| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Fuldskalaforsøg i Hovedstadsområdet

6 Planlægning af permanent indsamling af bioaffald

6.1 Baggrund

I forbindelse med fuldskalaforsøget blev der i november 2001 afholdt en workshop for de deltagende kommuner og affaldsselskaber, samt rådgiver.

Målet med workshoppen var med baggrund i erfaringer fra fuldskalaforsøget at redegøre for konsekvenserne ved at indføre en eventuel obligatorisk 2-delt indsamlingsordning. Da erfaringerne fra fuldskalaforsøget ikke på alle punkter umiddelbart kan overføres til idriftsættelse af en obligatorisk ordning, belyses emnet ud fra såvel kommunernes erfaringer fra etablering af tilsvarende indsamlingsordninger, som ud fra de erfaringer, der er opnået via fuldskalaforsøget.

Forsøget har specielt adskilt sig fra en obligatorisk ordning på følgende punkter:

	Deltagelse i forsøget var frivillig for kommunerne og til dels for de deltagende borgere
	Der var i forsøget stillet krav til brugerne om, hvilket indsamlingsmateriel der skulle anvendes i køkkenet
	Kommunerne havde i forsøget ikke sanktionsmuligheder overfor borgerne i form af regulativbestemmelser mv.
	Forsøgsområderne lå spredt i kommunernes oplande, hvilket gjorde affaldsindsamlingen relativ dyr set i forhold til en ordning omfattende samtlige husstande
	En omfattende dataregistrering var nødvendig for at følge og dokumentere forsøget
	Tidsforbruget i forsøget har indeholdt tid til udredning af diverse opstartsvanskeligheder og førstegangsproblemer.
	Mulighederne for behandling af det indsamlede bioaffald til bioforgasning har været yderst begrænsede.

Nedenstående afsnit beskriver, hvorledes en obligatorisk ordning kan planlægges og idriftsættes. Der redegøres også overordnet for organisatoriske og økonomiske forhold ved idriftsættelse af en indsamlingsordning for bioaffald, forudsat at ordningen er gjort obligatorisk.

6.2 Tidshorisont ved indførelse af obligatorisk ordning

Proceduren ved planlægning, idriftsættelse og drift af kildesortering og separat indsamling af bioaffald svarer på mange punkter til proceduren for andre indsamlingsordninger for dagrenovation og øvrige genanvendelige materialer fra husholdninger.

Bioaffaldet adskiller sig dog fra den øvrige dagrenovation ved, at det forholdsvis let bliver uhygiejnisk. Det er derfor vigtigt at opnå forståelse for og accept af systemet hos brugerne, medarbejdere i den kommunale administration, renovatører og øvrige implicerede aktører. Ligeledes er det vigtigt at sikre hensigtsmæssigt indsamlingsmateriel og effektive sanktionsmuligheder over for borgere, der ikke vil sortere eller som fejlsorterer. Planlægningen, idriftsættelsen og driften skal således tage udgangspunkt i, at ovennævnte basale krav skal være opfyldt.

Den tidsmæssige horisont ved implementering af en 2-delt ordning for indsamling af bioaffald og restaffald er oversigtligt angivet i tabel 6.1.

Tabel 6.1:
Overordnede tidsmæssige rammer ved etablering af 2-delt indsamling af dagrenovation

Til planlægning skal der påregnes en tidshorisont på 1 - 2 år inklusiv vedtagelse af de politiske rammer frem til udbudsstart. Tidshorisonten for denne del af processen er afhængig af den enkelte kommunes praksis for denne type beslutningsprocesser (f.eks. grad af borgerinddragelse) og den deraf afledte sagsbehandlingsproces.

Idriftsættelsesfasen skal påregnes at strække sig over 1 - 2 år, hvor tidshorisonten for udbudsprocedurerne (frem til kontraktstart) for en gennemsnitskommune ligger på ca. 1 år, afhængig af hvor mange ressourcer der afsættes til at udarbejde udbudsmateriale, og hvor mange udbud der skal gennemføres.

Den samlede tidshorisont for planlægnings- og idriftsættelsesfasen vil derfor ligge på 2 - 4 år.

