|
Miljøstyring og miljørevision i danske virksomheder 6. Administrationsanalyse
Formålet med vurderingerne har ikke været at give anvisninger på, hvordan man kan forbedre administrationen, idet ordningen er ophørt, men derimod at afdække hvorvidt der er succeser eller fejltagelser, som man kan lære af i forhold til fremtidige tilskudsordninger. Foruden interviewene er det foreliggende skriftlige materiale vedrørende administration af ordningen gennemgået og inddraget i vurderingen for at supplere med relevante informationer. Endelig har spørgeskemaundersøgelsen til projektlederne bidraget med informationer om administrativ praksis, og resultaterne indgår i nedenstående analyse. 6.1 Administrativ praksisAdministrationen af tilskudsordningen har finanslovsmæssigt været baseret på særskilte rammer for tilskud til henholdsvis Miljøstyrelsen og Erhvervsfremme Styrelsen. Det betyder, at tilskudsmidlerne som udgangspunkt skulle administreres i overensstemmelse med de to styrelsers individuelle regelsæt. Da der var tale om en fælles ordning, blev det besluttet at udarbejde et sæt fælles administrative retningslinier, som de to styrelser begge skulle følge. Udgangspunktet var således, at ordningen kunne have været administreret på to vidt forskellige måder, men dette har dog ikke været tilfældet, hvilket vurderes som meget tilfredsstillende. I de fælles administrative retningslinier fremgår det, at der skulle indkaldes ansøgninger fire gange årligt. Der var ikke fastlagt egentlige ansøgningsperioder, således at ansøgninger i princippet kunne indsendes hele året, hvilket betyder, at alle ansøgninger modtaget indtil et givent ansøgningstidspunkt blev behandlet i forhold til dette. Ansøgninger, der er modtaget efter en given ansøgningsdato, afventede den førstkommende ansøgningsdato. I praksis har det vist sig, at langt de fleste ansøgninger kom lige inden de pågældende ansøgningsdatoer. De fælles administrative retningslinier fastlægger sagsgangen fra modtagelsen af en ansøgning til et projekts afslutning. Sagsgangen er, at ansøger stiler sin ansøgning til en af styrelserne, der så sender en kopi af ansøgningen til den anden styrelse. Man læser derefter ansøgningerne i de to styrelser og vurderer, hvilken styrelse det vil være mest hensigtsmæssigt at lade ansøgningen behandle i. Derefter afholdes der møde i ’projektgruppen’. Projektgruppen var tænkt som et organ bestående af to medarbejdere fra hver styrelse. Projektgruppen har i ordningens levetid bestået af alle sagsbehandlere, som var tilknyttet ordningen på det pågældende tidspunkt. Årsagen var, at der ikke var ret mange sagsbehandlere, og at der i betragtning af den store mængde af ansøgninger var behov for, at alle deltog med input. I projektgruppen vurderedes alle indkomne ansøgninger samlet. Ansøgningerne blev prioriteret og fordelt imellem styrelserne. Sagerne prioriteredes ifølge de interviewede sagsbehandlere i forhold til en række prioriteringskriterier (de tre første gjaldt kun for brancheprojekter):
På baggrund af ovenstående gennemgik sagsbehandlerne hver ansøgning. I denne proces blev de ansøgere, man havde vurderet egnede til støtte typisk kontaktet, fordi enten en faglig eller økonomisk tilpasning af projektet var nødvendig. Når sagsbehandlerne fandt, at projektet var tilstrækkeligt oplyst og fagligt forsvarligt, blev der udarbejdet en indstilling, hvoraf det fremgik, om projektet skulle tildeles tilsagn om støtte eller afslag. Derefter blev der givet enten afslag, tilsagn eller ansøger blev informeret om, at der ikke var flere penge, men at styrelsen ville lade projektet ligge over til næste ansøgningsrunde med henblik på at yde tilskud. Tilsagn blev givet med en tilsagnsskrivelse, hvori betingelserne var fastsat. Administrativ praksis er illustreret i figur 6.1. Figur 6.1:
