Evaluering af produktpanelerne
6 Konklusioner og anbefalinger
I dette kapitel samles erfaringerne fra de tre forskellige produktpaneler for at identificere de afgørende faktorer for produktpanelernes virke. Herefter skitseres og diskuteres de dilemmaer, som ligger i anvendelsen af produktpaneler som miljøstrategisk instrument.
På baggrund af analysen opstilles en række anbefalinger vedrørende den fremtidige anvendelse af produktpaneler i POMS. Er der behov for justeringer af konceptet produktpaneler? Afslutningsvis diskuteres hvordan produktpanelerne kan spille sammen med EU's påtænkte miljøindsats på produktområdet.
6.1 De afgørende faktorer i produktpanelernes virke
De tre produktpaneler har haft meget forskellige forløb og resultater. Det har fra starten af været Miljøstyrelsens hensigt at give produktpanelerne relativt vide rammer til at udvikle sig på egne betingelser. Det har i sig selv været en afgørende faktor for produktpanelernes virke.
I interviewrunden har paneldeltagerne peget på adskillige faktorer, der har haft indflydelse på produktpanelernes virke. Deltagernes oplevelse af produktpanelerne bærer i nogen udstrækning præg af, at de er med i et eksperiment, der selv skal definere sine rammer. Samtidig har det for mange af deltagerne været nyt at samarbejde med så forskellige, og nogle gange modstridende, interesser inden for et enkelt produktområde. Dette nye og relativt udefinerede forum har i alle tre produktpaneler givet anledning til en del diskussion om mål, midler og forpligtelser.
Det er vigtigt at holde sig for øje, at produktpanelerne på de tre produktområder har haft forskellige fundamenter af viden, værktøjer og kompetence inden for miljø at bygge ovenpå. Således eksisterede dette fundament i vid udstrækning i tekstilbranchen ved Tekstilpanelets start, mens Elektronik- og Godstransportpanelet var nødsaget til selv at udvikle den fundamentale viden og værktøjer.
En af de vigtigste faktorer for arbejdsprocessen i produktpanelerne, hvis ikke den vigtigste, er sammensætningen af produktpanelerne.
6.1.1 Sammensætningen
Det er ikke overraskende, at sammensætningen af deltagere er afgørende for produktpanelernes forløb og resultater. Mange af paneldeltagerne fremhæver i interviewene, at engagementet og troen på, at produktpanelerne kan gøre en forskel, er afgørende faktorer. Det store engagement og den håndfaste tro skinner tydeligt igennem Tekstilpanelets arbejde, hvor der er skabt de mest synlige markedsresultater.
Det hænger også tæt sammen med den beslutningskompetence, som deltagerne bringer med sig i produktpanelet. Tekstilpanelet har haft held med at bemande panelet med en række centrale markedsaktører8 med vægtig beslutningskompetence, særligt fra detailhandlen. Det samme er ikke lykkedes i hverken Elektronik- eller Godstransportpanelet. I Elektronikpanelet synes den individuelle beslutningskompetence at være relativt begrænset, og der sidder eksempelvis ingen virksomheder fra detailhandlen i panelet. I Godstransportpanelet er der nu kun én privat virksomhed tilbage. Derfor har Elektronik- og Godstransportpanelerne heller ikke haft de samme muligheder for at skabe konkrete markedsresultater båret frem af frontløbervirksomheder9 og andre centrale markedsaktører. Offentlige institutioner er sammen med branche, forbruger- og miljøorganisationer vant til at arbejde med rammebetingelser, og hvis der er en klar overvægt af denne type deltagere i et produktpanel, så er det naturligt, at fokus kommer til at ligge på dette niveau fremfor konkrete, markedsorienterede projekter.
Forskellen i beslutningskompetence afspejler sig desuden i den beslutningsproces, der er foregået i de tre produktpaneler. I Tekstilpanelet, hvor deltagerne har besiddet den største individuelle beslutningskompetence, synes der at have været mere rum for forhandling. Således bygger et centralt punkt i handlingsplanen, nemlig valg af miljømærke, på et kompromis. Tekstilpanelet blev enige om at satse på det europæiske miljømærke Blomsten, selvom flere paneldeltagere ville have foretrukket det nordiske miljømærke Svanen. Det er vigtigt for et produktpanels handlekraft, at det er i stand til at indgå kompromiser, så det ikke altid er laveste fællesnævner, der definerer strategien. De to andre produktpaneler har tydeligvis haft svært ved at indgå kompromiser, hvilket afspejles i meget generelt formulerede målsætninger, om nogen overhovedet, i handlingsplanerne.
6.1.2 Formand- og sekretærfunktionerne
I interviewene har mange af paneldeltagerne fremhævet især formandsfunktionen, som afgørende for forløb og resultater i produktpanelerne. Set i lyset af, at produktpanelerne har samlet en række aktører, som normalt ikke har så tæt et samarbejde, og i nogle tilfælde har et konfliktfyldt forhold til hinanden, så har det været afgørende med en drivkraft til at motivere og samle panelet. Desuden er det formandens opgave at lede diskussionerne og hele tiden skubbe processen fremad, så panelet udvikler handlekraft på trods af forskellige interesser og begrænset ressourcer. Det er vigtigt at holde sig for øje, at produktpanelerne typisk mødes én gang hver anden måned, og at deltagelse i panelerne for alle andre end sekretærfunktionen er et ulønnet hverv. Derfor kan deltagerne kun lægge begrænset ressourcer i panelarbejdet, og der er typisk behov for at formand/sekretær holder processen i gang imellem møderne.
