Samfundsøkonomiske omkostningsvurderinger ved anvendelsesreguleringer på kemikalieområdet
2. Omkostningsanalysen: Formål, baggrund og afgrænsning
Forud for en kortlægning af elementerne i selve omkostningsanalysen, må der fastsættes nogle overordnede principper for opgørelsen og beregningen af de økonomiske konsekvenser.
Dette gælder afgrænsning af indholdet i analysen samt valg af metode til at foretage analysen, herunder hvilke eventuelle begrænsninger valg af metode kan have. For at kunne lave en konsistent og velovervejet omkostningsvurdering kræves der endvidere nogle regler for hvilke former for priser der anvendes i analysen samt for valget af tidshorisont herunder diskonteringsfaktor. Sidstnævnte fastlægger den tidsmæssige ramme inden for hvilken, den økonomiske vurdering skal foretages.
2.1 Omkostningsvurderingernes formål
Det er af væsentlig betydning for udviklingen af en vejledning til omkostningsvurderinger som udgangspunkt at gøre sig klart, hvilke behov sådanne vurderinger i sidste ende skal opfylde.
Afklaring af formålet er også nødvendig forud for igangsættelsen af selve systemanalysen. Formuleringen af et formål medvirker nemlig til at afgrænse og definere det nærmere indhold af analysen.
Miljøstyrelsen anvender omkostningsvurderinger i forbindelse med beslutninger om den miljøpolitiske prioritering. Vurderingerne præsenteres for repræsentanter for det øvrige samfund, som omfatter folketing, amter og kommuner samt erhvervslivet. Endvidere vil vurderingerne i nogle tilfælde efterfølgende blive brugt i diskussioner med EU.
Her opstilles følgende formulering af omkostningsanalysernes formål:
"Omkostningsanalysens overordnede formål er at tilvejebringe et troværdigt og kvantitativt estimat af de omkostninger, som et givent tiltag påfører samfundet. Omkostningsanalysen skal være så kvantitativ som mulig og bør indeholde en belysning af væsentlige usikkerhedsaspekter.
Ved omkostninger for samfundet forstås de omkostninger, som det givne tiltag påfører producenter, industrielle og/eller private brugere, det offentlige samt eventuelle andre samfundsgrupper, der påvirkes direkte af tiltaget. Omkostningsbegrebet indbefatter alle realiserede omkostninger, men inddrager ikke eksternaliteter."
Ved eksternaliteter forstås her de ikke-værdisatte effekter af et indgreb, som det enkelte individ ikke tager med i betragtning, når denne beslutter sin adfærd, men som påvirker samfundets velfærd. Det drejer sig hovedsageligt om de miljø- og sundhedsmæssige effekter.
Udover et skøn for de samlede omkostninger bør omkostningsanalysen så vidt muligt tilvejebringe et skøn over fordelingen af disse på de enkelte berørte grupper. Omkostningsanalysen skal herigennem identificere eventuelle væsentlige fordelingseffekter. I tilknytning hertil bør der indeholdes et relativt mål for den grad, i hvilken de enkelte grupper påvirkes.
2.2 Udgangspunkt for omkostningsanalysen
Udgangspunktet vil typisk enten være en massestrøms- og substitutionsanalyse, eller en risikovurdering af kemikaliet.
2.2.1 Massestrøms- og substitutionsanalyse
Forud for en egentlig omkostningsanalyse kan der være foretaget en massestrømsanalyse (eng.: Substance Flow Analysis) og en efterfølgende substitutionsanalyse (eng.: Substitution Analysis) af det betragtede kemikalie eller kemikalier. Desuden kan der foreligge en analyse af forskellige mulige virkemidler, eventuelt i form af en grov kvalitativ screening af virkemidlerne, der overvejes taget i brug for at begrænse anvendelsen af kemikaliet.
En massestrømsanalyse er et analytisk værktøj, der bruges til at skabe et overblik over, hvor stor en mængde af et givet kemikalie, der flyder gennem det danske samfund på et bestemt tidspunkt eller periode og på forskellige steder i samfundet. Det inkluderer import og eksport til Danmark af varer, halvfabrikata og råvarer, forbrug, udslip til omgivelserne, ophobning samt deponering.
Hvis det betragtede kemikalie anses for skadeligt eller uønsket i samfundet, kan massestrømsanalysen danne baggrund for en substitutionsanalyse af kemikaliet. Substitutionsanalysen identificerer mulige substitutter til kemikaliet på forskellige anvendelsesområder, vurderer hvor stor en grad af substitution der er realistisk, og vurderer eventuelle barrierer for substitution. Herunder specielt om brugbarheden og/eller kvaliteten af halvfabrikata og færdigvarer, der hidtil har indeholdt kemikaliet, ændres ved substitution.
