| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Forundersøgelse af forudsætninger for og konsekvenser af en liberaliseret affaldssektor

5 Beskrivelse af scenarier

5.1 Scenarier

Der er i det efterfølgende opstillet et basisscenario samt tre alternative scenarier for en ændring af markedet for forbrænding og deponering af affald i Danmark.

De tre scenarier skal illustrere en spændvidde i graden af markedsåbning for behandling af affald til forbrænding og deponering. Med markedsåbning menes øget konkurrence mellem behandlingsanlæggene. Dette sikrer, at der løbende sker en omkostningseffektivisering, fordi affaldsproducenterne i stadig stigende grad har ret til frit at vælge mellem behandlingsanlæg indenfor den behandlingsform, affaldet er anvist til. De tre scenarier er sammenlignet i tabel 2.

Scenario 3 var tidligere opdelt i to underscenarier, nemlig 3A og 3B. Det er valgt at bibeholde scenario 3B i den oprindelige form, mens de problemstillinger, der knyttede sig til scenario 3A, vil blive behandlet i forbindelse med scenario 1. Det drejer sig om, hvorvidt man kan kombinere udlicitering af driften med en anvisning til behandlingsform frem for anvisning til et konkret anlæg.

5.2 Basisscenariet

Scenariet beskriver drift af forbrændings og deponeringsanlæg under nuværende rammer.

5.2.1 Beskrivelse af scenariet

Den gældende organisering bevares.

Den samlede virksomhed – forbrænding eller deponering – forudsættes at være underlagt det kommunalretlige "hvile-i-sig-selv" princip, reguleret af § 48 i miljøbeskyttelsesloven. Det fremgår desuden af Elforsyningsloven, at forbrændingsanlæg med elproduktion er underlagt "hvile-i-sig-selv" princippet. For så vidt angår salg af elektricitet og varme fra affaldsbehandlingsanlæg er priser og vilkår også reguleret af elforsyningsloven og varmeforsyningsloven. Det er kommunen eller det fælleskommunale selskab, der fastsætter det behandlingsgebyr, der opkræves af borgere og virksomheder.

I basisscenariet fastholdes ejerstrukturen for affaldsforbrændingsanlæg. Det vil sige, at både kommuner, fælleskommunale virksomheder, private andelshavere eller el-distributionsselskaber kan eje og drive affaldsforbrændingsanlæg.

Som hovedregel skal nye deponeringsanlæg være offentligt ejede.

Det er kommunerne, der anviser affald, herunder til forbrænding og deponering. Anvisningen sker både til behandlingsform og behandlingsanlæg. Kommunerne skal gennemføre affaldsplanlægning og udarbejde regulativer og sikre behandlingskapacitet. Tilsyns- og kontrolopgaver følger eksisterende lovgivning.

5.2.2 Aktører – ejer og operatør

Forholdet mellem ejer og operatør af anlæggene ændres ikke.

5.2.3 Centrale problemstillinger som skal analyseres

Følgende hovedproblemstillinger skal indgå i analysen af scenariet:

Økonomi

Miljø og energi

De miljømæssige konsekvenser af den nuværende organisering skal opgøres, herunder betydningen for produktionen af energi. Miljøkonsekvenserne opgøres som vist i eksemplet i bilag A.

Organisering og regulering

Organiseringen af forbrænding og deponering af affald ændres ikke.

Den gældende regulering i miljøbeskyttelsesloven, varmeforsyningsloven og elforsyningsloven fortsætter uændret. Det kan oplyses, at L155 og L240 er vedtaget som henholdsvis lov nr. 451 og 452 begge af 31. maj 2000. Det forventes, at der også vil blive fremsat en skattelov til opfølgning af varmeforsyningsloven. Indtil videre er kommunale affaldsforbrændingsanlæg fortsat fritaget for at betale skat.

5.3 Scenario 1: Fuld udlicitering af driften af forbrændings- og deponeringsanlæg

I dette scenario forudsættes, at drift af forbrændings- og deponeringsanlæg udliciteres. Dette sikrer, at alle – private og offentlige – aktører kan byde på driften af forbrændings- eller deponeringsanlæg.

