| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Priser og risici på internationale markeder for de fleksible mekanismer

4 Analyse af priserne på de fleksible mekanismer

Vi oversætter nu usikkerheden om fremtidens klimapolitik til usikkerhed om de fremtidige priser på de fleksible mekanismer. Det gør vi ved, at simulere 200 tilfældigt valgte variationer af klimapolitik inden for rammerne af hvert enkelt at de scenarier, som vi definerer i foregående afsnit. For eksempel analyserer vi priskonsekvenserne af 200 tilfældigt valgte, men realistiske, niveauer for banking af varm luft fra Rusland.

Først præsenterer vi resultaterne fra Kyoto-aftalens budgetperiode 2008-2012 og dernæst resultaterne fra perioden 2005-2007.

Vi konkluderer, at i budgetperioden (2008-12) vil det væsentligste usikkerhedsmoment for prisdannelsen være udbuddet af reduktioner fra Rusland. Det skyldes, at Rusland formodentlig har fået tildelt betydeligt flere emissionsrettigheder, end de selv kan bruge (også kaldet "varm luft"). Hvis Rusland vælger at sælge store mængder af varm luft, kan prisniveauet for de fleksible mekanismer blive så lavt som 20 kr/tons CO₂. Hvis Rusland omvendt vælger at udnytte sin dominerende stilling ved at tilbageholde al den varme luft, så kan prisniveauet stige til over 80 kr/tons CO₂. CDM-projekter kan i denne periode reducere kvotepriserne betydeligt og dermed reducere Ruslands mulighed for at få gevinst ved at udnytte sin dominerende stilling. Vi viser også ved brug af modellen, at hvis USA genindtræder i første budgetperiode, vil det flytte det generelle prisniveau betydeligt opad. Således vil USA’s efterspørgsel ændre prisskønnet til mellem 120 og 180 kr/tons CO₂.

Prisniveauerne i ovenstående konklusioner er væsentligt lavere, end priserne i en række tidlige analyser, det vil sige før USA’s afvisning. For eksempel viser litteraturgennemgangen i både Copenhagen Economics (2001), Varilek og Marenzi (2001), og Weyant (1999), at prisniveauerne i budgetperioden for Annex B-handel er omkring 200 kr/tons CO₂. En udvidelse af dette marked med CDM-projekter vil reducere priserne til omkring 70 kr/tons CO₂. Alle disse analyser viser, at USA vil have en stor efterspørgsel efter de fleksible mekanismer.

Sammenligner man tidlige analyser af prisen på det internationale kvotemarked (med USA) med de seneste analyser af markedet (uden USA), kan man få en fornemmelse af betydningen af USA’s afvisning af Kyoto Protokollen. Figur 4.1 viser kvotepriser beregnet på mere end 15 forskellige globale klimamodeller, som minder om den model, vi anvender. Til venstre i figuren vises prisestimater inden USA’s afvisning, og her er der stor variation i forventningerne til kvoteprisen. Prisskønnene strækker sig fra cirka 40 kr/tons CO₂ til cirka 600 kr/tons CO₂. Priserne til venstre i Figur 4.1 stammer fra et modelsammenligningsstudie i Energy Journal, og priserne er således opstillet på et harmoniseret grundlag med hensyn til forudsætninger om baselines med videre, jævnfør Weyant (1999).

Figur 4.1:
Litteraturstudie af kvotepriser før og efter USA’s afvisning af Kyotoaftalen

Kilde: Babiker et al (2002), Blanchard et al (2002), Böhringer (2002), Elzen og Moor (2001), Eyckmans og Regemorter (2001), Hagem og Holtsmark (2001), Manne & Richels (2001) og Weyant (1999).
Note: Prikkerne i figuren er inden for de to perioder spredt tilfældigt ud ad X-aksen alene med det formål at adskille sammenfaldende observationer. Det er kun trenden mellem de to perioder, der kan sammenlignes. Trenden inden for den enkelt periode er tilfældig og kan ikke gøres til genstand for fortolkninger.

