| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Gennemsigtighed i kommunale renovationsgebyrer

3. Sammenfatning og konklusion

Projektets overordnede formål var at styrke informationerne om kommunernes omkostninger og serviceniveau for de enkelte affaldsordninger. For at opfylde formålet er projektet opdelt i henholdsvis en del A og en del B.

I del A sættes fokus på de kommunale omkostninger til affaldsordningerne sammenholdt med serviceniveau, indsamlingseffektivitet, demografi m.m.

I del B sættes fokus på de regnskabsprincipper, som ligger til grund for forbrændings- og deponeringsanlæggenes fastlæggelse af behandlingsgebyrer.

De to undersøgelse holdes adskilt, idet der ikke er nogen sammenhæng mellem de oplysninger, der skal indsamles og bearbejdes fra henholdsvis kommunerne og affaldsselskaberne.

3.1 Del A - undersøgelse af de kommunale affaldsordninger

I første omgang skulle der udvikles en metode, som kunne give indsigt i de bagved liggende årsager til fastsættelsen af de kommunale affaldsgebyrer. Metoden bygger på at sammenstille de enkelte kommuners omkostninger til affaldsordningerne for husstande og erhverv med kommunernes serviceniveau.

3.1.1 Konklusion for del A

Som det er fremgået af afsnit 3.1, har det ikke været muligt at indsamle oplysninger fra kommunerne med henblik på at sammenligne det kommunale omkostningsniveau inden for de udvalgte affaldsordninger. Dette skyldes blandt andet vanskelighederne ved at overføre data til spørgeskemaet og vanskelighederne ved at opgøre omkostningerne mellem kommunen og affaldsselskabet samt internt i den kommunale forvaltning, jf. afsnit 3.1.5.

Der er dog ingen tvivl om, at ønsket om større gennemsigtighed og sammenlignelighed i/mellem de kommunale omkostninger til affaldsordninger, kræver at man indsamler oplysninger af en karakter, der svarer til den metode som er udviklet i dette projekt.

En anden væsentlig grund til at kommunernes oplysninger ikke er direkte sammenlignelige, skyldes, at de fælles retningslinier, der findes for at føre regnskab og budgetter på affaldsområdet, ikke er tilstrækkelige som udgangspunkt for en sammenligning af omkostningsniveauet. I det omfang at kommunerne fx førte ordningsbaserede regnskaber, ville forudsætningerne for at kunne sammenligne de kommunale omkostninger være langt bedre.

Det må således konkluderes, at der på det foreliggende grundlag ikke er mulighed for at opstille ensartede, og dermed sammenlignelige, nøgletal for hver enkelt affaldsordning i de adspurgte kommuner. Det er heller ikke muligt at adskille omkostningerne til erhvervsaffaldsordningerne fra husholdningsaffaldsordninger for samtlige affaldsordninger.

På den positive side kan det konstateres, at de fleste af de 16 kommuner reelt var interesserede i projektet, og gjorde en stor indsats for at udfylde spørgeskemaet, herunder afsatte de tid til at forberede og deltage i opfølgende møder. Endvidere kunne de følge formålet med projektet, og mange af kommunerne kunne også se et formål i, at kommunen selv kunne opgøre sine omkostninger på affaldsområdet i et mere detaljeret omfang, end det er tilfældet i dag.

Nogle kommuner gav endelig udtryk for, at hvis de viste præcist, hvad det var for oplysninger, der blev efterspurgt, ville de kunne registrere de ønskede oplysninger. Dette ville fx kræve, at de inden starten af et regnskabsår havde kendskab til, hvilke oplysninger der skulle registreres. På den baggrund ville de kunne registrere ressourceforbruget på de ønskede poster, og ved årets udgang kunne der foreligge et regnskab, som i vidt omfang kunne leve op til de forudsætninger, som er nødvendige for at kunne foretage en sammenligning af det kommunale omkostningsniveau.