Efter opstart af indsamlingen skal der påregnes en indkøringsperiode på 4 - 6 måneder. Den første sommer kan ligeledes betragtes som indkøring, da både kommune, borgere og renovatør skal lære at håndtere de problemer, der kan opstå i varme perioder.

6.3 Den kommunale beslutningsproces

Planlægning af et 2-delt indsamlingssystem indeholder to mere eller mindre sideløbende faser - en politisk fase og en teknisk/administrativ fase. Nedenfor er begge faser beskrevet ud fra en kommunal administrativ synsvinkel, men forholdene kan uden videre overføres til en ordning, hvor arbejds- og ansvarsområder helt eller delvist er overgivet til en form for fælleskommunalt samarbejde.

En generel fremgangsmåde ved planlægning af en ny obligatorisk indsamlingsordning i en kommune kan typisk inddeles i nedenstående hovedelementer.

Tabel 6.2:
Procesdiagram for beslutning om et nyt indsamlingssystem

Tidsmæssigt vil aktionerne beskrevet i ovenstående figur nogle gange foregå sideløbende. Det vil være nødvendigt, at elementerne i indsamlingssystemet til en vis grad er fastlagte, inden konsekvenserne for ordningen beskrives. De politiske beslutninger skal dog være på plads, inden indsamlingssystemet endeligt fastlægges, og inden regulativer og kontrakter revideres/udarbejdes.

6.4 Valg af indsamlingssystem

For at træffe valg af indsamlingssystem skal følgende overordnede forhold undersøges:

	Det eksisterende indsamlingssystem skal kortlægges
	Serviceniveauet i relation til borgerne skal vurderes
	Der skal vælges et egnet indsamlingssystem til bioaffaldet
	Der skal træffes valg med hensyn til sorteringskriterier m.v. for indsamlingen

6.4.1 Kortlægning af eksisterende forhold

For at kunne foretage de nødvendige ændringer af eksisterende ordninger, træffe valg om indsamlingssystem til bioaffaldet, samt indgå aftaler, er det nødvendigt at kortlægge eksisterende forhold i dagrenovationssystemet.

Følgende forhold skal som udgangspunkt kortlægges:

	Boligantal og fordeling af boligtyper (boliger med fælles og individuelt opsamlingsmateriel) som grundlag for dimensionering af systemet
	Sociale og kulturmæssige forhold (husstandsstørrelser, livsstilsgrupper, sprog, kulturelle barrierer m.v. blandt andet til brug ved udarbejdelse af informationsstrategien)
	Eksisterende indsamlingsmateriel og tømningsfrekvens, herunder de eksisterende fysiske lokale forhold for opbevaring/placering af opsamlingsmateriel
	Muligheder for lokale samarbejdspartnere (boligfunktionærer m.v.).

Ved opdeling af dagrenovationen på 2 indsamlingssystemer bliver der ofte behov for at lave ændringer i indsamlingen af restaffaldet til forbrænding; typisk ændret volumen af opsamlingsmateriel eller ændret afhentningsfrekvens for at opnå de nødvendige besparelser.

I nogle tilfælde er det nødvendigt at ændre på de lokaliteter, hvor indsamlingsmateriellet skal placeres - det kan især komme på tale i gårdrum ved etageejendomme.

6.4.2 Valg af serviceniveau

Det er væsentligt at fastlægge det serviceniveau og den grad af valgfrihed, man ønsker i en given kommune i forbindelse med, at 2-delt indsamling af dagrenovation indføres.

Der skal blandt andet tages stilling til følgende forhold:

	Valg af opsamlingsmateriel i køkkenet (skal borgerne selv indkøbe dette, eller vil kommunen anvise eller indkøbe materiel til borgerne)
	Valg af udendørs opsamlingsmateriel (volumen og type opsamlingsmateriel)
	Tømningsfrekvens for henholdsvis bio- og restaffald
	Sanktionsmuligheder fra kommunen i forbindelse med fejlsorteringer
	Serviceniveauet som kommunen skal opretholde i forhold til henvendelse fra borgerne m.v.

Graden af valgfrihed og det valgte serviceniveau vil påvirke den tid, som kommunen skal anvende i planlægningsfasen, før man kan gå i gang med selve idriftsættelsen.

