Gennemgang af miljøreguleringen med fokus på sundhedsaspekterne2 Aktører og lovgivning2.1 NATIONALE AKTØRER2.1.1 Det nationale niveau 2.1.2 Amtsligt niveau 2.1.3 Det kommunale niveau 2.2 SAMARBEJDE MELLEM MYNDIGHEDER 2.2.1 Koordinering med levnedsmiddelmyndigheder 2.2.2 Koordinering med sundhedsmyndighederne 2.3 INTERNATIONALT SAMARBEJDE 2.3.1 Den Europæiske Union (EU) 2.3.2 Globalt samarbejde 2.4 DANSK MILJØLOVGIVNING 2.4.1 Rammer for lovgivning 2.5 ADGANG TIL OFFENTLIG DELTAGELSE OG RETSSIKKERHED 2.5.1 Offentlig deltagelse i beslutningsprocesser 2.5.2 Adgang til klage og domstolsprøvelse 2.6 VIRKEMIDLER I MILJØPOLITIKPOLITIKKEN 2.6.1 Integrationsvirkemidler 2.6.2 Lovgivningsmæssige virkemidler 2.6.3 Markedsbaserede virkemidler 2.6.4 Information og øvrige virkemidler 2.7 REFERENCER Dette kapitel beskriver i hovedtræk de centrale aktører indenfor miljø- og sundhedsreguleringen i Danmark, nogle kendetegn ved miljølovgivningen og de virkemidler, der anvendes på miljøområdet. Fokus er på de miljøfaktorer inden for områderne vand, luft, jord, kemikalier, affald og støj, som påvirker menneskets sundhed. Det er ofte svært at skelne præcist mellem ‘beskyttelse af folkesundheden‘ og ‘beskyttelse af naturen/miljøet‘. Reguleringen af sundhedsskadelige miljøfaktorer er da også en integreret del af den samlede miljølovgivning. Relationer til andre lovgivningsområder, der er relevante for sammenhængen mellem miljøfaktorer og sundhed, er berørt ganske kort. Det gælder for eksempel fødevareområdet og sundhedsområdet. 2.1 NATIONALE AKTØRERDer findes en lang række myndigheder og aktører, der er ansvarlige for dele af reguleringen af miljøfaktorer eller har interesse i området miljøfaktorer og sundhed. Miljømyndighederne administrerer miljølovgivningen og overvåger miljøets tilstand, mens sundhedsmyndighederne overvåger befolkningens sundhedstilstand og giver miljø-medicinsk rådgivning (dvs. rådgivning om miljøfaktorers påvirkning af sundheden) på lokalt og regionalt niveau. Miljømyndighederne anlægger et bredt perspektiv i miljøbeskyttelsen, så der samtidig tages hensyn til sundheden og sikres, at befolkningen ikke udsættes for skadelige stoffer. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har ansvaret for at fastsætte regler om sikre og uforurenede levnedsmidler. Sundhedsmyndighederne følger befolkningens sundhedsstatus og evaluerer den generelle virkning på befolkningen af fx eksponering for miljøfaktorer, herunder andre kemiske faktorer i relation til livsstil, fx kost, tobak, alkohol eller stofmisbrug. Sundhedsmyndighederne informerer og rådgiver både myndigheder og befolkning. 2.1.1 Det nationale niveauMiljøministeriet er ansvarlig for miljøbeskyttelse, herunder sundhedsaspekter der opstår på grund af forurening af miljøet. Ministeriet påser i samarbejde med bl.a. amter og kommuner, at lovgivningen overholdes, og at de miljøpolitiske mål nås. Ministeriet har tre uafhængige forskningsinstitutioner, hvor Danmarks Miljøundersøgelser har kompetence inden for miljøfaktorer i relation til sundhed. Ministeriet har to administrative styrelser: Miljøstyrelsen og Skov- og Naturstyrelsen. Miljøstyrelsen administrerer lovgivningen om miljøbeskyttelse. Miljøstyrelsen har desuden en række andre vigtige generelle opgaver, herunder forhandling af EU-retsakter og administration af miljøbistand. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri fastsætter regler for sikre og miljømæssige sunde levnedsmidler. Fødevaredirektoratet, som hører under Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, udarbejder toksikologiske vurderinger og risikovurderinger, som bruges i Miljøministeriets lovgivningsmæssige arbejde. Fødevaredirektoratet har siden 1983 fulgt koncentrationen af et antal forureningsfaktorer i levnedsmidler, fx chlorede, svært nedbrydelige eller organiske stoffer (PCB, DDT, dieldrin, lindan m.fl.) og metaller som arsenik, cadmium, bly, nikkel og kviksølv. Fødevaredirektoratet er ansvarlig for fastsættelse af grænseværdier i forbindelse med den maksimalt tilladte brug af de tilsætningsstoffer som er tilladt i levnedsmidler (Positivlisten), og for forekomsten af pesticidrester og visse forurenere i levnedsmidler. I EU er grænserne for tilsætningsstoffer og visse andre stoffer i levnedsmidler underlagt fuld harmonisering. På det praktiske niveau udfører 11 regionale fødevareregioner tilsyn med levnedsmidler og husdyr, og giver information og vejledning om lovgivning inden for veterinær- og