt bæredygtigt synspunkt. Tiltrækker en kommune trafik fra nabokommunen giver dette et større transportarbejde. Der savnes generelt undersøgelser af dette, men det ser ud til, at de foreliggende undersøgelser af storcentre alle peger i en retning - anlæg af storcentre, beliggende udenfor cityområder giver et større transportarbejde /54/,/23/,/10/.
De opstillede mål vedrørende reduktioner af energiforbruget og CO2-udslippet er mål der er formuleret af miljøgrupperne o.lign. - for realpolitikeren er det et spørgsmål om byens muligheder for vækst, der er afgørende. Væksttiltag ses som et gode og ikke som en skade på naturen. /6/
Der er en tæt sammenhæng mellem byernes oplandsstørrelser og trafikarbejdet. Er en by konkurrencemæssigt stærk har den et stort opland, hvis grænse ligger tæt på en anden by. Dette kan betyde, at en del af oplandstrafikken ikke er rettet mod arbejde og indkøb i det nærmeste egns- eller lokalcenter, men i byen med større attraktion. En sådan situation vil give et større transportarbejde end situationen, hvor den nærmeste by vælges til indkøb og arbejde.
Byernes indbyrdes konkurrenceforhold
Der er et markant konkurrenceforhold mellem byerne på Fyn. Konkurrencen er alene et spørgsmål om tiltrækning af arbejdspladser, skatteborgere og millionærboliger. Der er ikke meget med at trække på fælles hammel - det er alles krig mod alle. I konkurrencesituationen er man "lidt ligeglad" med konsekvenserne. Det er en almindelig vækstfilosofi, der hersker. Man vil have vækst, uanset hvor den kommer fra! /4/
Med den foreliggende afstand mellem projektets byer er den direkte konkurrence mellem byerne begrænset. Egentlig konkurrence vil først opstå i forbindelse med planlægningsmæssigt tunge forhold af regional betydning, såsom etablering af storcentre, tiltrækning af særligt store virksomheder eller anvendelse af økonomiske virkemidler med store omkostninger for trafikanten.
Middelfart konkurrerer ikke med Odense, Svendborg, Nyborg og for så vidt heller ikke med Vejle og Kolding. Samarbejdet i Trekantområdet satser mere på at byerne samarbejder med hinanden end at konkurrere med hinanden. Der er dog tiltider en kraftig konkurrence mellem Kolding, Vejle og Fredericia. Det er vigtigt, at byerne kan fungere i sig selv. Trekantområdet er meget baseret på vækstfilosofien. Denne samt reduktioner i energiforbruget og trafikarbejdet er modsatrettede interesser. Der bliver først fokus på trafikarbejdet, når der er kapacitetsproblemer i infrastrukturen. /7/
I de fleste tilfælde er der tale om konkurrence på oplande mellem byerne. Det er altså et spørgsmål om byernes evne til at tiltrække trafikken fra det åbne land og amtets mindre byer og kommuner.
Der eksisterer et konkurrenceforhold mellem alle byer - de konkurrerer med hinanden, men de støtter også hinanden, hvilket kan tolkes som en form for synergi. I modsætning til erhvervslivet holder man ikke noget skjult for hinanden, man vil gerne frem med hvad man er god til, og hvad man satser på i fremtiden. /6/
Sammenfatning
På baggrund af det gennemførte litteraturstudie har det ikke været muligt at isolere forskellige faktorers betydning for byernes konkurrenceforhold, men der er en række forskellige områder, hvor kommuner og regioner i en vis udstrækning kæmper om at være mere attraktive end naboområderne, f.eks.:
| forhold, der tiltrækker arbejdskraft |
| forhold, der tiltrækker arbejdspladser |
| forhold, der tiltrækker prestigegivende virksomheder |
| forhold, der tiltrækker indkøbsfaciliteter i almindelighed |
| forhold, der tiltrækker detailhandelscentre |
| en godt udbygget infrastruktur |
Hertil kommer skattemæssige forhold, ejendoms-, grund- og huslejepriser, som også har betydning for en kommunes muligheder for tiltrækning af borgere og erhvervsliv. Det er bemærkelsesværdigt, at der tilsyneladende ikke inddrages kulturelle og fritidsmæssige aspekter i vurdering af attraktionsværdien.