For at sikre et højt serviceniveau overfor borgerne, er det projektdeltagernes erfaring, at borgerne skal have indflydelse på eksempelvis valg af køkkenmateriel. Dette underbygges af brugerundersøgelsen, hvor en betydelig andel har givet udtryk for at specialtilpasset materiel til køkkenet vurderes at kunne styrke indsamlingen af bioaffald.

6.4.3 Valg af indsamlingsmateriel

Affaldsbeholdere og tømningsfrekvens skal tilpasses ud fra blandt andet fysiske forhold, volumenbehov, hygiejniske forhold, krav fra modtageanlægget og ud fra det serviceniveau, man har valgt i kommunen.

Brugerundersøgelsen viste at:

	Indsamlingsmateriellets funktionalitet er af stor betydning for de implicerede borgeres tilfredshed og velvilje overfor indførsel af et nyt indsamlingssystem.
	Da den enkelte borger er i hyppig direkte berøring med opsamlingsmateriellet i køkkenet, er det væsentligt, at dette opfylder de krav, brugeren stiller mht. tilgængelighed, lugtafgivelse og hygiejne.

I fuldskalaforsøget blev der benyttet papirposer i enten spand eller trådstativ. Den første leverance af papirposer var ikke tilstrækkeligt tætte, hvorfor de lækkede væske og gik itu. Dette resulterede i utilfredshed blandt borgere.

Det organiske affalds sammensætning, perkolatdannelse og problemer med fluer og maddiker betød, at der generelt under forsøget opstod behov for vask af opsamlingsmateriellet.

Papirposer er i forsøget blevet omdelt af ejendomsfunktionær eller renovatør. Det var vanskeligt målrettet at levere papirposer, da der var stor forskel på, hvor mange poser den enkelte husstand havde behov for.

	Valg af indsamlingsfrekvens afhænger især af, om husstandene har fælles opsamlingsmateriel (typisk i etageejendomme), eller om de har individuelt opsamlingsmateriel (typisk ved åben/lav og tæt/lav bebyggelse):
	Ved husstande med individuelt indsamlingsmateriel vil indsamlingsfrekvensen typisk være 14 dage for at optimere opsamlingsvolumenet Ved husstande med fælles opsamlingsmateriel kan indsamlingsfrekvensen afpasses efter volumenet i opsamlingsmateriellet

Da der i sommerperioden kan opstå uhygiejniske forhold omkring bioaffaldet, kan ændringer i tømningsfrekvens i sommermånederne være nødvendig. Overvejelser om tømningsfrekvens og størrelse af materiel danner udgangspunkt for udbudsmateriale og kontraktændringer, såvel for eksisterende indsamling af restaffald som ved nye aftaler om indsamling af bioaffald.

Valget af indsamlingssystem er ligeledes meget afhængig af det serviceniveau kommunen har besluttet sig for, samt af kommunens generelle "affaldskultur". Eksempel herpå er graden af valgfrihed for den enkelte borger med hensyn til beholdere, tømningsfrekvens og fysisk placering af opsamlingsmateriel, samt muligheden for ændringer undervejs.

Andre væsentlige forhold i relation til serviceniveauet er eksempelvis:

	Hvor langt borgeren skal gå med affaldet; om det er lige så nemt at afhænde bioaffaldet som restaffaldet.
	Forhold som kan give hygiejniske problemer kan blive opfattet som en serviceforringelse, såfremt kommunen ikke umiddelbart har beredskab til hurtigt at afhjælpe uhygiejniske forhold.

6.4.4 Informationsmateriale og sorteringskriterier

Et væsentligt element ved valg af et 2-delt indsamlingssystemet tager udgangspunkt i de krav, som stilles af forbehandlingsanlæg og biogasanlæg. Krav til sammensætningen af affaldet og emballage indarbejdes i systemet via sorteringskriterierne.

Når sorteringskriterierne fastsættes, vil det være nærliggende samtidig at overveje mulighederne for alternativ afsætning af bioaffaldet i forbindelse med midlertidige behandlingsstop på det normalt anvendte modtageanlæg.

Sorteringskriterierne er udgangspunktet for formulering af en sorteringsvejledning som omdeles til borgerne.

Information og kommunikation er en væsentlig faktor i forbindelse med at indføre en 2-delt indsamling af dagrenovation, da brugernes forståelse for og accept af systemet er afgørende for den indsamlede mængde affald og kvaliteten heraf.