Selv om projektet således ikke har kunnet opfylde sine ambitioner, er der skabt et godt grundlag for et eventuelt videre arbejde på dette område. Projektet har således fået klarlagt og dokumenteret en række af de problemstillinger, som er forbundet med at indsamle oplysninger om de kommunale omkostninger på affaldsområdet. Problemstillinger som der nødvendigvis må findes svar på, hvis man ønsker en større sammenlignelighed mellem de kommunale omkostninger på affaldsområdet.

3.1.2 Affaldsordninger som undersøgelsen omfatter

De affaldsordninger, som det blev besluttet, at undersøgelsen skulle omfatte, fremgår af tabel 3.1.2.1.

Tabel 3.1.2.1
Affaldsordninger der medtages i undersøgelsen

 
For at reducere antallet faktorer blev der efterfølgende foretaget en prioritering af de 41 faktorer, som er nævnt i tabel 3.1.2. Prioriteringen er sket gennem drøftelser i projektets følgegruppe og en efterfølgende vurdering af, hvilke faktorer følgegruppens medlemmer vurderede have væsentlig indflydelse på omkostningsniveauet. Prioriteringen fremgår af tabel 3.1.4.

Tabel 3.1.3.2.
Prioriterede faktorer blandt de 41

    
Det er således de i tabel 3.1.3 nævnte faktorer, der primært skal fokuseres på i metodeudviklingen og den efterfølgende undersøgelse. Oplysningerne vil dels skulle indhentes via direkte kontakt til kommunerne, dels via andre kilder.

3.1.4 Analysemetode

Målet var at opstille en analysemetoder/-model, der kunne beskrive variationerne i omkostningsniveauet set i lyset af de demografiske, organisatoriske og servicemæssige faktorer, der antages at have indflydelse på det samlede omkostningsniveau.

Der blev valgt en metode, hvor kommunerne skal grupperes i ensartede "klynger" for så vidt angår deres respektive demografiske, organisatoriske og servicemæssige faktorer. Den bagved liggende tankegang er, at kommunerne inden for hver "klynge" i udgangspunktet burde have det samme omkostningsniveau på affaldsområdet set under ét. Metoden ville også kunne anvendes inden for de enkelte affaldsordninger, i det omfang det ikke er muligt at gruppere kommunerne i "klynger" på basis af alle deres affaldsordninger.

Mere avancerede (statistiske) analysemetoder blev også overvejet. Det blev dog besluttet ikke at anvende sådanne metoder. Undersøgelsen ville ikke omfatte tilstrækkelige datamængder. Der deltog for få kommuner, og det viste sig senere, at de indsamlede data var for unøjagtige og opgjort på et for uensartede grundlag.

3.1.5 Udarbejdelse af spørgeskema

Det spørgeskema, som blev udsendt til kommunerne, blev inddelt i to dele (spørgeskemaet er vedlagt som bilag 5.1):

Del I - oplysninger om omkostninger
Del II - oplysninger vedrørende serviceforhold m.m.

Kommunerne blev konkret anmodet om at afgive økonomiske oplysninger vedrørende følgende forhold: Administration, driftsudgifter, indtægter/udgifter, investeringer/henlæggelser samt de samlede omkostninger.

Omkostningerne skulle fordeles efter de affaldsordninger, som skal undersøges i projektet, jf. tabel 3.1.1. Der skulle endvidere ske en opdeling af omkostninger på henholdsvis private husstande og erhverv.

For at kunne vurdere effektiviteten i affaldsordningerne blev kommunerne også bedt om at afgive følgende oplysninger for hver enkelt affaldsordning: Indsamlet mængder i ton pr. år, kommunens samlede vurderede potentiale i tons pr. år, antal opsamlinger/tømninger pr. uge samt den samlede volume til rådighed pr. uge.

Endvidere blev kommunerne bedt om at angive, om de enkelte ordninger var udliciteret. Endelig blev der spurgt til affaldsmængderne og potentialet på de kommunale genbrugsstationer.