Kommunernes motivation for at styrke deres konkurrencesituation er primært baseret på vækstfilosofien alternativt på ønsket om at bringe prestige til kommunen. Konsekvenser af denne filosofi indgår ikke (eller kun i begrænset omfang) i forbindelse med overvejelser om forbedring af konkurrenceforholdet.
For kommunerne drejer det sig især om tiltrækning af skatteborgere, virksomheder og detailhandel. Der tænkes meget på, hvad man vækstmæssigt kan tilføre byen, og ikke så meget på, hvad denne vækst evt. kan have af negative konsekvenser. Med andre ord drejer det sig om at skabe økonomisk vækst, næsten uanset konsekvenserne - og lidt firkantet kan det siges:
Skabe vækst - helbrede problemerne efterfølgende!
Naturligvis forholder det sig ikke éntydigt sådan, men det er en dominerende tankegang, at den økonomiske vækstfilosofi er tungtvejende i forhold til f.eks. infrastrukturelle, trafikale og miljømæssige problemer, der kan opstå som følge af væksten.
Konkurrencefilosofi
Èn af de væsentligste årsager til denne filosofi skal ses i det faktum, at det er den økonomiske vækst, der prioriteres.
Den traditionelle vækstfilosofi er fremherskende. Mange, også politikerne, har svært ved at se, at det måske kan være livskvaliteten, der er afgørende. Hvis livskvalitet og miljøbeskyttelse kan argumenteres med økonomiske argumenter (vækst) så vil der være væsentlig bedre forståelse. /6/
Vækstfilosofien er den fremherskende, men planlægningen skal forebygge problemerne mest muligt.. /5/
Prioriteringen af vækst kontra trafikarbejdet/energiforbrug ændres først i det øjeblik det er muligt at argumentere for trafikarbejdet/energiforbrug ud fra en økonomisk synsvinkel. /7/
I dag er der ikke umiddelbart noget økonomisk vækstpotentiale i at prioritere en reduktion af de trafikale og miljømæssige parametre. I det øjeblik det er muligt at bruge økonomisk vækst som argument for reduktioner i trafik- og miljøbelastningen, så vil der formodentlig være en helt anderledes opfattelse af sammenhængene mellem vækst og trafik- og miljøbelastning.
Det er den almindelige opfattelse i forvaltningerne, at konkurrencen mellem byerne er meget åben. Almindeligvis vil kommunerne og byerne gerne reklamere med, hvilke faciliteter de har og tilstræber at få i nærmeste fremtid.
Hvordan disse parametre spiller ind på det daglige trafikarbejde er umiddelbart vanskeligt at formulere. Imidlertid må det vurderes, at især placeringen af arbejdspladser og til dels indkøbssteder er afgørende for den regionale trafik.
3.7 Vurdering i forhold til det regionale aspekt
På baggrund af analyserne er der i det følgende en vurdering af forhold, der har betydning det omfang de regionale trafik- og miljøforhold er blevet inddraget i den planlægningen.
3.7.1 Miljøinteresser
Opmærksomhed om miljøfaktorerne
På baggrund af materialet fra analyseområdet kan det konstateres, at der generelt er nogen opmærksomhed omkring de miljømæssige effekter, uanset om effekterne er på lokalt eller regionalt niveau. Med hensyn til trafikarbejde, energiforbrug og de samlede emissioner må det dog konstateres, at opmærksomheden primært rækker til formulering af mål. Det er almindeligt, at kommunerne formulerer mål med hensyn til trafikkens energiforbrug og luftforurening - men det er sjældent, at der formuleres tiltag, der rækker udover det kommunale niveau, og dermed kan medvirke til en reduktion af det regionalt skabte energiforbrug.