5.3.1 Beskrivelse af scenariet

I scenariet er det selve driften, herunder den løbende vedligeholdelse af behandlingsanlæggene, der udliciteres. Myndighedsopgaver, som anlægget hidtil har udført, tilbageføres til kommunen og udliciteres altså ikke.

Den samlede virksomhed – forbrænding eller deponering – forudsættes fra ejerens side at være underlagt "hvile-i-sig-selv princippet". Det er kommunen eller det fælleskommunale selskab, der fastsætter det behandlingsgebyr, som opkræves af borgere eller virksomheder.

I dag er det fælleskommunale virksomheder, private andelshavere eller el-distributionsselskaber, der ejer forbrændingsanlæg, og det ændres ikke i scenariet.

Det antages, at deponeringsanlæg som hovedregel fortsat vil være offentligt ejede.

Scenariet medfører ingen ændringer i forhold til den kommunale anvisningsret/pligt. Det vil sige, at der anvises både til behandlingsform og til et konkret behandlingsanlæg. Kommunerne har også fortsat en forpligtigelse til gennemføre planlægning og udarbejde regulativer og dermed at sikre behandlingskapacitet. Endelig følger tilsyns- og kontrolopgaver som udgangspunkt den eksisterende lovgivning.

5.3.2 Aktører – ejer og operatør

Ejeren af anlægget har pligt til at sende opgaver med affaldsbehandling i udbud. Det er derfor ejeren, som definerer opgavens omfang og karakter i overensstemmelse med de lovgivningsmæssige rammer.

Ejeren kan vælge at udlicitere opgaven med affaldsbehandling, sammen med eller adskilt fra andre sideordnede aktiviteter som f.eks. indsamling, kompostering, genanvendelse mv.

Det er således ejeren, der gennemfører en licitation af driften på et forbrændings- eller deponeringsanlæg. Ejeren kan f.eks. være en fælleskommunal virksomhed, et privat andelsselskab eller et elselskab.

Den part, som ejeren vælger til at varetage driften, kaldes operatøren.

Forholdet mellem ejer og operatør fastlægges efter udbuddet i en kontrakt mellem parterne i overensstemmelse med gældende udbuds- og konkurrenceretlige regler. Operatøren vil normalt ikke have større anlægsinvesteringer.

Ejeren har det formelle ansvar overfor myndighederne, og er også myndighedernes juridisk ansvarlige person.

5.3.3 Centrale problemstillinger som skal analyseres

Følgende hovedproblemstillinger skal indgå i analysen af scenariet – spørgsmålene er ikke i prioriteret rækkefølge:

Økonomi

Følgende spørgsmål skal vurderes:

6. Påvirkes genanvendelsesmulighederne for forskellige fraktioner – f.eks. slagge fra forbrændingsanlæg – af, at forbrænding og deponering er mere konkurrenceudsat.

Organisering og regulering

Følgende spørgsmål skal vurderes:

1. Hvilke instrumenter kan sikre, at der sker fuld udlicitering, herunder belysning af betydningen af frekvensen for udbud samt tilstedeværelse af den nødvendige tekniske kompetence til at gennemføre et udbud.
      
2. Hvad er fordele og ulemper ved at udlicitere driften alene, og hvad er fordele og ulemper ved at udlicitere både drift og vedligeholdelse.
      
3. Hvilken betydning har anvisningen i dette scenario? Hvilken samfundsøkonomisk betydning har de to anvisningsformer for effektiviteten i affaldssektoren.
      
4. Hvordan undgås dannelse af driftsmonopoler (offentlige som private). Herunder bør indgå en belysning af, hvorvidt der vil være barrierer for etablering af nye behandlingsanlæg, og i givet fald skal det vurderes, om disse barrierer kan reduceres.
      
5. Hvilke begrænsninger er der indenfor de eksisterende rammer, for at offentlige virksomheder kan generere overskud (f.eks. statslige aktieselskaber, kommunale selskaber med begrænset ansvar).
      