For så vidt angår oplysningerne vedrørende serviceforhold mv. var udgangspunktet for dette Kommunedatabasen. Kommunedatabasen indeholder en række oplysninger om regulativfastsatte affaldsordninger og kommunale genbrugsstationer, herunder de serviceforhold som ønskedes undersøgt.

Oplysningerne blev fremsendt på et i forvejen udfyldt spørgeskema. Kommunerne blev bedt om at gennemgå skemaet med henblik på at kvalitetssikre det.

Spørgeskemaet blev udsendt til 16 kommuner, der havde indvilliget i at deltage i undersøgelsen.

3.1.6 Indsamling og bearbejdning af data

Resultatet af de indkomne og besvarede spørgeskemaer viste sig ikke at være tilfredsstillende. Der blev derfor fulgt op på spørgeskemaet gennem en række personlige og telefoniske interviews med alle kommunerne. Opfølgningen styrkede kommunernes besvarelser af spørgeskemaet, men der var fortsat nogle huller i besvarelserne, og oplysningerne var ikke alle direkte sammenlignelige.

Kommunerne gav udtryk for en række generelle problemer ved at udfylde spørgeskemaet.

Det fremgår af de besvarede spørgeskemaer, jf. bilag 6.1, at ingen kommuner har kunne foretage en fuldstændig udfyldelse af spørgeskemaet. En række kommuner kunne endvidere ikke opgøre deres omkostninger på henholdsvis private husholdnings- og erhvervsaffaldsordninger. Begrundelserne skal blandt andet findes i de generelle problemer, som kommunerne havde ved udfyldelsen af spørgeskemaet.

Den manglende udfyldelse skal ikke ses som et udtryk for, at ordningerne ikke er etableret. Den manglende udfyldelse er alene et udtryk for, at kommunerne ikke har fundet det muligt at opgøre omkostningerne for affaldsordningerne på det detailjeringsniveau, som spørgeskemaet lægger op til.

Det må således konkluderes, at det på det foreliggende grundlag ikke er muligt at opstille ensartede, og dermed sammenlignelige, nøgletal for hver enkelt affaldsordning i de adspurgte kommuner, og det er heller ikke muligt at adskille omkostningerne til erhvervsaffaldsordningerne fra husholdningsaffaldsordningerne i de enkelte kommuner.

For at give en idé om, hvordan man kunne opstille og sammenligne nøgletal, er der i tabel 3.1.6.1 opstillet nøgletal for kommunernes omkostninger til dagrenovationsordningerne i 1999 (eksklusive moms).

Tabel 3.1.6.1.
Nøgletal for kommunernes omkostninger til dagrenovationsordningerne (1000 kr.)

   
Tilsvarende nøgletal er i afsnit 6.1.3.1 opstillet for papirordninger, glasordninger, genbrugsstationer, farligt affaldsordninger, øvrige ordninger og alle ordninger.

Det skal understreges, at nøgletallene ikke er sammenlignelige, hvorfor der ikke kan drages nogle konklusioner vedrørende forskellene i kommunernes omkostningsniveauer. Dernæst er der ikke taget hensyn til effektiviteten i ordningerne, servicefaktorer, organisatoriske faktorer og demografiske faktorer.

3.1.7 Indsamlingseffektivitet og udlicitering

Undersøgelsen viser, at der stort set ikke er nogle kommuner, der har opgivet det vurderede indsamlingspotentiale for de enkelte affaldsordninger, mens kommunerne for en række affaldsordninger har opgivet de indsamlede mængder.

Dette betyder, at det ikke er muligt at opgøre indsamlingseffektiviteten, og det er dermed heller ikke muligt at drage nogle konklusioner mellem indsamlingseffektivitet og omkostninger.

Undersøgelsen viser, at mange kommuner udliciterer dele af affaldshåndteringen. Udliciteringen omfatter i langt de fleste tilfælde alene transporten af affaldet. Idet affaldsproducenterne selv vælger transportører ved anvisningsordninger, omfatter udliciteringen alene kommunale indsamlingsordninger.

3.1.8 Demografiske forhold

Oplysninger om de 16 kommunernes demografiske forhold er indsamlet via Danmarks Statistik og fremgår af tabel 3.1.8.1.