Prioritering af trafik- og miljøparametre
De lokale effekter prioriteres højst. Hvis miljøparametrene skal prioriteres, så har sikkerhed højeste prioritet, dernæst støj. Øvrige miljøparametre har kun begrænset opmærksomhed, idet de ikke umiddelbart virker så generende for den enkelte borger. /4/
Der fokuseres meget på lokale forhold, men med sikkerhed forsøger kommunen at inddrage en mere regional betragtning, eksempelvis med rute 9. /6/
Miljøparametrene prioriteres med sikkerhed som første prioritet og dernæst støj. Energi og CO2 samt luft har ingen væsentlig opmærksomhed. /7/ Miljøparametrene i Odense prioriteres med sikkerhed, dernæst støj. Der er relativt lille opmærksomhed på de øvrige miljøparametre. Det er således især de lokale forhold der vægtes i forhold til de regionale betragtninger. De regionale betragtninger er kun i begrænset omfang inde i den kommunale planlægning. /5/
Den politiske prioritering her hænger sammen med folkestemningen. De øvrige miljøparametre er kommet ind i debatten og planlægningen via teknikernes forståelse og erkendelse af problemstillingerne. /6/
Interessebarometer
På baggrund af interviewene er der opstillet et interessebarometer for trafik- og miljøparametrene. Interessebarometeret, der er illustreret i nedenstående figur, er alene en indikation af, hvordan interessen fordeler sig mellem de pågældende parametre, og vægtningen skal kun indikere et relativt forhold mellem parametrene.
Det er interviewpersonernes synspunkt, at ovennævnte illustrerer vægtningen hos såvel borgere som politikere. Blandt teknikere er der større opmærksomhed omkring luftforurening, energiforbrug og trafikarbejde. Det viste barometer for miljøinteresserne er udtrykt i såvel kommunerne som amtet.
Såfremt den viste illustration af opmærksomheden omkring de enkelte miljøparametre er reel er det forståeligt, at der fokuseres så lidt på trafikarbejdet og energiforbruget samt de regionale forhold i det hele taget. Interesserne ligger på de lokale niveau, hvilket bl.a. kan skyldes, at det er meget vanskeligt at formulere/beskrive det regionale perspektiv, hvorefter det også bliver vanskeligt for borgerne at forholde sig til det.
Med den nævnte prioritering af trafik og miljøfaktorerne er det vanskeligt at ændre situationen, idet inddragelse af de regionale aspekter i høj grad vil kræve en holdningsændring til problemstillingerne. Hvorfor skulle man lige pludselig til at gøre utrolig meget ved såvel trafikarbejdet som energiforbruget, når der ikke er interesse herfor fra hverken borgere eller politikere, og når interessen er størst for de faktorer der er umiddelbart mærkbare?
3.7.2 Generelt samarbejdeDet er ikke tydeligt, hverken i forbindelse med udarbejdelse af planmateriale eller i forbindelse med konsekvensvurderinger og evalueringer, i hvilket omfang der foregår samarbejde eller koordinering med andre myndigheder for så vidt angår mulighederne for at reducere de regionale trafik- og miljøeffekter. Det er dog konstateret, at såvel konsekvensvurderinger og evalueringer primært gennemføres alene af den pågældende myndighed. Det skal dog bemærkes, at Fyns amt og Odense kommune har en fælles trafikmodel, og samarbejder om konsekvensvurdering af større anlæg, f.eks. en forbindelse over Odense kanal.
Koordinering af regional og kommunal planlægning
I henhold til planlovgivningen er der et krav om koordinering mellem den regionale og den kommunale planlægning. Denne koordinering gennemføres via de almindelige høringsprocesser i forbindelse med udarbejdelse af henholdsvis regionplan og kommuneplaner.