Interviewene med paneldeltagere viste, at der stilles store krav til formanden, som under optimale forhold skal:
 | være en motiverende og inspirerende leder af panelets diskussioner. |
| være initiativrig, resultatorienteret og dynamisk for at holde processen i gang. |
| have et fagligt og branchespecifikt kendskab. |
| kunne udvikle kompromiser (ikke bare laveste fællesnævner). |
| kunne lede diskussion og forhandlinger med en neutral position (ikke være præget af for stor en egeninteresse). |
| kunne tegne panelet udadtil. |
Det er ikke nemt udfra så mange kriterier at finde en formand, og særligt ikke når selve formandsfunktionen er ulønnet.
I både Elektronik- og Godstransportpanelet har formands- og sekretærfunktionen været varetaget af én person. Paneldeltagere fra disse to paneler har gennem interviewene givet udtryk for, at det ikke har været et markant problem, at samme person har varetaget begge funktioner. Interviewene i Tekstilpanelet peger imidlertid på, at det har været en fordel for panelets arbejde at have en selvstændig sekretærfunktion. Sekretæren i Tekstilpanelet har i særlig grad spillet en neutral rolle, som der har været tillid til, og som har været med til at løsne op for potentielle konflikter.
6.1.3 Handlingsplan
Det hidtidige forløb i de tre produktpaneler tyder på, at handlingsplanen har stor betydning som styringsredskab. Jo mere konkretiseret målsætningerne for panelets arbejde er, jo nemmere er det at fastholde fokus og sætte handling bag ordene. Omvendt synes bredt formulerede målsætninger og handlingsplan at føre til for mange og for brede indsatsområder. Uden en målrettet og visionær handlingsplan synes det at være svært for produktpanelerne at bevæge sig fra det værktøjs- og metodeorienterede udviklingsarbejde til implementering og konkrete markedsresultater.
En generelt formuleret handlingsplan er typisk et symptom på vanskeligheder ved at opnå enighed i et produktpanel. Så handlingsplanen er ikke nødvendigvis det bagvedliggende problem. Ikke desto mindre er handlingsplanen et vigtigt styringsredskab, som får produktpanelet til at formulere et fælles grundlag, der kan bygges videre på. Arbejdsprocessen i et panel kan sagtens forstyrres af en dårlig handlingsplan, selvom der oprindeligt har været opbakning til en fælles strategi.
6.1.4 Miljøstyrelsen
Det fremhæves af flere paneldeltagere, at den årlige driftsbevilling fra Miljøstyrelsen har afgørende betydning for produktpanelernes arbejde. Det er svært at forestille sig, at paneldeltagerne skulle bidrage med disse midler af egne lomme. Samtidig ville det være et stort irritationsmoment hele tiden at skulle søge om små bevillinger til diverse udgifter. Ligeledes er det vigtigt for paneldeltagernes motivation, at man fra Miljøstyrelsen og Miljørådets side i vid udstrækning har valgt at følge produktpanelernes anbefalinger vedrørende nye initiativer og projekter.
Paneldeltagerne giver generelt Miljøstyrelsen meget ros for dens varetagelse af en meget svær rolle i produktpanelerne. Flere paneldeltagere fremhæver det som meget vigtigt, at Miljøstyrelsens repræsentanter i panelerne har holdt sig relativt neutrale. Det har haft betydning for især Godstransportpanelet, at panelernes arbejde falder sammen med en øget sektorintegration på miljøområdet. Som tidligere beskrevet, blev der ikke vedtaget en handlingsplan for 2000, da Færdselsstyrelsen og Miljøstyrelsen havde behov for en bilateral drøftelse af handlingsplanen.
6.1.5 Vidensspredning
Den store effekt ved produktpanelernes arbejde opnås kun, når panelerne formår at sprede viden, værktøjer og metoder inden for miljø og produkter til et bredere publikum end lige paneldeltagerne selv. Det er vigtigt, at produktpanelerne får udviklet en strategi for informations- og vidensspredning. Samtidig kan produktpanelerne med fordel skabe et setup, der sikrer en løbende vidensspredning. Tekstilpanelet har i den forbindelse haft stor gavn af det Videnscenter, som panelet har etableret med finansiering fra brancheorganisationen Dansk Tekstil & Beklædning. Videnscenteret har siden etableringen foretaget en masse opsøgende arbejde i tekstilbranchen. Samtidig har branchen med Videnscenteret fået en samling af viden og rådgivningsmuligheder inden for tekstil og miljø.
Det er oplagt i en strategi for vidensspredning at udnytte Internettet til information om rapporter, vejledninger, værktøjer, etc.
6.1.6 Branchespecifikke faktorer
Det har betydning for produktpanelernes arbejde, at der også udenfor panelerne og især i den resterende del af branchen er en vis opbakning til at sætte udvikling og afsætning af renere produkter på dagsorden. Der synes eksempelvis at være modstand mod miljømærker i elektronikbranchen i Danmark. Der findes meget få elektronikprodukter i Danmark med miljømærker, mens der i nogle tilfælde for nøjagtig de samme produkter er miljømærker på, når de sælges i Sverige. Det er en væsentlig barriere for Elektronikpanelet, hvor der internt ikke er udviklet konsensus om anvendelse af miljømærker og/eller miljødeklarationer til fremme af udvikling og afsætning af renere elektronikprodukter.