Tabel 3.1.8.1.
Udvalgte demografisk forhold i de 16 kommuner

Se her!

Det beregnede antal en-/tofamilieboliger er udregnet på baggrund af DS oplysninger om antal parcelhuse, rækkehuse og stuehuse.

Ud fra tabellen er det ikke muligt at gruppere kommunerne i ensartede "klynger" baseret på de demografiske forhold. Hertil varierer faktorerne for meget kommunerne i mellem.

Konklusionen er ikke overraskende, idet der er tale om en generel problemstilling, der i særlig grad gør sig gældende, når man skal udvælge et relativt lille antal kommuner, som samtidigt ikke kan vælges frit.

I hvilket omfang man på landsplan vil kunne opdele kommunerne i en række "klynger", kan hverken af- eller bekræftes, men må basere sig på en konkret vurdering, som ikke ligger inden for dette projekt at foretage.

3.1.9 Serviceforhold

Et tilsvarende billede gør sig gældende, når man ser på servicefaktorerne for affaldsordningerne, om end der inden for enkelte affaldsordninger tegner sig nogle reelle sammenligningsmuligheder.

Sammenligningen af serviceforhold har primært tager udgangspunkt i de affaldsordninger, som der også er opstillet nøgletal for. Det vil sige dagrenovationsordninger, papir- og papordninger, glasordninger, genbrugsstationer, ordninger for farligt affald samt øvrige ordninger.

Mulighederne for en tilsvarende gruppering for dagrenovationsordninger for erhverv var derimod begrænset på grund af ordningernes forskelligartethed.

For ordninger for glas fra private husholdninger tegnede der sig nogle muligheder for at foretage en meningsfuld gruppering, men en nærmere analyse af de enkelte ordninger ville dog være nødvendig.

På genbrugspladserne var det muligt at foretage en gruppering for så vidt angik åbningstiderne. Grupperingen vil dog ikke holde stik, når der samtidig skulle tages højde for modtagne affaldstyper og –kategorier, hertil var billedet for broget. Dernæst bliver grupperingen vanskeliggjort af, at det ikke er muligt at tegne et ensartet billede af de kommunale genbrugsstationer for så vidt angår antallet af genbrugsstationer pr. bolig/erhverv.

For farligt affaldsordninger for private husholdninger var det muligt at gruppere nogle af kommunerne, mens nogle faldt udenfor.

For farligt affaldsordninger for erhverv tegner der sig et klarere billede, som muliggør en reel sammenligning af en række kommuner.

For de øvrige affaldsordninger tegner der sig ligeledes nogle muligheder for, at grupperer kommunerne for ordningerne for private husholdninger. Billedet er dog ikke entydigt, og vil derfor kræve en nærmere analyse for at fastlægge en eventuel meningsfuld gruppering.

For så vidt angår de øvrige ordninger for erhverv var billedet mere entydigt, og for flere af de øvrige ordninger var det således muligt at foretage en ensartet gruppering.

Samlet kan det således konkluderes, at det ikke er muligt at foretage en gruppering af de 16 kommuner set under ét. Hertil er såvel de demografiske som servicemæssige forhold for forskelligartede på trods af, at alle de faktorer, som kan have betydning for det kommunale omkostningsniveau, ikke er inddraget.

Ser man på de enkelte affaldsordninger hver for sig tegner billedet sig en smule anderledes. Her er mulighederne for at sammenligne de enkelte kommuner betydeligt bedre. Men en egentlig analyse besværliggøres selvsagt af, at de kommuner, som kan sammenlignes på en ordning, ikke nødvendigvis kan det på en anden ordning.

Dette ændre ikke ved, at det må konkluderes, at det ikke er muligt at foretage en gruppering af de 16 kommuner på en måde, som kan danne baggrund for en meningsfuld sammenligning for så vidt angår demografiske og servicemæssige faktorer. Hertil er kommunernes demografiske forhold og valg af affaldsordninger, herunder serviceniveauet, for forskellige.