Under arbejdet med de forskellige analyser får man kontakt med en række myndigheder, brancheorganisationer og virksomheder i forbindelse med dataindsamling. I forbindelse med dataindsamling til massestrøms- og substitutionsanalyserne kan man ofte med fordel sørge for at sikre sig nødvendige data til en efterfølgende omkostningsvurdering, idet man her vil være i kontakt med de relevante brancheorganisationer, importører, producenter m.v. For en nærmere beskrivelse af de data, der anses for relevante henvises til appendiks 1.
2.2.2 Risikoanalyse
Ønsket om anvendelsesbegrænsning og i forbindelse hermed tilvejebringelse af en omkostningsanalyse kan også være motiveret af en risikoanalyse.
I en risikoanalyse vurderes miljø-/sundhedsmæssige risici ved anvendelse af et givet stof, og på baggrund heraf vurderes det, om risikoen danner grundlag for indførelse af en anvendelsesbegrænsning.
EU-regulativet om eksisterende kemiske stoffer (793/93/EEC) fra 1993 var startskuddet til arbejdet med risikovurderinger af kemikalier på EU-plan. Ud fra data om de mest solgte kemikalier har medlemslandene prioriteret en række højrisikable kemikalier, der skal risikovurderes som de første. I 1999 drejede det sig om ca. 100, jf. Miljøstyrelsen (1999).
Det er sandsynligt, at mange omkostningsvurderinger i fremtiden vil blive lavet på baggrund af en risikovurdering uden de detaljerede data, der ville være til rådighed med en massestrøms- og substitutionsanalyse som baggrund. Det stiller store krav til forarbejdet i omkostningsanalysen, idet der nødvendigvis må være viden om det sandsynlige substitutionsmønster for at omkostningsanalysen kan gennemføres.
2.2.3 Udenlandske erfaringer
I nogle tilfælde vil det være muligt at anvende erfaringer fra andre lande, der har foretaget en anvendelsesbegrænsning af kemikaliet i betragtning. Fra sådanne studier kan indhentes oplysninger om bl.a. relevante substitutter, væsentlige omkostningselementer, relevant tidshorisont osv.
Det er altid en god idé at sætte sig ind i sådanne erfaringer, hvis de overhovedet foreligger. Særligt erfaringer fra (EU-)lande med en økonomi og størrelse, der er sammenlignelig med danske forhold, er værdifulde.
2.2.4 Virkemiddelanalyse
Ud over de ovenfor beskrevne analyser vil man forud for omkostningsanalysen normalt gøre sig nogle konkrete overvejelser omkring, hvilken form for anvendelsesbegrænsning, der ønskes vurderet.
Anvendelsesbegrænsning kan formuleres gennem virkemidler af forskellig karakter. Eksempler på virkemidler på kemikalieområdet er:
 | Oplysning og information |
| Frivillige aftaler |
| Økonomiske styringsmidler (afgifter, subsidier og andre økonomiske incitamenter) |
| Emissions-/immisionsgrænser |
| Forbud (totale eller målrettede) |
Der kan altså være tale om relativt bløde virkemidler som oplysning og information, markedsbaserede instrumenter eller direkte reguleringer, som f.eks et forbud.
Valg af virkemiddel er et projekt for sig, og vil ikke blive diskuteret i denne vejledning. Imidlertid har virkemidlet betydning for udformningen af omkostningsanalysen, og bør derfor så vidt muligt specificeres i udgangspunktet. Valget af det virkemiddel/de virkemidler, der skal indgå i omkostningsanalysen, kan ske som en kvalitativ screening forud for selve analysen.
Det bør dog samtidig bemærkes, at valg af virkemiddel i nogle tilfælde netop vil blive fastlagt på grundlag af den økonomiske analyse. Hvis f.eks. den økonomiske analyse viser, at et totalt forbud af et kemisk stof bliver uforholdsmæssig dyrt for samfundet grundet ringe substitutionsmuligheder på bestemte anvendelsesområder, kan det resultere i, at man vælger at udforme anvendelsesbegrænsningen f.eks. gennem et afgiftssystem. Således vil valg af virkemiddel og beregning af omkostningerne i nogle tilfælde blive foretaget gennem en iterativ proces.