Det vurderes, at det eksisterende samarbejde mellem amt og kommuner vedrørende regionplan, kommuneplaner og lokalplaner er tilstrækkeligt til at regulere trafikken, fordi det er det grundlag man accepterer politisk, men det er vigtigt med et endnu mere integreret samarbejde mellem kommuner og amt. Fordelene herved vil især være til stede, hvis man kan blive enige om mål og rammer. Det vil sandsynligvis sikre en bedre koordinering, og dermed vil den regionale trafikstruktur også blive bedre. /4/
I øjeblikket udlægger amtet nogle retningslinier. Nogle kommuner arbejder fint med m.h.t. de regionale mål, og m.h.t. at styre deres egen udvikling i retning af disse mål, men mange steder er der en tendens til at amtet opfattes som storebror. Amtet skal fungere som regionens talerør. Amtet opfatter ikke sig selv som storebror, men de regionale interesser kan ikke negligeres for at fremme ensidigt lokale tiltag. /4/
Kommunen har et udmærket forhold til amtet, men der har generelt ikke været meget samarbejde - dette er dog forbedret, f.eks. vedrørende trafiksikkerhed. Der er tale om forskellige myndigheder, der agerer i forhold til deres eget vejnet. Samarbejdet ligger primært i relation til normale procedurer i henhold til planlovgivningen. /7/
Amtet hænger sig meget i myndighedsrollen - overmyndighed i forhold til kommunerne, men der er en del samarbejde med amtet vedrørende bl.a. cyklistprojekter. /6/
Med hensyn til det regionale samarbejde mangler Fyns amt generelle betragtninger på dette område. Det bør være amtet, der tager initiativ til at tage det regionale samarbejde op. I det hele taget mangler der regional koordinering. /5/
Vurdering
Der er uenighed om, hvordan det nuværende samarbejde fungerer, og i hvilket omfang det er tilstrækkeligt. Samarbejdet i dag er nært knyttet til de gældende procedurer omkring planlægningen, hvilket vil sige, at det i højere grad er en høringsfase end et egentligt samarbejde. Dertil kommer, at der kan være et samarbejde i forbindelse med helt konkrete projekter, f.eks. i forbindelse med vejreguleringer eller cykelstiplanlægning, hvor begge myndigheder bliver berørt.
Der er dog tilsyneladende enighed om, at der kunne og burde etableres et bedre samarbejde mellem de forskellige myndigheder, hvilket blandt andet vil medvirke til en bedre koordinering af planlægningen samt mere ensartethed omkring fastlæggelse af målsætninger og iværksættelse af handlingstiltag.
En koordinering omkring fastsættelse af regionale mål for udviklingen af såvel trafiksektoren som infrastrukturen er et nøglepunkt i forbindelse med ønsket om, at de regionale forhold skal opprioriteres. Såfremt der er enighed om målene vil det ligeledes være nemmere for amtet og kommunerne at blive enige om, hvilke tiltag, der skal iværksættes for at nå de opstillede mål. Det vil formodentlig ligeledes være lettere at forklare, hvorfor og hvordan den regionale trafik og den afledte miljøbelastning skal indgå i trafik- og miljøplanlægningen.
Integreret samarbejde
Der er mange måder et mere integreret samarbejde kan organiseres og koordineres på. Blandt de adspurgte kommuner er der enighed om, at amtet bør tage initiativet og være koordinator for et mere integreret samarbejde.
Såfremt der skal etableres et regionalt samarbejde er det vigtigt, set fra teknikernes side, at det foregår meget uformelt, men det vurderes, at det vil være lettere at fremme forståelsen for regionale betragtninger såfremt diskussion af problemstillinger foregår indenfor rimeligt organiserede rammer. /7/
Det er vigtigt at et samarbejde har en praktisk form. En væsentlig forudsætning for et bedre samarbejde med amtet og andre kommuner er, at det skal være så uformelt som muligt, og det skal foregå på teknikerniveau. Guleroden skal være at blive dygtigere, få større indsigt og større indflydelse på, hvad amtet foretager sig. Kommunens indflydelse på amternes planlægning er i øjeblikket meget begrænset. /6/
Hvis der skal laves om på det regionale niveau, så skal det være den regionale myndighed der er den udfarende kraft. Det skal ikke baseres på et kommunesamarbejde, der lægger pres nedefra. /5/
Amtet skal være initiativtager
Initiativet til et udbygget samarbejdet mellem kommunerne og amtet bør tages af amtet. Det drejer sig om, at der er nogle trafikale og miljømæssige problemstillinger, der skal løftes udover det lokale niveau, fordi reguleringer her ikke er tilstrækkelige til at nå de ønskede mål. Såfremt det regionale aspekt skal inddrages bør amtet være den udfarende kraft.
