5. Produktorienteret regulering på branche- eller myndigheds-initiativ, Miljøstyrelsen

Produktorienteret miljøindsats i landbrugets primærproduktion

5. Produktorienteret regulering på branche- eller myndigheds-initiativ

Ud over den motivation der måtte stamme fra en evt. efterspørgsel efter miljødokumenterede fødevarer (jf. kapitel 4), eksisterer der ikke i dag på fødevareområdet særlige incitamenter, der støtter udviklingen eller markedsføringen af landbrugsprodukter med dokumenteret lav miljøpåvirkning. Generelt belønnes bedrifter og virksomheder ikke - hverken administrativt eller økonomisk - for at gøre en særlig indsats for miljøet, der rækker ud over lovgivningskravene.

Der kan tænkes en lang række virkemidler, som i fremtiden vil kunne tages i brug for at tilskynde landbrugerne til at tænke i miljøpåvirkning per produkt. Disse virkemidler kan placeres på en skala fra de markedsorienterede (f.eks. afgifter og tilskud) over produktstandarder og kvoter til den detail-regulering, som er fremherskende i dag (se også figur 3).

Figur 3.
Virkemidler på en skala efter graden af detail-styring

Vores aktøranalyse viser en enighed om at grænsen for yderligere detail-regulering er nået, hvis den da ikke snarere allerede er overskredet. Der vil dog, jf. ovenfor, stadig være miljøaspekter, der kræver en mere stedspecifik eller kildeorienteret regulering, hvor det vanskeligt kan undgås at denne får karakter af detailregulering. Men generelt opfattes detail-regulering som administrativt tung, lidet fleksibel og ikke særlig motiverende. Desuden er det vanskeligt at gøre detail-regulering helhedsorienteret og skabe en direkte relation mellem reguleringen og den miljøpåvirkning man ønsker at begrænse.

Hos alle aktører har vi i stedet fundet en klar præference for de markedsorienterede virkemidler. Selv hos landbruget fandt vi en vis åbenhed overfor brug af afgifter hvis disse bliver lagt på selve miljøpåvirkningen og bliver tilbageført til landbruget. Dette ville svare til en differentiering af landbrugets tilskud efter miljøpåvirkning. En sådan differentiering ville naturligvis være en væsentlig motivation for at reducere miljøpåvirkningen per produkt.

I vores aktøranalyse er fremkommet følgende argumenter, der kan siges at gælde for alle markedsbaserede virkemidler (set i forhold til kvoter, godkendelser og detaljeret metode-regulering):

er baseret på penge, som er en god motivationsfaktor,

giver mulighed for en direkte og trinløs relation mellem regulering og miljøpåvirkning,

indebærer ikke risiko for kapitalisering i ejendomsværdien (i forhold til f.eks. visse former for kvoter),

er mindre administrativt krævende, og kan derfor omfatte flere typer af miljøpåvirkning,

giver større fleksibilitet og metodefrihed for den enkelte landmand.

I forbindelse med en produktorienteret indsats kan det måske være nærliggende at tænke på afgifter og tilskud relateret til miljøpåvirkningen per produkt, således som f.eks. i EU-kommissionens forslag om en differentieret momssats for miljømærkede produkter. Imidlertid er en miljøafgift som regel mest effektiv hvis den lægges direkte på den miljøpåvirkning man ønsker reguleret, og ikke på de mangeartede produkter der bidrager på forskellig vis til miljøpåvirkningen, idet uønskede afledte effekter derved undgås. En direkte miljøafgift vil naturligvis efterfølgende afspejle sig i produktpriserne og/eller i producenternes konkurrenceevne, og dermed virke produktorienteret. For diffuse forureninger kan det være vanskeligt at lægge afgiften på selve miljøpåvirkningen, idet det er vanskeligt at monitere miljøpåvirkningens konkrete størrelse. I sådanne tilfælde kan det overvejes i stedet at afgifts- eller kvotebelægge de indsatsstoffer, der giver ophav til miljøpåvirkningen. Miljøafgifter og kvoter på råvarer er som regel nemmere at administrere, idet dette kan ske i fremstillings- eller engros-leddet.

Som en yderligere understregning af ovenstående pointe påpegede Astrid Ravnsbæk, kontorchef i fødevareministeriets departement, i vores aktør-interview at myndighederne under alle omstændigheder vil have svært ved at differentiere afgifter mv. efter produkternes miljøpåvirkning, idet hun mener det vil være umuligt at kontrollere på bedrifter med mere end ét produkt. En offentlig regulering må nødvendigvis være på bedriftsniveau, jf. de grønne regnskaber, da den ellers ikke kan kontrolleres og dermed ikke vil være juridisk holdbar. For myndighederne er det derfor mere realistisk at lægge en evt. afgift direkte på miljøpåvirkningen.