levnedsmiddelområdet. Indenrigs- og Sundhedsministeriet er den overordnede sundhedsmyndighed og derfor ansvarlig for den generelle udvikling inden for sundhedssektoren, herunder fremme af sundheden, såvel som for at opstille vejledninger for, hvordan sundhedsplejeydelser skal udføres. Da næsten alle sundhedsplejeydelser leveres på regionalt og kommunalt niveau, er ministeriets opgave først og fremmest at igangsætte, koordinere og rådgive. Indenrigs- og Sundhedsministeriets fokus er befolkningens generelle sundhedstilstand og de faktorer, der kan have indflydelse herpå. Ministeriet er ikke ansvarlig for lovgivningen om miljøfaktorer, men rådgiver og assisterer de ansvarlige myndigheder. Opgaverne i forbindelse med miljøfaktorer omfatter rådgivning og samarbejde med andre ministerier (fx Miljøministeriet), embedslæger på regionalt niveau og forskningsorganisationer. Embedslægernes rolle er overordnet set at overvåge sundhedstilstanden i hvert amt, herunder også sundhedsaspekter, der stammer fra miljøfaktorer. Embedslægerne har et tæt samarbejde med miljømyndighederne i amter og kommuner. Koordinering og udveksling af viden om miljø- og sundhedsproblemer sker gennem kontakt til og samarbejde med Sundhedsstyrelsen og Miljøstyrelsen. I kraft af miljøbeskyttelsesloven er embedslægerne garanteret en formel ret til at klage i forbindelse med de beslutninger, der tages om de såkaldte kapitel 5-virksomheder – de godkendelsespligtige virksomheder. Ofte vil embedslægerne være involverede i godkendelsesprocessen. Arbejdstilsynet er tilsynsmyndighed i forbindelse med arbejdsmiljø under Beskæftigelsesministeriet. Arbejdstilsynet udfører inspektioner af arbejdsmiljøet på byggepladser og tilser bl.a., at de regler, som miljøstyrelsen har fastsat om klassificering, mærkning og salg af kemikalier, overholdes. Arbejdstilsynet deler Produktregisteret med Miljøstyrelsen. Arbejdstilsynet udfører også visse opgaver vedrørende risikovurdering af kemikalier. Forskning i miljøfaktorer med relation til sundhed udføres af flere forskellige forskningsinstitutioner. De vigtigste institutioner i denne sammenhæng er:
Offentlige og privates deltagelse i dansk miljøpolitik Danmark har ratificeret Århus Konventionen og gennemført den ved lov. Konventionen har tre centrale principper for borgernes rettigheder på miljøområdet: i) adgang til information, ii) adgang til at deltage i beslutningsprocessen, og iii) adgang til at klage og bringe afgørelser for domstolene. Hovedprincippet er, at borgerne ved at have adgang til viden og information har mulighed for at deltage i den demokratiske proces. Kun når borgerne kender baggrunden for de afgørelser, der tages - eller ikke tages - er det muligt at deltage i en dialog og at involvere sig selv i at finde løsninger. Et stort antal organisationer, foreninger og sammenslutninger deltager i den offentlige debat, også på miljø- og sundhedsområdet. Miljøministeriet involverer organisationer i beslutningsprocessen på forskellige måder. I bl.a. miljøbeskyttelsesloven2 er det fastsat, at miljøministeren skal forhandle regler der udstedes i medfør af loven (bekendtgørelser) med de nærmest interesserede, landsomfattende erhvervs- og miljøorganisationer, kommunale organisationer og statslige myndigheder. 2.1.2 Amtsligt niveauAmterne har en lang række opgaver inden for både miljøområdet og sundhedsområdet. Embedslægerne vil ofte være involveret i begge områder og være i tæt dialog med de forskellige myndigheder. På miljøområdet har amterne bl.a. ansvar for godkendelse og tilsyn med (typisk) større industrianlæg (ca. 3.600)3. Godkendelsesproceduren for forurenende industrier omfatter fx luft, vand, affald, støj etc. Udover godkendelsesrollen udfører amterne forskellige andre vigtige opgaver mht. miljøfaktorer. I skemaet nedenfor gives et overblik. Amterne fører endvidere generelt tilsyn med miljøtilstanden. 2.1.3 Det kommunale niveauMiljøadministration på kommunalt niveau er omfattende. Den danske model for miljøadministration lægger vægt på offentlig kontrol og ansvar på lokalt niveau. Det er særligt tilfældet inden for områderne affaldshåndtering og spildevandsbehandling. Ofte samarbejder kommunerne om at udføre disse opgaver, fx er der en række fælleskommunale renovationsselskaber. Kommunerne er også ansvarlige for godkendelse af og tilsyn med mindre forurenende virksomheder (ca. 3.800), anmeldepligtige virksomheder (ca. 13.500), landbrug (ca. 40.000), autoværksteder (ca. 8.200) og pelsdyrfarme (ca. 2.400)4.