Modelestimaterne til højre i Figur 4.1 viser generelt lavere priser end før USA’s afvisning. De fleste seneste analyser viser priser på mellem 10 kr/tons CO₂ og 100 kr/tons CO₂. Der er kun ganske få modeller, hvorfra der er offentliggjort studier både før og efter USA’s afvisning. Derfor er det ikke muligt direkte at sammenligne priserne én for én i de to søjler af figuren. Prisestimaterne efter USA’s afvisning (til højre i figuren) er ikke sammenlignelige indbydes, idet modellerne ikke er harmoniseret med hensyn til forudsætninger og scenariedefinitioner. Der kan således, i prisestimaterne efter USA’s afvisning (til højre), være forskel på flere essentielle antagelser om for eksempel graden af russisk banking, omfanget af CDM-projekter og meget andet.

Samlet set giver de viste prisestimater et indtryk af forventningen om et stort prisfald som følge af USA’s afvisning af Kyoto Protokollen. Det kan ydermere mere konstateres, at de fleste andre modelanalyser efter USA’s afvisning viser priser under 100 kr/tons CO₂. Kun ABARE-GTEM modellen viser et moderat fald i prisen som følge af USA’s udtræden.

Vores modelresultater stemmer altså godt overens med de resultater, vi finder i den økonomiske litteratur. Mindst to forhold bidrager til at forklare forskellene mellem priserne i denne rapport, og priserne fra de tidlige analyser (før USA’s afvisning). For det første tager de tidlige analyser ikke højde for USA’s afvisning af Kyoto Protokollen. Det gør denne rapport. Afvisningen betyder, at efterspørgselen efter fleksible mekanismer falder drastisk, og at prisniveauerne derfor også falder. Prisfaldet vil dog i praksis blive begrænset af banking (jævnfør Böhringer (2002) og Copenhagen Economics (2002)).

For det andet anvender de tidlige analyser de oprindelige klimamålsætninger fra Kyoto-aftalen. I denne analyse anvender vi de reviderede målsætninger fra aftalerne efter klimatopmøderne i Bonn og Marrakech. Disse aftaler fastsætter øvre grænser for de enkelte landes brug af sinks i klimaregnskabet. Det er sandsynligt, at næsten alle lande kan udnytte grænserne maksimalt uden at ændre den nuværende forvaltning af de eksisterende skove. Dermed vil aftalerne reelt reducere landenes reduktionsforpligtigelser i forhold til de oprindelige aftaler. De lavere reduktionsforpligtigelser reducerer de enkelte landes absolutte manko og reducerer dermed både efterspørgselen efter og priserne på de fleksible mekanismer (se Böhringer (2002) og Copenhagen Economics (2002)).

4.1 Resultater

4.1.1 Priser og usikkerheder i Kyotoperioden (2008-2012)

I Kyotoperioden (2008-12) er både kvotehandel, JI og CDM relevant for Danmarks klimastrategi. Der er på dette tidspunkt vished om klimamålsætninger i Annex B-landene. To aspekter er meget relevante for prisdannelsen i selve budgetperioden. Det gælder Ruslands adfærd med hensyn til udbuddet af "varm luft" (som analyseres i scenariet "Banking") og potentialet for CDM-projekter i udviklingslandene (som analyseres i scenariet "CDM").

Det centrale scenarie for analysen er det scenarie, som kombinerer usikkerhederne for henholdsvis banking og CDM-projekterne (scenariet "Banking&CDM"). Vi forventer, at det internationale marked for fleksible mekanismer også omfatter CDM-projekter, og at der vil etablere sig én pris for fleksible mekanismer, som inkluderer kreditterne fra CDM-projekter.

Prisen på det internationale marked for fleksible mekanismer vil i perioden 2008-2012 især blive bestemt af, hvorvidt Annex B-landene udnytter mulighederne for reduktioner via CDM-projekter. Resultaterne for de tre scenarier er summeret i Figur 4.2 og baseret på tallene fra Tabel 4.1. Sammenfattende for de tre scenarier i prisanalysen i perioden 2008-2012 konkluderer vi, at scenarierne udviser meget forskellige prisniveauer og store usikkerheder om, hvor prisen havner.