Brancher med store import- og eksportrater agerer på et globalt marked, hvor produktlivscyklus kan være spredt ud over en række lande. Det gør det svært at opgøre og kontrollere miljøbelastningen i et produktlivscyklusperspektiv. Samtidig er det danske marked meget lille, og det kan være svært for danske importører at stille miljøkrav overfor udenlandske leverandører.
Erhvervsstrukturen har betydning for produktpanelernes arbejde. I brancher med mange små udbydere kan det være svært at fremme en bred implementering af ny viden og nye værktøjer inden for miljøområdet. Mange af de små udbydere mener ikke at have ressourcer til at investere i miljø. I brancher med flere store udbydere vil det typisk være nemmere at involvere disse aktører, da de store aktører ofte konkurrerer på at være mest på forkant med udviklingen.
Tendenser i efterspørgslen kan desuden besværliggøre et større hensyn til miljøet. Inden for godstransport går efterspørgselstendenserne imod hurtigere leveringer, større fleksibilitet og flere dør-til-dør leveringer. Det gør det svært for transportørerne at forbedre ruteplanlægningen og derved øge kapacitetsudnyttelsen, så miljøbelastningen kan mindskes. Samtidig begrænser det mulighederne for at benytte andre transportformer, som typisk er mindre miljøbelastende, men mere infleksible.
6.2 Dilemmaer ved produktpanelerne
Produktpanelerne er et eksperiment i den produktorienterede miljøindsats. Det har været et udviklingsarbejde for Miljøstyrelsen at sætte rammerne for produktpanelerne, og der er gjort et klart valg ved i nogen udstrækning at give produktpanelerne vide rammer til selv at definere sine indsatsområder og arbejdsformer. De hidtidige erfaringer viser imidlertid, at der er en række dilemmaer forbundet med produktpanelernes arbejde og arbejdsformer. Disse dilemmaer diskuteres i dette afsnit, mens anbefalinger i tilknytning til dilemmaerne samles op under afsnit 6.3. Er der behov for justeringer?
Miljøstyrelsens rolle i produktpanelerne er afgjort et dilemma for panelernes virke. Miljøstyrelsen anvender mange direkte og indirekte styringsredskaber i det nuværende koncept for produktpanelerne. Man kan rejse spørgsmålet, om produktpanelerne har mulighed for "at leve sit eget liv", når:
| der på forhånd ligger en dagsorden for en strategisk udvælgelse af deltagerne til produktpanelerne, |
| der er mindst to repræsentanter fra Miljøstyrelsen i panelerne og |
| Miljøstyrelsen selv kan vælge, hvilke forslag fra produktpanelernes handlingsplaner, der skal indstilles til bevillinger under Programmet for renere produkter m.v.? |
Fordelene ved, at produktpanelerne får frie udfoldelsesmuligheder, er at det kan være motiverende for deltagelsen i panelerne, og at produktpanelerne i højere grad bliver uafhængige af det politiske system. Godstransportpanelet måtte i 2000 arbejde uden en handlingsplan, idet Miljøstyrelsen og Færdselsstyrelsen bilateralt havde behov for at afklare en fælles holdning til handlingsplanen.
Til gengæld viser andre eksempler, at Miljøstyrelsen har spillet vigtige roller i de tre paneler. I Elektronikpanelet overtog Miljøstyrelsen ledelsen af panelet i overgangsperioden mellem den første og den anden formand. I samme panel er Miljøstyrelsen nu en meget central deltager, som er dybt involveret i en række af panelets projekter. Det er fuldt accepteret og bifaldt af resten af panelet, og skyldes bl.a. et administrativt krav om at Miljøstyrelsen skal være formand for disse projekters styregruppe. I Tekstil- og Godstransportpanelerne har flere paneldeltagere gennem interviewene fremhævet vigtigheden i, at Miljøstyrelsen orienterer panelerne om den politiske udvikling på området, kommer med faglige indspil og rådgiver vedrørende finansielle tilskudsmuligheder til eventuelle projekter.
Problemstillingen vedrørende Miljøstyrelsens rolle i produktpanelerne hænger tæt sammen med, hvilke funktioner Miljøstyrelsen ønsker, at produktpanelerne varetager. Det er ikke Miljøstyrelsens hensigt, at produktpanelerne skal erstatte de politiske processer med interesseorganisationer og andre. Der er imidlertid en tendens til, at panelerne i højere grad ønsker at blive inddraget før eller ved høringer. Der er flere tilfælde, hvor panelerne har forsøgt at udvikle fælles høringssvar til politiske forslag. Bl.a. forsøgte Elektronikpanelet forgæves at udvikle et høringssvar på et forslag til en ændring i Købeloven. Det lader til, at produktpanelerne forsøger at forpligte Miljøstyrelsen og det politiske system gennem deltagelsen i panelerne. Men hvis det endelig lykkes et produktpanel, sandsynligvis gennem hårde politiske forhandlinger og kompromiser, at udvikle et fælles høringssvar, er den politiske debat så flyttet ind i et eksklusivt forum, hvor de forskellige interessenter bliver inviteret ind? Det er spørgsmålet om denne høringsform er særlig demokratisk. Samtidig er det umuligt at opretholde en målsætning om, at paneldeltagerne som udgangspunkt ikke forpligter sit bagland, hvis de i panelet skal forhandle sig frem til høringssvar.