2.2 SAMARBEJDE MELLEM MYNDIGHEDERRegulering af miljøfaktorer, der påvirker sundheden har en tæt sammenhæng med miljøreguleringen i øvrigt, men der er samtidig et stort overlap til andre områder, så der er behov for koordinering og samarbejde mellem miljømyndighederne og andre myndigheder. Dette afsnit giver eksempler på samarbejde og koordinering. Det giver ikke et komplet billede af samarbejdsrelationerne. 2.2.1 Koordinering med levnedsmiddelmyndighederDer er historisk tradition for samarbejde mellem Miljøstyrelsen og Fødevaredirektoratet, hvor sidstnævnte ofte fungerer som konsulent for Miljøstyrelsen i sundhedsrelaterede problemstillinger. På Institut for Fødevaresikkerhed og Toksikologi er et antal årsværk reserveret til at assistere Miljøstyrelsen med forskning og toksikologiske vurderinger og sundhedsvurderinger af kemikalier. Der er således et tæt samarbejde på områder, der vedrører klassificering af kemiske stoffer, risikovurderinger, samt udarbejdelse af kvalitetskrav for jord, luft og vand. Desuden bruges instituttets ekspertise på ad-hoc basis i situationer, der kræver toksikologisk viden. Nogle eksempler herpå kunne være afgrøder dyrket i jord i private haver, genbrug af slam, drikkevandskvalitet mm. Der er et formaliseret samarbejde om godkendelse af pesticider. Fødevare-direktoratet udfører sundhedsvurderinger i relation til det accepterede daglige indtag (ADI) og de maksimale grænser for restkoncentrationer, som Miljøstyrelsen anvender til evt. godkendelse. 2.2.2 Koordinering med sundhedsmyndighederneKoordineringen med sundhedsmyndighederne foregår delvis på en daglig basis, hvor kontakter og information deles mellem de forskellige institutioner, når det er nødvendigt. Udveksling af synspunkter og information mellem myndigheder foregår bl.a. i arbejdsgrupper og udvalg. Eksempelvis er Sundhedsstyrelsen fast medlem af to styregrupper, der udarbejder sundhedsbaserede kvalitetskriterier for luft, jord og drikkevand. Miljøministeriet har sammen med Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri udarbejdet en fælles ministeriel rapport om beskyttelse af børn og gravide kvinder mod farlige stoffer. Rapporten dækker resultaterne af en fælles konference af samme titel og beskriver aktiviteterne inden for området beskyttelse af børn og gravide kvinder mod farlige stoffer. Et andet nyligt eksempel på koordinering er Miljøstyrelsens deltagelse i et udvalg tilknyttet en undersøgelse af forurening af modermælk.I 1998 blev der etableret en fælles arbejdsgruppe til vurdering af virkningerne på sundheden af EU‘s grænseværdier for luftforurenere. Gruppen omfatter Sundhedsstyrelsen, Miljøstyrelsen og andre eksperter. 2.3 INTERNATIONALT SAMARBEJDE2.3.1 Den Europæiske Union (EU)En stor del af den danske miljølovgivning er resultat af gennemførelse og implementering af EU-politikker og EU-lovgivning. EU‘s miljølovgivning De brede definitioner af mål for Fællesmarkedets miljøpolitik5, dækker næsten alle områder inden for miljøpolitik. Initiativer baseres oftest på traktatens artikel 174 og 175, som er de mest relevante. Initiativer, der vedrører landbrugsmæssige aspekter af miljøbeskyttelse, vil normalt blive baseret på artikel 37 og foranstaltninger, der vedrører miljøaspekter i forbindelse med transport på artikel 80. EU‘s og medlemslandenes beføjelser På de områder, hvor EU ikke har fællesskabsret i form af direktiver og forordninger, som skal beskytte, bevare eller forbedre miljøkvaliteten, kan medlemslandene selv udforme politikker og lovgivning inden for de begrænsning, der er fastlagt i Traktaten og internationale konventioner mv. Artikel 176 i Nice Traktaten giver medlemslandene mulighed for at opretholde eller indføre strengere nationale beskyttelsesforanstaltninger, end der er vedtaget under artikel 175. Strengere nationale foranstaltninger skal være forenelige med traktaten. Nogle EU-direktiver har til hovedformål at sikre det indre markeds funktion (harmoniseringsdirektiver), samtidig med at reglerne også skal varetage hensyn til miljøet. Der er, efter der er gennemført en EU-harmonisering, mulighed for at bevare strengere national miljølovgivning (miljøgarantien), når visse betingelser er opfyldte: a) Fællesmarkedet skal have vedtaget en harmoniseringsforanstaltning Betingelserne for at introducere nye nationale miljøforanstaltninger er relativt strenge. Det er bl.a. et krav at den nye nationale foranstaltning skal være baseret på ny viden, at problemet er specielt for medlemsland, og at problemet skal være opstået efter vedtagelsen af en harmoniseringsforanstaltning. EU lader det være op til medlemslandene at udpege steder til forurenende industri og aktiviteter. Beskyttelse af havet og regulering af sø- og lufttransport6 reguleres for størstedelen af internationale aftaler. Dansk gennemførelse af EU-lovgivning Dansk miljølovgivning er ofte et resultat af gennemførelse af EU-lovgivning. Her kan fx nævnes den danske affaldslovgivning, lovgivning om kemiske stoffer og produkter, lovgivning om luftforurening, og vandmiljølovgivningen. For yderligere beskrivelse af direktiverne henvises til de relevante afsnit. Kemiske stoffer og produkter har været reguleret gennem mange år i Danmark. Siden Danmark blev medlem af EU i 1973, har området i høj grad været reguleret på EU-niveau. EU-lovgivningen inden for dette område er meget omfattende og er hovedsageligt vedtaget under artikel 94 og 95. De fleste direktiver er