3.2 Del B - undersøgelse af regnskabsprincipperne på forbrændings- og deponeringsanlæg

Projektets del B gik ud på at belyse forskellene i omkostningerne til behandlingen af affald for så vidt angår forbrænding og deponering. Formålet er at finde årsager til forskelle i anlæggenes behandlingsgebyrer, som er baseret på anlæggenes regnskabsprincipper.

3.2.1 Konklusion for del B

Konklusionen på undersøgelsen af de fem selskaber er, at det ikke for disse selskaber over en 10-års periode er muligt at påvise en sammenhæng mellem forskellene i regnskabsprincipper og forskelle i behandlingsgebyrer. Et ønske om en jævn fordeling i gebyrerne kan ikke umiddelbart bekræftes af gebyrerne for de fem selskaber.

Der er forskel de enkelte selskaber i mellem, men årsagerne skal snare findes i den politiske tradition, produktionsapparatets tilstand, myndighedskrav, befolkningsgrundlag, anlægsomkostninger m.v.

Dette betyder ikke, at det ikke kan være hensigtsmæssigt, at selskaberne anvender ensartede regnskabsprincipper. Dette af hensyn til at eliminere så mange usikkerhedsfaktorer som muligt.

3.2.2 Teoretiske overvejelser om regnskabsprincippers potentielle indflydelse på gebyrfastsættelsen

De teoretiske overvejelser om regnskabsprincippers potentielle indflydelse på gebyrfastsættelsen baserer sig i vidt omfang på Miljøstyrelsens projekt "råd og vink" om gebyrfastsættelse fra 1999.

Generelt betragtes anvendelsen af driftsøkonomiske principper fremfor kontant- eller kasseprincippet at give et mere retvisende billede af resultatet for det enkelte år og for en periode af år. Det skal bemærkes, at Miljøstyrelsens vejledning nr. 4/94 er i overensstemmelse med det driftsøkonomiske princip, mens Indenrigsministeriets generelle kommunale regnskabspraksis er i overensstemmelse med kontantprincippet. Dette kan betyde, at der er forskel mellem anlæggenes regnskabs- og gebyrberegningspraksis.

Projekt "Råd og vink" anbefaler, at beregne gebyrer på basis af flere års budgetter. Dette skyldes blandt andet hensynet til et stabilt gebyr uden for store udsving.

Anvendelsen af henholdsvis afskrivning og udgiftsførsel viser, at dette set over en 10-årig periode ikke medfører nogen samlet forskel, men til gengæld er der betragtelig forskel årene i mellem.

Anvendelse af henlæggelser som en form for forskudsafskrivninger giver heller ikke anledning til forskelle set over en 10-årig periode i forhold til, at der ikke foretages henlæggelser. Også her er der dog forskel årene i mellem.

Metoden, hvorved det enkelte anlæg fordeler sine fællesomkostninger, vil kunne have permanent betydning for gebyrstørrelsen. Således vil et anlæg, der belaster en aktivitet, og det gebyr, der hører hertil med en andel af fællesomkostninger, opleve et permanent højere gebyr end det anlæg, der ikke gør det.

3.2.3 Indsamling og bearbejdning af data fra forbrændings- og deponeringsanlæg

Indsamlingen af oplysninger fra forbrændings- og deponeringsanlæg faldt i to etaper. I første omgang blev der udsendt et spørgeskema til 48 anlæg, hvor de blev anmodet om at fremsende en række generelle regnskabsoplysninger for 1999.

Herefter blev der udvalgt 5 anlæg, som blev gjort til genstand for en nærmere analyse, hvilket indebar at de blev anmodet om at uddybe deres procedurer for gebyrfastsættelse og regnskabsaflæggelse.

3.2.3.1. Analyse af gebyrer og regnskabsprincipper for de anlæg, der besvarede spørgeskemaet

Der er i mange selskaber et ønske om, at der er en jævn udvikling i gebyrerne, og at borgere og erhverv dermed ikke oplever de store udsving i gebyrerne. Denne praksis udjævner forskelle i regnskabspraksis, men vil derfor også sløre forskelle heri.