Udgangspunktet for etableringen af produktpanelerne var, at panelerne gennem et gensidigt forpligtende aktørsamarbejde skulle arbejde for at fremme udvikling og afsætning af relativt set renere produkter og afprøve virkemidler i POMS. Der er i denne målsætning lagt stor vægt på implementering og udvikling af både udbuds- og efterspørgselssiden af renere produkter. Det er imidlertid en forudsætning for implementering og udviklingen af et reelt marked for renere produkter, at der findes et fundament af viden, værktøjer og kompetence. Dette fundament har Elektronik- og Godstransportpanelet måtte arbejde langt mere med end Tekstilpanelet. Spørgsmålet er, om produktpanelerne er et hensigtsmæssigt koncept til både at arbejde med fundamentet og med implementeringen? Eller bør man differentiere deltagersammensætningen efter et produktpanels primære udfordringer?
Interessefordelingen er et af de klareste dilemmaer ved produktpanelerne. På den ene side er der et politisk og metodisk hensyn at tage ved at inddrage alle aktører i produktlivscyklus. Alle har i princippet ret til at blive inddraget, og i produktlivscyklustankegangen ligger den optimale synergi og udvikling i samspillet mellem alle aktører. Desuden har flere paneldeltagere fremhævet, at den brede repræsentation af interesser i panelerne har skabt inspirerende diskussioner med mange vinkler. Samtidig har produktpanelernes anbefalinger haft troværdighed og bred opbakning i omverden pga. den brede interne interessefordeling. Til gengæld er den brede interessefordeling en processuel udfordring, da de mange vinkler ikke gør det nemmere at fastholde et fokus og i den sidste ende nå frem til en fælles beslutning/strategi. Risikoen er, at interesserne er så modstridende, at panelet ikke kan nå til enighed om noget som helst, eller at diskussionen lander på en uanvendelig konsensusløsning med laveste fællesnævner. I den forbindelse bliver spørgsmålet om beslutningskompetence vigtig, idet jo mere individuel beslutningskompetence den enkelte paneldeltager besidder, jo større mulighed er der for, at en diskussion kan udmønte sig i forhandlinger og en mere vidtgående kompromisløsning.
Der ligger yderligere et dilemma i ressourceallokeringen til produktpanelerne. Mange paneldeltagere har gennem interviewene givet udtryk for, at det kan være svært at afse tid og ressourcer til ulønnet arbejde i et produktpanel. Særligt repræsentanter fra interesseorganisationerne er ofte nødt til at foretage skarpe prioriteringer af, hvor de knappe ressourcer skal anvendes. Desuden synes de centrale aktører (beslutningstagere) inden for et produktområde ofte at være bundet så hårdt op i det hverv, som betaler deres løn, at det kan være svært at afse tid og kræfter til et produktpanel.
I det nuværende koncept for produktpanelerne er det kun sekretærfunktionen, som er lønnet. En eventuel aflønning af paneldeltagerne ville bryde med Miljøstyrelsens underliggende antagelse, at markedet i virkeligheden selv burde investere i disse produktpaneler, der forhåbentlig er med til at sætte dem på forkant med fremtidens efterspørgsel efter miljørigtige produkter.
Respect for miljø I 2000 blev der etableret et netværk af europæiske virksomhedsledere kaldet Respect Table. Blandt de virksomheder repræsenteret i netværket findes Ikea, British Telecom, Poseidon og Scandinavian Leisure Group. Modsat den mere traditionelle del af industrien har disse virksomheder udviklet en handlingsplan på miljøområdet, som er mere vidtgående end den oprindelige Kyotoaftale. Respect Table har holdt flere møder med EU's miljøkommissær og deltog eksempelvis i EUtopmødet i Gøteborg i juni 2001. I samarbejde med EU-kommissæren har Respect Table udviklet et forslag til handlingsplan kaldet BLICC (Business Leaders Iniciative on Climate Change). Respect Table er etableret på initiativ af Respect Europe, som er et netværk af europæiske virksomheder, der arbejder inden for det sociale og etiske område. Respect Europe understøtter Respect Table med sekretariatsbistand og der er desuden etableret et internt informationssystem, hvor de deltagende virksmheder løbende udveksler viden. Til forskel fra produktpanelerne består Respect Table udelukkende af private virksomheder. Til gengæld er det en eksklusiv klub af frontløbervirksomheder, der hurtigt har fået stor indflydelse dybt ind i EU. |
Kilde: www.respecteurope.com
Erfaringen fra de tre produktpaneler tyder imidlertid på, at det er usandsynligt, at andre aktører end Miljøstyrelsen skulle adoptere og finansiere et produktpanel på et nyt produktområde. Det kunne i stedet være en anden type organisering og sammensætning af deltagere, som en eller flere centrale markedsaktører kunne tage initiativ til. Jf. eksempel i tekstboks, hvor en gruppe ledende virksomheder i Europa har etableret et netværk, der arbejder for at præge international politik på miljøområdet.
Disse dilemmaer er bl.a. grundlaget for det efterfølgende afsnit om behovet for at justere konceptet produktpaneler. Det er i dette afsnit, at der præsenteres en række anbefalinger vedrørende anvendelsen af produktpaneler i fremtiden.
6.3 Er der behov for justeringer?
Produktpanelerne er en god idé. Regulering og økonomiske virkemidler kan ikke gøre det alene. Der var aldrig skabt en erhvervs- og miljømæssig succeshistorie i vindmølleindustrien i Danmark, hvis ikke driftige erhvervsfolk i samarbejde med myndigheder og andre aktører på området havde forstået at sætte handling bag visioner. Der er behov for at inddrage alle markedsaktører i produktlivscyklus, så Danmark kan skabe en erhvervsmæssig konkurrencefordel ved at være foregangsland for renere produkter.