Hvis man i udgangspunktet har en præcis definition af virkemidlet, skal dette selvfølgelig ligge til grund for omkostningsanalysen. Hvis imidlertid instrumentet til opnåelse af en anvendelsesbegrænsning ikke på forhånd er defineret, bør man som udgangspunkt beregne omkostningerne ved fuld substitution inden for alle anvendelsesområder (svarende til et totalt forbud). Efterfølgende kan foretages en analyse af, hvor store afgifter der kræves inden for hvert anvendelsesområde for at substitutionen (ideelt set) vil finde sted . Det vil sige en break-even-analyse.
2.3 Afgrænsning/metode
Der findes forskellige metoder til gennemførelse af en samfundsøkonomisk analyse af et projekt/tiltag. Det specifikke valg vil afhænge af analysens formål. Normalt skelnes der mellem følgende former for samfundsøkonomisk analyse:
Budgetøkonomisk analyse: Her analyseres de økonomiske konsekvenser for bestemte dele af økonomien (husholdninger, virksomheder eller offentlige finanser) ud fra et rent budgetøkonomisk synspunkt. Det vil sige, at der udelukkende fokuseres på aktuelle pengestrømme, som den pågældende gruppe modtager og betaler.
Velfærdsøkonomisk analyse: Her medtages såvel monetære som ikke-monetære konsekvenser, der kan siges at påvirke samfundets velfærd. Ved velfærd forstås borgernes "tilfredshed", der måles gennem kvantificering af effekterne for de berørte dele af økonomien. Her vil en omfordeling af økonomiske midler fra en gruppe til en anden imidlertid ikke tælle som en udgift i regnskabet.
Nationaløkonomisk analyse: I en sådan analyse går man et skridt videre ved at vurdere konsekvenserne på hele det makroøkonomiske system. Det interessante er her effekter på størrelser som BNP, beskæftigelse og betalingsbalance. Ofte vil man i sådanne analyser forsøge at fange et tiltag/projekts afledte effekter på andre dele af økonomien. I sådanne tilfælde anvendes normalt eksisterende makroøkonomiske modeller, som eksempelvis Danmarks Statistiks model ADAM2.
Tiltag på kemikalieområdet vurderes sjældent at have betydelige nationaløkonomiske konsekvenser. Derfor er det tilstrækkeligt at anvende en velfærdsøkonomisk tilgang, selvom det betyder, at en række afledte effekter på andre dele af økonomien ikke medregnes. Fordelen ved at bruge den velfærdsøkonomiske tilgang er, at de væsentligste sektorer og effekter analyseres mere detaljeret, end det er muligt ved en nationaløkonomisk tilgang. Hvis tiltag medfører større strukturelle ændringer for økonomien, og dermed har væsentlige effekter i andre dele af samfundet, kan det dog være fordelagtigt at anvende en tilgang af nationaløkonomisk karakter.
2.3.1 Geografisk afgrænsning
En samfundsøkonomisk vurdering medregner i princippet alle effekter for samfundet i betragtning. Normalt defineres samfundet som området inden for det pågældende lands grænser, dvs. her Danmark. Man kan dog også vælge at definere samfundet relativt snævert, til at omfatte en given kommune/region eller alternativt relativt bredt som dele af verden eller hele verden.
Inden man opgør effekterne ved et tiltag er det således væsentligt at man gør sig klart, hvilken geografisk afgrænsning man ønsker i sin analyse.
2.3.2 Metoder til samfundsøkonomisk vurdering
De vigtigst metoder til samfundsøkonomisk vurdering er cost-benefit-analyse (CBA) og Cost-effectiveness-analyse (CEA).
I en cost-benefit-analyse søges alle samfundets fordele og ulemper værdisat i penge. Hvis summen af de samlede tilbagediskonterede virkninger er positiv, er tiltaget samfundsøkonomisk rentabelt.
En cost-effectiveness analyse anvendes normalt i de tilfælde, hvor dele af effekterne ikke kan kvantificeres. Oftest er måleproblemerne på benefitsiden, mens tiltagets omkostninger er forholdsvis lettere at kvantificere. I en CEA er målet at finde frem til det tiltag, som minimerer omkostningerne for at opnå et fastsat mål. Hvis metoden anvendes på tiltag som ikke resulterer i samme mål, må dette tages med i vurderingen af tiltagene.
Dette vejledning afgrænser sig til vurdering af omkostningssiden, og den anvendte metode er således en CEA. Da vejledningen skal kunne anvendes til at vurdere og sammenligne tiltag, der kan have forskellige miljø- og sundhedsmæssige effekter, må der dog som minimum gøres nogle kvalitative overvejelser omkring effekterne på benefitsiden.
2 Annual Danish Aggregate Model