I forlængelse af, at der er efterspurgt mål og retningslinier for, hvordan udviklingen skal foregå på regionalt niveau forekommer det fornuftigt, at det er amtet der er den udfarende kraft.
Samarbejde med naboregionerne
Imidlertid skal man tænke på, i forbindelse med etablering af et tættere regionalt samarbejde, at der kan være kommuner, der af forskellige årsager har større interessefællesskab med kommuner fra andre regioner. For kommunerne på Fyn gælder det f.eks. Odense, Middelfart og evt. Nyborg
Odense har ikke haft det store samarbejde med øvrige fynske byer. Inspirationen hentes primært fra andre store byer - Århus, Aalborg, men der vil fortsat være en mængde at lære ved at hente erfaringer fra mindre fynske byer. /5/
Middelfart samarbejder relativt tæt med de øvrige kommuner i Trekantområdet, og der satses på at der i dette område vil ske en kraftigt vækst, som kommer alle kommunerne til gode. Samarbejdet er primært orienteret mod udviklingen af området, og er baseret i en traditionel vækstfilosofi - der er ikke megen diskussion om trafikplanlægning, miljøbelastning, energiforbrug o.lign.på lokalt niveau. /7/
Ved fastlæggelse af et integreret regionalt samarbejde vil det også være vigtigt at undersøge samarbejdsmulighederne mellem de forskellige regioner. I relation til diskussionerne omkring trafikarbejdet vil denne diskussion være mindst lige så vigtig som internt i en enkelt region, idet vores transportmuligheder til stadighed forbedres således, at det bliver mere og mere almindeligt at rejse på tværs, ikke bare af kommuner, men også af regioner.
Problemerne skal gøres "forståelige"
En forudsætning for et integreret samarbejde omkring planlægningen er, at det bliver muligt at beskrive de regionale problemstillinger således at kommunerne kan "forstå", at de har et ansvar for at medvirke til en reduktion af det samlede trafikarbejde. Er dette ikke muligt, kan det blive vanskeligt at få alle involverede til at indgå i et tættere samarbejde. Kommunerne er via deres egen planlægning selv med til at skabe trafikforholdene og dermed også trafikproblemerne, ikke bare på lokalt plan, men også på regionalt plan. Udbygningen af bolig-, erhvervs- og handelsområder har stor betydning for den regionale trafik. Løsning af de regionale trafikproblemer er sålede ikke kun et statsligt, men i meget høje grad et amtsligt og kommunalt anliggende.
Udover et integreret samarbejde mellem kommunerne og amtet vil det også være nødvendigt med et tættere samarbejde med de statslige institutioner (Trafikministeriet, Vejdirektoratet, Miljøstyrelsen m.m.).
Staten skal ligeledes indgå meget mere aktivt i trafikplanlægningen på regionalt plan. /5/
Statslige myndigheder skal inddrages så meget som muligt i et integreret samarbejde - det er vigtigt, at man taler samme sprog, og det kommer man til ved at arbejde sammen. /6/
Reduktion af trafikken og dens belastning er i høj grad også et statsligt ansvar, og de har virkelig mulighed for at påvirke generne via forskellige afgifter, krav til bilparken o.lign. Det er i høj grad et spørgsmål, om det ikke er fra statslig side, at retningslinierne og virkemidlerne skal komme. Imidlertid kommer der ofte modstridende mål og retningslinier fra staten, og så lægges opgaverne ud til amtet, for vi har jo decentral styring. Dermed skubber man ansvaret fra sig! /4/
Det er vigtigt, at der meldes nogle klare retningslinier ud fra statens side, og det er vigtigt at der til stadighed er en effektiv og hensigtsmæssig koordinering mellem stat, amter og kommuner.