En samlet vurdering ud fra de givne antagelser er, at prisen på det internationale marked for fleksible mekanismer bliver mellem 20 og 80 kr/tons CO₂, hvis man udnytter mulighederne for CDM. I scenariet "Banking" er CDM ikke tilgængelig¹⁷, og prisen på det internationale marked i 2008-12 bliver højere - omkring 90 kr/tons CO₂, dog med store variationer mellem cirka 50 og 130 kr/tons CO₂ afhængig af Ruslands adfærd. De tre scenarier i Tabel 4.1 bygger alle på grundscenariet "KYOTO", som er nærmere beskrevet i kapitel 3.

Tabel 4.1:
Priser og usikkerheder i perioden 2008-2012 (på baggrund af 3 gange 200 scenarieberegninger)

Figur 4.2:
Centrale prisskøn i Kyotoperioden (2008-12) og usikkerheder forbundet med Banking og CDM

Nu ser vi på hver af de tre variationer af Kyoto-scenariet og præsenterer kort rationalet og de konkrete antagelser. Det gør vi for at præcisere fortolkningen af resultaterne. Metoden er kort fortalt, at vi ved hjælp af modellen oversætter de konkrete antagelser om udvalgte modelvariable til priser og usikkerheder på priserne. Det er i fastlæggelsen af de konkrete modelantagelser, at vi oversætter kendskabet til den politiske proces og forventninger om økonomisk rationel adfærd til noget, vi kan "regne på". Derfor er argumentationen for vores antagelser ligeså vigtige for resultatet som selve modelberegningerne. De opnåede resultater af enkeltscenarierne kan medvirke til at adskille effekterne af variationerne i scenariet "Banking" fra variationerne i scenariet "CDM".

Vi medtager scenariet "Banking", fordi vi ønsker at analysere betydningen af, at Rusland (eventuelt i et kartel-lignende samarbejde med visse Østeuropæiske lande) de facto har en dominerende stilling som kvoteudbyder og derfor kan begrænse kvoteudbudet og dermed presse priserne på hele markedet opad. Baggrunden er, at Rusland efter al sandsynlighed har fået tildelt flere emissionsrettigheder, end landet selv har brug for ("varm luft"), og at efterspørgslen fra de øvrige Annex B-lande er mindre end mængden af varm luft. Sidstnævnte er hovedsagligt en konsekvens af, at USA har trukket sig ud af Kyoto Protokollen, men delvist også et resultat af ændringerne i beregningerne af sinks. I "Banking" scenariet er det antaget, at Annex B-landene ikke benytter CDM-mekanismen.

Rusland kan, via såkaldt banking, tilbageholde og opspare kvoter, som de kan vente med at sælge til efterfølgende budgetperioder, (hvor reduktionskravene forventes at være større og kvotepriser højere). Uden banking vil udbuddet af kvoter overstige efterspørgslen efter kvoter, og prisen på kvotemarkedet vil dykke hastigt mod nul. Det er Rusland (og andre udbydere af kvoter) selvfølgelig ikke interesseret i, og derfor er det overvejende sandsynligt, at Rusland vil banke i et eller andet omfang. Spørgsmålet er blot hvor meget? Hvis de opsparer hele udbuddet fra første budgetperiode vil de gå glip af enorme økonomiske gevinster, som de længe har haft i udsigt. Ruslands almene økonomiske situation taget i betragtning synes det rimeligt at antage, at Rusland i et eller andet omfang vil søge at få nogle gevinster "her og nu" – eller i hvert fald så tidligt som muligt. Derfor banker Rusland mindre end 100 procent af deres varme luft. Vi vælger 90 procent som den øvre grænse.

Omvendt hvis Rusland banker mindre end 55 procent (det vil sige udbyder mere end 45 procent) af den varme luft i første budgetperiode, falder kvoteprisen under 15 kr/tons CO₂, og dermed vil kvoterne ikke længere have potentiel konkurrence fra kreditter fra CDM-projekter.