6. Hvordan sikres en entydig ansvarsfordeling mellem ejer og operatør, herunder hvem har ansvar for at vilkår, f.eks. i miljøgodkendelser mv., bliver overholdt.
      
7. Hvordan sikres midler til oprydning ved konkurs m.v.? Er autorisation, certificering eller sikkerhedsstillelse anvendelige instrumenter. Sammenhæng med deponerings- og forbrændingsdirektiver skal indgå.
      
8. Hvorledes sikres, at kontrakter tager højde for lovændringer, øgede miljøkrav samt tilstrækkelig vedligeholdelse af anlæggene. Hvilken betydning har længden af kontrakterne. Hvad er fordele og ulemper ved korte eller lange kontraktperioder?
      
9. Findes der barrierer i eksisterende lovgivning, der medfører, at et potentiale ikke kan realiseres fuldt ud.
      
10. Findes der reelle alternativer til hvile-i-sig-selv princippet (omkostningsregulering uden mulighed for afkast) således at et evt. drifts- og strukturpotentiale kan realiseres, eksempelvis omkostningsregulering med og uden mulighed for afkast, afkastregulering, indtægtsregulering med og uden mulighed for afkast.
       
11. Hvordan sikres en tilstrækkelig vedligeholdelse af anlæggene, når det driftsmæssige og økonomiske ansvar er adskilt. Herunder skal det belyses, om det vil være nødvendigt med regler for operatørens egenkontrol.
       
12. Kan økonomiske styringsmidler – f.eks. omsættelige forureningstilladelser – være et instrument til at sikre, at miljømål nås.
       
13. En belysning af eventuelle krav til adskillelse af myndighed/operatør og driftsoperatør.

5.4 Scenario 2: Liberalisering af forbrændingsanlæg og udlicitering af deponeringsanlæg

I dette scenario er forbrænding af affald konkurrenceudsat, idet affaldsproducenten frit kan vælge forbrændingsanlæg. På det enkelte forbrændingsanlæg sker prisfastsættelsen på markedsmæssige vilkår. Driften af deponeringsanlæggene er udliciteret som beskrevet i scenario 1.

Affald, der skal forbrændes, anvises af kommunen til behandlingsformen "forbrænding med energiudnyttelse", men ikke til konkrete anlæg.

5.4.1 Beskrivelse af scenariet

I scenariet vil affald som forbrændes blive behandlet på et konkurrenceudsat marked, dvs. forbrændingsanlæg kan frit fastsætte behandlingspriserne. Den enkelte affaldsproducent (virksomheder og på borgernes vegne - kommunen) kan frit vælge blandt forbrændingsanlæg. For husholdningsaffald er det dermed kommunen, som har ansvaret for at vælge anlæg. Konsekvenserne vil indgå i den samfundsøkonomiske analyse, som også rummer en budgetøkonomisk analyse for borgere og erhverv.

Affald som deponeres vil blive anvist til et konkret deponeringsanlæg, der vil blive drevet under "hvile-i-sig-selv princippet". Deponeringsanlæg skal som hovedregel fortsat være offentligt ejede, men ejeren skal udlicitere driften.

Kommunens rolle er at anvise forbrændingsegnet affald, som er opstået i kommunen, til korrekt behandlingsform. Der er således ikke tale om en anvisning til et konkret forbrændingsanlæg, men kun behandlingsformen "forbrænding med energiudnyttelse".

I de tilfælde, hvor et anlæg både forbrænder og deponerer affald, skal omkostningerne ved hver aktivitet kunne opgøres for sig i virksomhedens regnskab. De kommunale virksomheder skal således regnskabsmæssigt kunne adskille de forskellige aktiviteter ("hvile-i-sig-selv"/konkurrenceudsatte dele).

Kommunerne har ikke pligt til etablere tilstrækkelig forbrændingskapacitet, det styres i scenariet af markedet.