Størrelsen af afgifter og tilskud (graden af differentiering) kan reguleres i forhold til hvor kraftigt incitament man ønsker og under hensyntagen til de økonomiske konsekvenser for de dårligst stillede bedrifter, ligesom det er muligt gradvist at ændre differentieringen over tid, både i forbindelse med en gradvis introduktion og for senere at med justere niveauet i forhold til den overordnede målopfyldelse (den samlede acceptable belastning på f.eks. regionalt eller nationalt plan).

Generelt kan også bemærkes at muligheden for at opgøre miljøpåvirkningen mere præcist, også giver bedre muligheder end hidtil for at anvende de markedsorienterede virkemidler i den venstre ende af skalaen i figur 1.

Såfremt man kun differentierer afgifter og tilskud efter nogle miljøpåvirkninger og ikke andre, vil man risikere sub-optimering, som f.eks. når en regulering af kvælstofbelastning fører til en ændring i afgrødesammensætningen der indebærer en uønsket stigning i forbruget af pesticider. For at opnå en helhedsorienteret løsning vil det derfor som regel være nødvendigt at omfatte alle relevante miljøpåvirkninger, f.eks. gennem en sammenvejning i et fælles miljøindeks. Et sådan sammenvejning kan ske på mere eller mindre miljøfagligt grundlag, men vil som regel altid indeholde nogle subjektive eller politiske vurderinger, hvilket gør det betydningsfuldt at alle relevante aktører inddrages i fastlæggelsen af de principper der skal ligge til grund for sammenvejningen.

Det er vigtigt at reguleringen udformes på en sådan måde at alle landbrug kan opnå en fordel ved at nedsætte deres miljøpåvirkning, hvilket taler for en så trinløs regulering som muligt, frem for en niveau-delt model, hvor der f.eks. kun gives præmie for præstationer over et vist niveau, eller kun præstationer under et vist niveau straffes.

For landbruget er det vigtigt at evt. miljømæssige afgifter og tilskud samlet set er økonomisk neutrale for det samlede landbrug. Dette er en af begrundelserne for at nogle landmænd udtrykker en præference for at lade landbruget klare tingene selv, hvis dette er muligt. Dette kunne f.eks. ske gennem en differentiering af afregningspriserne efter produktets miljøpåvirkning, dvs. at aftager-industrien involveres i en frivillig ordning hvor der gives en merpris for et produkt med relativt lav miljøpåvirkning, mens der gives en lavere pris for produkter med relativ høj miljøpåvirkning.

I forhold til afgifter på den direkte miljøpåvirkning vil differentieret afregning kræve en opdeling af miljøpåvirkningerne på de enkelte produkter fra bedrifterne (da der jo som regel er tale om forskellige aftagere).

Selv i en model, der tager udgangspunkt i landbrugets egen organisering, vil et samspil mellem landbruget og myndighederne være af betydning. Myndighederne vil kunne understøtte erhvervets eget initiativ på flere måder:

dels kan myndighederne medvirke i en tredjepartskontrol og certificering på samme måde som ved miljømærkerne, og derved bibringe ordningerne en høj grad af troværdighed,

dels kan myndighederne sikre at alle landbrug omfattes af initiativet (ved f.eks. at gøre deltagelse til forudsætning for godkendelser eller tildeling af kvoter, eller om nødvendigt gøre deltagelse lovpligtig),

dels kan myndighederne tilpasse den eksisterende regulering, herunder afgifter og tilskud, således at den bedst muligt understøtter den produktorienterede tilgang, herunder også fjerne unødvendig detailregulering.

I vores aktøranalyse er fremkommet følgende argumenter for en landbrugsorganiseret model med differentieret afregning (set i forhold til en regulering gennem offentlige afgifter og tilskud):

giver sikkerhed for at pengene føres tilbage til landbruget,

da der er tale om et frivilligt system vil landbrugerne have mere indflydelse på den måde det udformes,

kan bedre tage hensyn til lokale forhold, og dermed ramme mere præcist,

vil hurtigere kunne inddrage flere typer af miljøpåvirkning,

kan kombineres med kontraktproduktion.

Argumenterne imod en model med differentieret afregning var:

vil kunne give anledning til lange diskussioner og splittelse i landbruget,

skal der tages hensyn til lokale forhold kan det hurtigt komme til at blive meget kompliceret,

det er ikke sandsynligt at man kan få alle med i sådan en ordning,

kan medføre en binding til aftageren, så landmanden ikke står frit til at handle med andre aftagere.

Der er således ikke en entydig opbakning blandt landmændene til en selv-organiseret differentiering af afregningspriserne som alternativ til offentlige afgifter. Dog var der opbakning til en idé om at aftager-virksomhederne (dvs. især mejerier og slagterier) kunne præmiere dokumentationen alene, uden krav til hvor på skalaen den enkelte ligger henne. Derved kunne brugen af de produktorienterede værktøjer fremmes, og man ville da få et bedre grundlag for senere at tage stilling til evt. yderligere initiativer.

Uanset formen for regulering udtrykte flere af de interviewede landmænd i øvrigt bekymring ved en enkeltstående dansk regulering, der kunne skabe ulige konkurrence i forhold til resten af EU.