De 55 procent banking er således valgt ved i modelsimulationer at finde den mængde banking, der giver en kvotepris på mindst 15 kr/tons CO₂. De 15 kr/tons CO₂ er valgt som det minimumspunkt, hvor udbuddet af CDM-projekter tager fart, og dermed giver Rusland konkurrence på kvotemarkedet. Ruslands marginal omkostninger ved salg af "varm luft" er nul, så russerne kan i princippet forære "varm luft" bort uden tab, hvis de ønsker. Vi forventer dog, at russerne har indset, at for priser under et vist niveau (her valgt som 15 kr/tons CO₂) er Rusland de eneste udbydere på markedet, og derfor kan de uden at mindske afsætningen øge prisen, indtil udbuddet fra CDM-projekterne begynder at være en seriøs konkurrent. Derfor forventer vi mindst 55 procent banking.

Hvad er optimalt for Rusland? Det er umuligt at svare på uden kende til begrænsningerne i de efterfølgende budgetperioder samt en del andre forhold. For eksempel er reduktionskravene efter Kyoto afgørende for, hvor mange kvoter det er værd at gemme til senere (altså at banke).

Vi har gennemført en simpel beregning af Ruslands provenu under forskellige grader af banking. Beregningen er foretaget i Kyoto-scenariet "banking", det vil sige uden adgang til CDM. Analyser af optimal russisk adfærd med forskellige størrelser af CDM-udbuddet er ikke foretaget, og denne simple beregning giver derfor ikke et dækkende billede af, hvad der er optimal russisk adfærd med hensyn til banking. Vi antager endvidere, at de opsparede kvoter er værdiløse i efterfølgende perioder. Det er en urealistisk antagelse, men det giver os et indtryk af, hvor store mængder CO₂ Rusland som minimum bør tilbageholde, ud fra simple provenu betragtninger. Hvis tilbageholdte kvoter har værdi i senere perioder, vil Rusland have interesse i at tilbageholde flere kvoter i første budgetperiode, end denne analyse viser.

Man bør være forsigtig med at drage håndfaste konklusioner på baggrund af nedenstående beregning vedrørende russisk banking. I vores model maksimerer Rusland det umiddelbare provenu ved cirka 70-75 procent banking, hvilket med forudsætningerne i Kyoto-scenariet uden CDM, svarer til en pris på cirka 80 kr/tons CO₂. Dette vil give Rusland en indtægt på cirka 35 mia. kroner, jævnfør Figur 4.3.

Figur 4.3:
Russisk provenu fra kvotesalg 2008-12 (uden CDM)

Vores resultat stemmer overens med andre resultater i litteraturen. For eksempel har Böhringer (2002) en kort analyse af Ruslands mulige adfærd som monopolist. Her ses der ligeledes bort fra, hvad de opsparede kvoter bliver værd i efterfølgende perioder. Analysen bygger på samme type model, som den vi anvender, og konklusionen er, at Rusland formentlig vil maksimere de kortsigtede indtægter fra kvotesalget ved at banke omkring 60 procent af den varme luft. Böhringer (2002) giver ikke noget bud på, hvad prisen vil være med 60 procent banking.

Da der er en del usikkerhed om, hvor meget Rusland banker, og da der ikke findes entydige svar på, hvad der er optimal russisk monopoladfærd, forudsætter vi, at Rusland med lige stor sandsynlighed opsparer mellem 55 procent og 90 procent af den varme luft, hvor den mindste værdi medfører en pris på cirka 50 kr/tons CO₂ på de internationale kvotemarkeder (uden CDM), og den største værdi medfører en pris på omkring 130 kr/tons CO₂. Dette er vist i Figur 4.4, som også illustrerer de store miljømæssige effekter af variationer i Ruslands monopoladfærd. Hvis Rusland banker op mod 90 procent af den varme luft, og der ikke er noget udbud af CDM, bliver udbuddet af kvoter på verdensmarkedet relativt lille, og prisen på kvoter bliver høj (op til 130 kr/tons CO₂). Samtidig vil de øvrige Annex B-lande være nødt til at gøre en større hjemlig indsats, og den samlede Annex B-reduktion i forhold til baseline bliver derfor også stor (op til 8 procent af baseline). Hvis Rusland omvendt banker i mindre omfang, bliver udbuddet stort og priserne lave. Den "optimale" banking uden CDM, ifølge vores simple provenuberegninger, ligger cirka midt på kurven i Figur 4.4.