Men ligesom regulering og økonomiske virkemidler ikke gør det alene, så er produktpanelerne ikke nødvendigvis det endegyldige svar på den produktorienterede miljøstrategi. Produktpanelerne kan kun være ét element i POMS. På baggrund af de hidtidige erfaringer, tyder det på at flere forudsætninger skal være opfyldt for at det nuværende koncept for produktpanelerne baseret på produktlivscyklustankegangen kan fungere optimalt.
Først og fremmest tyder erfaringerne fra Godstransportpanelet på, at det er mest hensigtsmæssigt at nedsætte produktpaneler, hvor der er en klar produktlivscyklus. Det har været svært at gennemføre produktlivscyklustankegangen i Godstransportpanelet. Godstransport er en serviceydelse og en markedsaktør på andre produktområder. At arbejde med produktlivscyklus inden for godstransport forudsætter et fokus inden for et produktområde eller alternativt at indtænke producenter af transportmidler i produktlivscyklus. Godstransportpanelet har i ét projekt valgt at lægge fokus inden for et produktområde (bygge- og anlægsområdet). Derfor har det ikke været muligt i samme grad som i de to andre paneler at udvikle en dynamisk og strategisk arbejdsproces, som spænder over produktlivscyklus. Tværtimod synes arbejdet i Godstransportpanelet kun at bygge på en relativt lille gruppe engagerede paneldeltagere, som har fokuseret meget på faglighed fremfor strategiske målsætninger. Handlingsplanen for 2001 indeholder ikke nogen overordnede målsætninger og synes at afspejle et relativt lavt ambitionsniveau i panelet.
Godstransportpanelet bør ikke fortsætte i sin nuværende form. Enten bør godstransport integreres i et produktområde, hvor godstransport udgør en væsentlig del af miljøbelastningen, eller der bør ske radikale ændringer i sammensætningen af panelet. Se nedenfor i afsnit 6.3.2 Sammensætningen.
En anden forudsætning for produktpanelernes succes, er at der anlægges en klar strategi for udvælgelsen af paneldeltagerne ift. de udfordringer, som der findes inden for et givent produktområde. I Elektronikbranchen var det den primære udfordring at udvikle et fundament af viden, værktøjer og kompetence til fremme af udvikling og afsætning af renere elektronikprodukter. Derfor var der behov for et teknisk og miljøfagligt tungt Elektronikpanel til at løfte denne opgave. I tekstilbranchen fandtes i vid udstrækning et solidt fundament af viden, værktøjer og kompetence, så der var behov for en deltagersammensætning i Tekstilpanelet med stærk markedsfokus for at fremme især afsætningen af renere tekstilprodukter. For Tekstilpanelet var det af afgørende betydning at det lykkedes at involvere og engagere både frontløbervirksomheder og centrale beslutningstagere, især inden for detailhandlen, i panelet.
Set i det lys er det evaluators vurdering, at Elektronikpanelet med den nuværende deltagersammensætning får vanskeligt ved at anlægge en mere afsætningsorienterede strategi, når det tilstrækkelige fundament af viden, værktøjer og kompetence er udviklet. Der er på nuværende tidspunkt ikke udviklet en strategi for anvendelsen af miljømærker og/eller miljødeklaration internt i Elektronikpanelet og der synes behov for at integrere flere frontløbervirksomheder og centrale beslutningstagere, eksempelvis inden for detailhandlen, til at igangsætte en markedsudvikling.
Forløbet i Elektronikpanelet har endvidere været præget af for mange bolde i luften (projekter i gang) på samme tid. Det er spørgsmålet, om den brede deltagersammensætning baseret på produktlivscyklus er hensigtsmæssig, når et produktområde i vid udstrækning stadig mangler at udvikle et fundament af viden, værktøjer og kompetence? Alternativt kan en brancheindsats med færre aktører gennemføre en mere fokuseret indsats. Teoretisk bør et produktpanel have fordel af de mange vinkler i produktlivscyklus, men det forudsætter, at produktpanelet kan opnå enighed om en fælles strategi. Senere i forløbet vil et produktpanel imidlertid stå overfor den samme udfordring som Elektronikpanelet, at der er behov for at omstille sig fra det teknisk/miljøfaglige til et markedsfokus.
Det er evaluators vurdering, at der bør være et vist fundament af viden, værktøjer og kompetence inden for et produktområde for at igangsætte et produktpanel baseret på produktlivscyklustankegangen. Produktpanelerne synes i særlig grad at være et effektivt instrument til at igangsætte en implementering af eksisterende viden og værktøjer, under forudsætning at deltagersammensætningen er markedsfokuseret.
De efterfølgende afsnit indeholder anbefalingerne vedrørende justeringer af konceptet produktpaneler. Overordnet anbefales, at Miljøstyrelsen fortsætter med at anvende produktpaneler, som et instrument i den produktorienterede miljøstrategi. Der er imidlertid behov for en skærpelse af konceptet, så usikkerheden omkring formål, rammer, forpligtelser, etc. formindskes. Samtidig kan der med udspring i de hidtidige erfaringer etableres nogle rammer for produktpanelerne, der understøtter en bedre og mere konstruktiv arbejdsproces.
