| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Forundersøgelse af effektiviseringspotentialet på forbrændings- og deponeringsområdet i Danmark

2. Affaldsbehandling som et element i offentlig forsyningsvirksomhed

2.1 Generelt

Affaldsbortskaffelse er kun langsomt blevet en del af den offentlige forsyning. Fra senmiddelalderen og helt frem til det 20’ende århundrede forsøgte man at håndhæve grundejernes forpligtigelse til at bortskaffe affaldet, som for dagrenovationens vedkommende helt frem til 1960’erne overvejende bestod af aske og bionedbrydeligt affald.

Fra midten af det 19’ende århundrede og frem til miljøloven i 1973 var sundhedsvedtægten grundlaget for regulering af affaldsbortskaffelsen.

Efter 2. verdenskrig blev det mere og mere almindeligt, at købstadskommunerne påtog sig forpligtigelsen med at få husholdningsaffaldet skaffet bort enten ved egen kørselsafdeling eller ved entrering med private vognmænd.

I starten var bortskaffelse blot at fylde affaldet i passende huller i form af grusgrave, mosehuller eller lavvandede kystområder.

Der havde op igennem det 20. århundrede været tilløb til at nyttiggøre affaldet dels gennem kompostering dels ved forbrænding.
Med den øgede affaldsmængde, den ændrede affaldssammensætning, den øgede miljøbevisthed og med miljøloven i 1973 kom et markant skift. Lossepladser skulle ikke længere blot være et tilfældigt hul, som blev fyldt op. Samfundet begyndte at stille krav til både placering, indretning og drift.

Samtidig steg brændværdien af dagrenovation væsentlig. Sammen med en række andre faktorer betød det også en vækst i interessen for affaldsforbrænding.

Miljøreglementet, som kom sammen med miljøloven i 1973, slog også fast, at det var kommunernes forpligtigelse at sørge for indsamling af dagrenovation i byområder med mere end 1000 indbyggere.

I dag har kommunerne gennem Miljøbeskyttelsesloven /1/ og Affaldssbekendtgørelsen /2/ en meget omfattende forpligtigelse til at sørge for bortskaffelse af husholdningsaffaldet og for at kunne anvise bortskaffelse for alt andet affald, som genereres inden for deres område.

Denne meget omfattende forpligtigelse har kommunerne først fået i midten af 1980’erne.

Baggrunden var, at der i midten af 1980’erne opstod mangel på deponeringskapacitet i Hovedstadsområdet. Det førte til kraftige krav for vognmændene (affaldstransportørerne), og det kulminerede med affaldstransportørernes demonstration på Christiansborg Slotsplads for, at det offentlige skulle sikre den nødvendige lossepladskapacitet.

Det førte til, at kommunerne både fik en anvisningspligt og en anvisningsret, således at de affaldsproducenter, som kommunerne blev forpligtet til at sikre kapacitet for, også fik en forpligtigelse til at anvende de anlæg, som kommunerne var nødt til at etablere.

2.2 Forbrænding

Den moderne udbygning med forbrændingsanlæg startede i slutningen af 1960’erne, hvor mængden af især brændbart affald begyndte at stige voldsomt. Samtidig blev det vanskeligere at finde egnede lokaliteter til placering af lossepladser.

Derfor begyndte mange købstadskommuner, men også mindre kommuner, at etablere forbrændingsanlæg i fællesskab.

Mange af disse små anlæg var uden energiudnyttelse og havde således kun volumenreduktion og en hygiejnesering som mål. Enkelte større anlæg med energiudnyttelse (fjernvarmeproduktion) blev dog også etableret i den periode.

Energikrisen i starten af 1970’erne satte for alvor gang i etablering af forbrændingsanlæg med fjernvarmeproduktion. Samtidig medførte Seveso-katastrofen og den deraf følgende opmærksomhed på dioxin og furaner, at alle små anlæg i løbet af 1980’erne blev lukket.

Energipolitikken placerede i øvrigt i slutningen af 1980’erne affaldsforbrænding som en energikilde, der skulle have fortrinsstilling til udpegede varmemarkeder, desuden fastlagde energipolitikken, at der skulle ske en omstilling af affaldsforbrændingsanlæggene fra ren fjernvarmeproduktion til kraftvarmeproduktion.

Denne omstilling pågår stadig, idet Energistyrelsen har lavet en overordnet plan for denne omstilling. På baggrund af denne plan har man tilskrevet de respektive hjemstedskommuner med "forudsætningsskrivelser".

Forudsætningsskrivelserne indeholder et pålæg til kommunen om i varmeplanen at sikre omstilling af forbrændingsanlæggene til kraftvarmeproduktion inden en vis dato. Det betyder, at placering af kravet om kraftvarmeproduktion og adgangen til et varmemarked er reguleret gennem den statslige energiplanlægning.