Figur 4.4:
Prisfølsomhed i Kyotoperioden med hensyn til banking (udbuddet af "varm luft")

Det andet scenarie i Kyotoperioden vedrører udbuddet af CDM-projekter. For det første ved vi (som beskrevet i kapitel 2), at udslippene i udviklingslandene er ganske store i forhold til udslippene i for eksempel EU (4 gange så store i budgetperioden). Dernæst er der billige reduktionsmuligheder, blandt andet som følge af lav energieffektivitet i udviklingslandene. Samtidig med et stort potentiale for CDM er der også betydelige projektspecifikke risici ved CDM-projekter (som er beskrevet i kapitel 3).

Ud over de projektspecifikke risici er der en række klimapolitiske usikkerheder med hensyn til udbuddet af CDM. Vi forudsætter derfor i scenariet, at der fortsat er usikkerhed om, hvor stor en del af potentialet for CDM der i praksis vil være tilgængeligt. Da der er en vis minimumsgrænse for hvor små projekter, der bør inddrages i potentialet, forudsætter vi i scenariet, at kun CDM-projekter inden for elsektoren kan realiseres, da CDM-projekter i de fleste øvrige sektorer vil være for små til at være praktisk gennemførlige. Det svarer til at inddrage cirka en tredjedel af de samlede (baseline-)udslip fra udviklingslandene på markedet for de fleksible mekanismer. Vi begrænser dog udbuddet af CDM-projekter yderligere for at tage højde for, at selv reduktioner i elsektoren i udviklingslandene kan være svært tilgængelige.

Scenariet forudsætter konkret en usikkerhed omkring hvor stor en andel af reduktionsmulighederne i elsektoren, der vil være tilgængelige. For at fange dette antager vi, at andelen stokastisk kan variere mellem 0 procent og 15 procent af klimamodellens reduktionsmuligheder i elsektoren med den samme sandsynlighed for hvert udfald inden for dette interval (uniform fordeling). Endelig forudsætter vi en vis banking fra russisk side (73 procent af den varme luft, hvilket er omkring bedste skøn for russisk monopoladfærd, jævnfør Figur 4.3).

Det tager tid at igangsætte et CDM-projekt, og projekterne skal igangsættes flere år (3-5 år), inden man skal bruge kreditterne. Udbuddet af CDM-kreditter i første budgetperiode er således afhængig af de beslutninger, der træffes i perioden 2003-2008. Udover de egentlige reduktionsomkostninger ved CDM-projekter, forudsætter scenariet også transaktions-omkostninger på 5 kr/tons CO₂ og en risikopræmie på 10 procent af de samlede projektomkostninger (summen af reduktions- og transaktionsomkostninger). Risikopræmien dækker omkostningerne ved at skulle erstatte manglende kreditter fra fejlslagne projekter ved at gennemføre yderligere projekter eller ved at købe kvoter. Scenariet forudsætter også, at transaktionsomkostningerne ved JI-projekter er 2,50 kr/tons CO₂, og at risikopræmien er 0. Nogle JI-projekter må forventes at slå fejl, men de manglende kreditter kan, hvis det aftales, erstattes af JI-landets emissionsrettigheder.

Resultaterne af de 200 Monte Carlo-simuleringer fremgår af Figur 4.5. Ved 0 procent tilgængelighed bliver udbuddet af CDM relativt lille og prisen derfor høj. Ved 15 procents tilgængelighed øges udbuddet, og prisen bliver relativt lav.

Figur 4.5:
Prisfølsomhed i Kyotoperioden med hensyn til udbud af CDM
  

Figur 4.6:
Kombineret prisfølsomhed i Kyotoperioden med hensyn til banking og udbud af CDM

Resultatet af den kombinerede scenarieanalyse viser, at selv med store spænd i usikkerhederne i Ruslands banking-adfærd, så ligger det store udbud af CDM-projekter en dæmper på såvel prisniveauet som på prisudsvingene. Den samlede reduktion i Annex B- landene er mindre, når CDM spiller en stor rolle. Det følger direkte af, at en stor del af reduktionerne foregår i udviklingslandene i stedet for i de industrialiserede Annex B-lande.