6.3.1 Funktioner
Det er en positiv og vigtig fornyelse, at der på miljøområdet skabes dialogfora, som styrker produktlivscyklustankegangen på markedet. Det er et vigtigt middel til en holdningsbearbejdning af markedet og alle andre relaterede aktører. Traditionelt har der ofte været et modsætningsfyldt forhold imellem miljø- og erhvervsinteresser. Produktpanelerne er et symbol på og et middel til fremme af fælles målsætninger om renere produkter.
Der er imidlertid behov for en indskærpelse af strategien vedrørende de funktioner, som produktpanelerne skal varetage, og hvad Miljøstyrelsen opstiller af forventninger til produktpanelernes arbejde. Det anbefales, at den overordnede målsætning med produktpanelerne om at fremme udvikling og afsætning af renere produkter samt afprøve virkemidler i POMS bevares. Det bør imidlertid indskærpes, at produktpanelerne skal lægge særlig vægt på implementeringen af POMS og særligt fremme af afsætningssiden. Således bør det fremgå af produktpanelernes strategi - punkt for punkt - hvordan og hvornår et marked for renere produkter etableres. For at opfylde disse strategiske målsætninger er det formentlig nødvendigt at iværksætte en række aktiviteter og projekter inden for videns-, metode- og kompetenceopbygning, men det endelige mål om fremme af afsætning af renere produkter må stå klart.
I forbindelse med implementeringen er det vigtigt at pointere, at produktpanelerne også har en funktion som bindeled mellem miljømyndigheder og marked. Ikke at produktpanelerne skal overtage miljømyndighedernes informationsaktiviteter overfor markedet, men produktpanelerne har en forpligtelse til at iværksætte systematiseret vidensspredning. Nedenfor uddybes vidensspredning i et selvstændigt afsnit.
Produktpanelerne bør imidlertid ikke have en særskilt funktion i forbindelse med høringer omkring ny lovgivning o.l. For det første vil det være ekstremt tidskrævende og sandsynligvis umuligt for et produktpanel at blive enig om et fælles høringssvar. For det andet vil det underminere de demokratiske principper i offentlige høringer, hvis en central del af den offentlige debat omkring ny lovgivning kommer til at foregå i et eksklusivt forum af interesser udvalgt af Miljøstyrelsen.
6.3.2 Sammensætningen
En af de afgørende faktorer for et produktpanels virke er sammensætningen. Derfor er det vigtigt, at Miljøstyrelsen fortsætter med at lave en strategisk udvælgelse af paneldeltagere. For at sikre et troværdigt og nuanceret dialogforum bør man holde fast i produktlivscyklusprincippet, som et grundlæggende kriterium for sammensætningen af et produktpanel.
Der bør for hvert nyt produktområde, hvor Miljøstyrelsen ønsker at gøre en særskilt indsats, gennemføres en analyse af barrierer og udfordringer for udviklingen af et marked for renere produkter, som grundlag for sammensætningen af et produktpanel. Analysen skal identificere kerneaktører på produktområdet, heriblandt hvilke frontløbervirksomheder og andre centrale markedsaktører, der kunne tænkes at gå foran på miljøområdet i branchen. En af grundene til Tekstilpanelets gode resultater er, at det lykkedes at få frontløbervirksomheder og/eller centrale markedsaktører fra både fremstillingsledet og detailhandlen med i panelet.
Antallet af paneldeltagere bør være omkring 15-16 personer for at sikre den brede repræsentation af interesser uden, at antallet bliver forstyrrende for arbejdsprocessen. Mindst halvdelen af panelet bør være repræsentanter fra private virksomheder - helst frontløbervirksomheder eller andre centrale markedsaktører - for at sikre et fokus på implementering og markedsudvikling. Brancheorganisationer kan være vigtige for vidensspredning, men den enkelte virksomhed giver den mest direkte markedseffekt. Den resterende del af produktpanelet bør sammensættes med henblik på at opnå en bred repræsentation af markedsaktører i produktlivscyklus.
Først og fremmest bør Miljøstyrelsen i sammensætningen af et produktpanel søge centrale ressourcepersoner på produktområdet, som i bedste fald både har beslutningskompetence og miljøfaglig erfaring. Hvis begge kriterier ikke kan opfyldes, eller Miljøstyrelsen ønsker at invitere en virksomhed/ organisation, så skal beslutningskompetence prioriteres før miljøfaglig kompetence. Selvom paneldeltagerne ikke formelt bør have en forpligtelse over for baglandet, så er det urealistisk at tro, at paneldeltagerne kan agere i panelet uafhængigt af baglandet. Derfor bør den enkelte paneldeltager repræsentere en vis beslutningskomptence, som giver mere spillerum i diskussioner og fastlæggelse af strategier i panelet.
Produktpanelerne bør i så vidt muligt omfang fungere uafhængigt af det politiske system. Produktpanelerne bør bruge alle kræfter på implementering af POMS og bør som udgangspunkt ikke inddrages i den politiske proces. Denne adskillelse vil stå klarest, hvis man i sammensætningen af produktpanelerne forsøger at reducere antallet af repræsentanter fra politisk betonede organisationer. Således bør Miljøstyrelsen kun have én repræsentant i hvert produktpanel. Anbefalingerne vedrørende Miljøstyrelsens rolle følger nedenfor.