Kommunen modtager oplysninger fra affaldsproducenter og –behandlere om affald produceret i kommunen. Kommunerne har fortsat en forpligtigelse til at gennemføre affaldsplanlægning og udarbejde regulativer. Endelig skal oplysningerne anvendes til indrapportering til det nationale indberetningssystem.

Tilsynsforpligtigelserne varetages af kommune, amt og/eller stat.

5.4.2 Affald til forbrænding

Scenariet indebærer, at affaldsforbrændingsanlæg drives efter markedsøkonomiske principper. Private kan frit, i henhold til gældende lovgivning, etablere og drive affaldsforbrændingsanlæg.

Alle affaldsforbrændingsanlæg skal indgå fuldt ud i varmeplanlægningen.

Den almindelige konkurrencelovgivning gælder forbrændingsanlæg i dette scenario. Alle forbrændingsanlæg skal udarbejde selvstændigt regnskab efter Årsregnskabsloven (Grønne regnskaber mv.).

Hvis kommunale affaldsbehandlingsanlæg forbrænder affald, skal håndteringen af dette affald ske på et kommercielt grundlag. Prisfastsættelsen sker således på markedsøkonomiske betingelser under de givne rammebetingelser.

I den udstrækning affaldsforbrændingsanlæg indgår aftaler med affaldsproducenter i udlandet følges de almindelige bestemmelser om import/eksport af affald.

5.4.3 Affald til deponering

I scenariet vil anlæg, der deponerer affald, være underlagt "hvile-i-sig-selv" princippet og prisfastsættelsen sker efter dette princip.

Det er i scenariet forudsat, at nye deponeringsanlæg som hovedregel er offentligt ejede, og at driften af anlæggene er udliciteret.

5.4.4 Centrale problemstillinger som skal analyseres

Følgende hovedproblemstillinger skal indgå i analysen af scenariet – spørgsmålene er ikke i prioriteret rækkefølge:

Økonomi

Følgende spørgsmål skal vurderes:

4. Hvilke konsekvenser har scenariet for import og eksport af affald, herunder mængder og sammenhæng med dansk kapacitet. Desuden ønskes en vurdering af konkurrencesituationen for danske forbrændingsanlæg sammenlignet med udlandet.
       
5. Hvilke konsekvenser har scenariet for transportarbejdet i Danmark.
       
6. Påvirkes genanvendelsesmulighederne for forskellige fraktioner – f.eks. slagge fra forbrændingsanlæg – af, at forbrænding og deponering er mere konkurrenceudsat.

Organisering og regulering

Følgende spørgsmål skal vurderes:

1. Hvordan undgås dannelser af driftsmonopoler og konkurrencebegrænsende aftaler (offentlige som private). Herunder bør indgå en belysning af, hvorvidt der vil være barrierer for etablering af nye behandlingsanlæg, og i givet fald skal det vurderes, om disse barrierer kan reduceres.
       
2. Hvilken betydning har anvisningen i dette scenario? Hvilken samfundsøkonomisk betydning har de to anvisningsformer for effektiviteten i affaldssektoren.
       
3. Hvordan sikres økonomiske midler til oprydning ved konkurs (er autorisation, certificering eller sikkerhedsstillelse anvendelige instrumenter). Sammenhæng med deponerings- og forbrændingsdirektiver skal indgå.
       
4. Hvilke begrænsninger er der indenfor de eksisterende rammer, for at offentlige virksomheder kan generere overskud (f.eks. statslige aktieselskaber, kommunale selskaber med begrænset ansvar).
       
5. Hvilke problemer medfører en fordeling af de nuværende aktiver i forbrændingsanlæg, når "hvile-i-sig-selv princippet" ophører (f.eks. åbningsbalance, aktiver føres tilbage til de respektive brugergrupper, der har finansieret/betalt aktiverne i selskabet).
       
6. Under hvilke vilkår kan der etableres modtagepligt for affald til behandlingsanlæggene.
       
7. Hvilke muligheder har kommunerne for at føre tilsyn med om affald, der efter f.eks. lovgivning og/eller kommunens regulativer skal forbrændes/deponeres, rent faktisk føres til forbrænding/deponering.
       