Efter et projekts igangsættelse etableredes ofte en følgegruppe med en medarbejder fra den tilsagnsgivende styrelse som formand og næstformand fra den anden styrelse, repræsentanter for projektholderen, samt andre relevante personer, for eksempel fageksperter. Følgegruppen havde til formål at støtte projektet ved at fungere som sparringspartner. Der afholdtes typisk 1 til 2 møder om året afhængigt af projektets løbetid og kompleksitet. Projektholderne skulle kvartalsmæssigt aflægge regnskab til tilsagnsstyrelsen og skulle ved projektets afslutning fremsende kopier af det i projektet udarbejdede materiale samt et revisorpåtegnet slutregnskab. Derudover har det været praksis, at projektholderne har udarbejdet interne slutrapporter til styrelserne, der har indeholdt læresætninger om de gennemførte projekter. Der er blevet støttet projekter med henholdsvist generelle formål og branchespecifikke formål, som det blev fremhævet i kapitel 1. Den økonomiske vægtning har været henholdsvis 25 pct. og 67,5 pct. til de to indsatsområder. Der har endvidere været afsat 9 mio. kr. eller 7,5 pct. til administration og information fordelt med 4 mio. kr. til Miljøstyrelsen og 5 mio. kr. til Erhvervsfremme Styrelsen. Brancherne er blevet udvalgt successivt og i samarbejde med Miljøstyringsrådet og efter nedenstående kriterier:
6.1.1 Tilskudsordningens økonomiSom nævnt har der været afsat 120 mio. kr. til projekter, administration og information, heraf var 9 mio. kr. reserveret til administration og information fordelt med 1 mio. om året til Erhvervsfremme Styrelsen og 1 mio. kr. i perioden 1995-97 og 0,5 mio. kr. 1998-99 til Miljøstyrelsen. Midlerne til administration og information er gået til markedsføring og information vedrørende tilskudsordningen, samt evalueringer og drift af Miljøstyringsrådet. Tabel 6.1:
Kilde: Faktanotat om tilskudsordningen for "Miljøstyring og miljørevision i danske virksomheder", MST og EFS, 5. oktober 2000. Fra ordningens start i 1995 til og med sidste ansøgningsrunde i 1999 modtog styrelserne i alt 337 ansøgninger. Det samlede ansøgte beløb var 342.333.475 mio. kr., hvilket svarer til næsten 3 gange så meget som der var afsat midler til. Det kan således konstateres, at der har været stor efterspørgsel efter ordningens midler og modsat ikke været tale om ’afløbsproblemer’. Der er i perioden 1995-1999 givet tilsagn om medfinansiering til 50 generelle projekter og 50 brancheprojekter, i alt 100 projekter. Antallet af tilsagn er noget større end det samlede antal af projekter, da flere tilsagn er omfattet af samme projekt. Der blev givet afslag til 169 generelle, 3 tværgående og 65 brancheprojekter. Tabel 6.2:
Kilde: Faktanotat om tilskudsordningen for "Miljøstyring og miljørevision i danske virksomheder", MST og EFS, 5. oktober 2000. I ovenstående tabel er summeret antallet af tilsagn, afslag og ansøgninger fordelt over årene. De første to år er der ikke overensstemmelse mellem det samlede antal ansøgninger og summen af antallet af sager, der har fået tilsagn og afslag. Dette skyldes, at man det første år fik langt flere ansøgninger, end man kunne nå at behandle, og styrelserne var derfor nødt til at afvikle sagsbehandlingen af ca. 70 sager i år 2. I 1996 indhentede styrelserne stort set efterslæbet, men man har dog gennem hele forløbet været belastet af, at man har skudt ansøgninger imellem de to årlige ansøgninger. 6.2 Resultater af spørgeskemaundersøgelsen til projektledereSpørgeskemaundersøgelsen rettet mod projektlederne blev afrapporteret i kapitel 4. Imidlertid omhandlede en del af undersøgelsen projektledernes oplevelse af tilskudsordningens administration, og resultaterne heraf afrapporteres i det følgende. Indledningsvis skal det bemærkes, at hovedparten af respondenterne havde udført projekt(er) i Miljøstyrelsens regi, medens ca. 1/3 repræsenterede projekter administreret af Erhvervsfremme Styrelsen. Hvad angår projektledernes vurdering af sagsbehandlingstiden, fremgår svarene af figur 6.2. Figur 6.2:
Note: Antal respondenter: 44 41 pct. af de adspurgte fandt sagsbehandlingstiden lang eller meget lang, hvilket må betegnes som en relativ høj andel. Halvdelen af de adspurgte fandt sagsbehandlingstiden hverken kort eller lang. Flere respondenter angiver, at man formoder, at årsagen er et stort arbejdspres blandt styrelsernes medarbejdere, samt at programmets første projekter skulle håndtere flere brancher, og at der skulle fastlægges fælles linier for administrationen sagsbehandlerne imellem. Det kan således sluttes at der generelt har været tilfredshed med sagsbehandlingstiden. Endvidere viser undersøgelsen, at de administrerende myndigheder ofte (lidt over halvdelen af ansøgningerne) har bedt om en tilpasning af ansøgningen, hvilket kan have bidraget til en længere sagsbehandlingstid, men samtidig vidne om en kritisk og grundig sagsbehandling. Medens 3 ud af 4 projektholdere fandt myndighedernes anmodning om en tilpasning relevant, var meningerne mere delte i relation til spørgsmålet om, hvorvidt projektet blev til i dialog mellem styrelse og ansøger: 46 pct. var enige i, at projektet blev til i en sådan dialog, mens 32 procent var uenige. Hermed skal forstås, at styrelserne har været åbne for dialog i ansøgningsfasen og ikke, at styrelserne har bistået eller på anden måde været med til at udarbejde ansøgninger. Generelt har ansøgerne en positiv vurdering af mulighederne for at komme i kontakt med sagsbehandlerne. Flertallet (77 pct.) svarede, at sagsbehandlerne enten "altid" eller "ofte" var tilgængelig. 18 pct. fandt dog, at tilgængeligheden var mere begrænset. Ses der på kommunikationen mellem myndighed og ansøger, er der langt større tilfredshed med kommunikationen fra ansøgers side frem til tilsagn end under selve projektforløbet. Frem til tilsagn har der ikke været en eneste, der har været utilfreds med kommunikationen. Under projektforløbet fandt 9 pct., at kommunikationen var utilfredsstillende. Overordnet set må det imidlertid konkluderes, at ansøgerne generelt har været tilfredse med kommunikationen med myndighederne og kontakten til sagsbehandlerne. Figur 6.3:
Note: antal respondenter: 44 Den faglige dialog omkring projektets gennemførelse i projekts følgegruppe har mange af ansøgerne følt var tilstrækkelig grundig (64 pct.). Kun meget få har angivet, at dialogen var meget begrænset eller manglede helt (7 pct.), jf. figur 6.4. Det kan således udledes, at brugen af følge-grupper fungerer godt, hvilket også bekræftes af sagsgennemgangen. Figur 6.4:
Note. Antal respondenter: 44 6.2.1 Sammenfatning af spørgeskemaundersøgelsen
6.3 LæresætningerOverordnet er det ikke formålstjenligt med en egentlig detaljeret evaluering af det administrative set-up. Tilskudsordningen eksister ikke mere og de særegne karakteristika, der har været af betydning for det administrative design, er ikke af generisk karakter, og det vil derfor ikke være relevant med en dybdegående evaluering. Der er dog stadig læresætninger at drage, og disse er søgt afdækket gennem de gennemførte interviews med de involverede sagsbehandlere og – i det omfang det er relevant – sammenholdt med resultaterne af spørgeskemaundersøgelsen til projektlederne. I det følgende vil disse læresætninger blive gennemgået. Sagsbehandlerne har selv været med til at udarbejde de administrative retningslinier. Det giver ’commitment’ og lægger et godt fundament for samarbejde