| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Barrierer og potentiale for momsnedsættelse på reparationsydelser

5. Økonomiske styringsmidler generelt

5.1 Et markedsorienteret styringsmiddel

Skatter, afgifter og tilskud er i modsætning til regelstyring markedsorienterede styringsmidler, fordi de virker gennem priserne, og derfor virker på markedets betingelser.

Hvis der opsuges købekraft gennem højere skatter og afgifter, vil det normalt resultere i et lavere samlet forbrug, men forbrugerne kan midlertidigt delvist kompensere herfor gennem lavere opsparing eller låntagning. Den mindre købekraft fører heller ikke nødvendigvis til et tilsvarende lavere mængdemæssigt forbrug, fordi den lavere købekraft kan føre til øget priskonkurrence og dermed generelt lavere priser.

Hvis skatter og afgifter anvendes selektivt som økonomisk styringsmiddel, vil de relative priser blive ændret i det omfang, der ikke kompenseres herfor i producent- og forhandlerleddet. Stiger prisen på et bestemt produkt, vil efterspørgslen efter dette produkt derfor som udgangspunkt falde. Hvis prisen omvendt falder, vil efterspørgslen typisk stige. Disse bevægelser afhænger dog af en lang række andre forhold.

Intensiteten af ændringen i de relative priser vil normalt også have afgørende betydning for efterspørgselsvirkningen. Jo større prisforskydninger anvendelsen af økonomiske styringsmidler indebærer, jo større er sandsynligheden for, at prisforskydningen slår igennem i efterspørgslen efter de berørte produkter. I denne forbindelse spiller produktets eller ydelsens priselasticitet også en væsentlig rolle.

5.2 Afgrænsningsspørgsmål ved anvendelse af økonomiske styringsmidler

Ved anvendelsen af økonomiske styringsmidler er det ligesom ved enhver anden form for regulering nødvendigt at foretage en afgrænsning af anvendelsesområdet for indgrebet. Blandt andet af hensyn til borgernes retssikkerhed er det væsentligt, at der ikke opstår unødvendig tvivl om indgrebets rækkevidde. Også hensynet til den offentlige administration kræver en stor grad af sikkerhed, uanset om der er tale om egentlig regulering ved regelgivning eller anvendelsen af andre incitamenter.

Det gælder ikke mindst ved anvendelsen af økonomiske styringsmidler i forhold til skatter og afgifter, hvor grundloven stiller krav om, at pålæggelse af skatter og afgifter eller fritagelse herfor skal ske ved lov. Det indebærer, at der skal være sikker lovhjemmel både til at opkræve afgift af bestemte produkter og ydelser og til at fritage produkter og ydelser for afgift.

Disse krav gælder uanset formålet med afgifterne. Tjener en afgift primært fiskale interesser, har afgrænsningen af afgiftens anvendelsesområde som udgangspunkt alene betydning for afgiftens provenu. Skal afgiften derimod primært tjene andre formål, er grundlaget for afgrænsningen et andet, men afgrænsningsspørgsmålet er måske endnu mere centralt.

Afgrænsningen af økonomiske styringsmidler er som udgangspunkt meget centralt, fordi incitamentet skal tjene et bestemt formål. Det er væsentligt at få afgiftsbelagt de produkter, der i særlig grad bidrager til affaldsproblemet. Gøres anvendelsesområdet for bredt, rammer afgiften delvist ved siden af, og afgiften giver et andet resultat end det tilsigtede. Afgiften kan herved samtidig få utilsigtede skadevirkninger ved f.eks. at forrykke de markedsmæssige konkurrenceforhold. Det indebærer også et samfundsøkonomisk tab.

Er der derimod tale om et positivt incitament i form af en tilskuds- eller støtteordning, skal den præcise afgrænsning sikre, at der ikke gives tilskud til produkter eller processer, der ikke ønskes fremmet, eller som havde klaret sig lige sig godt uden det ekstra tilskud. Afgrænsningen her er altså væsentlig, fordi de økonomiske ressourcer er begrænsede, og fordi en forkert afgrænsning vil føre til samfundsøkonomiske tab.

5.3 Begrænsninger for anvendelsen af økonomiske styringsmidler

Valget er ikke frit ved anvendelse af økonomiske styringsmidler. Der kan være både lovgivningsmæssige og markedsmæssige begrænsninger.

Med lovgivningsmæssige begrænsninger tænkes i denne forbindelse på de begrænsninger i den nationale handlefrihed, der skyldes EU-regulering. Folketinget er på en lang række punkter bundet af EU-regler i forhold til lovgivningsinitiativer på afgifts- og tilskudsområdet. På afgiftsområdet og særligt momsområdet er der i EU gennemført en udstrakt detailregulering.