Hvis man virkelig vil gribe ind overfor biltrafikken, så kan man ikke forlange eller forvente, at det skal gøres ude i amter og kommuner. Amtet har selvfølgelig et ansvar, men i nogen situationer sidder amtet lidt som en lus mellem to negle. /4/
Hidtil har de statslige myndigheders rolle i stor udstrækning været at formulere mål og retningslinier for den planlægning kommuner og amter skal gennemføre. Dette er ikke tilstrækkeligt i forhold til de problemer der skal løses. Kommuner og amt har ikke de tilstrækkelige virkemidler til at opnå en reel reduktion af trafikarbejde, bl.a. fordi det er en almindelig opfattelse at prisen på transport er for billig, og de decentrale myndigheder har som bekendt ingen mulighed for at regulere prisen på individuel transport.
Trafiksikkerhedsudvalg/ Sikkerheds- og miljøudvalg
Indenfor sikkerhedsområdet er der påbegyndt et koordinerende arbejde, i første omgang ved etablering af et trafiksikkerhedsudvalg for Fyns Amt, hvor Kommuneforeningen deltager med 3 repræsentanter. Dette udvalg skal bl.a. sikre, at der sker en bedre koordinering og idéudveksling til forbedring af trafiksikkerheden.
I øjeblikket er det kun Fyns Amt og Odense Kommune der har et trafiksikkerhedsudvalg på Fyn, men amtet arbejder meget på at motivere kommunerne til at udarbejde trafiksikkerhedsplaner. Det ville være hensigtsmæssigt, at nogle kommuner slog sig sammen om at løse visse opgaver, hvor de har en fælles interesse. Det har bl.a. været intentionen i forbindelse med trafiksikkerhedsarbejdet. Amtet kunne have et ønske om, at flere mindre kommuner gik sammen om et fælles trafiksikkerhedsudvalg. /4/
Kommunen har ikke noget trafiksikkerhedsudvalg, men der er en indstilling klar, som anbefaler oprettelse af et sådant. Hidtil har kommunen fulgt nogle af de kampagner, der er gennemført via amtets trafiksikkerhedsudvalg. /7/
Sikkerhedsudvalget kunne være et sikkerheds- og miljøudvalg, og være forum for diskussioner om trafik-, sikkerheds- og miljøspørgsmål på tværs af kommunerne. Udvalget kunne således være katalysator/inspirator for et mere regionalt samarbejde. /7/
Trafiksikkerhedsudvalg kan evt. ændres til et sikkerheds- og miljøudvalg, men det vil afhænge af om amtet har interesse heri, og kræfter til at løfte opgaven - amtet skal være initiativtageren og koordinatoren. /5/
Trafiksikkerhedsudvalget er et udmærket eksempel på, at det er muligt at etablere et regionalt samarbejde omkring de trafikale problemstillinger. Regionale målsætninger søges her udvidet til det kommunale niveau, og såfremt dette samarbejde kommer til at fungere, kunne det være nærliggende at benytte denne model for et samarbejde omkring de miljømæssige problemstillinger.
Imidlertid er der ikke enighed blandt kommunerne og amtet, om det vil være muligt at behandle såvel sikkerhedsmæssige som miljømæssige problemstillinger i det samme udvalg. Kommunerne udtrykker at det bl.a. kunne være relevant, men det vil afhænge af om amtet vil løfte en sådan opgave, og det mener amtet tilsyneladende ikke vil være hensigtsmæssigt.