imellem de involverede parter. Det giver endvidere også større sikkerhed for ensartethed i sagsbehandlingen, hvilket er vigtigt, når der er tale om, at administrationen er delt mellem to myndigheder. Administration efter samme principper har også sikret høj grad af effektivitet i sagsbehandlingen, idet man i styrelserne ikke har brugt ressourcer på at udvikle forskellige systemer og/eller på at forstå hinandens systemer o.l. En risiko ved at lade administrationen og sagsbehandlingen være personafhængig i det omfang, som det har været tilfældet med denne tilskudsordning, er, at der opstår en indforståethed omkring administrationen af ordningen, som kan resultere i manglende dokumentation af arbejdsgange. Noget sådan har dog ikke været tilfældet med denne tilskudsordning. Ved at lade tilskudsordningen være hjemlet kun i Finansloven, sikrede man en stor fleksibilitet. Der kunne hurtigt omprioriteres imellem forskellige projekttyper og brancher, som man ønskede at målrette tilskudsordningen mod. Der er indikationer på, at sagsbehandlingen kunne have været bedre tilrettelagt, idet der har været lange sagsbehandlingstider, og da der i begyndelsen var sagspukler. De væsentligste årsager til disse problemer har været den store interesse for ordningen, at hovedparten af ansøgningerne både i begyndelsen og efterfølgende er kommet på selve ansøgningsdagen, og at man har brugt mange ressourcer på at bidrage til arbejdet med at tilpasse ansøgninger. Der er brugt mange ressourcer på at prioritere imellem de indkomne ansøgninger. Denne funktion kunne have været rationaliseret, for eksempel ved at åbenlyse afslag ikke skulle behandles i projektgruppen. Brugen af følgegrupper vurderes at have haft en særdeles god effekt. Dette ses bl.a. ved, at projekter er blevet reddet, inden de kuldsejlede. Ikke desto mindre er det meget ressourcekrævende at have en person fra hver styrelse til at deltage i følgegrupperne, især i lyset af at der ikke har været flere end højst 6 medarbejder tilknyttet ordningen, da den toppede. Ikke alle sagsbehandlere har haft lige stor indsigt i de faglige aspekter vedr. de projekter, som de har siddet i følgegruppe for, hvilket dog heller ikke var meningen. De fra starten fastlagte retningslinier er i store træk blevet fulgt. Administrationsrutinerne er med tiden blevet strømlinet således, at der kun har været afholdt møder i projektgruppen, når det har været egentligt påkrævet. Man har til gengæld udnyttet telefon og e-mail til at effektivisere og koordinere arbejdet. 6.4 KonklusionAdministrationen af tilskudsordningen må generelt siges at have fungeret hensigtsmæssigt og i overensstemmelse med god forvaltningspraksis. I betragtning af, at administrationen har været delt på to myndigheder, viser evalueringen, at sagsbehandlingen har fungeret ensartet og godt, hvilket vurderes som meget tilfredsstillende. Der har ikke været egentlige problemer i forbindelse med administrationen, men der synes at have været et vist potentiale for forbedringer ved klarere udmeldinger til ansøgere om, hvilke typer af projekter man ønskede at støtte, og hvordan de skulle være beskrevet. Dette kunne muligvis have begrænset antallet af ansøgninger og den arbejdsbyrde, som det er at få tilpasset ansøgningerne. Det skal dog bemærkes, at man i begyndelsen af programperioden bevidst undlod at stille meget specifikke krav, for via ansøgninger at få en indikation af hvilke typer af projekter, som ville være interessant. I 1998 kom styrelserne endvidere med en udmelding om fire prioriterede indsatsområder som følge af midtvejsevalueringens anbefalinger, og dette skridt er tillige udtryk for en fokusering fra styrelsernes side.
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
