|
Økonomisk konsekvensvurdering af ny luftvejledning 3. Vejledningens gyldighedsområde3.1 Regulering af luftforurening i Danmark3.1.1 Lov om miljøbeskyttelseDen direkte regulering af luftforureningen i Danmark sker med udgangspunkt i lov om miljøbeskyttelse (lovbekendtgørelse nr. 698 af 1998.09.22 med senere ændringer). Dette fremgår allerede af lovens kapitel 1: "Med denne lov tilsigtes særlig 1) at forebygge og bekæmpe forurening af luft…" (§ 1 stk. 2) og "Loven omfatter 1) al virksomhed, som gennem udsendelse af faste, flydende eller luftformige stoffer…der kan være til skade for miljø eller sundhed, eller…kan medføre forurening af luft…" (§ 2 stk.1). Loven er en rammelov, som indeholder en lang række bemyndigelser til Miljø- og energiministeren til at fastsætte regler, bl.a. (§ 7 stk. 1) om
Se tabel 3.1. Tabel 3.1
Men det ses, at sådanne regler fastsættes i bekendtgørelser. I følge § 14 stk. 1 kan miljø- og energiministeren til vejledning for myndighederne angive kvalitetskrav til luft…, og i følge stk. 2 kan han "til opfyldelse af internationale forpligtelser fastsætte bindende regler om kvalitetskrav til luft…" Sådanne er udstedt, men omtales ikke nærmere i denne rapport. Lovens kapitel 6 handler om affald. Også dette indeholder en række bemyndigelser til ministeren. Disse er bl.a. udnyttet ved udstedelsen af
Denne indeholder i § 57 og bilag 11 nogle krav, herunder nogle emissionsgrænseværdier gældende for afbrænding og medforbrænding af olieaffald. Et centralt virkemiddel i bekæmpelsen af luftforurening fra virksomheder er de regler, der er indeholdt i lovens kapitel 5: Forurenende virksomhed, se nærmere i afsnit 3.2 nedenfor. I henhold til lovens § 80 kan miljø- og energiministeren "bemyndige en under ministeriet oprettet styrelse eller tilsvarende institution til at udøve de beføjelser, der i denne lov er tillagt ministeren". Denne adgang er udnyttet i to bekendtgørelser,
og
I førstnævnte bekendtgørelse hedder der bl.a.: "Miljøstyrelsen udarbejder vejledninger m.v. inden for lovens område, herunder vejledninger som nævnt i lovens § 14 stk. 1". Det er således denne bemyndigelse, der danner grundlaget for, at Miljøstyrelsen kan udstede den nye luftvejledning. 3.1.2 Anden lovgivningHerudover har en række andre love en direkte eller mere indirekte betydning for regulering af luftforureningen i Danmark. Blandt andre kan nævnes lov om råstoffer, som indeholder nærmere bestemmelser om meddelelse af tilladelser til indvinding af sten, grus, sand, ler, kalk, kridt, tørv, muld og lignende forekomster og fastsættelse af vilkår, herunder med hensyn til begrænsning af luftforurening, i forbindelse hermed, og lov om planlægning, som bl.a. har til formål at forebygge forurening af luft, vand og jord. Endvidere lov om elforsyning og lov om varmeforsyning, som giver mulighed for at styre brændselsanvendelsen i el- og varmeværker, samt lov om statstilskud til fremme af decentral kraftvarme og udnyttelse af biobrændsler. Uden for Miljø- og Energiministeriets lovgivning kan nævnes lov om arbejdsmiljø og byggeloven, sidstnævnte i kraft af det i medfør heraf udstedte Bygningsreglement for småhuse, der bl.a. indeholder regler om skorstensforhold ved mindre fyringsanlæg. Desuden kan nævnes dele af den under Skatteministeriet hørende lovgivning, som ved sin adfærdsregulerende virkning har bidraget til en reduktion af bl.a. det danske energiforbrug og dermed af den dertil knyttede forurening. Af særlig interesse i denne sammenhæng er lov om afgift af svovl, som lægger en afgift på 20 kr. pr kg svovl i en række brændsler. Der ydes en godtgørelse af afgiften til virksomheder, der begrænser udledningen af SO2, svarende til den mængde svovl, der bortrenses eller bindes i andre materialer. Derimod er der ikke afgift på anden SO2-emission, f.eks. ved svovlsyrefabrikation eller som skyldes frigivelse af SO2 fra råmaterialer. Det hedder (lovens § 9 stk. 3): "Den…mængde svovl, for hvilken der ydes godtgørelse, kan ikke overstige mængden af svovl i de indfyrede brændsler". 