Det vil næppe være hensigtsmæssigt, at trafiksikkerhedsudvalget også skulle behandle trafikmiljøspørgsmål, idet det ville medføre en risiko for at arbejdet blev udvandet. Det skal være forskellige grupper, idet det er vigtigt med en faglig afgrænsning. /4/
Koordinering af virkemidler
Samarbejde mellem kommuner om gennemførelse af kampagner kunne være en udmærket idé, da der kan opnås større synlighed om en kampagne og dermed sandsynligvis også større effekt. /5/
Kampagner som virkemiddel til at påvirke transportvanerne kan måske give en vis effekt, hvis der er flere kommuner der går sammen om kampagnen. Imidlertid er kampagner ikke et særlig anvendt virkemiddel, slet ikke til ændring af transportvanerne af miljømæssige årsager. Hidtil har der primært kun været anvendt kampagner i relation til trafiksikkerhed, og her er det meget almindeligt at kampagnerne gennemføres i et tværfagligt samarbejde mellem kommuner, amt og staten.
I forhold til anvendelsen af andre virkemidler vurderes det, at der ikke vil være nogen yderligere effekter ved at koordinere implementeringen mellem flere kommuner.
En overordnet og koordineret afgiftspolitik mellem flere kommuner vil måske påvirke visse mønstre, men ellers vil ensartede politikker for flere byer næppe betyde ekstra effekter - at dette skulle være tilfældet er en lidt for teoretisk betragtning. /6/
Kommunalt samarbejde om gennemførelse af fælles mål og virkemidler vil næppe have nogen større effekt. Dertil kommer, at en sådan tankegang formodentlig er alt for teoretisk, da det politiske forum er for forskelligt fra kommune til kommune. /4/
3.7.3 Administrative forhold
Sektorisering/helhedsorienteret
Amtet klandres ofte for at tænke sektororienteret og ikke helhedsorienteret. Imidlertid er det ofte sådan, at kommunerne bruger den helhedsorienterede betragtning som et argument for at fremme sektorinteresser. Der er dog en forståelse for, at amtet kan virke meget sektororienteret, men det er ikke specielt for amtet. Det er måske lidt mere for amtet, fordi amtet har specialister på alt, og det betyder, at sektoriseringen en gang imellem bliver for stram. Man forsøger dog, via de forskellige planprocesser og det almindelige samarbejde at tænke helhedsorienteret. /4/
Amtets planlægning er meget sektororienteret. I vej- og trafiksektoren ses vejen som en strækning, mens der ikke ses særlig meget på omgivelserne (det er groft sagt).Tilsvarende omkring den kollektive trafik. Det virker ikke som om den er integreret som en del af de aktiviteter der foregår i amtets vejafdeling. /5/
Spørgsmålet om amtet henholdsvis kommunerne agerer sektororienteret eller helhedsorienteret skal ses i lyset af, at de hver især ønsker at leve op til deres myndighedsrolle. Det er muligvis et problem, at amtet og kommunerne har forskelligt syn på, om planlægningen i dag foregår sektororienteret eller helhedsorienteret, men det er naturligt, at de hver især agerer i forhold til deres eget ansvarsområde. Kommunerne har igennem de senere år fået flere helhedsbetragtninger ind i planlægningen f.eks. via trafik- og miljøhandlingsplanerne. Det må dog vurderes, at det er lettere at gøre den kommunale planlægning helhedsorienteret bl.a. fordi den beskæftiger sig med en problemstillinger der har betydning for den enkelte borgers hverdag.
Det vurderes ikke umiddelbart, som et stort problem med hensyn til inddragelse af de regionale forhold. I den sammenhæng er det af større betydning, at der etableres et reelt samarbejde omkring formulering af mål og retningslinier for regionen som helhed.
Kommunestørrelse
Et andet forhold der kan have betydning for inddragelse af de regionale forhold på trafikområdet kan være størrelse af kommunen. Dette skal forstås på den måde, at kommunestørrelsen er afgørende for den kommunale forvaltning er, og dermed indirekte for, hvilken know-how det er muligt at bygge op i kommunen.