Gennemførelsen af Det Indre Marked har også begrænset medlemsstaternes muligheder for at anvende økonomiske styringsmidler, fordi der ikke længere er mulighed for at foretage grænsekontrol ved EU's indre grænser.

Forbrugerne kan næsten undtagelsesfrit handle, som de selv ønsker, inden for EU. Detailhandlen er alene undergivet afgiftsforholdene i det land, hvori købet foretages.

De markedsmæssige begrænsninger må vurderes at ligge i de stadig mere åbne markeder og den tiltagende globalisering og opbrydning af de traditionelle handelsforhold og indkøbsmønstre. Der synes at være en tendens til, at det nationale marked får stadig mindre betydning. Forbrugernes mobilitet er øget betydeligt, og producenternes og forhandlernes muligheder for at komme ud til en bredere kreds af forbrugere er tilsvarende forøget betydeligt, herunder gennem Internettet. Markedet er altså blevet meget større og priskonkurrencen mere intens. Denne tendens betyder, at forbrugerne har fået større muligheder for at imødegå nationale økonomiske indgreb i form af afgifter og lignende.

Det er nødvendigt at tage højde for disse forhold i forbindelse med overvejelser om anvendelsen af økonomiske styringsmidler, fordi det er blevet vanskeligere at styre markedet, og fordi resultatet heraf også er blevet mere usikkert. Risikoen for uheldige virkninger af afgifter og andre økonomiske styringsmidler er derfor til stede.

5.4 Forskellige grupper af økonomiske styringsmidler

De økonomiske styringsmidler kan inddeles i forskellige grupper. Herunder gennemgås kort nogle af de virkemidler, der tidligere er taget i anvendelse i Danmark. De økonomiske virkemidler inddeles i overordnede kategorier, først afgifter og lignende, der fordyrer bestemte produkter m.v., og derefter tilskuds- og støtteordninger, der billiggør produkter m.v.

De nævnte typer af økonomiske virkemidler har samme formål, nemlig overordnet set at fremme en bestemt adfærd, men de fungerer ikke ens.

Afgiftsinstrumentet virker ved at gøre bestemte produkter eller produktionsfaktorer dyrere. Det giver et incitament for forbrugeren til at vælge andre produkter. Men det kan også være med til at sikre, at der bliver betalt for den uønskede adfærd, hvis forbruget af det afgiftsbelagte produkt ikke påvirkes i nævneværdig grad.

Afgiftsdifferentiering kan virke i begge retninger. Man kan sænke afgiften specielt på produkter og ydelser, der ønskes begunstiget, men man kan også hæve afgiften på produkter og ydelser, af hvilke man ønsker at begrænse brugen. Som eksempel på det første kan nævnes brugen af differentieret moms, hvor der er visse muligheder for at anvende en lavere momssats på visse produkter og ydelser, mens der ikke er mulighed for at anvende en højere momssats end standardmomssatsen.

Tilskuds- og støtteordninger billiggør derimod som udgangspunkt de produkter, der støttes. Det ønskede formål fremmes således gennem et positivt incitament.

Man kan således opnå samme resultat ved at anvende afgifter som ved at anvende tilskud, men de virker vidt forskelligt.

5.6 Samfundsøkonomiske forhold

Det er markedsforholdene, der er afgørende for prisfastsættelsen Markedsprisen afspejler imidlertid som udgangspunkt ikke alle omkostninger ved at bringe produktet i handlen. Miljøomkostningerne vil f.eks. normalt ikke være dækket af prisen.

Hvis formålet med anvendelsen af et økonomisk styringsmiddel er at lade miljøomkostningerne afspejle i produktets pris, vil afgiftsinstrumentet umiddelbart være mere velegnet end tilskud. Afgiften kan således være med til at tilstræbe en miljømæssig optimal ressourceallokering og et hensigtsmæssigt produktionsomfang, fordi produktets pris kommer til at afspejle de faktiske produktionsomkostninger. Det bliver altså producenten og forbrugeren, der direkte kommer til at bære omkostningerne, herunder miljøomkostningerne, ved produktet. Dette harmonerer med det almindelige princip om, at forureneren betaler.

Tilskud vil i modsætning hertil i første omgang friholde markedets aktører og forbrugerne, fordi miljøudgifterne i stedet afholdes af staten. Da staten i sidste ende skal have dækket sine udgifter ind, bliver det altså erhvervslivet og befolkningen som helhed, der kommer til at betale for det konkrete miljøproblem, og ikke de parter, der direkte er ansvarlige for problemets opståen. Brug af tilskud som økonomisk styringsmiddel i miljøpolitikken er derfor umiddelbart i strid med det almindelige princip om, at forureneren betaler.