6.3.3 Miljøstyrelsens rolle
Det har i det hidtidige arbejde i produktpanelerne stået uklart, hvilken rolle Miljøstyrelsen spiller i panelerne, ikke mindst for Miljøstyrelsens egne repræsentanter. Det er hensigtsmæssigt for alle parter, at Miljøstyrelsens rolle bliver defineret klart.
Det er urealistisk at tro, at Miljøstyrelsen kan få en rolle som ligeværdig deltager i et produktpanel. Miljøstyrelsen vil aldrig være en ligeværdig paneldeltager, idet produktpanelerne er igangsat, får driftsbevilling og indstillinger til finansiering af nye projekter af Miljøstyrelsen. I stedet bør Miljøstyrelsen kun have én repræsentant i hvert panel, hvis rolle er defineret som bindeled og faglig garant. Miljøstyrelsen bør have en forpligtelse til løbende at orientere produktpanelet om den politiske udvikling, der har relevans for panelets arbejde. Samtidig bør Miljøstyrelsens repræsentant fungere som faglig garant/ medspiller og deltage i den faglige diskussion. Til gengæld bør Miljøstyrelsens repræsentant ikke deltage i diskussioner om strategiske målsætninger for panelets arbejde, hvis der ikke er en faglig begrundelse herfor.
6.3.4 Formand og sekretær
Selvom det tilsyneladende fungerer tilfredsstillende i Elektronik- og Godstransportpanelerne, så er det at foretrække, at formands- og sekretærfunktionerne adskilles. Der er behov for to forskellige personer til at løse opgaverne i forbindelse med disse funktioner.
Formanden er en central person i produktpanelet og bør:
| være en motiverende og inspirerende leder af panelets diskussioner. |
| være initiativrig, resultatorienteret og dynamisk for at holde processen i gang. |
| have et fagligt og branchespecifikt kendskab. |
| kunne udvikle kompromiser (ikke bare laveste fællesnævner). |
| kunne lede diskussion og forhandlinger med en neutral position (ikke være præget af for stor en egeninteresse). |
| kunne tegne panelet udadtil. |
Formanden vil automatisk lægge en masse energi og tid i produktpanelets arbejde. Formanden bør støtte og samarbejde med sekretæren i udarbejdelsen af udkast til handlingsplan, projektbeskrivelser o.l. Derfor er det kun rimeligt, at der i driftsbevillingen bliver afsat et beløb til formanden, som afspejler funktionens arbejdsby rde.
Det er svært at finde en velegnet formand udfra de mange kriterier, og særligt kan det være svært at finde en person med faglig og branchespecifik indsigt, der har et neutralt udgangspunkt. Bl.a. derfor er det hensigtsmæssigt, at en neutral person udfylder funktionen som sekretær. Det skaber tillid til udarbejdelsen af mødereferater, udkast til handlingsplan o.l. Desuden bør sekretæren spille en aktiv rolle i gennemførelsen af møder og diskussioner, hvor der kan være behov for en neutral person til at mægle. Sekretæren kunne ligesom i Tekstilpanelet være en konsulent.
6.3.5 Handlingsplan
Det er vigtigt, at produktpanelerne anvender handlingsplanen som styringsredskab. Når produktpanelerne kun mødes hver anden eller tredje måned er det vigtigt med et fast referencepunkt, som kan fastholde fokus.
Der bør være strikse krav til indholdet i handlingsplanen, så produktpanelerne får et godt styringsredskab. Det anbefales, at der udarbejdes en totreårig handlingsplan, som indeholder en klar målsætning om, hvordan og hvornår et marked for renere produkter kan etableres. Handlingsplanen skal udpege milepæle for opfyldelsen af målsætningen. Formanden, sekretæren og Miljøstyrelsen bør tage ansvar for, at målsætningerne i handlingsplanen er så klare og operationelle som muligt.
Handlingsplanen skal suppleres med en aktivitetsplan, der løbende opdateres. Desuden bør der udarbejdes en strategi for vidensspredning. Se nedenfor.
6.3.6 Vidensspredning
Produktpanelerne bør forpligtes for sin funktion som bindeled imellem miljømyndigheder og markedet. Produktpanelerne er ikke skabt for at tilgodese en mindre gruppe af centrale markedsaktører, men til gavn for hele markedet. Derfor er vidensspredning et vigtigt element i panelernes arbejde, og der bør udarbejdes en selvstændig strategi for dette område.
Produktpanelerne bør arbejde med en institutionaliseret form for vidensspredning. I bedste fald følger andre produktpaneler Tekstilpanelets eksempel og etablerer Videncentre, der kan varetage en del af panelernes vidensspredning. Der er ikke nødvendigvis behov for videncentre på alle produktområder, så det er et initiativ som det enkelte produktpanel, eller den enkelte markedsaktør må tage. Der findes på mange områder allerede videnscentre eller regionale komptencecentre, der kan opfylde denne rolle.10 I stedet bør Miljøstyrelsen overveje at støtte produktpanelerne i at benytte de store muligheder for vidensspredning, som Internettet repræsenterer.
6.3.7 Organisering
Som udgangspunkt bør produktpanelerne selv bestemme, hvilken organisering af mødeaktiviteterne de ønsker. Det synes umiddelbart som en god idé, at panelerne på et tidspunkt i forløbet begynder at decentralisere den fagligt tekniske og detaljerede diskussion omkring definerede emner/projekter til arbejdsgrupper. Paneldeltagerne kan således tilmelde sig de arbejdsgrupper, hvor de har en særskilt interesse og særlige ressourcer at bidrage med. Arbejdsgrupperne kan løbende optage nye medlemmer og derved integrere flere markedsaktører i panelets arbejde.