3.1.3 EU-direktiverSom medlem af EU skal Danmark gennemføre de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme de forskellige EU-direktiver, der er vedtaget af Rådet eller nu af Europa-Parlamentet og Rådet i forening. Af størst betydning i denne sammenhæng er
og
Sidstnævnte trådte i kraft d. 1996.10.30 og skulle være gennemført i dansk lovgivning inden d. 1999.10.30. Førstnævnte vil gradvis miste sin betydning for helt at blive ophævet d. 2007.10.30. Hovedprincippet i begge direktiver er, at en række industrielle aktiviteter, som er nærmere specificeret i direktivernes bilag I, ikke må drives uden godkendelse. Med IPPC-direktivet skal en sådan godkendelse meddeles efter en integreret fremgangsmåde, der sikrer mod forurening af ikke blot luft, men også af vand og jord. "Godkendelsen skal omfatte emissionsgrænseværdier for forurenende stoffer, navnlig de på listen i [IPPC-direktivets] bilag III opførte, som…vil kunne udledes fra det pågældende anlæg i betydelige mængder" (Artikel 9 stk. 3). Bilag III er en vejledende liste over de vigtigste forurenende stoffer til luft og vand. Den indeholder for lufts vedkommende 13 stoffer, tabel 3.2. Tabel 3.2
I henhold til direktivets Artikel 16 stk. 2 sørger Kommissionen for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne og de berørte industrier om den bedste tilgængelige teknik. Dette koordineres af the European IPPC Bureau, som er lokaliseret i Sevilla, Spanien, og sker opdelt i 32 sektorer, (omtrent) svarende til opdelingen i IPPC-direktivets Bilag I. For hver sektor er eller vil der blive nedsat en Technical Working Group (TWG), som har udarbejdet eller skal udarbejde et såkaldt BREF (BAT reference document). TWG'erne er som hovedregel sammensat af repræsentanter for Kommissionen og for de enkelte medlemslandes miljøstyrelser, men også ikke EU-lande og industrielle og miljø NGO-repræsentanter deltager. Danmark har i nogle tilfælde valgt at lade sig repræsentere af medarbejdere fra forskellige amtskommuner. Dette arbejde vil blive færdiggjort inden udgangen af 2003, men der er indtil nu færdiggjort 8 BREFs, omfattende
De forskellige BREFs har til formål at hjælpe de godkendende myndigheder, men må opfattes som værende af vejledende karakter, jfr. den ovenfor citerede bestemmelse i Artikel 9 stk. 4. For de af et BREF omfattede virksomheder foreligger der således to sæt vejledninger: dels det pågældende BREF og dels Luftvejledningen. Forholdet herimellem diskuteres nærmere i kapitel 4. I henhold til Artikel 13 skal godkendelsesmyndigheden med mellemrum revurdere og om nødvendigt ajourføre vilkårene i en gældende godkendelse. Herudover indeholder direktivet (Artikel 15 stk. 1 og 2) nogle regler om, at offentligheden skal gøres bekendt med ansøgninger om godkendelse af de af direktivet omfattede industrielle aktiviteter samt have adgang til resultaterne af den overvågning af udledninger, som kræves i følge vilkårene i godkendelsen. Begge direktiver giver dog også Rådet mulighed for at fastsætte bindende emissionsgrænseværdier dels for nogle nærmere angivne kategorier af anlæg og dels for nogle, ligeledes nærmere angivne stoffer. Denne adgang er udnyttet i et antal tilfælde ved udstedelse af såkaldte datterdirektiver. Eksempler herpå er
og
Tabel 3.3
Når direktivet er gennemført, vil det for de omhandlede anvendelser af VOC gå forud for luftvejledningen. Endvidere kan nævnes:
EU-direktiverne er som sådan ikke umiddelbart gældende for danske virksomheder. De skal først gennemføres i den nationale lovgivning. Da de er såkaldte minimumsdirektiver, vil Danmark kunne gennemføre strengere regler, end dem, direktiverne angiver. Et eksempel herpå er, at vi Danmark har strengere emissionsgrænser for NOx fra nye store fyringsanlæg end krævet i direktiv 88/609. Alligevel er der eksempler på, at direktiverne har fået virkning, inden de er gennemført, ja endda inden de er endeligt vedtaget. Dette sidste gælder således for en række affaldsforbrændingsanlæg, som - frivilligt - har valgt at opfylde de krav, der fremgår af det nævnte, nye direktiv om forbrænding af affald. 3.2 Miljøbeskyttelseslovens kapitel 5Kapitlet har overskriften: Forurenende virksomhed og kan siges at bestå af 2 dele: §§ 33-41, der handler om såkaldt listevirksomhed, og § 42, der omhandler forurening fra andre virksomheder. 3.2.1 ListevirksomhedListevirksomheder er de virksomheder, anlæg og indretninger, der er optaget på en i henhold til § 35 stk. 1 af miljøministeren udfærdiget liste. Den nugældende liste findes i Bilag 1 til Miljø- og Energiministeriets
I henhold til lovens § 33 må listevirksomhed ikke anlægges eller påbegyndes, før der er meddelt godkendelse heraf. Den må heller ikke udvides eller ændres bygningsmæssigt eller driftsmæssigt på en måde, som indebærer forøget forurening, før udvidelsen eller ændringen er godkendt. Til gengæld opnår den godkendte virksomhed i henhold til lovens § 41 a er retsbeskyttelse i en periode på (normalt) 8 år mod skærpede vilkår. "Indtil der er forløbet 8 år efter meddelelsen af en godkendelse, må tilsynsmyndigheden ikke meddele påbud eller forbud efter § 41", med mindre en af 6 i § 41 a stk. 2 nærmere angivne betingelser er opfyldt. Ministeren har med hjemmel i § 35 stk. 2 fastsat nærmere regler om godkendelsesordningen. Disse findes i den nævnte bekendtgørelse nr. 807. I den nugældende liste er de omhandlede virksomheder indplaceret i nogle hovedgrupper, benævnt ved bogstaverne A - K. Hvert litra er underopdelt i et antal nummererede punkter. Disse kan igen være underopdelt ved et tilføjet bogstav, i enkelte tilælde (listepunkt E.8) ved yderligere et bogstav. For at være omfattet af listen skal man være omfattet af et af de nummererede, evt. underopdelte punkter. En række af virksomhedskategorierne er mærket med et (a), et (i) eller både med (a) og (i). (a) angiver, at godkendelses- og tilsynsmyndigheden er amtsrådet. For de virksomheder, der ikke er mærket med (a), varetages denne myndighed af kommunalbestyrelsen i beliggenhedskommunen. (i) angiver, at sager om godkendelse for den pågældende virksomhedstype er omfattet af de i IPPC-direktivet foreskrevne regler om forudgående offentlighed. Endvidere indebærer (i)-mærkningen, at godkendelsesmyndigheden ikke blot må (jfr. ovenfor), men ligefrem skal, "regelmæssigt og mindst hvert 10. år tage virksomhedens samlede godkendelse op til revurdering og om nødvendigt ændre vilkårene heri ved påbud efter lovens § 41". Den første regelmæssige revurdering skal dog foretages, når der er forløbet 8 år, efter at virksomheden er godkendt første gang. Dette behøver ikke nødvendigvis at føre til, at vilkårene ændres, men der skal træffes en selvstændig afgørelse herom. Såvel i en sådan afgørelse som ved en afgørelse, der indebærer en ændring af vilkårene, skal det angives, hvornår godkendelsen næste gang vil blive taget op til revurdering. Som en overgangsbestemmelse hedder det dog i bekendtgørelsens § 27, at godkendelsesmyndighederne kan "vente med at tage en godkendelse, der er meddelt før den 1. januar 1995, op til første regelmæssige revurdering indtil den 1. januar 2003". Denne bestemmelse er formodentlig begrundet i, at