total harmoniserings-direktiver. Dette område reguleres i Danmark ved lov om kemiske stoffer og produkter. EU-lovgivning om affald er hovedsageligt minimumsdirektiver, som har givet Danmark mulighed for at vedtage strengere foranstaltninger. Danmark har bl.a. vedtaget strengere lovgivning om forpligtelser til at aflevere affald til affaldsbehandlingsanlæg og genbrugsanlæg samt affaldsindsamlingssystemer. Der er tre typer EU-direktiver om luftforurening: standarder for luftkvaliteten, standarder for udledninger til luft og kvalitetsstandarder for produkter såsom brændstoffer. Direktiver om forurening af den omgivende luft er ofte i form af minimumdirektiver7, som kun til en vis grad har haft indflydelse på den eksisterende danske lovgivning. Dansk lovgivning afspejler minimumdirektivernes krav, men der er også vedtaget strengere regler for forurening af den omgivende luft. For eksempel vedtog Danmark i 1990 strengere regler for forurening fra køretøjer. Disse regler er senere blevet indført i EU-lovgivning som direktiver. Der er tre typer EU-direktiver om vandmiljøet: regler, der skal forhindre udledning af forurenende stoffer til overfladevand, regler, der skal forhindre indirekte forurening af vand (ved lækager), og regler, der skal opnå eller sikre en bestemt brug af vandmiljøet og vandet. Direktiverne på dette område er hovedsagelig minimumdirektiver8. Dansk lovgivning afspejler hovedsagelig EU-lovgivning og krav. 2.3.2 Globalt samarbejdeGrænseoverskridende forurening, udvikling mod et mere og mere globalt marked, og et stadig stigende behov for at dele information mellem lande har øget det internationale samarbejde. Der er vedtaget et stort antal internationale aftaler siden miljøet blev sat på den internationale dagsorden på Stockholm Konferencen i 1973. Dansk miljøpolitik og miljølovgivning afspejler det øgede internationale samarbejde og engagement. WHO arbejder aktivt for at sammenkæde sundhed og miljø. Den første europæiske WHO-konference om Miljø og Sundhed blev holdt i 1989 med deltagelse af miljø- og sundhedsministre. På den anden konference i Helsinki i 1994 blev ‘Declaration on action for environment and health in Europe‘ vedtaget. Erklæringen opstiller fælles mål som forbedring af livs- og sundhedsbetingelser, sikre at naturens bæreevne ikke overskrides og at fremtidige generationers ret til et tilfredsstillende og produktivt liv beskyttes9. På den tredje konference i London i 1999 blev vedtaget et charter om Transport, Miljø og Sundhed, som skal fremme bæredygtig udvikling i transportsektoren10. WHO-vejledninger om sundhed og forurening bliver brugt både nationalt og internationalt til udarbejdelse af regler for miljø- og sundhedsområdet. For eksempel er EU’s rammedirektiv om luftkvalitet primært baseret på WHO‘s vejledninger om grænseværdier for luftkvaliteten for visse stoffer. Århuskonventionen (konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt til klage og domstolsprovelse) ratificeret i Danmark og konventionen er nu trådt i kraft. Danmark har spillet en aktiv rolle i forbindelse med konventionens tilblivelse. 2.4 DANSK MILJØLOVGIVNINGBeskyttelse af sundheden er i høj grad en integreret del af den danske miljøpolitik og lovgivning. I det følgende vil nogle centrale dele af miljølovgivning blive beskrevet. De mere detaljerede beskrivelser findes i afsnittene om de enkelte medier. Miljølovgivningen er generelt karakteriseret ved rammelovgivning. I loven fastlægges de generelle mål og principper, fordeling af kompetence mellem myndighederne og procedurer. Rammelovgivningen udmøntes i bekendtgørelser og følges ofte op med vejledninger. Flere principper er grundlaget for miljøpolitikken, både i Danmark og EU. Forureneren-betaler-princippet er et udtryk for, at omkostningerne ved miljøforringelse, skade og oprensning bæres af forureneren og ikke af samfundet. Forebyggelsesprincippet betyder, at der tages foranstaltninger som kan forhindre, at der opstår forringelser eller skade, frem for at udbedre skader og forringelser efterfølgende. Det kan fx ske ved anvendelse af de Bedst Mulige Teknikker. Forsigtighedsprincippet er et politisk princip der anvendes, når der er mistanke om, at aktiviteter eller stoffer kan være til skade for miljøet eller menneskers sundhed, men hvor der ikke foreligger endeligt bevis. Substitutionsprincippet vægter vigtigheden af, at produkters mulige risici og livscykler indgår i beslutningsprocessen, så der er mulighed for at vælge mindre skadelige stoffer eller produktionsprocesser. 2.4.1 Rammer for lovgivningNogle af de vigtigste danske miljølove er:
Miljøbeskyttelsesloven Miljøbeskyttelsesloven11 er en af hovedmiljølovene, der handler om beskyttelse af miljøet og befolkningssundheden. Miljøbeskyttelsesloven trådte i kraft 1. januar 1974, men er ændret flere gange siden og mest omfattende i forbindelse med revisionen i 1991. Formålet med miljøbeskyttelsesloven12 er at værne om natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag. Der tages særligt sigte på at
Den virksomhed, som loven omfatter, fremgår af § 2:
Desuden er virksomhed som vedrører risikobetonede processer og oplagring af stoffer med farlige egenskaber med fare for forurening omfattet. Miljøbeskyttelsesloven er overvejende en rammelov, som udmøntes i bekendtgørelser og følges op med vejledninger først og fremmest til administrativt brug. Miljøbeskyttelsesloven er inddelt i kapitler med forskellige formål.