3.2.3.2 Analyse af de fem udvalgte selskaber

Af de 5 selskaber er det kun et, der ikke foretager decideret sammenholdelse af forventede udgifter med ønskede indtægter ved fastlæggelsen af gebyrer. Generelt sammensættes gebyrerne for at dække udgifter til drift, investeringer, afskrivninger og henlæggelser. Ligeledes er der generel praksis omkring inkludering af administrationsomkostninger i gebyrberegningen. Generelt indgår også eventuelle indtægter i forbindelse med affaldshåndteringen eller kraft-/varmeproduktion i det samlede regnskab.

Alle selskaber tilstræber en stabil udvikling i affaldsgebyrerne overfor kunderne, og alle selskaberne ser gebyrfastsættelsen som en indtægt, der fuldt ud skal dække omkostningerne.

En undersøgelse af gebyrudviklingen for dagrenovation for de 5 selskaber bekræfter dog ikke umiddelbart et ønske om en stabil udvikling i gebyrerne.

Der er generelt forskelle på de regnskabsprincipper, der afleder midlertidige forskelle som fx om der afskrives eller ej. For de principper, der afleder permanente forskelle, er der generelt ikke forskel selskaberne imellem, idet der fordeles fællesomkostninger og opdeles i aktiviteter.

Undersøgelsen afdækker den størrelsesmæssige spredning af gebyrerne på de tre ovennævnte affaldsfraktioner. Denne viser, at der for hver enkelt affaldsfraktion er op til en faktor 2 i forskellen på højeste og laveste indeks for gebyrerne.

Selskaberne er så store, og de administrative fællesomkostninger er så betydelige, at de bevidst inddrages som en aktivitet, der skal dækkes via gebyrindkrævningen i forbindelse med affaldshåndteringen. Herudover opdeler alle selskaberne regnskabsføringen i aktiviteter.

3.3 Fælles konklusion vedrørende projektets 2. fase

Som det fremgik af afsnit 2 (projektets formål og baggrund), skulle der ved afslutningen af projektets første fase tages stilling til, om der skulle gennemføres en anden fase. Anden fase skulle i givet fald indebære en landsdækkende undersøgelse af de kommunale affaldsgebyrer.

Men som det er fremgået af dette kapitel, har det med den metode, der er anvendt i dette projekt, ikke været muligt at opstille gennemsigtige og sammenlignelige data for kommunernes omkostninger til affaldsordningerne for husholdninger og erhverv.

Tilsvarende har det heller ikke været muligt at påvise en sammenhæng mellem forskelle i regnskabsprincipper og forskelle i behandlingsgebyrer på henholdsvis forbrændings- og deponeringsanlæg.

Det kan derfor ikke anbefales, at projektets fase 2 iværksættes.

Ønsker man reelt at sammenligne kommunernes omkostninger på affaldsområdet, vil det være nødvendigt at kunne indsamle oplysninger af en karakter, som er blevet forsøgt i dette projekt. Man kunne eventuelt overveje at sænke ambitionerne ved fx at bede om oplysninger fra et færre antal affaldsordninger og/eller ved at slå flere ordninger sammen.

Endelig skal det bemærkes, at nogle kommuner gav udtryk for, at hvis de på forhånd, inden starten af det pågældende regnskabsår, viste præcist, hvad det var for oplysninger, der blev efterspurgt, ville de kunne registrere de ønskede oplysninger.

Selv om projektet ikke har kunnet opfylde sine ambitioner, er der skabt et godt grundlag for et eventuelt videre arbejde på dette område. Projektet har således fået klarlagt og dokumenteret en række af de problemstillinger, som er forbundet med at indsamle oplysninger om de kommunale omkostninger på affaldsområdet. Problemstillinger som der nødvendigvis må findes svar på, hvis man ønsker en større sammenlignelighed mellem de kommunale omkostninger på affaldsområdet.