Den sidste binding i den offentlige regulering er, at det siden 1. januar 1997 har været forbudt at deponere forbrændingsegnet affald. Forbudet er etableret ved, at kommunerne har fået pligt til at anvise forbrændingsegnet affald til forbrænding.

Dette krav har tydeliggjort en reel underkapacitet på forbrændingsområdet, og affaldsselskaber / forbrændingsanlæg, som ikke selv har kapacitet eller aftaler om adgang til den fornødne kapacitet til at brænde affald, har måttet etablere forskellige former for mellemlager af affald, ofte med opbalning, indpakning og øget transport af affaldet til følge.

Det er sket, mens man på den administrative side har arbejdet for at skaffe sig adgang til den nødvendige forbrændingskapacitet. Det kan være gennem samarbejde med andre selskaber/anlæg, eller gennem forhandling med Miljøstyrelse og Energistyrelse at få lov til at etablere ny forbrændingskapacitet.

2.2.1 Organisering

Affaldsforbrænding i Danmark er organiseret med forskelligt ejerskab til forbrændingsanlæggene. Det kan være:

	Kommunalt eller fælleskommunalt ejet
	Ejet af et andelsejet fjernvarmeværk
	Elværksejet
	Eller ejet i fællesskab af 2 eller alle ovenstående.

Principielt burde forskelle i ejerskab ikke medføre forskelle i anlæggenes økonomiske og driftsmæssige vilkår. I praksis kan man imidlertid forestille sig, at der er forskelle i finansiering f.eks. grundet forskelle i den grundlæggende praksis hos de forskellige ejergrupper.

Kapitalmæssigt har alle anlæg mulighed for forlods henlæggelse, såvel som for fuld lånefinansiering. Det er imidlertid en ikke verificeret antagelse, at de elværksejede anlæg, som typisk er blevet etableret helt parallelt med elværkernes øvrige elproducerende anlæg, i større udstrækning end de øvrige anlæg er finansieret gennem forlods henlæggelse.

Ejerskabet kunne også tænkes at spille ind, i forhold til hvilken overenskomst anlægget har overenskomst under. Man kunne eksempelvis forestille sig, at det kunne føre til forskelle i overenskomstbestemte krav til bemanding af vagthold.

Dette forhold er ikke undersøgt i forprojektet.

2.3 Deponering

Strukturen / antallet af deponeringsanlæg er et resultat af en centralisering, som skete i løbet af 1970’erne og i starten af 1980’erne.

Indtil dette tidspunkt havde der i næsten hver kommune været en losseplads ofte etableret i gamle grusgrave, nogle privat ejet andre kommunalt ejet. Centraliseringen var et resultat af, at de miljømæssige krav til lossepladser steg med bl.a. krav om membran¹, perkolat² opsamling³ og perkolatbehandling samt øgede krav til indbygning af affaldet.

De øgede miljømæssige krav førte til øget investeringsbehov, øgede driftsudgifter til maskiner og perkolathåndtering, krav om fast bemanding m.v. Alt sammen noget der med relativt begrænsede transportomkostninger gjorde det urealistisk dyrt at fortsætte den meget decentrale struktur.

Samtidig blev det stadigt vanskeligere at finde lokaliteter til nye lossepladser, dels på grund af folkelig modstand mod at blive nabo til en losseplads, dels på grund af den øgede opmærksomhed på grundvandsbeskyttelse. Derfor opstod der en helt naturlig centralisering med etablering af regionale lossepladser etableret af fælleskommunale samarbejder. Man fandt tilsyneladende et leje, hvor middelafstanden til deponeringsanlægget syntes at stå i rimeligt forhold til mængden af affald til deponering og dermed også til deponeringsprisen.

2.3.1 Organisering

I henhold til Miljøbeskyttelsesloven /1/ §50 må nye anlæg for deponering af affald kun ejes af offentlige myndigheder. Der er dog undtagelser for specialdeponier, typisk beregnet for virksomheder som eksempelvis Rockwool eller Gasbetonfabrikken, som har egne deponier for fejlproduktioner, restprodukter o.lign.

Kravet kom ind i Miljøbeskyttelsesloven i slutningen af 1980’erne.

Målet med kravet om offentligt ejerskab fremgår indirekte af §50, stk.4, hvor Ministeren får mulighed for at fastsætte bestemmelser om opkrævning af gebyrer fra privatejede deponeringsanlæg og om fornøden sikkerhedsstillelse til dækning af senere udgifter til kontrol med forurening fra deponeringsanlæggene samt til eventuelle afværgeforanstaltninger ved sådanne depoter.

Det fremgår heraf, at bekymringen knytter sig til den langvarige ansvarsfastholdelse, idet perkolatbehandlingsbehovet og risikoen for at skulle etablere afværgeforanstaltninger for at beskytte grundvandet mod udsivende perkolat på almindelige lossepladser vil fortsætte i årtier efter at deponeringen er ophørt.

¹ Membran:
Se perkolatopsamlingssystem