Loven indeholder desuden generelle bestemmelser om bl.a. tilsyn og håndhævelse, ekspropriation i visse tilfælde samt klage. Planloven Lov om planlægning13 trådte i kraft 1. januar 1992. Den er siden blevet ændret adskillige gange. Loven udgør sammen med bekendtgørelser og vejledninger grundlaget for den fysiske planlægning i Danmark. Planloven indeholder regler om myndighedernes beføjelser, procedureregler og visse krav til indholdet af planlægningen. Formålsparagraffen fremhæver at planlægningen især skal sikre, at der ud fra en planlægningsmæssig og samfundsøkonomisk helhedsvurdering sker en hensigtsmæssig udvikling i hele landet og i de enkelte amter og kommuner, at der skabes og bevares værdifulde bebyggelser, bymiljøer og landskaber, at forurening af luft, vand og jord samt støjulemper forebygges, og at offentligheden i videst muligt omfang inddrages i planlægningsarbejdet. Planlægning efter planloven udføres på tre niveauer: nationalt, regionalt, og lokalt (som kommune- og lokalplaner) i hver af de 275 kommuner. Loven bygger på et rammestyringsprincip, som betyder, at planlægningen på et hvilket som helst niveau, skal være i overensstemmelse med de rammer, der er fastlagt på et højere niveau. Procedurereglerne skal sikre, at offentligheden inddrages i beslutningsprocessen om arealanvendelse og ressourcebrug, men indholdet i planerne fastlægges af den kommunale/regionale myndighed. Den særlige VVM-procedure, der bruges til vurdering af større anlægs virkninger på miljøet er, for så vidt angår anlæg på land, en del af regionplanlægningen. Mange dispositioner reguleres gennem de bindende regler i (navnlig lokal-) planerne eller enkeltsagsbeslutninger på basis af planlægningen. Eksempelvis har planlægningssystemet en vigtig indflydelse både på beskyttelsen af overfladevand og på lokaliseringen af handel og industri. Jordforureningsloven Jordforureningsloven14 trådte i kraft 1. januar 2000. Den sigter bl.a. på beskyttelse af jord og grundvand mod fremtidig forurening. Miljøbeskyttelsesloven forbyder udledning af forurenende stoffer til grundvand, jord og undergrund. Imidlertid findes der mange områder i Danmark, hvor jorden er forurenet, for eksempel områder, hvor der er eller har været industri eller andre forurenende aktiviteter. Regulering i forhold til disse problemer er fastlagt i jordforureningsloven. Målene for jordforureningsloven er;
Kapitel 3 i loven lægger retningslinierne for den offentlige undersøgelses- og afværgeindsats. Den offentlige indsats prioriteres særligt overfor forureninger, som truer grundvand som nu eller i fremtiden skal anvendes som drikkevand samt forurening på arealer der anvendes til bolig, børneinstitution eller offentlig legeplads. Kapitel 5 i loven fastlægger regler om påbud til forurenere om undersøgelse og oprydning m.m. Kompetencen til at udstede påbud om undersøgelse og oprydning af forurening er primært placeret hos primærkommunerne, med mindre det i overensstemmelse med miljøbeskyttelsesloven er amtsrådene, der kontrollerer den givne virksomhed. Det konkrete påbud om at oprense forurening gives til forureneren, og påbudet kan afsiges, uanset hvordan forureningen er sket hvis forureningen er sket efter den 1. januar 2001. Det er endvidere uden betydning, om modtageren af påbuddet ejer den forurenede ejendom. Hvis mere end én forurener er involveret i forureningen, skal der udstedes et påbud om efterlevelse til alle parter. Hvis det ikke er muligt at pålægge en forurener undersøgelse og/eller oprydning overgår sagen til offentlig prioriteret indsats efter jordforureningslovens kapitel 3. Lov om kemiske Stoffer og produkter Lov om kemiske stoffer og produkter15 (kemikalieloven) trådte i kraft 1. oktober 1980 og er siden blevet ændret adskillige gange. Loven erstattede en lov fra 1961 om gift og skadelige stoffer og en lov om pesticider. Den er tæt forbundet med EU-lovgivningen på dette område. Lov om Kemiske Stoffer og Produkter sigter på at regulere stoffer og produkter, som er baseret på eksisterende viden anses for at være farlige for befolkningssundheden eller skadelige for miljøet. Målet for kemikalieloven er at forhindre skader på sundheden og miljøet fra produktion, lagring, anvendelse og bortskaffelse af kemiske stoffer. Loven dækker alle kemikalier – grundstoffer og kemiske forbindelser, både naturlige og industrielt producerede – til industriel og privat brug. Eksempler på produkter dækket af denne lov er maling, vaskemidler, kosmetik, pesticider, biocider og legetøj. Ministeren er autoriseret til at begrænse eller forbyde salg, import og brug af bestemte stoffer eller produkter. Meget giftige stoffer og produkter må ikke sælges uden der er fastlagt begrænsninger med mindre de sælges til hospitaler, universiteter, tekniske laboratorier eller læger. Loven og bekendtgørelser fastlægger reglerne for klassificering, pakning, mærkning og oplagring af stoffer og produkter. Endelig fastlægger loven regler for en informationsprocedure, hvorefter hver producent eller importør, som ønsker at sælge eller importere et nyt kemisk stof, skal indrapportere dette kemiske stof til miljømyndighederne, før salg eller import påbegyndes. Vandforsyningsloven Målene for Vandforsyningsloven16 er at sikre:
Amtet udarbejder i samarbejde med kommunerne en oversigt over vandressourcerne i amtet, som omfatter lokalisering og mængde af kilderne, kvaliteten af vandet, naturlig beskyttelse af vandressourcerne og en beskrivelse af evt. kilder til forurening. Baseret på denne analyse udarbejdes en oversigt og en vurdering af de vandressourcer, der er tilgængelige for udnyttelse. På baggrund af kortlægningen udpeger amtet områder med særlige drikkevandsinteresser, områder med drikkevandsinteresser og områder med begrænsede drikkevandsinteresser. Amtet afgrænser de områder, hvor amtet finder at en særlig indsats til beskyttelse af vandressourcerne er nødvendig. Der udarbejdes indsatsplaner for disse områder. Vandressourceplanlægningen skal koordineres med de tiltag, der tages mht. forurening af og forureningsbekæmpelse og -oprensning af jord. Kommunen udarbejder en vandforsyningsplan, herunder lokalisering af vandforsyningsanlæg og de ressourcer, der er tilgængelige for anlæggene. Etableringen af et vandforsyningsanlæg og udnyttelsen af vandressourcerne skal godkendes af enten amt eller kommune. 2.5 ADGANG TIL OFFENTLIG DELTAGELSE OG RETSSIKKERHEDUnder visse love om miljø, planlægning og naturbeskyttelse er der et antal regler/forskrifter om offentlig deltagelse i beslutningsprocessen. 2.5.1 Offentlig deltagelse i beslutningsprocesserSom en del af den offentlige høringsproces har borgere, myndigheder og organisationer mulighed for at udtrykke deres synspunkt, før en endelig beslutning træffes. Den bestemmende myndighed skal tage disse synspunkter og evt. anden information modtaget under høringen i betragtning. Offentlig deltagelse skal sikre at så meget information og så mange synspunkter som muligt inddrages i beslutningsprocessen. Eksempler på områder, hvor der er regler for offentlig deltagelse:
Inden for nogle af disse felter er der krav om individuelle høringer af de personer, der er påvirkes direkte af en given beslutning. 2.5.2 Adgang til klage og domstolsprøvelseNår en myndighed udsteder en skriftlig afgørelse i en konkret sag, skal denne afgørelse følges af en klagevejledning om hvordan man klager og oplysning om navnet på den ansvarlige myndighed, proceduren for at indgive klage og klagefrist samt oplysning om fristen for at indbringe sagen for domstolene. Der er to uafhængige klageinstanser under Miljøministeriet: Miljøklagenævnet og Naturklagenævnet. I de enkelte miljølove er det fastsat hvem, der har ret til at klage. Typisk er det modtageren og de, der har en relevant interesse i udkommet af sagen, der kan klage. Derudover har visse organisationer sikret klageadgang. 2.6 VIRKEMIDLER I MILJØPOLITIKPOLITIKKENI Danmark anvendes en lang række virkemidler for at påvirke adfærdsmønstre og sikre opfyldelsen af miljø- og sundhedsmål. Nogle har et begrænset anvendelsesområde, mens andre har et vidt perspektiv og er tænkt generelt til forbedring af samfundets evne til at identificere og løse problemer. Dette afsnit beskriver virkemidler i fire kategorier: integration, lovgivningsmæssige, økonomiske og øvrige. Nedenstående tabel giver en kort beskrivelse.
Virkemidler i miljøpolitik 2.6.1 IntegrationsvirkemidlerDa FN udgav rapporten ‘Vores Fælles Fremtid‘ i 1987, fik den en betydelig rolle i den danske debat om miljøpolitik, og den gav startsignalet til integration af miljøpolitikker i andre sektorpolitikker. Et antal innovative virkemidler er i løbet af de seneste par år blevet institutionaliseret, ligesom der er gjort fremskridt mht. forbedring af integration i sektoren på planlægnings-, budget- og projektniveau. Adskillige sektorhandlingsplaner er blevet udarbejdet siden begyndelsen af 1990‘erne, og et af hovedmålene er, at miljøhensyn skal være fast forankret i sektorpolitik. De nyeste planer er handlingsplaner for transport, landbrug, energi, skovbrug, affald, kemikalier og en produktorienteret miljøstrategi. I det følgende beskrives de vigtigste integrationsvirkemidler kort. Strategisk miljøvurdering af lovforslag. Ifølge en regeringsbeslutning i 1993 skal alle lovforslag, der fremsættes for Folketinget være ledsaget af enmiljøkonsekvensvurdering på lige fod med økonomiske og administrative konsekvensvurderinger18. Grønne offentlige indkøb. I 1998 blev der indgået en frivillig aftale om offentlige grønne indkøb mellem Kommunernes Landsforening og Miljø- og Energiministeren. Kommunernes Landsforening har anbefalet kommunerne at udvikle kommunalpolitikker om grønne indkøb. Størstedelen