Erfaringer fra forsøget og generelt i kommunerne viser, at det er en god ide at formulere en informationsstrategi.

Strategien i fuldskalaforsøget indeholdt:

	Beskrivelse af målsætning og målgrupper (fastlæggelse af ambitionsniveauet)
	Informationsplan med valg af medier til at viderebringe informationen
	Fastlæggelse af informationsmaterialets indhold m.v.
	Tidsplan og økonomi.

Der er en række helt generelle forhold som informationsmaterialet i fuldskalaforsøget belyste:

	Hvorfor skal bioaffaldet sorteres fra?
	Hvor meget bioaffald har en husstand i gennemsnit?
	Hvornår leveres indsamlingsmateriel til bioaffaldet?
	Hvad må der komme i beholderen?
	Hvornår starter indsamlingen, og hvornår og hvor tit bliver affaldet afhentet?
	Hvordan får jeg fat i udstyr til mit køkken (stativ og eventuel anden emballage; papirposer mv.)?
	Hvor henvender jeg mig med spørgsmål eller klager?

Den største informationsindsats ved etablering af et nyt indsamlingssystem ligger i opstartsfasen.

Da bioaffald er mere vanskeligt at håndtere, vurderer projektdeltagerne, at det kan være nødvendigt med løbende information om indsamling af bioaffald - især i den første periode efter at ordningen er sat i værk. Dels fordi bioaffaldet - specielt i varme perioder - nemt kan blive uhygiejnisk, dels fordi ukorrekt sortering kan medføre, at en stor del af bioaffaldet ikke vil kunne afsættes til bioforgasning.

Kommunikation mellem kommunen og borgere om eksempelvis spørgsmål eller klager kræver ekstra administrativ kapacitet ved separat indsamling af bioaffald i forhold til en almindelig dagrenovationsordning.

En anden væsentlig del af informationsstrategien består i eventuelt at etablere samarbejder mellem kommunen og boligforeninger omkring formidling af information m.v.

Et nært samarbejde med eksempelvis boligfunktionærer og kommunen har i fuldskalaforsøget bidraget til formidlingen af information om forsøget.

6.4.5 Idriftsættelse af 2-delt indsamling

Når der er truffet valg af indsamlingssystem for såvel rest- som bioaffald, skal der indgås aftaler med renovatør om indsamling af begge fraktioner. Desuden skal der eventuelt indgås aftaler om levering af indsamlingsmateriel.

Aftalerne er typisk af et sådant omfang, at de skal udbydes i henhold til EU's direktiv for udbud af tjenesteydelser og indkøb af varer (Boligministeriets bekendtgørelser nr. 789, 1998, "Fremgangsmåderne ved offentlige indkøb af tjenesteydelser i Den Europæiske Union", og nr. 788, 1998, "Fremgangsmåderne ved offentlige indkøb af varer i Den Europæiske Union"). Inden udbud gennemføres, skal det ønskede indsamlingssystem specificeres.

Når aftaler indgås med en renovatør, kan der være særlige forhold for indsamling af bioaffald, der bør medtages i specifikationen af ydelsen:

	Eksempelvis registrering af affaldsmængder
	Ingen komprimering af bioaffaldet
	Arbejdsmiljøforhold
	Forpligtigelse til visuel kontrol ved indsamling o.l.
	Eventuel omlastning af det indsamlede affald, hvis afstanden til behandlingsanlægget gør det hensigtsmæssigt
	Aftaler med behandlingsanlæg til bioaffaldet

Selve idriftsættelsen indeholder typisk følgende overordnede aktiviteter:

	Udbud af tjenesteydelsen omkring indsamling af bioaffald og eventuelt nyt udbud af indsamlingen af restaffaldet (typisk iht. EU-procedure)
	Udbud af indkøb af indsamlingsmateriel (typisk iht. EU-procedure)
	Øvrige nødvendige udbud (transport, omlastning, behandling)
	Sikring af en fornuftig plan for og gennemførelse af udbringning af materiel
	Udarbejdelse og fremsendelse af informationsmateriale
	Eventuel uddannelse af samarbejdsparter (boligfunktionærer, renovatør, kommunale medarbejdere mv.)
	Fastlæggelse af de administrative rutiner i kommunen

Leveringen af indsamlingsmateriel kan med fordel ledsages af information. På mange ejendomme kan fysiske forhold betyde, at der ikke umiddelbart er plads til at opstille ekstra indsamlingsmateriel, hvorfor der skal sikres en omhyggelig planlægning og god tid.