Der ventes på en kommunalreform - de eksisterende administrative grænser kan være begrænsende for udvikling og samarbejde - der er en stor risiko for vanetænkning. Det er nødvendigt med nytænkning i det administrative system - f.eks. kunne det være ønskeligt at slå en del mindre kommuner sammen. De små kommuner kan ikke løfte mange af de opgaver de står over for. En minimumsstørrelse på 40.000 indbyggere betyder f.eks., at kommunen sandsynligvis vil have en bredt sammensat forvaltning. /6/
Der er en risiko for, at mindre kommuner ikke er i besiddelse af den rette know-how til at håndtere en række af de trafikale problemstillinger. Tilsvarende er der en del af disse kommuner der heller ikke ressourcemæssigt har mulighed for at gå dybere ind i et tværkommunalt samarbejde, og endelig kan det være vanskeligt at forstå, hvilket ansvar de små kommuner har for løsning af de regionale problemstillinger. Det er netop i mange af de små kommuner, at en stor del af den regionale trafik bliver genereret i forbindelse med bolig-arbejdsstedstrafik, indkøbstrafik m.m., og det er vigtigt, at disse inddrages aktivt i planlægningen.
I den forbindelse er det en overvejelse værd, om det vil være lettere ved en sammenlægning af en række af de mindre kommuner. Her skal vi ikke komme nærmere ind på den problemstilling, og dermed heller ikke komme med noget bud på, hvor stor en kommune hensigtsmæssigt bør være.
"Kassetænkning"
Et af de væsentligste problemer i løsningen af de problemer, der findes mellem det kommunale og det amtslige niveau er de administrative grænser samt efterfølgende risiko for kassetænkning. Dette er også barrierer for et bedre samarbejde på tværs af de administrative myndigheder.(/6/, /7/
Såvel arbejdet med den fysiske planlægning som trafikplanlægningen er præget af nogle stramme budgetter, hvilket kan lægge en dæmper på visioner og nytænkning. Det er hele tiden "den store liste af ugennemførte projekter", der bliver prioriteret højest, og der vil gå en del år inden man når igennem denne liste. /7/
Betragtninger omkring økonomiske forhold, såvel de samlede ressourcer som "kassetænkningen", er en væsentlig barriere for, hvilke aktiviteter, der sættes i værk. Med de begrænsede budgetter der har været tradition for de senere år, så vil det være de mest nødvendige projekter, der opprioriteres, og set fra kommunernes synspunkter, så vil dette i de fleste tilfælde være projekter, hvor der er lokale problemer der skal løses.
3.7.4 Konkurrenceforhold
Det har ikke været muligt at definere et konkurrenceforhold mellem de enkelte kommuner, og dermed heller ikke at opstille en præcis definition af konkurrenceforholdet. Det er klart, at der eksisterer et konkurrenceforhold. I nogle situationer er der tale om en direkte konkurrence, hvor kommunerne gør en del for at blive mere attraktive end nabokommunerne. I andre situationer er der tale om en indirekte konkurrence, f.eks. ved at en bys beliggenhed af naturmæssige årsager er mere attraktiv end nabobyerne.
Er der er tale om en direkte konkurrence, hvor kommunerne forsøger at tiltrække borgere, arbejdspladser, handel osv. er konkurrencen alene er baseret på mulighederne for økonomisk vækst.
Konkurrencefilosofi
Denne filosofi, hvor væksten er det altafgørende, og hvor eventuelle negative konsekvenser, såvel trafikalt som miljømæssigt bliver sat i baggrunden, er ikke særlig hensigtsmæssig, hvis målet er en reduktion af trafikarbejdet og den afledte miljøbelastning. Den vækst, der tilstræbes af kommunerne vil naturligvis give mange muligheder for kommunerne fremover, men der er næppe den store tvivl om, at den nuværende konkurrencefilosofi er stærkt medvirkende til, at det samlede trafikarbejde bliver forøget.