8. Kan anvendelse af økonomiske styringsmidler, f.eks. omsættelige forureningstilladelser/kvoter, være et instrument til at sikre, at miljømål nås.
       
9. Findes der barrierer i eksisterende økonomisk (f.eks. skatte og afgiftsregler) og administrativ regulering, f.eks. i forhold til drift af et anlæg, der medfører, at et potentiale ikke kan realiseres fuldt ud.
       
10. Skal der ske ændringer i forhold til tilsynsmyndighedens nuværende forpligtelser f.eks. tilsynsomfang?
        
11. En belysning af eventuelle krav til adskillelse af myndighed og driftsoperatør.
        
12. Hvilke konsekvenser har den forskellige regulering af forbrændings- og deponeringsområdet.

I dette scenario vil forbrænding og deponering af affald ske på et frit marked, hvor priserne for deponering og forbrænding fastsættes på et kommercielt grundlag. Affaldsproducenterne er dermed stillet frit med hensyn til valg af affaldsbehandlingsanlæg indenfor den behandlingsform, som affaldet karakteriseres og anvises til.

Det overordnede princip er, at enhver affaldsproducent (virksomheder og på borgernes vegne; kommunen) selv har ansvaret for at håndtere affaldet i overensstemmelse med gældende regulering. Kommunen har således ansvar for håndtering af husholdningsaffaldet.

Det betyder, at den kommunale anvisning af affald til behandling på bestemte anlæg er ophævet. Kommunerne har derfor heller ikke ansvar for at finde kapacitet til behandling af affaldet. Kommunen er dog stadig forpligtet til at anvise affaldet til den korrekte behandlingsform.

5.5.1 Scenario 3: Liberalisering af forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg

I dette scenario stilles ejerforholdet af forbrændings- og deponeringsanlæg frit. Det betyder, at "hvile-i-sig-selv" princippet ophæves for alle anlæg.

Både affaldsforbrændings- og deponeringsanlæg er dermed underlagt markedsøkonomiske vilkår med mulighed for at opbygge egenkapital under de almindelige erhvervsmæssige forudsætninger i henhold til regnskaber, beskatning mv. De almindelige markedsvilkår indebærer også muligheden for betalingsstandsning/konkurs.

Konsekvenserne af, at affaldsproducenterne har ret til frit at vælge blandt affaldsbehandlingsanlæg både i Danmark og i udlandet, vil indgå i den samfundsøkonomiske analyse, som også rummer en budgetøkonomisk analyse for borgere og erhverv. Det er fortsat en forudsætning, at kommunen på borgernes vegne har ansvaret for indsamling af husholdningsaffald, og at affaldet føres til den rigtige behandlingsform. Indsamling af husholdningsaffald kan som i dag ske efter at opgaven har været offentligt udbudt.

Kommunerne har fortsat en forpligtigelse til at gennemføre affaldsplanlægning og udarbejde regulativer. Kommunerne er fortsat forpligtet til at anvise alt affald til den korrekte behandlingsform.

Kommunen modtager oplysninger fra affaldsproducenter og –behandlere om affald, der er produceret i kommunen. Disse oplysninger skal anvendes af kommunen blandt andet til udarbejdelse af regulativer for husholdningsaffald og erhvervsaffald. Endelig skal oplysningerne anvendes til indrapportering til det nationale indberetningssystem.

I den udstrækning affaldsbehandlingsanlæg laver aftaler med affaldsproducenter i udlandet, følger disse aftaler de almindelige bestemmelser om import/eksport af affald.

I scenariet indgår virksomheder - uanset ejerskab - i kommerciel affaldsforbrænding og deponering. Alle virksomheder skal udarbejde selvstændigt regnskab efter Årsregnskabsloven (grønne regnskaber mv.).

Hvis selskabet er offentligt ejet, skal aktiviteterne adskilles fra andre evt. kommunalt understøttede aktiviteter, så der ikke er mulighed for krydssubsidiering.