man vil afvente fremkomsten af den fulde række af de i afsnit 3.1.3 omtalte BAT Reference Documents (BREFs). Det antages, at valget af bogstavet "i" hentyder til IPPC-direktivet, jfr. ordene "IPPC-virksomheder m.fl." i overskriften til godkendelsesbekendtgørelsens kapitel 8. Den delmængde af listevirksomhederne, der er mærket med (i) i bekendtgørelsen, er imidlertid ikke ganske identisk med listen i direktivets bilag I. Visse kategorier er således ikke overført ordret, men med forskellige udeladelser og/eller tilføjelser. F.eks. er kat. 3.1: "Anlæg til fremstilling af klinker (cement) i roterovne med en produktionskapacitet på mere end 500 tons/dag, eller kalk i rotationsovne med en produktionskapacitet på mere end 50 tons/dag eller i andre ovne med en produktionskapacitet på mere end 50 tons/dag" blevet til "B.1 Cementfabrikker, kalkværker og kridtværker. (i) (a)". "kridtværker" er her en dansk tilføjelse. Kat. 3.5 (keramiske produkter) er overført som listepunkt B.4 men med tilføjelse af "klinker, glaserede rør, samt molerværker". Den danske listes K. 2 e: "Shredderanlæg" er (i)-mærket, selv om den antagelig ikke er omfattet af direktivets hovedkategori 5: Affaldshåndtering. Oprindelig gjaldt kravet om godkendelse kun for nye og ændrede virksomheder, men som et led i vedtagelsen i 1991 af den - helt nyformulerede - lov om miljøbeskyttelse besluttedes det, at bestående virksomheder, som ikke havde en samlet godkendelse, i løbet af perioden frem til 2002 skulle have en sådan. I overensstemmelse hermed udstedte Miljøministeriet
Bekendtgørelsen pålagde de forskellige kategorier af ikke godkendte virksomheder at indgive ansøgning inden nogle nærmere angivne frister. Den seneste af disse, omfattende 4 kategorier, udløb d. 2000.07.01. Alle de berørte virksomheder bør derfor nu have indgivet ansøgning. Udover de nævnte bekendtgørelser om godkendelse findes der
Da sådanne anlæg er optaget under listepunkt K.1, må den særskilte bekendtgørelse anses for underordnet i forhold til den almindelige godkendelsesbekendtgørelse, men den indeholder en række bindende grænseværdier for emission til luft fra forbrændingsanlæg for farligt affald. Den kan derfor i denne henseende sidestilles med de bekendtgørelser, der er nævnt i afsnit 3.1.1. 3.2.2 Anden virksomhedDe virksomheder, som på grund af deres art og/eller størrelse ikke er optaget på bilaget til godkendelsesbekendtgørelsen, er ikke godkendelsespligtige, og de kan derfor ikke via en godkendelse sikre sig en retsbeskyttelse mod påbud om nedbringelse af f.eks. deres luftforurening. Virksomhederne falder i 3 klasser:
Den under punkt 2 nævnte bekendtgørelse indeholder bl.a. en Liste over anmeldelsespligtig virksomhed. En påtænkt virksomhed, der er optaget på listen, skal forud for etableringen anmeldes til kommunalbestyrelsen. Endvidere skal ændringer eller udvidelser af sådan virksomhed på en måde, der indebærer forøget forurening forud anmeldes. For virksomhed, der drives af kommunalbestyrelsen, skal anmeldelse ske til amtsrådet. Eksempler på anmeldelsespligtige virksomheder er:
Bekendtgørelsen nævner ikke, hvorledes kommunalbestyrelsen (eller amtsrådet) skal forholde sig til anmeldelserne, men lovens § 42 stk. 5 indeholder en hjemmel til tilsynsmyndigheden til på forhånd at kunne tilkendegive, at visse forhold kan forventes at medføre krav om begrænsning af virksomhedens forurening eller forbud mod virksomhedens drift, såfremt den bliver opmærksom herpå. Endvidere skal nye gasmotorer og -turbiner i størrelsesområdet 120 kW - 5 MW indfyret effekt anmeldes, jfr. bekendtgørelse nr. 720 af 1998.10.05 om begrænsning af emission af nitrogenoxider, uforbrændte carbonhydrider og carbonmonoxid fra gasmotorer og gasturbiner. 3.3 Andre vejledninger. BrancheorienteringerUdover luftvejledningen findes der følgende vejledninger fra Miljøstyrelsen, der kan anvendes ved regulering af en virksomheds luftforureningsforhold:
Disse vejledninger går forud for eller supplerer luftvejledningen inden for deres respektive gyldighedsområder. Dog går lugtvejledningen kun forud for luftvejledningen, når lugten skyldes sammensatte stofblandinger, hvor det ikke er muligt at angive koncentrationen af de enkelte stoffer. Først- og sidstnævnte har deres egne, særskilte regler for rensning og fastlæggelse af afkasthøjder, som altså går forud for luftvejledningens. Dog anvendes OML-modellen meget ofte i forbindelse med lugt, idet lugtemissionen da multipliceres med en korrektionsfaktor på 7,8. Endvidere har Miljøstyrelsen udsendt et antal brancheorienteringer i publikationsserien Orientering fra Miljøstyrelsen:
Disse indeholder bl.a. oplysninger om den bedste tilgængelige teknologi inden for den pågældende branche. Endelig kan nævnes Orientering fra Miljøstyrelsen Nr. 8 2000: Referencer til renere teknologivurdering ved miljøgodkendelser, som listepunkt for listepunkt indeholder referencer og anden litteratur om renere teknologi. Publikationen erstatter en tidligere publikation Orientering Nr. 3 1993 med samme titel. 3.4 Luftvejledningens anvendelseDet fremgår af det foranstående, at luftvejledningen viger for
i det omfang disse dækker den pågældende problemstilling. Gyldighedsområdet for den nye vejledning er derfor noget snævrere end det, den gældende vejledning havde ved sin fremkomst i 1990. De nævnte dokumenter indeholder typisk emissionsgrænseværdier og regler om egenkontrol, men kun undtagelsesvis regler om fastlæggelse af skorstens- eller afkasthøjder. I disse tilfælde anvendes reglerne i luftvejledningens kapitel 4: Beregning af skorstenshøjder sammen med Orientering Nr. 15 eller den kommende, nye vejledning om B-værdier. Luftvejledningen vil i øvrigt især blive anvendt i forbindelse med godkendelses- og påbudssager i henhold til miljøbeskyttelseslovens kapitel 5. Sådanne sager knytter sig til den faste ejendom, på hvilken aktiviteten finder sted, og vil i alt væsentligt være relateret til ejendommens stationære kilder til luftforurening. Et særligt emne er forholdet mellem de to typer af vejledninger: De som følge af IPPC-direktivet udarbejdede, internationale BAT Reference Documents (BREFs) og luftvejledningen. Det hedder i høringsudkastet til den nye luftvejledning (side 18): "I nogle tilfælde vil man kunne finde emissionsgrænser for det samme stof både i BAT-noter1) og i denne vejledning. I så fald gælder, at hvis en emissionsgrænse for et bestemt stof i en BAT-note er strengere end den tilsvarende grænse i Luftvejledningen, skal BAT-notens grænseværdi lægges til grund for vurderingen af en godkendelsesansøgning. I modsat fald lægges Luftvejledningens emissionsgrænse til grund". (Formuleringen er efter aftale i Følgegruppen lettere ændret i forhold til høringsudkastets). På den anden side må man af formuleringen af høringsudkastets afsnit 3.2.3.5.4 om dioxiner fra industrianlæg, der er omfattet af BAT-noter, få det indtryk, at BAT-noterne går forud for luftvejledningen, i hvert fald på længere sigt. Disse bemærkninger gør det vanskeligt entydigt at fastlægge luftvejledningens gyldighedsområde. Dette emne behandles nærmere i det efterfølgende kapitel. ) Konsulenten er af den opfattelse, at anvendelsen af ordet "BAT-note" i høringsudkastet til den nye luftvejledning er ukorrekt og i strid med den terminologi, der anvendes i EU. Der menes givetvis "BAT Reference Document" eller forkortet "BREF". I det følgende anvendes disse betegnelser.
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