6.3.8 Finansiering
Erfaringerne fra de tre produktpaneler inden for elektronik, tekstil og godstransport viser, at driftsbevillingen er et afgørende fundament for produktpanelernes virke. Det synes ikke sandsynligt, at produktpanelerne kan opstå og virke uden Miljøstyrelsens initiativ.
Miljøstyrelsen får i virkeligheden utrolig meget for de få midler, som der investeres i produktpanelerne. Der lægges mange arbejdstimer i produktpanelerne af en række markedsaktører. Det anbefales, at driftsbevillingen tilpasses, så der er midler til en aflønning af både formands- og sekretærfunktionen. Desuden bør der i driftsbevillingen afsættes midler til en informationsindsats på Internettet.
Det anses ikke for nødvendigt at yde kompensation for arbejdstid o.l. til enkelte eller alle paneldeltagere. Der synes ikke at være belæg for, at en kompensation vil forbedre panelernes resultat tilsvarende. Manglende ressourcer er ikke en af de primære barrierer for produktpanelernes arbejde.
6.3.9 Opsummering af anbefalinger
Anbefalingerne vedrørende justeringer af konceptet produktpaneler er opsummeret i skema 6.1.
Skema 6.1:
Anbefalinger til justering af konceptet produktpaneler
Overordnede anbefalinger |
||||||||
|
||||||||
Funktioner |
||||||||
|
||||||||
Sammensætning |
||||||||
|
||||||||
Miljøstyrelsens rolle |
||||||||
|
||||||||
Formand og sekretær |
||||||||
|
||||||||
Handlingsplan |
||||||||
|
||||||||
Vidensspredning |
||||||||
|
||||||||
Organisering |
||||||||
|
||||||||
Finansiering |
||||||||
|
6.3.10
Produktpanelerne og EU's "Integrated Product Policy" (IPP)
På europæisk plan er EU-Kommissionen ved at indføre et nyt koncept i miljøpolitikken, Integrated Product Policy (IPP), som i vid udstrækning minder om den danske produktorienterede miljøstrategi. Der er udarbejdet en Grønbog om IPP, som foreslår en indsats på tre områder:
| Miljøbelastningen af produkter skal i højere grad afspejle sig i prisen. |
| Forbrugerne skal stimuleres til at købe renere produkter. |
| Producenterne skal stimuleres til at producere renere produkter. |
Under hvert indsatsområde nævnes en række virkemidler, og bl.a. med baggrund i de danske erfaringer fremhæves produktpaneler som en mulighed for at integrere og aktivere flere markedsaktører i IPP.11
Det danske Tekstilpanel har indgivet et svar på lanceringen af Grønbogen til EU-Kommissionen, hvor panelet redegør for sine erfaringer med det danske koncept for produktpaneler. Endvidere kommer Tekstilpanelet med sine anbefalinger vedrørende etablering af produktpaneler på europæisk niveau. Tekstilpanelet fremhæver bl.a. vigtigheden i at miljømyndighederne støtter produktpanelerne, at produktpanelerne er sammensat af engagerede og beslutningsdygtige aktører, at der lægges vægt på vidensspredning og at produktpanelerne har støtte i en sekretariatsfunktion.
Der er ingen tvivl om, at EU kan drage nytte af de danske erfaringer med produktpanelerne. Der vil på europæisk plan være mange af de samme problemstillinger, som produktpanelerne i Danmark har mødt. På europæisk plan vil det formentlig i endnu højere grad end i Danmark være afgørende for produktpanelernes dynamik at involvere frontløbervirksomheder og andre centrale markedsaktører, som i stor (geografisk) skala og med stor virkning kan præge et marked for renere produkter. Samtidig bliver det på europæisk plan endnu vigtigere at sikre en effektiv vidensspredning, som når bredt ud på det europæiske marked.
De danske produktpaneler kan søge at få en repræsentant med i det europæiske samarbejde, hvis der skulle blive nedsat produktpaneler inden for de samme produktområder som i Danmark. Et formaliseret samarbejde på det europæiske niveau kan styrke de danske produktpanelers arbejde set i lyset af, at lovgivningen på miljøområdet i stigende omfang defineres i EU og produktlivscyklus i mange tilfælde er international. Endvidere er det europæiske miljømærke Blomsten en vigtig faktor i miljøindsatsen, og kriterierne for Blomsten forhandles og defineres på europæisk plan.
Hvis ikke det lykkes for de danske produktpaneler at få repræsentanter i nye europæiske produktpaneler, er det vigtigt alligevel at dyrke de internationale kontakter, så Danmark bliver en integreret del af netværket og vidensspredningen. På dette punkt har især Elektronikpanelet været aktiv med at knytte internationale kontakter.
| 8 | Centrale markedsaktører har eksempelvis store markedsandele
og er derved dominerende. I dagligvarebranchen repræsenterer de to indkøbschefer fra FDB
og Dansk Supermarked tilsammen ca. 2/3 af den samlede dagligvarehandel. |
| 9 | I denne sammenhæng er frontløbervirksomhed en virksomhed,
der vælger at gå foran, eksempelvis ved at profilere sig med særligt miljøvenlige
produkter. |
| 10 | Jf. Erhvervsministeriet: "Regional Erhvervspolitisk
Redegørelse .reg21", 2001. |
| 11 | EU-Kommissionen: "Grønbog om en integreret produktpolitik", 2001. |