Etablering og drift af nye anlæg til forbrænding eller deponering af affald sker på et kommercielt grundlag under hensyn til de givne rammebetingelser, f.eks. energi- og miljøpolitiske mål.

Private affaldsselskaber kan etablere nye affaldsforbrændingsanlæg og deponeringsanlæg efter gældende regler om fysisk planlægning, og i overensstemmelse med den aktuelle energipolitik, eller overtage eksisterende kommunalt ejede forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg. Affaldsforbrændingsanlæggene forhandler om salg af varme og/eller el med de relevante aftagere, herunder aftaler om backup mv.

5.5.1.3 Centrale problemstillinger som skal analyseres

Følgende hovedproblemstillinger skal indgå i analysen af scenariet – spørgsmålene er ikke i prioriteret rækkefølge:

Økonomi

Følgende spørgsmål skal vurderes:

4. Hvilke konsekvenser har scenariet for transportarbejdet i Danmark.
       
5. Hvilke konsekvenser har scenariet for import og eksport af affald, herunder mængder og sammenhæng med dansk kapacitet. Der ønskes en vurdering af konkurrencesituationen for danske forbrændings- og deponeringsanlæg sammenlignet med udlandet.
        
6. Påvirkes genanvendelsesmulighederne for forskellige fraktioner – f.eks. slagge fra forbrændingsanlæg – af, at forbrænding og deponering er mere konkurrenceudsat.

Organisering og regulering

Følgende spørgsmål skal vurderes:

1. Hvordan undgås dannelser af driftsmonopoler og konkurrencebegrænsende aftaler (offentlige som private). Herunder bør indgå en belysning af, hvorvidt der vil være barrierer (f.eks. manglende sikkerhed for affaldsleverancer) for etablering af nye (forbrændings-/behandlings-?) anlæg, og i givet fald skal det vurderes om disse barrierer kan reduceres.
       
2. Hvilke barrierer findes der for, at deponerings- og forbrændingsanlæg, der er offentligt ejede, kan drives kommercielt.
       
3. Hvilke begrænsninger findes der indenfor de eksisterende rammer for at offentlige virksomheder kan generere overskud (f.eks. statslige aktieselskaber, kommunale selskaber med begrænset ansvar).
       
4. Hvordan fordeles de nuværende aktiver i forbrændings- og deponeringsanlæg når "hvile-i-sig-selv princippet" ophører (f.eks. åbningsbalance, aktiver føres tilbage til de respektive brugergrupper, der har finansieret/betalt aktiverne i selskabet).
       
5. Findes der barrierer i eksisterende økonomisk (f.eks. skatte og afgiftsregler) eller administrativ regulering, f.eks. i forhold til drift af et anlæg.
       
6. Hvordan sikres der mod virkninger af virksomhedsophør herunder hvordan sikres der økonomiske midler til oprydning ved konkurs (er autorisation, certificering eller sikkerhedsstillelse anvendelige instrumenter) - sammenhæng med deponerings- og forbrændingsdirektiver.
       
7. Under hvilke vilkår kan der etableres modtagepligt for affald til behandlingsanlæggene.
       
8. En belysning af eventuelle krav til adskillelse af myndighed/operatør og driftsoperatør.
       
9. Hvilke muligheder har kommunerne for at føre tilsyn med, om affald, der efter f.eks. lovgivning og/eller kommunens regulativer skal forbrændes eller deponeres, rent faktisk føres til disse behandlingsformer.
       
10. Skal der ske ændringer i forhold til tilsynsmyndighedens forpligtelser (omfang, mv.).
        
11. Kan anvendelse af økonomiske styringsmidler f.eks. omsættelige forureningstilladelser være et instrument til at sikre, at miljømål nås.
        
12. Hvordan sikres det at ansvaret for affaldet er entydig placeret.
        
13. Er der risiko for "windfall-profits", og hvordan undgås dette.

Tabel 2.
Oversigt over elementerne i de tre scenarier

Se her!