Succes ved idriftsættelsen af systemet vurderes af kommunerne at spille en væsentlig rolle for at opnå accept af ordningen blandt de involverede aktører. Det skal derfor så vidt muligt sikres, at der ikke opstår problemer med levering af materiel og med håndtering af affaldet (eksempelvis forhold omkring levering af poser, utætte poser der forårsager at væske kan sive ud og give problemer med lugt og maddiker). Desuden er erfaringen fra fuldskalaforsøget, at der skal udvises særlig opmærksomhed på, om sorteringskriterierne forstås og at fejl og mangler i forbindelse med afhentning af affaldet undgås.

6.5 Drift og administration

En ny ordning med separat indsamling af bioaffald vil i driftsfasen administrativt ligne eksisterende ordninger for indsamling af dagrenovation til forbrænding.

En væsentlig forskel på den administrative belastning vil typisk bestå i, at bioaffaldet ofte er mere vanskelig at håndtere og derved oftere giver anledning til borgerhenvendelser.

De administrative rutiner, der skal fastlægges i kommunen, indbefatter typisk:

	Oprettelse af dataregistreringssystemer til styring af økonomi, affaldsmængder, materiel og tilhørende ejendomme
	Fastlæggelse af kommunikationsveje mellem de deltagende aktører (borgere, boligfunktionærer, kommune, affaldsselskab, renovatør, behandlingsanlæg m.v.).
	Diverse beredskaber til håndtering af særlige indkøringsproblemer, der erfaringsmæssigt kan opstå, når et nyt indsamlingssystem sættes i drift.

Generelt vil det administrative arbejde omfatte:

	Borgerkontakt
	Til- og frameldinger, herunder vedligeholdelse af materiel- og adresseregistre
	Dataindsamling og -bearbejdning
	Udarbejdelse og videregivning af information
	Økonomistyring og budgetlægning
	Kontakt til samarbejdspartnere
	Kontraktstyring.

For at forankre ordningen, bør brugerne regelmæssigt informeres om ordningen i en periode på op til 1-2 år efter at denne er igangsat. Erfaringerne fra fuldskalaforsøget viser, at løbende information og opfølgning er vigtig. Der er flere eksempler på, at borgerne - især i områder med fælles opsamlingsmateriel - har fejlplaceret affald i biobeholderen, hvilket har forårsaget at bioaffaldet i en beholder bliver afhentet som restaffald.

6.6 Økonomi for anlæg og drift af en permanent ordning

Som supplement til de omkostninger, der har været i driftsfasen i fuldskalaforsøget, er de økonomiske aspekter ved en permanent ordning belyst via 2 eksempler; dels en opgørelse over økonomien i et indsamlingssystem i Københavns Kommune baseret på beregnede omkostninger for indsamling via R98, og dels på en opgørelse af omkostninger ved indsamling af bioaffald i en etableret ordning i Klintholm I/S, som består af kommunerne Gudme, Langeskov, Nyborg, Ryslinge og Ørbæk Kommuner på Østfyn. Hertil kommer overslag på øvrige driftsomkostninger fastlagt på fuldskalaforsøgets workshop med udgangspunkt i kommunernes erfaringer.

6.6.1 Anlægsinvesteringer og administration til planlægning

Investeringer i opsamlingsmateriel for forsøget er af en størrelsesorden som den investering en kommune med ca. 16.000 husstande skal foretage ved iværksættelse af en indsamlingsordning for bioaffald.

Øvrige driftsinvesteringer og tidsforbrug til administration vil typisk bestå af:

	Introducerende informationsmateriale til en gennemsnitlig kommune vil typisk kunne andrage 3-400.000 kr.
	Sorteringskriterier vil typisk koste 5 kr./husstand
	Nyhedsbreve vil typisk koste 1 - 2 kr./husstand/brev
	Hertil kommer udgifter til at udforme sorteringskriterier, forfatte nyhedsbreve og til distribution

Samlet vurderes den administrative omkostning at beløbe sig til ca. ½ årsværk.