4.1.2 USA's betydning for de fleksible mekanismer (2008-2012)

USA’s oprindelige Kyoto forpligtigelse medførte, at den forventede manko i 2008-2012 ville blive meget stor. Det gælder både i forhold til de øvrige Annex B-landes mankoer og i forhold til USA’s eget udslip (og dermed deres muligheder for at reducere mankoen via en hjemlig indsats). De fleste forventede derfor, at USA i stort omfang ville anvende de fleksible mekanismer, og at landet ville få stor betydning for priserne.

Figur 4.7 illustrerer USA’s betydning for kvotepriserne i de tre scenarier, vi analyserer for perioden 2008-2012. Den eneste forskel mellem Figur 4.2 og Figur 4.7 er, at USA i Figur 4.7 overholder sin reviderede Kyoto målsætning, og at landet anvender de fleksible mekanismer. Vi understreger, at resultaterne i Figur 4.7 primært er illustrative, da scenariedefinitionerne, især vedrørende Russisk banking, er særligt relevante for et marked uden USA’s deltagelse.

Resultaterne viser, at USA har meget stor betydning for kvotepriserne. Reduktion af landets manko via de fleksible mekanismer ville medføre en meget stor efterspørgsel og dermed meget højere priser. Den store prisforskel afspejler blandt andet, at USA’s forventede manko ville være større end både den samlede mængde af varm luft og den totale manko i alle de øvrige vestlige Annex B-lande.

Konsekvenserne for kvotepriser af en eventuel genindtræden af USA er store. Vi viser ved brug af modellen, at hvis USA genindtræder i første budgetperiode vil det flytte det generelle prisniveau betydeligt opad. Således vil USA’s efterspørgsel ændre prisskønnet til mellem 120 og 180 kr/tons CO₂.

Dette prisskøn tager dog ikke højde for, at højere priser gør CDM-projekter mere attraktive for udviklingslandene, da værdien af CDM-kreditterne vil udgøre en større andel af projektfinansieringen. Forudsætningen om at udbuddet fra udviklingslandene maksimalt kan udgøre 15 procent af reduktionsmulighederne kan derfor være for lav. Et større udbud af CDM-kreditter ville give lavere priser, hvilket skaber yderligere usikkerhed om prisskønnet.

Derudover er prisniveauerne i Figur 4.7 beregnet ud fra en genindtrædelse af USA på de oprindelige vilkår. Det vil sige, beregningen omfatter hele USA’s efterspørgsel. Såfremt enkelte delstater eller enkelte virksomheder ønsker at købe kvoter på det internationale marked for de fleksible mekanismer, kan det ligeliges trække prisen op ad. Vi har ikke haft mulighed for, at analysere om dette overhovedet vil være af et omfang, der kan have effekt på prisniveauet og i givet fald hvor meget.

Figur 4.7:
Betydningen af USA’s genindtræden 2008-12

4.1.3 Overførsler i forbindelse med de fleksible mekanismer (2008-2012)

Det samlede internationale marked for de fleksible mekanismer kan blive meget stort og indebære store overførsler fra de vestlige lande. Modtagerne vil især være Rusland, som har en meget stor mængde varm luft, og udviklingslandene, som har et stort men usikkert potentiale for billige reduktionsprojekter. Tabel 4.2 viser en oversigt over de samlede overførsler i scenariet "Banking&CDM" fra de vestlige lande til Rusland, Østeuropa og til udviklingslandene i forbindelse med anvendelse af de fleksible mekanismer. Overførslerne dækker udelukkende egentlige betalinger for emissionsrettigheder, og dækker ikke omkostninger til eksempelvis kapacitetsopbygning.

Tabel 4.2:
Overførsler fra de vestlige lande til Rusland, Østeuropa og udviklingslandene