af offentlige institutioner har en miljøpolitik, der tager hensyn til miljø- og energivenlige indkøb. International bistand. Miljø- og sundhedshensyn er blevet indarbejdet i den generelle danske udviklingspolitik og i internationale hjælpeprogrammer gennem 1990‘erne. Dette er tilfældet for både bistand, der udføres bilateralt, og for multilateral bistand gennem FN, EU og de internationale udviklingsbanker. Danmark yder desuden miljøbistand til et antal udviklingslande og central- og østeuropæiske lande. Vurdering af Virkning på Miljøet. EU-direktivet om VVM-undersøgelser er blevet gennemført i Danmark. Herefter kan private såvel som offentlige projekter, der skønnes at påvirke af miljøet, ikke realiseres, før der er blevet lavet en VVM-undersøgelse. Agenda 21 planer på kommunalt niveau. Miljøministeriet, kommunerne og amterne er partnere i en fælles kampagne for lokal Agenda 21. I øjeblikket arbejder 70 % af de danske kommuner med lokale Agenda 21. Som en følge af konceptet om at tænke globalt og handle lokalt er formålet med kampagnen at styrke lokale miljøtiltag. Folketinget vedtog i februar 2000 en lov, der kræver, at alle amter og kommuner mindst hver fjerde år offentliggør en rapport, der gør rede for deres strategier for den lokale Agenda 21. 2.6.2 Lovgivningsmæssige virkemidlerLovgivningsmæssige virkemidler er de mest brugte politiske virkemidler. Der er tre typer af sådanne virkemidler, de vigtigste beskrives i dette afsnit. Normer Normer er typisk fastlagt i juridisk bindende regler (fx grænseværdier og standarder) eller i vejledninger (fx kvalitetskriterier). Normer, der er fastlagt i vejledninger, er ikke retligt bindende, men bruges dog ofte til at fastlægge betingelser i tilladelser, godkendelser og påbud. Der er forskellige type af reguleringer, som er fastlagt af normer inden for miljøområdet:
Godkendelse, anmeldepligt mm. Nogle aktiviteter kræver forudgående godkendelse eller tilladelse, før de kan udføres. Miljø- og/eller sundhedsrelaterede betingelser er fastlagt i godkendelsen til at udføre en bestemt aktivitet. Industriproduktion reguleres primært af, at der skal indhentes miljøtilladelse og af oplysningspligten i miljøbeskyttelseslovens bestemmelser.
Miljøgodkendelser Nogle aktiviteter skal ikke godkendes, men blot anmeldes til tilsynsmyndigheden inden etablering. Oplysningsreglerne kræver ikke samme grad af tilbundsgående administrativ undersøgelse af de forurenende aktiviteter, som tilladelser og godkendelser gør. Oplysningsreglerne sigter på at informere myndighederne på et tidligt tidspunkt om aktiviteter, der kan medføre risici - og derved sikre muligheden for at gribe ind for at forhindre forurening af miljøet eller forhindre udledninger af sundhedsskadelige stoffer.
Anmeldelsespligt for ikke-listevirksomhed For nogle aktiviteter gælder, at brugeren eller ejeren af en ejendom eller miljømyndighederne er forpligtede til at handle.
Informering om forurening eller forureningsrisiko Planer Styring af miljøindsatsen gennem planer forekommer flere steder inden for miljøområdet (vandforsyning, affald og spildevand). Planer muliggør en mere holistisk fremgangsmåde og offentlig deltagelse i beslutningsprocessen og hensyntagen til sektorinteresser. Planers indflydelse på forvaltning af miljø- og sundhedsområdet er primært et resultat af deres brug som et middel til generel vejledning på området. De spiller desuden en vigtig rolle for koordinering af arealanvendelse og bortskaffelse. Miljøaftaler Miljøbeskyttelseslovens § 10 giver miljøministeren beføjelser til at indgå juridisk bindende aftaler med virksomheder eller fx brancheforeninger om opnåelse af bestemte miljømål. Ministeren kan udstede regler for de virksomheder, der ikke er villige til at indgå aftaler. Ministeren bestemmer niveauet for forurening/reduktion af forurening. Midlerne til at opnå en reduktion af forureningen kan forhandles. I praksis har det været meget svært at få organisationerne til at indgå juridisk bindende miljøaftaler og der er kun blevet indgået en aftale19 under miljøbeskyttelseslovens § 10. Miljøministeriet har imidlertid indgået 13 frivillige, ikke juridisk bindende aftaler (‘gentlemens agreement‘) med industrielle sammenslutninger mv20. Også på amts- og kommunalt niveau indgås frivillige aftaler mellem industri og offentlige myndigheder. Aftaler har til forskel fra traditionel regulering den fordel at de kan være med til at sikre at virksomhederne selv over en periode kan være med til at finde de mest hensigtsmæssige og økonomisk fordelagtige løsninger fx til erstatning af et stof. Virksomheder eller sammenslutninger heraf der har indgået en miljøaftale vil ofte som part føle en særlig forpligtigelse til at søge at leve op til aftalen. 2.6.3 Markedsbaserede virkemidlerI Danmark er der en udbredt brug af økonomiske virkemidler til miljøbeskyttelse. De blev særskilt introduceret i dansk miljøpolitik i midten af 1980‘erne. Siden da er brugen øget. Der er adskillige typer af økonomiske virkemidler. Det mest udbredte i Danmark er afgifter. De inkluderer også virkemidler, der aktivt støtter bestemte typer af adfærd (tilskud, lån). Med udgangspunkt i forureneren-betaler-princippet opkræves gebyrer for affaldshåndtering, spildevandsrensning m.v. Gebyrerne vil også kunne fungere som økonomiske virkemidler. Afgifter Selv om formålet med miljøafgifter og energiafgifterne i Danmark er at påvirke virksomheders og enkeltpersoners adfærdsmønster, er de også en kilde til finansiering af offentlige aktiviteter. Det er derfor almindeligt at skelne mellem:
I 2001 udgjorde afgifterne under ét ca. 10 % af skatteprovenuet. Provenuet fra miljøafgifter udgjorde ca. 1,5 %.21 En miljøafgift vil typisk påvirke mere end en miljøfaktor og mere end en økonomisk sektor. For eksempel påvirker affaldsafgifter husholdninger og industri, og i det omfang de påvirker mængderne af affald, fx ved at øge genanvendelsen, vil det have en positiv indflydelse på kvaliteten af luft, jord, grundvand og ressourceforbrug. Erstatningsansvar for miljøskader er også en slags økonomisk virkemiddel. Normalt er en person eller virksomhed kun erstatningsansvarlig hvis skaden skyldes den pågældendes uagtsomme handlinger eller undladelser (culpa-reglen). Det kræver dog at de almindelige betingelser for at kunne gøre erstatsningsansvar gældende er til stede (kausalitet, adækvans, mv.) Lov om ansvar for miljøskader fra 1994 bestemmer, at der gælder et objektivt ansvar for visse særligt forurenende virksomheder. Det betyder, at virksomhederne er erstatningsansvarlige for skader der er forårsaget af den forurenende virksomhed også selv om virksomheden ikke har udvist forsømmelighed. Derudover er der regler om objektivt ansvar bl.a. vedrørende atomkraftværker, søtransport af olie, og transport ad vej, jernbane og luft. Tilskud Brug af tilskud tjener mange forskellige formål og sigter mod forskellige grupper i samfundet. Tilskud kan sigte direkte mod forbedring af miljømedierne, andre sigter på specifikke økonomiske sektorer. For eksempel er der tilskudsordninger, der sigter på at forbedre tilstanden af havmiljøet, mens andre ordninger er specielt rettet mod landbrugssektoren. Der findes også tilskud af meget generel karakter, som fx at fremme renere produkter. De seneste år har der været tendens til, at tilskud udformes stadig mere strategisk, sigtende mod fornyelse af teknologi og livsstil. Eksempler herpå er tilskud til fremme af økologisk landbrug, miljøvenlige teknologier og livsstile, og renere produkter. Det er karakteristisk for de fleste tilskud i Danmark, at de er midlertidige, med en livstid på 5-10 år. Tidsbegrænsningen betragtes som værende vigtig for at fremskynde virkningen. Tilskud sammenkobles til tider med overordnede miljøpolitiske og makro-økonomiske mål. 2.6.4 Information og øvrige virkemidlerDette afsnit beskriver virkemidler, der sigter mod at fremme miljø- og sundhedsmål ved at øge bevidstheden om miljø- og sundhedsproblemer og ved at stille information om miljøfaktorer i relation til sundhed til rådighed.
2.7 REFERENCERLitteratur Basse, E.M. (1999): Miljøret Basse, E.M. (2000): Environmental Law – Denmark Jänicke, M. & H. Weidner, eds., (1997): ‘National Environmental Policies. A Comparative Study of Capacity-Building‘, kapitlet ‘Denmark‘ Krämer, Ludwig (2000): EC Environmental Law Miljø- og Energiministeriet (1995): ‘Environmental Administration in Denmark‘, af Mogens Moe Miljø- og Energiministeriet (1999): ‘Natur- og miljøpolitisk redegørelse 1999‘ Miljøstyrelsen (2001): ‘Miljøtilsyn 2000‘ Moe, Mogens (1997): ‘Miljøret‘ OECD (1999): ‘Environmental Performance Review, Denmark‘ Revsbech, Karsten (1999): ‘Lærebog i miljøret‘ Dansk lovgivning Bekendtgørelse nr. 367 af 1992, ændret ved bekendtgørelse nr. 358 af 1993, om ikke-listede Aktiviteter. Bekendtgørelse nr. 807 af 25. oktober 1999 om listede aktiviteter, der kræver miljøgodkendelse. Cirkulære nr. 159 af 16. september 1998 Lov nr. 212 af 23. maj 1979 om Kemiske Stoffer og Produkter. Lov nr. 292 af 27. april 1994 om aktindsigt i miljøoplysninger, opdateret ved Lov nr. 447 af 31. maj 2000. Lov nr. 370 af 2. juni 1999 om forurenet jord Lov nr. 571 af 19. december 1985 om offentlig administration, opdateret ved Lov nr. 347 af 6. juni 1991. Lov nr. 572 af 19. december 1985 om aktindsigt, opdateret ved Lov nr. 429 af 31. maj 2000. Lovbekendtgørelse nr. 763 af 11. september om planloven. Lovbekendtgørelse nr. 753 af 25. august 2001 om miljøbeskyttelsesloven. Lov om vandforsyning, se bekendtgørelse nr. 130 af 26. februar 1999. EU-lovgivning Nice Traktaten Direktiv nr. 90/313/EØF om fri aktindsigt i miljøoplysninger. Rådsregulativ nr. 880/92 af 23. marts 1992.
2 Miljøbeskyttelsesloven, § 11. |
